规范性文件是党政机关在处理党务、政务活动过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的文书。广义的规范性文件既包括法律范畴的立法性文件，如宪法、法律、行政法规、规章等；也包括党政机关制订的其他规范性文书。后者笔者称之为规范性公文。立法性的规范性文件文种名称，在《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》中已经做出规定。如行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”“办法”；行政规章名称一般称“规定”“办法”，不得称“条例”。规范性公文使用什么文种名称，目前有两种意见：一种认为只能称为“规定”“办法”等规定性名称，另一种认为既可以使用规定性名称，也可以使用 《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）中15种公文的部分文种。两种意见的分歧，本质上是《条例》是否对规范性公文具有约束力的问题。如果规范性公文与《条例》管辖的15种公文属于两类不同公文，那么规范性公文使用《条例》中相关文种名称，就属于“同名异实”的借名现象，在此没有研究的价值和意义；如果规范性公文由《条例》管辖，那么就需要明确《条例》中哪些文种具有“规范性”功能。

对于规范性公文与《条例》的关系问题，学界是见仁见智。有学者认为，规范性公文的名称使用，应由《条例》来规定，原则上必须使用《条例》中的相关文种名称[1]；也有学者认为，规范性公文属于专用公文，其名称使用应制订《行政规范性文件制定条例》或《行政规范性文件制定法》等专门的行政法规或法律来约束[2]。至于《条例》中哪些公文可以用作规范性公文，也是众说纷纭。有学者认为，目前《条例》中的命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、纪要等13种公文均为规范性公文[3]。更有学者认为，政府机关对内对外发出的所有文件都是规范性文件，意即《条例》中所有文种都可以作为规范性公文名称[4]。基于此，笔者从厘定《条例》与规范性公文的关系入手，甄定《条例》中相关文种的“规范性”属性，并努力揭示这种甄定在公文学、管理学和法制学上的价值与意义。

现实工作环境中可观察到的工作重塑行为表现方式十分丰富。本文将研究者提出的各种分类方式概括为基于组织心理学视角的“重塑对象型分类”、基于工作要求—资源视角的“匹配策略型分类”以及其他的“补充型分类”。

1 立论前提：《条例》是我国制订、管理规范性公文的基本法规

法律范畴的规范性文件，国家目前已有 《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等专门的法律、法规来规范。规范性公文的管理规定，根据中国法律法规信息库显示，地方人大、政府制订的地方法规规章有220个，国务院部委制订的规章有91个，司法解释文件3个。国家层面关于规范性公文的管理规定，主要散见于《党内法规和规范性文件备案规定》（下简称《备案规定》）《行政诉讼法》《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律之中，没有制订专门的法律规章。笔者认为，在国家层面缺少规范性公文专门规定的情况下，《条例》无疑是我国约束规范性公文的基本法规。理由主要有三点：

1.1 从制订主体看，规范性公文属于党政机关公文，应接受《条例》管辖

《备案规定》明确党内规范性公文的制订主体为“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委”；相关省级政府和中央部委出台的规范性文件管理规章中，规定行政规范性公文的制订主体为国家行政机关和法律、法规、规章授权的管理公共事务的组织。从严格意义上说，规范性公文就属于党政机关公文。而《条例》作为国家层面关于党政机关公文管理方面的党政法规，它明确约束决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要等15个党政机关公文文种。如果规范性公文使用《条例》中的任何一个公文文种，从法理上讲，规范性公文就必须接受《条例》规约；否则就不能允许规范性公文使用《条例》中的文种名称，从而避免歧义。

1.2 从《条例》与规范性公文管理规章的关系看，《条例》效力高于相关规章

上已述及，在现行管理规章中，对规范性公文是否可以使用《条例》中相关公文文种名称，存在“可用”与“不可用”两种观点。从《条例》是管理规范性公文的依据这个角度说，“不可用”观点不攻自破。那么从“可用”角度说，《条例》中哪些文种可以用为规范性公文名称。相关规章的规定，也是公说公理、婆说婆理。笔者在中国法律法规信息库中，用关键词“规范性文件”进行搜索统计，全国有24个省级政府以及国家民委、国土资源局等10个中央政府部门，共34个单位制订了规范性文件的管理规章。其中24个单位对规范性文件的名称有明确规定，除安徽省政府、国家税务总局、国家气象局等3个单位，提出规范性文件只能使用 “办法”“规定”“规程”等名称外，其中其余21个单位除允许使用上述名称外，还可以使用《条例》中的“决定”“通告”“通知”“意见”“公告”“命令（令）”等 6 个文种（表 1）。 中共中央《备案规定》中，提出党内规范性文件使用“决议、决定、意见、通知”等4个文种。

2.2.1 规范性公文的内容特质在于其具有“法律性”。要判断一篇公文是否属于规范性公文，公文内容的“法律性”是唯一依据。规范性公文是指对某一群体具有纪律约束力的文件，“法律性”是指此类文件是执法执纪的依据。《备案规定》通常将党的纪律性文件称为规范性公文。在行政领域，不少法规规章规定，规范性公文是与“行政措施”和“行政规定”两个类似的概念。因此国家机关或学界通常用“法律规范性文件”或 “规范性法律文件”来指称此类公文。反之，那些不作为党政执法执纪依据的一般性公文，不能视为规范性公文。这一点，在诸多法规规章中十分明确。如《备案规定》指出，“请示、报告、会议活动通知、会议纪要、情况通报”等不具有普遍约束力、不可反复适用的文件，不得作为规范性公文来看待。同样在相关省级和中央政府部门制订的规范性公文管理规章中，也都有类似规定（表2）。所以判断《条例》中某些文种是否具有“规范性”，即是否可以用作规范性公文，必须严格对照上述标准，不能仅仅从文种名称上来判断。

1.3 从党政机关公文的功能看，《条例》中文种设定应该具有“规范性”

为方便表述，根据规范性公文的具体功能，笔者将规范性公文分为两类：第一类是其正文具有符合规范性文件特点的规范事项，称之为“本体规范性公文”。第二类是其正文本身没有规范功能，其“规范性”是通过其附带的规范性文件来显示，此类可称为“发布规范性公文”。

（二）建立阶段：建立围绕社会主义市场经济体制的社会管理体制。1992年，党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的目标，因此围绕实现这一目标的社会管理工作有了新的发展。1993年，党的十四届三中全会提出了关于企业制度、市场体系、调控体系、保障制度、经济体制的改革方向。尤其是在保障制度方面，提出要实行科学的个人收入分配制度，建立适应经济发展的工资制度及工资增长机制，保护法人和居民合法收入和财产，建立多层次的社会保障体系，建立统一的社会保障管理机构。

2 现实观照：规范性公文名称使用异见与 《条例》中规范性公文的文种甄定

2.1 相关规章中对规范性公文名称的规定说法各异

《立法法》规定，行政法规的效力高于地方性法规、规章。《条例》是经中共中央、国务院同意的一部党政法规（虽然《条例》是由中共中央办公厅和国务院办公厅发布的，但属于授权发布，本质上其制订、决定和发布的主体应为中共中央和国务院），又是我国规范党政机关公文的专门法规，根据“上位法优于下位法”原则，涉及党政机关公文管理相关规章的出台必须以《条例》为依据。在目前相关省级政府和中央部委出台的规范性公文管理规章中，都坚持将《条例》作为制订规范性公文管理规章的依据。如湖北省政府和国家民委等单位相关规章中，明确提出，起草规范性文件应当“文种使用正确，符合《党政机关公文处理工作条例》”；上海市、甘肃省政府的相关规章中也指出，制定规范性文件应“根据国家有关公文处理的相关规定”。

表1 24个省级政府或部门规章中允许规范性文件使用《条例》中相关文种的情况一览

?

2.2 《条例》中可以用作规范性公文的文种甄定

由上述统计可知，《条例》中 “决议”“决定”“通告”“通知”“意见”“公告”“命令（令）”等 7 个文种作为规范性公文名称,似乎已经成为目前党内法规和行政规章中比较一致的意见。但这7个文种是否都具有“规范性”，且在“规范性”功能上是否相似。这里，笔者以规范性公文的内容特质为依据，从《条例》中7个文种的适用范围及其写作实践进行讨论与分析。

主要成果包括：与省（自治区）水利、环保部门建立了重大问题协商、规划衔接、联合考核、突发事件信息共享机制；与省（自治区）水行政主管部门在水功能区监督、取水及排污口设置审批方面建立分级管理体系；与省（自治区）水质监测部门建立流域机构指导协调，流域与区域水质信息共享、分工协作的工作格局。

2.2.2 《条例》中7个文种的“规范性”功能分析。一是“决议”“决定”和“意见”宜于用作“本体规范性公文”，“通告”不宜用为规范性公文。“决定，适用于对重要事项作出决策和部署”。写作实践中既有对具体事项做出规定，也有符合规范性文件特点的实践用例。如《国务院关于修改部分行政法规的决定》，正文部分对15部行政法规的部分条款予以修改。文末标示“本决定自公布之日起施行”，注明了施行日期。而且，该“决定”通过《中华人民共和国国务院令》（第687号）进行公布，规范性特征十分明显。“决议，适用于会议讨论通过的重大决策事项”，从字面上看，该文种内容应该具有规范性。在实践中，此文种往往是对党内的规范性文件做出规定。如《中国共产党第十九次全国代表大会关于<中国共产党章程 （修正案）＞的决议》，就属于此用法。较有争议的是“意见”文种，从其 “适用于对重要问题提出见解和处理办法”功能看，该文种应该属于“本体规范性公文”。但由于“意见”概念语词的商洽性，导致其用作规范性公文，显得强制性和规范性不强[6]。但笔者以为，这个文种的“本体规范性公文”功能，应予保留。理由是目前我国规范性公文呈现“国家立法，充分放权”的趋向，即国家层面出台指导性意见作为规范性公文，由省级层面去细化，给予省级政府一定的自主权。而且最近几年党中央出台的不少党内规范性公文，都是使用“意见”这个文种，约定俗成，不宜作轻易改变。“通告”文种，从其“适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项”来看，虽然所公布的事项有规范约束力，但相关事项往往是具体的、临时性的事项，对照规范性文件特点，该文种不宜作为规范性公文看待。

表2 相关规范性文件管理规章中明确将相关情形排除在规范性文件范畴之外的情况一览（部分）

?

《条例》规定：“党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力的文书”。党政机关公文的特定效力，集中表现在其法定效力。这种法定效力是与公文的发布同时产生的一种具有“规范性”“约束性”的特殊效力，具体表现为合法、有效的公定力，不可被随意更改的确定力，有令必行的执行力和令行禁止的约束力。党政机关公文以外的其他应用文都不具有这一特性[5]。所以《条例》中相关公文的特定效力之一，就在于其具有“规范性”，其所约束的相关文种就应该具有“规范性”功能。

作为皮卡市场的老大哥，郑州日产深耕皮卡领域25年，导入了锐骐、纳瓦拉等多款经典皮卡车型，并且有丰富的特装车、改装车生产经验。旗下各车型的基型车，改装的警务用车、抢险车、指挥车等，深受广大用户信赖。

二是“公告”“命令（令）”“通知”宜于用作“发布规范性公文”。在实践用例中，前两个文种大多用于发布规范性文件，较少直接在正文中发布规范事项。尤其是“命令（令）”文种，未发现在正文中直接发布规范事项的用例。“公告”用作“本体规范性公文”，笔者见到一例，在《国家知识产权局公告》（第 239号）正文中，直接对2件规范性文件予以废止或者修改。这说明“公告”直接作为“本体规范性公文”功能已经减弱。因此，笔者认为，可以去除“公告”直接发布规范性事项的功能，作为专司发布规范性文件的文种。比较复杂的是“通知”这个文种，其功能之一是“发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项”，属于指挥性功能，不具有规范性；另一功能是“批转和转发公文”，理论上说其可以批转或转发规范性文件。但从规范性文件的发布要求看，通常是谁决定、谁发布，通常不会存在一个机关决定规范性文件，由另一个机关去转发的现象。这个文种，笔者倾向于用为“发布规范性公文”，作为党政机关部门发布规范性文件的文种。像《条例》就是中办、国办以“通知”形式发布的。

3 价值意蕴：《条例》中规范性公文的甄定在公文学、管理学和法制学上的意义

3.1 公文学意义：进一步明晰《条例》中两类规范性公文的功能分工

《条例》中哪些文种具有“规范性”，公文学界一向语焉不详，实践中也难以区分。笔者认为，在公文写作实践中，处理同类事务的文种数量并非越多越好，最好能保持唯一性。通过以上分析，笔者提出将“决议”“决定”和“意见”用为“本体规范性公文”，将“公告”“命令（令）”“通知”用为“发布规范性公文”，就是这个道理。公文写作实践中，两类文种在用法上如何分工。笔者建议：“决议”用作党政重要会议通过的规范性公文名称；“决定”用于行政机关制订的规范性公文名称；“意见”用于党的机关制订的规范性公文名称。三个“发布规范性公文”的用法如何区分，笔者建议“公告”和“命令（令）”两个文种按照附带的规范性文件等级来划分。法律、法规和规章，用“命令（令）”来发布。政府和党政部门制订的规范性文件分别用“公告”和“通知”来发布，适当体现政府与党政部门在发布规范性文件时文种选用上的差异。

3.2 管理学意义：利于社会公众明晰辨明“本体规范性公文”的基本样态

长期以来，不少人之所以把党政机关的红头文件不加分辨地称之为规范性公文[7]，重要原因也在于社会组织和公众对“本体规范性公文”的样态缺乏清晰认识。判断一篇党政机关公文是不是规范性公文，除了文种的特定性、事项的普遍性和使用的反复性等方面外，还可以从主送机关、主体内容、结构形式等形态上做出判断。首先，在约束对象上，规范性公文不是约束某一个具体单位或具体人，而是对一定范围内的所有组织具有约束力，其主送机关是泛在的。所以规范性公文往往没有主送机关。其次，在主体内容上，规范性公文一般要写明“制定目的和依据、适用范围、适用主体、主要措施、施行日期”等内容。再次，在正文结构上，规范性公文往往采取并列式条文结构，而不是一般公文为什么、是什么、怎么办的逻辑结构。这种结构体例的优势与法律、法规和规章一样，一是表述清晰，二是在党政管理甚至是司法工作过程中，为引用规范性公文的具体条文，达到清晰和准确效果[8]。

3.3 法制学意义：进一步推动《条例》中对规范性公文管理的规范化进程

目前规范性公文管理，仍然是由相关省级政府及中央部门自行制订的规章来约束，这种立法的多元与分散，导致制定主体乱、规范事项乱、文件形式乱等弊端。《条例》作为国家公文管理的最高法规，应该全面承担纠偏完善的责任。笔者建议，在《条例》中列出专章，对规范性公文的文种选用、形式和管理规范等做出具体规定。从目前已经出台的规范性公文管理规章看，规范性公文管理通常包括起草、听证、审查、决定、公布、备案等环节。而《条例》中，拟制方面只规定有“起草”“审核”“签发”三个程序。这个程序只是满足对一般公文的要求，远远不能适应规范性公文拟制的要求。再如“审核”环节，一般公文只要由发文机关的办公厅（室）实施即可。但规范性公文应该交由本级政府法制部门进行合法性审查后，才能进入“决定”环节。在“决定”环节，一般公文只要经过本机关负责人审批就可以签发实施。但规范性公文“决定”，政府机关一般要求政府常务会议讨论通过，政府部门一般要求部门办公会议讨论通过。而且一旦“决定”，制定机关还要按照信息公开的要求和程序，主动向社会以“发布规范性公文”如“命令”“公告”等来公布，并到上一级政府或其法制部门备案。此外，在公文管理环节，规范性公文还要求定期清理。这些都应该《条例》中做出规定。

注释与参考文献：

[1]黄金荣.“规范性文件”的法律界定及其效力[J].法学,2014(7)：10-20.

[2]宋晓玲,刘一雅.论行政规范性文件的缺陷及其矫治[J].甘肃政法学院学报,2011(5)：152-157.

[3]温辉.政府规范性文件备案审查制度研究[J].法学杂志,2015(1)：9-21.

[4]杨树军.规范性文件备案审查制度的起源与发展[J].法学杂志,2012(10)：170-174.

[5]苏武荣.贯彻执行党政公文条例若干问题的思考[J].秘书工作,2013(2)：35-37.

[6]张宁.意见：一种新的法定公文文种[J].秘书,1997(9)：42-44.

[7]周玉柳.“红头文件”乱象的体制性根源与治理对策[J].领导科学,2009(34)：13-14.

[8]向国敏.论规范性文件写作中的章条式结构体例[J].哈尔滨学院学报,2002(3)：84-88.