立法程序的启动是一个复杂的概念，它与立法过程紧密结合。立法在很大程度上是将某种主张通过法定程序转化为法律的过程。不同主体在经济社会发展过程中会产生不同的主张，这些主张可能是某种立法需求。立法需求只有被正式纳入立法程序才有可能成为法律，这在政治学研究中被称为政策制定过程中的议程设定。通常而言，一个社会的立法需求是“拥挤的”，不同主体对某种主张作为议题正式纳入立法程序的影响有所不同。要判断某项立法需求是否被正式纳入立法程序，即是否启动立法程序，其标准不一。我们可以说，重要政治人士开始考虑这个问题了，它就被纳入立法程序了；也可以说，立法需求作为一个立法项目被纳入立法规划了，它就被纳入立法程序了；还可以说，立法需求只有作为一个成型的法律文本开始进入表决程序了，它才算被纳入立法程序。不同的标准是对这一问题的不同认识。本文将立法程序的启动限定为：某种立法需求作为法律议案，由有权主体向立法机关正式提出，并且很可能进入正式立法程序进行实质审议，但不一定能够通过。

政党作为现代政治生活最主要的参与者，对于议题能否进入立法程序的控制和影响是不言而喻的。而政党在多大程度上能够影响立法程序的启动，又是如何影响立法程序的启动？本文考察了美国和英国的不同情况，并为理解我国党领导立法程序启动提供一些参考。需要说明的是，政党是一种非常复杂的组织，在不同国家呈现为不同形态，有着不同的组织原则和纪律；每个国家的政党生态有所差异，政党在各国政治制度中的地位也不同。而本文所涉论题，是在通常意义上使用“政党”这个概念，即政党“是由各个人或团队为了在某种政治制度内通过控制或影响政府政策以期行使政权而建立的组织”。*转引自龚祥瑞《比较宪法与行政法》，法律出版社2012年版，第275页。该书引用了至少五种关于政党的定义。

江辉：政党在立法程序启动中的作用

一、美国政党对立法程序启动的影响

在美国立法体制下，有权向国会提出议案的有且只有议员。议员提出的法律议案主要有两种来源：一是议员本人，可能是议员在竞选时的承诺，也可能是议员自己产生的想法，还可能是议员所在选区对议员提出的立法要求，等等；二是行政建议，主要是美国总统向国会提出的国情咨文及各种类型的报告等，其中影响最大的是美国总统在每届国会开幕时所做的演说。*John V. Sullivan， How Our Laws Are Made, Washington: U.S Government Printing Office， 2007, pp.4-5。因此，这两种来源可概括为：美国总统的立法动议或非来源于美国总统的立法动议。就本文的研究而言，则将其分为：政党在美国总统影响立法程序启动中的作用，以及政党在美国国会或议员等影响立法程序启动中的作用。

(一)政党在美国总统影响立法程序启动中的作用

这个问题包括两个方面，一是政党在美国总统提出立法动议中的作用；二是美国总统提出立法动议后，政党在议员将美国总统提出的立法动议作为法律议案向国会提出中的作用。

1.政党在总统提出立法动议时的作用

二战后，自杜鲁门开始到艾森豪威尔，历届总统通常会在国会开幕式发表演说，就整个会期的立法建议提出完整计划。*Richard E. Neustadt,“Presidency and Legislation: Planning the President’s Program”，The American Political Science Review, Vol. 49, No. 4 (1955), pp.980-1021。如果总统所在党具有国会两院多数席位，政党在总统制定立法计划的过程中主要有两个作用。

第一，总统在正式确定立法计划过程中会征求国会政党领袖们(副总统、众议院议长、多数党领袖、党派督导)的意见。以1954年艾森豪威尔总统确定的立法计划为例，1953年12月17日至19日，在这3天，艾森豪威尔总统每天至少有8小时的会议时间征求国会政党领袖们的意见。会议由总统和政党领袖们全程参与，国会委员会的主席及资深同党派副手参与讨论其委员会所涉的相关议题，相关政府部门的官员需要做汇报。在这一过程中，政党领袖们会发表一些意见，总统一般都会接受这些意见；但多数情况下，政党领袖们较少发表意见，也很少辩论。有学者特别强调，总统征求政党领袖们的意见倒不是为了取得他们的同意，更多的是“事先通报”，这样议员们在国会开幕后可以把总统的立法计划落实，提出相关法律议案。*Richard E. Neustadt, “Presidency and Legislation: Planning the President’s Program”， The American Political Science Review, Vol. 49, No. 4 (1955), p.991。

第二，总统立法计划中有一部分是为了落实其竞选承诺。多位学者的研究表明，总统在当选后，会在其立法计划中提出一些项目以落实其竞选承诺。其中一个研究对1981—2008年总统提出的立法建议(去除外事领域)进行统计分析后发现，总统在竞选时强调的政策问题更容易被列入立法计划。总统落实竞选承诺本身就是一种政党行为，因为竞选承诺多数体现为政党的意志。而且，有时总统落实竞选承诺的直接目的就是为了帮助本党人士赢得议会选举。*Gelman Jeremy, Wilkenfeld Gilad and Adler E. Scott, “The Opportunistic President: How US Presidents Determine Their Legislative Programs”, Legislative Studies Quarterly, Vol. 40, Issue. 3, pp.371-372. 380-381。

当总统所属政党不具有国会(一院或两院，下同)多数席位时，总统所属政党对总统立法计划的影响仍如前述，但国会占多数席位的政党也会对总统的立法计划产生影响：其一，总统在制定立法计划时，在征求国会本党领袖意见的同时，也征求占多数席位政党领袖的意见。*Richard E. Neustadt, “Presidency and Legislation: Planning the President’s Program”,The American Political Science Review, Vol. 49, No. 4 (1955), p.992。其二，国会经常以如果总统不动议则国会自己动议某一立法的方式劝诱、胁迫总统提出相关立法动议。*Gelman Jeremy, Wilkenfeld Gilad and Adler E. Scott, “The Opportunistic President: How US Presidents Determine Their Legislative Programs”, Legislative Studies Quarterly, Vol. 40, Issue. 3), p.359。有观点认为，随着过去几十年里政党认同的提高与国会组织的改革(主要是指国会工作人员的大幅增加，1995年时，众议院议员办公室的工作人员平均为15人，参议院为34人；议会委员会的工作人员20～100人*Barbara S. Romzek and Jennifer A. Utter, “Congressional Legislative Staff: Political Professionals or Clerks? American Journal of Political Science, Vol. 41, No. 4 (1997), p.1256。)，总统在动议立法方面的权力有所弱化，国会占多数席位政党更多地通过自行设定政策议程的方式“逼迫”总统将其议程纳入总统的立法计划。*Richard S. Conley, “The Legislative Presidency in Political Time: Party Control and Presidential-Congressional Relation”,http://users.clas.ufl.edu/rconley/thurberchapter.pdf(accessed on 6th April, 2018)。其三，以议员身份对总统立法计划的潜在影响。议员经常提出一些在当期议会不太可能通过的法律议案，其目的在于期望将来可以被采纳或为竞选加分，而总统经常会将这些议案“偷”进其立法计划，甚至通过立法形式要求总统向国会以报告形式提出立法动议。*John R. Johannes, “The President Proposes and Congress Disposes—but not Always: Legislative Initiative on Capitol Hill”, The Review of Politics, Vol. 36, No. 3 (1974),p.359. 例如，1946年《雇佣法》明确规定，总统在每届国会开幕时应向国会提交落实本政策的立法计划。Richard E. Neustadt，“Presidency and Legislation: Planning the President’s Program”，The American Political Science Review, Vol. 49, No. 4 (1955), p.997。

更深层次的解释认为，政党对立法程序的启动实则影响不大的根本原因：一是任何代议与责任政府，都不可能简单地做它想做的事，它需要做必要的事、社会上整体上想要及可接受的事。二是政党之间对选民的竞争不是隔离的，一个政党需要与其他政党竞争选民。如果一个政党一意孤行，则选民将会以选票对其进行惩罚。因此，政党之间的议题选择不可能千差万别。*Richard Rose, Do Parties Make a Difference? Palgrave Macmillan, 1984, pp.146-147. 事实上，就美国来说，这也解释了为什么美国总统所在党是否具有国会两院多数席位并不影响其在立法动议方面的主导地位。

总统是立法项目的首要动议者，国会(议员)需要从总统那寻求建议。但在总统未进行动议时，国会(议员)也会动议一些立法项目，只是并不经常如此，也不是系统性的。*John R. Johannes, “The President Proposes and Congress Disposes—but not Always: Legislative Initiative on Capitol Hill”,The Review of Politics, Vol. 36, No. 3 (1974), p.356。因此，国会动议立法相对于总统动议立法来说居于次要地位，而政党在其中所起的作用也较小。

但就政党(内阁)来说，其内部也有严格的立法规划程序具体决定哪些政府法案能够提出：每次会期开始以后的6个星期，内阁事务部会要求各政府部门将他们认为可能在下一个会期(注意不是当次会期)提出的法案列出一个单子。当内阁事务部收到这些建议后，他们会将其整理成册后送交议会两院领袖和议会党派总督导均为成员的内阁立法规划委员会；立法规划委员会将会对这些立法建议进行研究，并草拟与有关部长们探讨的法案单子。然后，委员会在召开一个相关部长都参加的会议，经征询这些部长们和议会首席律师(法案起草总负责人)的意见后，将会提出一个下一会期拟提请审议的法案的立法计划。立法计划的主要内容在新开始的议会上由女王敕语宣布。立法规划委员会还负责当期立法计划的落实，根据实际进度安排法律草案的起草和向两院提请审议法律草案；委员会提请审议日期的决定部分取决于议会党派总督导的计划。*参见[英] 迈克尔·赞德《英国法：议会立法、法条解释与先例原则》，江辉译，中国法制出版社2014年版，第17-22页。

较为普遍的观点认为，不论美国总统所属政党是否在国会两院具有多数席位，美国总统在国会立法中都是最为主要的立法动议者。更为激进的观点认为，对于重要立法，美国总统甚至是唯一的动议者。“除了极少数的例外，总统是动议者，国会只是批准、推迟、修改或否决”*John R. Johannes,“The President Proposes and Congress Disposes—but not Always: Legislative Initiative on Capitol Hill”, The Review of Politics, Vol. 36, No. 3 (1974),pp.369,356。 。美国总统提出的立法动议，通常会由具有管辖权的委员会主席提出，即便委员会主席与美国总统不属同个政党。*John V. Sullivan (revised and updated), How Our Laws are Made (Washington: U.S Government Printing Office 2007), pp.4-5。就此而言，在落实总统的立法动议方面，政党的直接作用并不大。

对美国总统主导立法动议的原因，有较多解释，其中重要的原因是行政机关的专长优势，这可以从1953年美国众议院住房委员会资深主席对一位行政官员的警告中看出端倪：“指望我们从你们想要什么开始打草稿，这不是我们的工作方式。是你们行政机关起草法律案，我们来审议通过它。”*Richard E. Neustadt，“Presidency and Legislation: Planning the President’s Program”，The American Political Science Review, Vol. 49, No. 4 (1955), p.1015。国会无法在抽象的概念上工作，需要具体的法律议案；而在形成法律议案上，行政机关的专长是必不可少的。即便是总统，也不是凭空形成立法动议，其立法动议也是根植于行政机关的长期工作。*John R. Johannes,“The President Proposes and Congress Disposes—but not Always: Legislative Initiative on Capitol Hill”, The Review of Politics, Vol. 36, No. 3 (1974), p.362。总统的立法计划……更多是机构的意志而不是总统个人的意志；行政机关工作人员的想法对总统立法计划的形成具有决定性作用；从美国立法程序上来说，任何一个阶段都需要主管行政机关的支持，包括在委员会阶段的审议。*Richard E. Neustadt，“Presidency and Legislation: Planning the President’s Program”，The American Political Science Review, Vol. 49, No. 4 (1955), pp.1013,1015。

“政党领袖每年都会宣布他们的立法计划，但国会中的政党极少作为立法动议者。政党的政策委员会很少提供那种可以实现立法动议的储备研究，政党领袖本身提出立法动议也极其罕见。政党的主要工作是推动进入委员会阶段的法律议案的进展并在中间起到串联作用，或者是就法律议案提出修正案。在国会多数党与总统不是一个政党时，多数党议员提出法律案，更多是‘散兵游勇’的作战方式。国会多数党有时会将该党议员提出的法律议案转化为政党的事务，但这只是事后‘追认’，并不是政党本身就该议题提出动议。”*John R. Johannes, “The President Proposes and Congress Disposes—but not Always: Legislative Initiative on Capitol Hill”,The Review of Politics, Vol. 36, No. 3 (1974), p.365。而国会少数党议员或者领袖通常会面临两难：好的法律议案会被国会多数党抢先；*这其实也能说明为什么不论总统所在政党是否控制国会两院，总统动议的法律案更容易被国会审议：总统是民选代表，掌握着很多的资源(包括媒体资源)，总统提出的立法动议通常会得到社会的广泛关注，而且有行政机关的经验、起草能力、政策执行等方面的支持，议员自然会有动力去将总统动议的立法正式启动。差的法律议案则无法在国会委员会阶段获得通过，因此，国会少数党议员或者领袖是反对者、修改者，而不是动议者。*David R. Mayhew, Divided We Govern: Party Control, Law Making, and Investigations, 1946-1990, New Haven· London: Yale University Press, 1991, p.366。

(二)政党在国会、议员等影响立法程序启动中的作用

议员除了落实美国总统的立法动议外，受其学识专长、所在选区压力等影响，也会提出法律议案。那么政党对议员提出法案有哪些影响呢？

1.政党对国会提出立法动议的影响

(3)课时数不断削减，现在的课时数，必修部分仅仅是上世纪50～60年代的五分之一，加上选修部分也只有上世纪50～60年代的三分之一.

2.政党在落实总统立法动议中的作用

正是因为总统作为行政元首在立法动议中的天然优势，使其作为重要立法动议者能够超越党派界限而保持稳定。而且，总统的立法动议，有70%都会在国会作为法律议案提出，并进入正式立法程序；这种情况不因总统所属政党是否具有国会多数席位而有差别。*Gelman Jeremy, Wilkenfeld Gilad and Adler E. Scott, “The Opportunistic President: How US Presidents Determine Their Legislative Programs”, Legislative Studies Quarterly, Vol. 40, Issue. 3, pp.363-364。

2.政党对议员个人提出法律议案的影响

挖掘和利用好大数据，是透过生产看数据，抛开结果看过程的现代化生产思维，选矿厂生产的不是产品而是数据，数据质量决定产品质量，因此，好的生产数据决定了性价比最高的生产产品，才能在未来的市场中具有较强的竞争力。综上所述，可以有以下几点认知：

课堂教学是育人的主渠道，为贯彻“课程思政”的要求，实现从“思政课程”到“课程思政”的转变，需要进一步增强思政育人功能在思政课程外其他课程中的体现，形成育人合力，构建完善的高校思政教育课程体系。

单场次洪水总量对比选取了1992—2016年系列中，实测流量最大年份1998年的最大实测洪水段，其实测最大流量为流量208 m3/s；汛期总量和年总量选取汛期径流相对丰沛的2011年进行对比分析计算；其中推算流量，高水部分采用1992-2016年历年单值化关系线推算，中水部分多年单值化关系线推算，低枯水部分采用单年率定关系线推算，对比结果见表5。

综上所述，鉴于行政机关在立法过程中的经验、起草能力、政策执行及其他资源方面的优势，使美国总统在立法动议方面占有主导地位；相应地，政党对立法程序启动的作用更多体现于对美国总统制定立法计划的影响，而对国会自身动议立法与议员自身动议立法方面的影响相对较小。

二、英国政党在立法程序启动中的作用

根据提出主体的不同，英国议会立法可分为两类：一是在政府任职的议员代表政府提出的法律议案，即政府法案；二是未在政府任职的议员(不论其党派)提出的法律议案，即议员法案。政党对于这两种法案的提出，都有一定作用。

(一)政党对政府法案提出的影响

英国政治体制与美国存在较大区别，它是由议会下院多数党组成行政内阁的制度，内阁首相与内阁成员均为议员。即所谓“英国政府是政党政府……政府所有权力都交于一党之手……”*Richard Rose, Do Parties Make a Difference?Palgrave Macmillan, 1984,p.1。。同时，即便下院多数党在上院不占多数，上院一般遵循“索尔兹伯里传统”，不会否决或者改变那些来自于政党大选宣言并已经下院通过的法案内容。*参见[英] 迈克尔·赞德《英国法：议会立法、法条解释与先例原则》，江辉译，中国法制出版社2014版，第145页。因此，议会下院多数党(内阁)一般不用担心其在议会提出的法律案不被审议和通过。换言之，从形式上来说，政党完全控制着政府法案的提出。

张员外的一家老小都上了天。众位神仙早在南天门外等候，请张员外当老天爷，他推辞不了，从此就当上了老天爷，这就是张玉皇。他的七个闺女就成了七仙女了。张玉皇也遇到了麻烦事：种田的要雨，卖菜的要晒葱，撑船的要风，种果树的要露水。张玉皇一听，就下了一道圣旨：“黑夜下雨白天晴，夜浇庄稼日晒葱。果树园里降甘露，河里刮风催帆行。”

虽然形式上政党通过内阁完全控制着政府法案的提出，但真正起决定的作用并不一定是政党。有人对1970—1979年间政府法案的来源进行统计分析发现：1970年至1974年保守党执政期间，81%的政府法案来自于与政党更迭无关的政府部门，有11%是应对突发事件，只有8%是落实政党的竞选宣言。而1974—1979年工党执政期间，政府法案的立法动议，有75%是来自于与政党更迭无关的政府部门，11%是应对突发事件，只有13%是落实政党的竞选宣言。对此，有研究认为，政党更迭并不能改变政府各部门持续地被现实问题所烦劳的状况，文官需向利益相关者咨询本部门所涉问题的解决方案。长此以往，政府机器本身产生了立法建议。执政政党会更迭，但现实问题依然存在；当一个新上任的部长遇到各方面都希望通过新立法进行改变的时候，只要它不与政党的目标直接冲突，他就会给予支持。*Richard Rose, Do Parties Make a Difference? Palgrave Macmillan, 1984, pp.70-71。

选取2016年10月～2018年1月辽源市中医院收治的肝硬化患者100例作为研究对象，将其随机分为研究组与对照组，各50例。其中，研究组男30例，女20例，年龄41～66岁，平均年龄（50.8±4.3）岁，病程1～6年，平均（3.5±0.6）年；对照组男31例，女19例，年龄40～67岁，平均年龄（50.5±4.5）岁，病程1.5～5年，平均（3.8±0.5）年。两组患者的性别、年龄及病程等一般资料比较，差异无统计学意义（P＞0.05）。

有关明尼苏达州议会的议员与工作人员的问卷调查表明，议员与工作人员都认为，在立法程序中，对于议题的确定、解决方案和法律议案的提出及表决，议员只是“有时”受到党派的影响，党派的影响属于非主要因素，主要的影响因素在于议员个人的经验、学识、专长及所在选区的推动。*Gray Virginiaand David Lowery, “Where do Policy Ideas Come from? A Study of Minnesota Legislators and Staffers”, Journal of Public Administration Research and Theory: (2000), 1, pp.573-597。

(二)政党对议员法案提出的影响

对于不在政府任职的后座议员来说，他们在政党内排名较低，但不意味着他们在议会中毫无作为。下院有明确的规则保障后座议员能够提出法案并保障其审议时间；但除非得到多数党的支持，否则一般很难通过。*据统计，1974—1988年下院共提出议员法案1320件，其中最终获得通过178件，通过率13.48%；上院议员法案的通过率也较低，1970—1988年上院共提出议员法案287件，其中最终获得通过46件，通过率16%，参见J.A.G. Griffith and M.Ryle, Parliament: Functions, Practice and Procedures, London: Sweet & Maxwell, 1989,pp.399,482。

2.1 操纵杆由多节伸缩自如的空心套管套合衔接而成，一般以2～3节空心套管为宜，可按需调节操纵杆的长度，伸长时套管之间的衔接处可以锁定。

议员法案提出的动机，多数是为了体现他们选区的利益或是压力团体或者利益集团游说的结果，有时也可能只是他们自己的个人兴趣、专长与信仰，特别是那些政党不感兴趣的议题，如堕胎或动物权利。政党不感兴趣可能是因为该议题在传统上不属于政党事务，也有可能是因为该议题在政党内部有分歧意见：对1983—1987年80件议员抽签法案所涉议题的统计显示，其中7件为政治类政党争议较大的议题，25件为跨越党派的具有争议的议题，6件为政府通常不参与立法的道德领域，17件为议员个人提出的争议较小的改革性议题，25件为政府准备的议题。虽然上院议员通常较少提出法案，1970—1988年上院共提出议员法案287件，每年约18件；但因为大部分上院议员不是由选举产生，没有选举压力，这使他们更易于提出一些争议很大的法案，如20世纪60年代的堕胎与同性恋立法。对于这类法案，政府有可能在后续程序中会予以接手，使得法案有可能获得通过。从反对党的角度来说，因为没有与政府法案相对的所谓“反对法案”，某种程度上部分反对党议员提出的议员法案就是为了反对政府(多数党)政策，而这类议员法案经常可以取得反对党前排议员的支持。*J.A.G. Griffith and M.Ryle, Parliament: Functions, Practice and Procedures, London: Sweet & Maxwell, 1989, pp.365,386,487。

换言之，政党对于议员法案的提出主要是一种消极作用，即因政党本身对相关议题“敬而远之”而使无公职议员有机会提出议员法案。另外，因政府法案议程拥挤导致部分政府部门急需立法的项目无法以政府法案的形式提出时，在党派督导的建议下以议员法案的形式提出，但此类议员法案实则是政府法案。*J.A.G. Griffith and M.Ryle, Parliament: Functions, Practice and Procedures, London: Sweet & Maxwell, 1989, p.387。这种政府法案性质的议员法案，其实来源于政府部门而非政党。

综合来看，政党控制着政府法案的提出，也对议员法案的提出有一定影响；虽然法案的来源与真实动议者更多是不受政党更迭影响的政府部门，但政党在其中起到筛选和控制的作用。

三、我国党领导立法与立法程序的启动

美国和英国的政治体制、政党制度、立法程序有所差异，这些差异在两个国家的不同时期又有重大差别。从以上初步考察中我们发现一些共性，即立法程序的启动本质上不是一个享有法律议案提出权的议员依法提出法律议案的问题，它不可避免地深受政党的影响：其一，就某些政策，政党将主动启动立法程序，起到一种“主动动议”的作用。如美国总统或英国执政党将其竞选时的承诺动议立法。不过，两个国家在不同历史时期，政党作为立法程序启动的主动动议者，存在数量上的差别。其二，政党在立法程序启动中起到筛选和控制的作用，对于不受政党更迭影响的政府部门动议的立法项目，在认可的前提下积极推动。

对于中国磷复肥工业的发展来说，1978年是一道分水岭。在改革春风的强力推动下，原化工部组织考察团前往欧美发达国家，对磷、硫、钾矿和复合肥料进行了大量的专题调研，立足国情确定了我国磷肥工业实行“自主开发和引进技术并举”的方针，以及“大打磷、硫矿山之仗”，坚持精料政策，充分利用国外的资源、资金、技术，加快发展我国高浓度磷复肥的战略。

幼树修剪，有利于主枝发育，提高核桃树的长势。幼树修剪从每年8月下旬开始，秋季修剪有助于伤口愈合。修剪过程中一般将主干的高度控制在50-80 cm之间，定植当年通常不做任何修剪，只需要将主干扶正并且对顶芽进行保护即可。等到春季发芽之后，需要对顶芽进行控制，一般在5-6月进行修剪，将顶芽下部分布均匀、生长较为旺盛的5-6个嫩芽作为萌发的侧枝予以保留即可。次年按照同样的方法进行修剪，培育第二层的主枝，留2-3个主枝即可，第三年对第三层主枝进行修剪。

2016年1月，习近平总书记主持中央政治局常委会并发表重要讲话强调，党政军民学，党是领导一切的。毫无疑问，立法工作也不例外，实践中也一直坚持党对立法工作的领导，2018年，党中央从新时代坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度做出对我国现行宪法做部分修改的重大决策就是一个生动的例子。但对于党具体如何领导立法，仍在不断发展探索之中。有学者提出了“党领导立法工作需要研究解决的几个重要问题”：党领导立法中的党指向哪一主体，党领导立法的性质是什么，党用什么方式领导立法，党内如何确保民主决策集体领导，如何处理党的领导与人大主导的关系，党的领导与国家机关依法行使立法权的关系，等等。*参见刘松山《党领导立法工作需要研究解决的几个重要问题》，《法学》2017年第5期，第3-11页。而正如有的学者所说的，*参见刘松山《党领导立法工作需要研究解决的几个重要问题》，《法学》2017年第5期，第3-11页。有关西方政党对立法的影响的研究，对认识、理解与加强我国党对立法工作的领导将有所帮助。就立法程序启动而言，通过对美英两国的考察，我们发现，立法程序启动本质上不是一个享有法律议案提出权的议员依法提出法律议案的问题，而是政党必然从主动动议和被动认可两方面介入的政治(政策)问题。认识到这一点，有助于我们观察和理解我国党领导立法工作在立法程序启动中的作用。

首先，如果我们认识到立法程序启动是一个多方参与博弈的政治问题，而不是有权主体依据宪法和法律提出法律议案的法律问题，那么我们才能理解为什么党对立法工作的领导要如此强调党对立法程序启动的控制作用；也才能理解为什么不能单纯地从立法提案权的角度来否定和误解党对立法规划的审定与对重大立法项目的审批；也有助于我们深刻理解“立法是国家重要政治活动，承载着将党的主张通过法定程序转化为国家意志的重要使命，具有很强的政治属性”*全国人大法律委、常委会法工委课题组：《党的创新理论引领立法工作创新发展》，《中国人大》2017年第24期，第12页。这样的论断。

其次，主动动议与被动认可的双重模式有助于我们理解党领导立法程序启动所经历的变迁。中华人民共和国成立以后，我国始终坚持党对立法工作的领导。但同是党的领导，在各个不同时期，却有着不同的特点。从党中央的视角来看，改革开放以来相当长的时期，更多呈现的是一种“被动认可”的特点。1979年8月中共中央办公厅印发《彭真同志关于制定和修订法律、法规审批程序的请示报告》，该文件明确“今后新草拟的和修订的法规，在提出前都由主管草拟的或负责修订的国务院或人大直属的机关，报请中央审批”。*刘松山：《党领导立法工作需要研究解决的几个重要问题》，《法学》2017年第5期，第6页。这种“审批”模式下，动议者更多是法律草案的起草部门，或者更准确地说是业务主管部门，党中央在其中起到一种“安全阀”的作用，是一种对立法程序启动的控制作用，具有明显的“被动认可”特点。1991年2月，中共中央印发《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，“核心内容是提出立法规划要报中共中央审定”。*田侠：《党领导立法实证研究——以北京市人大及其常委会为例》，中国社会科学出版社2016年版，第5页。随着改革开放后立法工作逐步规范化与程序化，立法规划的编制逐渐形成定式。中央审定立法规划，较第一阶段下的“审批”实际更进一步，即它在相对更早期的立法动议阶段对立法程序启动进行了控制。但从本质上来说，仍然是一种“被动认可”。因为真正的动议者更多是业务主管部门或立法业务部门。虽然这个时期党中央亦进行“主动动议”，但这种主动动议的特点并不明显。

自党的十八大以来，党中央主动动议的特点变得越来越鲜明了；而立法机关也迅速跟进，强调“做好立法工作，必须始终坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，将落实中央重大决策部署作为立法工作的重中之重”。*胡健：《习近平总书记对党领导立法思想的丰富和发展》，《人大研究》2017年第11期，第6页。全国人大法律委、全国人大常委会法工委课题组在《党的创新理论引领立法工作创新发展》一文中明确提出，“党的十八届三中、四中全会决定对全面深化改革、全面依法治国提出许多重大改革举措。为保证这些重大举措贯彻落实，2015 年，全国人大常委会党组及时提出关于调整五年立法规划的意见报党中央批准，使立法规划在原有68 件立法项目基础上增加34 件” 。*全国人大法律委、常委会法工委课题组：《党的创新理论引领立法工作创新发展》，《中国人大》2017年第24期，第12页。虽然表面上2015年党中央对立法规划调整的批准是延续1991年《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》既已提出的党中央对立法规划的审定权，但实质内容已经完全不同。2015年立法规划的调整是以落实党中央主动动议的重大举措为前提，如果说过去的立法规划编制中党中央的批准是一种类似于“事后”的被动认可；那2015年立法规划的调整则是一种党中央在前动议、在前引导，立法机关在后跟进，党 “领导”的内涵发生了微妙变化。这种微妙变化，在具体立法项目的启动实践上体现得更加明显。《网络安全法》是一个典型例子：“党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央从总体国家安全观出发，就网络安全问题提出了一系列新思想新观点新论断，对加强国家网络安全工作作出重要部署。党的十八届四中全会决定要求完善网络安全保护方面的法律法规。”*《关于中华人民共和国网络安全法(草案)的说明》，中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/flcazqyj/2016-07/05/content_1993343.htm, 最后访问时间：2018年4月6日。中央全面深化改革领导小组在立法程序启动中的主动动议作用同样十分明显，其决策若涉及立法事项，一般都在较短时间内完成法案起草并进入立法程序。例如，就人民陪审员制度改革立法，“改革试点方案已经中央司法体制改革领导小组讨论并报经中央全面深化改革领导小组第11次会议审议通过，特提请全国人大常委会作出决定”*周强：《2015年4月20日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上对〈关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定(草案)〉的说明》，中国人大网：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2015-07/06/content_1942854.htm, 最后访问：2018年4月6日。。