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我国社会养老服务体系供给侧改革:个省案例研究

更新时间:2009-03-28

养老与人们的生活休戚相关。国家“十三五”规划提出“积极应对老龄化,健全多层次养老服务体系”。[1]当前,我国老龄化加速发展。截至“十二五”末,我国老龄人口达2.22亿,占总人口的16.15%,并且增速较快,年均增长3.28%,约为总人口增长率的5倍。[2]本文以我国内陆劳务输出大省——A省为例,研究多元化社会养老服务体系建设问题。目前,A省老年人口突破千万人,达1042.35万,老龄化率升至17.81%,显著高于全国平均水准。通过养老服务需求调查显示,当前该省养老保障满意率较低,仅有9.3%,负面评价达48.8%;受访人群中64.7%对养老生活表示担忧;在接受机构养老服务的人员中,73.7%选择最低价位的养老机构。A省机构养老、社区养老比重分别仅有3%、7%,剩余90%的老龄人口仅能依赖家庭养老,尚处于社会养老的初始状态——“3790”模式,也是我国典型的养老服务供给结构,说明该省社会养老服务资源匮乏,物质保障和精神慰藉有所滞后,老而未富、老而无备特征明显。文章通过开展《社会养老服务满意度调查》,从养老需求端入手,运用供给侧理论,构建了多元化的社会养老服务供给侧体系,优化重组当前稀缺的社会养老资源,调动多元社会主体参与养老服务供给的积极性,减少社会养老服务供需的结构性失衡,为实现人人老有所养、公平可及的社会养老服务保障提供理论摸索和实践探讨。

一、国内外研究述评

近年来,随着我国老龄化率的曲线斜率不断偏高,表明我国已经进入加速老龄化发展阶段。传统的家庭养老功能日益弱化,社会养老的呼声陡增。国内外学者关于社会养老服务的研究明显增多,主要集中在四个方面。一是养老服务体系阶段性研究。1999年之前,为社会养老服务探索期。进入21世纪后,学者们首次提出福利机构、社区和家庭的“三元”养老服务体系建设,满足老年人多元养老需求。2000年至2005年是社会养老服务研究的发展期,2005年以后进入养老服务研究的“井喷”阶段。回顾我国社会养老服务发展,先后经历了被动养老向主动养老的转变、其他养老方式代替家庭养老向居家养老为主、其他养老方式为辅的转变、个人支付养老向发挥政府养老作用的转变、单一养老方式向人性化养老方式转变、注重机构养老向“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老方式转变。二是社会养老服务体系的内涵界定。一般涵盖社区、家庭、养老机构为主体的养老服务,但是尚未吸纳更多的新特征,如互联网+、金融养老等。同时,机构养老融合了市场化、社会化的特性,民办养老机构具有逐利性,如何管理民办养老机构、提升服务质量等有待深入研究。三是社会养老服务体系的功能定位。目前主要依据《社会养老服务体系建设规划(2011——2015年)》界定,居家养老服务项目和承担的功能最多,主要提供差异化的服务项目。社区养老针对家庭日间暂时无人照料或者无力给予充分照顾的老年人;敬老院、福利院、托老所以及老年公寓等机构养老侧重于基础设施的建设。董红亚(2015)认为,当前我国社会养老服务体系的功能划分不科学,过于注重老年人的居住地点和生活方式,尚未体现“供给高质量养老服务”的核心功能,缺乏有效的养老机构分类,服务方式较为简单肤浅。四是社会养老服务现状及其成因分析。社会养老服务体系现状分析是当前研究的重点。大多数学者认为,当前我国初步建立了养老服务体系发展的基本框架,党和国家加大了养老财政投入,出台了相关措施和配套政策,完善了社会养老服务设施,取得了较好成绩。但是也存在明显问题,主要表现在:社会养老制度体系尚不健全,有限的社会养老资源没有得到科学配置,绝大多数养老对象未纳入服务范畴,缺乏高质量、足够多的专业社会养老服务人员,监督机制尚不健全,机构养老缺乏系统监管、独立评估、财务不明等。造成社会养老服务体系问题的原因很多,学者们尚未达成一致意见。曹煌玲(2014)认为政府失灵导致社会养老服务存在供给缺陷,难以满足多样化、个性化的养老需求。[2](p79-83)王晋媛(2015)认为,政府购买养老服务的公共产品不力,造成养老服务供不应求,养老机构建设没有契合地方实际,造成养老资源配置不够科学,当前我国缺乏专业的养老机构服务人员,养老服务培训严重滞后。[3](p132)

总体来看,广大学者探寻多元化社会养老服务体系构建积累了诸多经验,但是目前的社会养老服务体系侧重于局部完善忽视了系统性重构,注重供应段补给,未结合养老需求实际造成供给侧失调,养老服务供给以政府为主,其他社会主体积极性难以调动。而且,国内外学者对作为我国劳务输出标杆、老龄化问题突出的A省社会养老服务的专题研究尚不多见,与不断扩张的社会养老需求不相匹配。因此,文章以A省为蓝本,开展社会养老服务需求问卷调查,从改革养老服务供给侧入手,构建多元化的省级社会养老服务体系,有助于平衡日益扩大的社会养老服务供需矛盾,应对加速老龄化进程的发展需求。

二、社会养老服务需求侧分析:个省实地调查

为了更好地掌握我国城乡居民对社会养老服务的需求,文章设计《社会养老服务需求满意度调查问卷》,深入了解社会养老服务保障现状和对养老服务发展的意向。采取网络平台的形式,向社会公众发放调查问卷871份问卷,有效问卷860份,有效问卷占总问卷的98.73%,符合问卷调查的有效性。调查问卷样本构成见下表1。

2.禽类。雏鸡日粮中硫胺素缺乏1周即可出现明显症状。表现厌食,消瘦,消化障碍,角弓反张,头颈后仰而呈“观星状”。同时进行性肌麻痹症状比较典型,开始发生于趾部屈肌,继而波及腿、翅和颈部伸肌,以致双腿不能站立,双腿挛缩于腹下,躯体压在腿上。鸡冠常呈蓝紫色,后期出现强直性痉挛,最后倒地不起,体温降低至36℃以下,呼吸频率逐渐降低,肾上腺肥大,十二指肠肠腺扩张,后期黏膜上皮消失,一般1~2周后衰竭死亡。

(一)基本描述。

表1显示,调查样本主要来自城镇居民,占69.6%;其次是农村居民,为18.7%。愿意参加《社会养老服务需求满意度》问卷调查的群体集中在30~60岁之间,说明这部分群体非常关心未来的社会养老服务趋势,其中以40~50岁最多,达到总调查人群的31.%;50~60岁次之,占比24.9%,原因是这部分人群行将退休,参与社会养老服务的意愿最强。从家庭构成来看,当前以三代人为主,达到了50.2%,其次是两代人家庭,接近30%。在参加养老保险方面,受访人群中94.8%参加了社会养老保险。

 

表1 样本描述

  

百分比(%)19.9 17.1 55.8 5.2 5.5 29.4 50.2 10.0 4.8变量参保种类居民组成年龄结构家庭构成属性城镇居民农村居民失业其他30岁以下30~40岁40~50岁50~60岁60岁以上百分比(%)69.6 18.7 9.3 2.4 10.7 20.4 31.8 24.9 12.1变量属性农村居民社会养老保险城镇居民社会养老保险城镇职工社会养老保险其他夫妻2人两代人三代人四世同堂独身

5.社会养老服务需求。

 

表2 问卷描述

  

序号需求表达1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 0一级维度社会养老需求现状养老资金需求社会养老愿景社会养老承受能力社会养老服务需求11二级维度对居家养老的看法对目前养老服务保障现状的满意度目前医疗保险现状当前养老生活的经济来源目前养老金累积方式对社会养老方式的展望退休后的养老生活水平展望值价比相同下对养老机构的承受价位高、中、低养老机构的服务价格居家养老的基本要素社会养老服务业的需求重点备注总体现状

表2显示,问卷侧重于城乡居民关心的养老问题,包括社会养老需求现状、养老资金需求、社会养老愿景、社会养老承受能力、社会养老服务需求五个大类。

(二)需求分析。

1.社会养老需求现状。

在对养老服务保障现状的满意度方面,当前城乡居民对社会养老保障服务的满意度较低,基本满意和非常满意率仅为9.3%,不满意率高达48.8%,还有41.9%的人认为养老保障水平一般。可见,受访民众对社会养老服务的认可度不高。

对于居家养老的看法,受访人群主要倾向于“子女赡养必要,但不能完全依靠”,比例为61.6%。可见,居家养老仍是当前主要的社会养老模式,占90.9%,与A省当前“3790”的模式相吻合。政府包办和支持仅为9.3%。尽管以居家养老为主,但是仍然需要老年人适当的独立,其主要原因是子女的负担较重,买房、租房、子女教育、生活开销等花费较多、成本较高。[5](p53-56)

尽管A省高度重视社会养老服务体系建设,近年来取得了显著成绩。但是,受制于体制机制的约束和历史原因,当前出台的相关优惠政策还须进一步落地生根。目前,该省社会养老服务供给仍然存在不容忽视的问题。

二是养老服务需求缺乏科学评判。近年来,A省社会养老和机构养老虽然取得了长足进步,但是发展相对缓慢。目前总体上仍未改变“3790”模式,即3%老年人机构养老、7%社区养老、90%居家养老,而且城乡养老需求差别较大,农村地区居家养老需求超过93%,城市地区居家养老需求约为85%。同时,社会养老服务需求内部结构差异大,不能简单以60、65周岁作为界限“一刀切”,要因人而异,兼具身体状况、心理健康程度等。如,在农村65周岁以上干农活的老年人大有人在,而在城市60周岁不到退休养老的人员比比皆是。因此,应该根据不同老年人口结构、地域差别划分老年人社会养老需求。第二,当前提出的居家为主、依托社区、机构支撑的三位一体养老服务体系实际上只有社区和机构两大主体,而且仅能够维系10%的老年人口社会生活,并且尚未分清轻重缓急,过分注重机构养老的作用。第三,目前A省的养老服务供需缺乏科学测算。“十二五”末全省老年人口1042.35万,养老床位总计29.8万张,而实际收养老年人21.7万人,闲置床位达8.1万张,抛开社区日间照料床位,仍有超过5万张床位闲置。而省会城市的主城区床位供不应求、一床难求,有时要预约数年之久才能“轮上”一张床位。因此,A省社会养老床位存在供需结构失衡,必须进行供给侧改革,加大对中心城市、核心区域养老床位的配置力度,提高热点地区的养老床位密度检测考核标准。另外,A省提出的“十三五”末养老床位每千名老人在35张以上,已经达到北欧经济发达、实行养老福利制国家的水准,不适合该省在我国中等偏上的经济发展水平和城乡居民收入支撑度。不仅难以实现考核要求,而且会造成资源浪费,掉入养老福利陷阱,不利于解决养老结构供给失调的问题。

从此,上班,他就跟着师傅一遍遍地跑现场、记流程;工作间歇,他反复抄写化学符号,熟记复杂的化学反应方程式,一遍遍地揣摩岗位操作。一遇到问题,他就向技术员和师傅们请教,并把学习到的知识和掌握的操作技巧记录下来,不到一年的时间里,竟记满了10多本笔记。

当前A省养老资金的来源渠道较多,包括养老保险、股份、租金、子女赡养费、配偶抚养、低保救济金、自身劳动、政府补助等。A省城乡老人主要依靠自身劳动维持养老经费,比例为60.8%。虽然绝大多数人员参加了社会养老保险或者享受退休金,但是这部分资金不足,仅占养老生活支出的19.6%。子女对老人的物资帮扶有限,仅为4.1%,位列第三,他们的支持更多的是精神上的慰藉和心理上的疏导。

3.社会养老愿景。

从社会角度看,城乡居民偏爱的养老方式,与实际养老差异较大。如果采取社会养老,愿意接受传统居家养老方式的比例最低,仅为12.8%。而当前A省90%以上的老人实行居家养老,说明意愿和现实相差较大。机构养老比例居中,达14.2%。社区养老最受欢迎,比例高达73%。可见,依托社区,将社会服务引入家庭,为居家养老提供便利的养老方式,在受访居民中获得的认可度最高。因此,社区养老既能够发挥居家养老的便捷作用,还能够提供社会化服务弥补自我养老的不足,应该成为未来A省多元化社会养老服务的主要阵地,需要得到更多的政策扶持,当前政府偏重于鼓励机构养老的方式有待转变。

目前,A省居民积累养老金的方式较为单一,主要是参加社会养老保险,比例为52%;其次是银行储蓄,占28.4%。但是,无论是养老保险收益还是银行利率均较低,无法提供足够的养老金效益。

4.社会养老承受能力。

近些年来,随着互联网络的广泛普及和通信技术的快速发展,可以利用手机气象短信、电子显示屏等,确保天气预报、气象灾害预警信息、雷电防御、农业病虫害等气象服务信息可以第一时间传递到农民手中;积极开发利用新技术,建设官方微信和微博平台,加强同人民群众之间的互动交流,了解公众需求。结合电视、广播、网络等传播媒体,做好气象防灾减灾知识宣传,进一步拓宽气象为农服务范围,增强气象为农服务质量。

关于机构养老的承受能力,受访者的选择随着资金上升而逐步递减。晚年打算进入养老机构养老的人群中,如果服务价格与质量成正比,受访者接受的养老机构价位仍然较低,73.3%的人选择了最低价位——2000元/月以下,其次是2000~3000元档次,如此依次递减,选择最高档次的寥寥无几,仅占0.3%。可见,当前城乡居民有能力承受机构养老,特别是民办营利型养老机构养老的人不多。在认为理想中的高、中、低档养老机构调查中,价位分别是2500元以上、1500~2500元、1500元以下,63.7%的人选择最低档次的月均服务价格。目前,A省公办民营的养老机构,低档次价格约为1750元/月,仅提供床位、饮食、护理等基本服务,中档次价格约为3000元/月,医养结合型的高档次收费最高,平均在5000元/月以上。由此说明,当前愿意接收、并有能力进入机构养老的人很少,即使进入机构养老,往往会选择最低档次的公办养老机构。

调查问卷除了样本基本信息外,还设置了5个一级维度、11个二级维度的问题,其问卷描述见表2:

由表2可以看出,当训练样本数与测试样本数一致时,MKSRC比其它算法具有更高识别率。同时,从表中可以看出,随着训练样本数的增加,各算法的识别率明显提高,尤其当每个类别拿出9副人脸人耳图像用作训练样本时,MSRC与MKSRC算法都达到了识别率为100%的良好识别效果。又因为本实验所使用的人脸人耳数据库具有丰富的光照、姿态、表情及拍摄角度变化,故MKSRC算法针对人脸人耳图像变化具有较强的鲁棒性。

空巢老人一直是社会养老服务重点关注的人群。随着我国老龄化、少子化趋势激增,空巢老人的数量和比例不断攀升。据国家统计局数据显示,目前我国接近50%的老人属于空巢或类空巢家庭,预计2030年我国老龄人口约为3亿人,其中90%为空巢老人家庭。[6](p140-146)

关于空巢老人亟需的上门服务种类,调查情况显示,空巢老人由于缺乏专人照顾,身体状况不好,亟需医疗康复服务,比例最高,为27.7%;其次是精神慰藉,占23.4%,说明家庭不全对于空巢老人伤害较大;之后是保洁家政和配餐送餐,分别为22.9%和19%。因此,在发展社区和机构养老时,要重点满足空巢老人的社会养老服务需求,分清轻重缓急,重点依次为医疗康复、精神慰藉、保洁家政、配餐送餐。

在社会养老服务业发展的着力点方面,调查人群中,倾向发展社区养老,支持“社区健全居家养老网”的位列第一,占20%;构建医疗、养老相结合的医养融合式养老位居其次,占19.1%;企业、机构“提供助餐、助浴、助洁、助医等服务”排列第三,达18.2%;之后依次是加大财政对经济困难老人的补助、兴办养老机构和提供个性化、规范化的家政服务,分别占17.4%、12.7%和12.6%。因此,从养老需求角度看,A省社会养老服务要重点培育社区养老,之后是医养结合养老、支持居家养老服务,最后才是大力兴办养老机构和加大特色化的家政服务供给。

三、社会养老服务体系现状及其供给侧问题:个省现状分析

(一)A省社会养老服务体系建设现状。

整体来看,A省社会养老服务布局不够合理,机构养老和社区养老占比较低,居家养老比重占绝大多数。在社区养老方面,截至“十二五”末,该省共有2465个城市社区居家养老服务中心,5880个农村老年人互助照料活动中心,初步建立了城乡“三无”老人自愿集中的供养场所。在机构养老方面,全省共有2436个城乡养老机构,主要承担照料基本生活、提供健康服务、丰富精神生活、健全服务设施等功能。全省老龄人口1042.35万,养老床位总计29.8万张,平均每千名老年人拥有养老床位28.59张,缺口较大,但有效缓解了老年人供养问题,为社会老人提供了多样化、多层次的养老服务。[7](p59-64)

近年来,该省大力推进养老服务社会化进程,先后出台了一系列规章政策,仅2016年至今,就下发了众多的指导意见、暂行办法,其密度之大、措施之多、亮点之足,均刷新了该省养老服务政策的历史。2016年3月下发《关于加快推进养老机构责任保险工作的意见》,要求公办养老机构设立责任保险,市县统一投保,降低社会养老机构运营风险。2016年4月颁布《出台养老服务业发展引导基金管理暂行办法》,提出利用财政的杠杆拉动作用,集聚社会各类资本服务养老产业投资领域。2016年5月出台《加快推进养老服务体制机制改革创新通知》,提出加快推进公办养老机构改革、创新社区居家养老服务运营机制、加大农村失能空巢老人幸福院建设、培育养老服务市场供给主体等,大力促进社会养老服务供给侧改革。2016年6月出台《A省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》,对公办养老机构申请人的入住资格审核和自理能力进行评估。2016年8月下发《医养结合服务机构许可工作通知》,鼓励医疗机构、养老机构互相向对方设立养老、医疗机构,提高医疗机构养老资源利用效率,筹建医养结合服务机构。2016年9月在全国率先出台《养老机构食堂食品安全管理规范》,强化养老机构食堂、食材的安全监管。[8](p135-140)可见,A省社会养老服务政策重拳出击、亮点纷呈,在国内社会养老界尚不多见。

(二)A省社会养老服务体系存在的供给侧问题。

·算术的内容:自然数,整数,分数及小数;度量;加减乘除四则运算;百分数,比例,比率等等;是一个人生活和工作中必不可少的基础知识技能.

因免费医学生专业特点,如何激发其学业动机是培养优秀的全科医师的关键。有调查指出,免费医学生动机受自身专业认同的影响[17];有研究认为,入学动机、班级学业氛围及免费医学生本身的标签都会对免费医学生学习倦怠造成影响[18];也有调查指出,免费医学生学习投入在自我评价和学习倦怠之间起中介作用[19];还有研究表明,免费医学生学习倦怠与时间管理情绪和专业承诺有关[20]。上述研究均表明,因免费医学生定向就业的特点,其学习适应性较普通医学生差[21]。这方面的研究提示我们,多方面因素可以影响免费医学生学业动机,未来应注意相关因素的影响并有针对性地开展教育,提升免费医学生学业动机。

BOOST电路是一种升压斩波型电路,它具有两种工作模式:电感电流连续模式(CCM)和电感电流断续模式(DCM)[11-12]。文中以CCM为设计对象,所以只分析在CCM模式下BOOST电路的工作状态。

一是社会养老服务供给显著不足。当前,A省老龄人口超过1042万,并且增长速度高位运行,平均每千名老人拥有养老床位28.59张,低于《A省关于加快养老服务业发展实施意见》确定的“十二五”末每千名老人拥有床位30%的标准,并且距离“十三五”明确的每千人35张床位标准还有明显差距,养老床位存在15万缺口,未来五年年均需要增长床位3万以上。而且,近年来养老床位增速缓慢,难以弥补老年人口增速的差距,床位增长压力较大。同时,社会养老床位供给存在严重的地域差异性,总体呈现小、中、大城市需求逐级递增的态势。大部分县级小城市以居家养老为主,社会养老需求不旺盛,养老床位利用率在50%以下。如某县康乐老年公寓只有29%,松鹤园护养院利用率为31%。由于需求难以拉动,全省尚有20余个县市区尚未有社会主体、个人投资兴办的养老机构。然而,中等城市总体上社会养老床位供大于求,床位平均利用率约70%。如某区福利中心,作为公建民营的代表,养老床位利用率69%。而在A省唯一的大型城市——省会城市的养老床位明显供不应求,缺口超过2万张,公办养老机构在主城区更是“一床难求”,如B区社会福利院利用率100%,实际上早已突破百分之百。C区社会福利院利用率为99.7%。即使是其他地区作为“冷门的”民办养老机构,在省会城市的床位利用率也较高,入住率基本在95%以上。同时,该省社区养老中心虽然达到2465个,推进较快,但是规模普遍较小,场地分散,存在运营瓶颈。社区养老中心依托现有城乡社区、居委会的办公场所资源,提供居家养老和互助照料,深受当地老年人欢迎,但是分散经营,不能形成规模效应,难以吸引社会、市场主体投资运营,缺乏必要的资金保障,甚至连基本的水电气等费用都难以维持,相关文艺娱乐、精神活动更是空中楼阁。由于政府对社区养老中心没有明确管理主体,老年协会形同虚设,一些地方社区养老中心重建设轻管理,缺乏建后管理,难以发挥基本的社会养老服务功效。

在受访人群中,关于退休之后的生活水平,受访人员大部分对于退休后的生活水平持悲观态度,比例为64.7%。其中,选择“中等偏下”的居多,占39.4%;认为“没有保障”的位列第二,达25.3;仅有7.6%的人持乐观态度,认为退休后“衣食住行无忧”。

2.养老资金需求。

稻壳清洁化处理新技术在衡水老白干酒业公司全面推广以后,对一个厂区应用清洁稻壳与传统酿酒生产前后各10个月的原酒质量进行了对比,见表5。需要说明一点,除了稻壳质量不同之外,无其他差别。

三是多元主体参与养老的激励不够。在当前老龄化加速发展阶段,社会养老服务供给将长期低于需求,并形成“剪刀差”效应。养老产品属于准公共产品,既要政府提供引导支持,更要发挥社会、市场的积极性,参与提供社会化的养老服务。A省社会养老供给侧主要依赖政府,社会、民间资本参与较少。2436个城乡养老机构中,91%以上属于公办,2465个城市社区居家养老服务中心和5880个农村老年人互助照料活动中心的公办率均在98以上。养老服务供给具有投资高、回收难、周期长等特点,造成其他社会主体望而却步。虽然该省鼓励社会资本进入社会养老服务行业,出台了相关优惠政策,但是以普惠政策为主,优惠力度较小,适合养老服务特点的更少。如民营养老服务机构无法享受公办养老机构“每张床位不低于1000元的新建补贴、不低于500元的改造、租赁建设补助,不低于每人每年900元的接受失能老人补助、不低于600元的每人每年运营补贴”。当前,捐赠、税收优惠政策将营利型养老机构排除在外,如公办养老机构享有对“自用土地、房产免征房产税和城镇土地使用税的减免优惠,达到相关条件的免征企业所得税”政策,而营利养老机构则被拒之门外。在行政事业费征收方面,营利养老机构减半征收,而公办养老机构免予征收。虽然政府提出对营利养老机构可以享受“协议出让供地”的优惠,但是在一些地方得不到当地政府足够重视,仍然会被束之高阁。在农村,一些地方政府不愿意将交通便利、人口集聚的土地兴办社会养老机构,造成养老机构大多遗落在荒郊野外、人烟稀少的地方,难以形成集聚效应、规模效益,造成民间、社会资本投入望门兴叹。通过对74家社会管理的养老机构调查显示,在融资渠道方面,35.1%的民办养老机构面临融资难、优惠政策落地难问题。23%的认为经营风险大。10%的表示当前社会养老服务法制不健全,反映房租、水电气费收费过高、基本生活设施无细化的优惠政策,以及面临租赁房屋难、管理不规范、精细化管理不到位等问题。

四是社会养老服务监管体系缺位。当前,A省尚未建立完善的综合评价社会养老服务对象机制,将一些原本可以进入社区养老、民办营利型养老机构养老的老人推向公办养老机构,造成公办养老机构“一床难求”、供不应求。在养老机构职能定位不明晰的情况下,本应该承担“五保”、失能老人养老的公办养老机构,还代行了应由民办养老服务机构供给的具有稳定收入、家庭圆满、身体正常老人的“培优”职能。公办养老机构获得政府投入多、收费低、人员足、基础好,将一些不该被纳入的老年群体涵盖进去,造成民办养老服务机构床位空置、门可罗雀,而省会城市等大中城市、主城区的公办养老机构人满为患、服务效率下降。同时,A省养老服务事前监管不到位,侧重于床位率、场地条件、资金投入等硬性要求,对护理水准、服务状况、医护人员结构和能力等软件条件缺乏严格规定。社会养老服务的过程监管不力,老年人生活水平、满意程度、日常信息调查、侵权申诉等缺乏必要的监督管理。对于社会养老机构的管理水平,尚未建立独立的第三方评估机制,缺乏老年人的养老结果反馈。因此,难以对公办和民办社会养老机构建立有效的激励和约束并行的奖惩措施,不利于调动社会养老机构供给养老服务的积极性。

五是社会养老服务人才出现断档。当前,社会养老服务人才严重不足,A省只有一家高职高专——民政职院招收养老护理学员,但是每年只招收几十名学生,与当前29.8万张养老床位的需求相差甚远。在对全省74家社会管理的养老机构调查显示,67家存在护理员年龄大、工资待遇少、社会地位低、整体素质弱,造成人难招、留不住。社会养老服务人员待遇低、压力大、任务重,自我认可和社会认同度较低,毕业后真正服务社会养老行业的为数不多,更难以培育出德艺双馨、热爱社会养老服务的专业人才。在养老服务人员年龄结构方面,A省社会养老服务机构一线工作人员主要以50岁左右、接近老龄化的人员为主,一般是下岗失业人员。在知识结构方面,大多具有小学、初中文化层次,没有掌握专业的养老服务技能,缺乏正规的护理训练。在性别结构方面,养老服务人员以中老年妇女为主,在体力、精力上难以胜任专业化、社会化的养老服务需求。大多维持在做饭、保洁、看管、照料等传统服务方面,缺乏老年人心理咨询、疏通、慰藉等专业技能。而且,一些农村养老机构、社区养老中心缺少必备的药品、器材和运动设施,养老服务人员不能进行专业化的护理操作,缺乏人文、情感关怀。另外,一些民办养老机构缺乏足够的投入,规模小、条件差、成本高,无法支付具有诱惑力的薪酬吸引专业养老服务人才。即使少数高端民办养老机构,也由于定价较高,一般收入的老人承受不起,造成“有价无市”,难以留住专业的养老服务人才。在公办养老机构编制、待遇、稳定的“光环诱导”下产生虹吸效应,造成本就稀缺的养老服务人才从民办养老机构流出,加剧了营利型社会养老服务人才的断档。

四、社会养老服务供给侧改革对策建议

当前,我国步入老龄化“快车道”,首批实行计划生育政策的夫妇将步入老年化,与赡养少子化、结构分散化、家庭小型化相互叠加,导致传统的以家庭养老为基础的养老服务体系支离破碎、难以维系。因此,应该加大养老服务的社会化供给,构建社区养老为依托、居家养老为根基、机构养老为辅助的多维度社会养老服务综合体系,健全多元化的社会养老供给系统[4]。针对当前社会养老服务出现的问题,其主要原因是政府重视不够,尚未形成政府合力推动的有效机制;融资渠道较窄、财政支持不足;养老机构定位模糊,政策支持流于形式等。[9](p100-103)因此,建议从以下五个方面完善多元化的社会养老服务体系建设,推进社会养老服务供给侧变革。

(一)科学定位职能,加大社会养老机构供给侧改革。

当前,我国社会养老服务总体上需求大于供给,但是更严重的是需求结构不均,大型城市、核心区域需求旺盛,养老服务资源供不应求,而小城市、农村社会养老需求较少,造成部分社会养老机构和资源闲置。因此,必须从供给侧角度,加强社会养老机构的供给改革。1.明晰社会养老机构的职能定位,引导城乡老人合理分流。公办养老机构要发挥公益兜底作用,主要供养“三无”对象、“五保”人员,或者低收入失能老人,民办营利型养老机构发挥“培优”功能,实行差异化收费,收取一定的费用赡养经济基础好、身体条件佳的社会老人,防止公办养老机构以较低的收费价格代养社会老人,提高本已相对条件较好的老人的生活质量。改变当前公办养老机构将“三无”老人供养和社会老人代养混淆不清的格局,造成对民办养老机构不公平的竞争,从而在不改变资源投入的前提下,充分发挥民办养老机构的功效。2.加大对社会养老机构履行职能的检查考核。定期不定期核查公办养老机构吸纳养老人员情况,对既拿着财政补贴,又收留“三无”和低收入失能老人之外的社会老人的公办养老机构,责令停业整改,实施黄牌预警。如若下次再收纳其他社会老人则给予红牌处罚。3.大力支持城乡社区养老发展。通过对城乡居民社会养老服务需求分析可知,73%的人们将社区养老作为未来社会养老的首先之地。要打通神经末梢,大力支持农村老年人互助照料活动中心、城市社区居家养老服务中心发展,加大财政投入,提供资金进行基础设施改造升级和标准化建设,并将其作为上级政府对下级政府养老服务目标考核的基本指标之一,防止政策落地难、实施效果差。并给予房租、水电气等生活服务费用优惠政策,降低日常运行成本。对于新建的互助照料活动中心和居家养老服务中心,要给予土地支持,防止分散经营,形成规模效应,产生示范作用和规模利润,从而吸引社会、市场主体投资运营,提供必要的资金保障,加大基本的水电气费用优惠和保障,改善文艺娱乐、精神活动。同时,政府要明确社区养老中心的管理主体,改变老年协会形同虚设的现状,鼓励公办民营,加大建后管理,发挥基本的社会养老作用。4.将剩余有限的社会养老资源优先投入大中型城市主城区的养老机构建设。目前,社会养老床位需求不均,大城市、主城区“一床难求”、中等城市供求基本均衡、小城市供过于求。因此,要将有限的财政、金融资源向大城市、主城区养老机构倾斜,特别是在交通便利、人口集中的地区,加大社会养老床位配给,缓解这些地区“老人排队等床”的现象。同时,对于长期养老床位严重供过于求的地区,可以适当降低财政投入,减少养老机构床位指标。[10](p25-36)

当然,除了这几种艺术手法之外,还经常会用到夸张、对比、疑问等等。大量的艺术手法的运用体现了“嘎花”含有独特的艺术审美,既让唱歌者更好地表达内心思想,也让听者展开想象,唤起对自然对生活的欢喜悲哀等情感,拓宽了侗族人的审美角度。

(二)强化政府引领,发挥社会养老服务供给示范效用。

社会养老服务作为准公共产品,必须发挥政府引领的示范带头作用。1.明确省政府和市、县、乡级地方政府在社会养老服务供给中的权力、利益和责任,做到责、权、利三者平衡统一,将社会养老服务指标纳入政府年度目标责任考核,健全奖惩机制,鼓励各级政府加大社会养老服务投入。2.加强政府的社会养老服务规划引领。在社会养老服务产业规划中,政府要统筹规划,在小区新、改、扩中,按照一定标准配建社会养老服务供给设施,做到同规划、同建造、同验收、同考核、同使用,达不到规划标准的不得验收通过。优先规划一批养老龙头企业,发展广覆盖、长链条、高效益的养老产业集群,提高养老行业标准,健全养老市场规则。在社区、村镇公共服务中心增加社会养老服务设施的供给,为老年人开放各类文娱、体育、卫生等生产生活服务功能设施。在规划发展养老社区和机构时,加大空巢老人的社会养老服务需求满足,按照轻重缓急,优先重点推进医疗康复、精神慰藉,紧接着是保洁家政、配餐送餐等服务。3.加大社会养老服务人才的培养力度。要鼓励国家和地区的高校、职校开设社会养老服务课程和专业,加大财政支持,利用联合办学等方式,大力培养社会养老护理、康复、救助、社会和心理咨询等方面的专业人才。采取相关优惠政策,鼓励学校毕业生投入社会养老服务供给,提升社会养老服务人才的物质待遇和名誉地位。加强对社会养老护理等职业人员的专业培训,强化政策扶持和资金补贴。加大社会养老服务“护工”岗位供给,鼓励社会志愿者参与社会养老服务扶助活动。4.扶持社会养老机构发展。为社会养老机构建设、运行提供人、地、财、物等方面的支持,创造便捷条件简政放权,降低民间资本兴办社会养老服务机构的门槛,积极利用现有资源,改造社会养老服务基地,扩大社会养老机构的数量和规模,提高运行质量和效益。发挥财政的“托底”作用,为“三无”老人、生活困难老人减免社会养老服务费用。5.引导和鼓励慈善、公益组织、第三部门投入社会养老服务供给,加大宣传教育力度,培育非营利性组织成为社会养老服务供给的中坚力量,倡导行政、企事业单位、部队、社团等开展“社会养老服务志愿行”活动,营造“人人参与社会养老,我为社会养老作贡献”的良好社会氛围。[11](p69-73)

(三)补齐发展短板,大力完善农村养老、居家养老服务。

在现有条件下,居家养老仍将在一段时间内成为主要的社会养老服务供给支柱,农村社会养老是当前养老服务的瓶颈,必须加大扶持力度。1.扩大居家养老服务供给的社会网络。政府提供扶持政策,健全机构和企业为主导、社区为纽带、老人在家享受各类需求的居家社会养老便捷服务。以社区为养老服务供给网点,机构和企业利用互联网+、物联网等网络信息技术平台,为居家老人上门供给精神慰藉、饮食、家政、治病等服务,以及社会养老电子商务、心理疏导、健康服务等项目。扩大家政产业服务社会养老的规模和质量,量身定做人性化、个性化、规范化的社会养老服务[4]。2.强化农村社会养老服务的供给。由于农村社会养老的基础设施薄弱和资源限制,要发挥财政对农村社会养老服务的“乘数”效用,将“五保”供养纳入全部农村“三无”老人范围,提高“五保”标准,切实做到老有所养、老有所用、老有所乐。改善乡镇社会养老机构设施条件,运用现代管理技术,提高社会养老护理和服务水准。发挥农村村落日间照料中心、托老机构的互助功效,利用农村自然资源、集体场地开发社会养老服务,提供生活抚养和情感照料,及时发现、有效化解农村老人的社会养老服务困难。[12](p125-133)3.构建跨区域的城乡社会养老服务供给协作机制,发挥以城带乡的作用,建立城镇社会养老机构和农村社会养老院的对口支援和协作机制,利用城镇机构在人才、设施、技能、资源等方面的优势,推动农村地区提高社会养老服务水平。4.培育社会养老服务产业,拓宽社会养老服务领域,建立多层次、多元化、多样式的社会养老服务供给体系,既能够满足城乡老年人的基本社会养老服务需求,又开发休闲、旅游、文娱、健身、精神等多样化的服务,支持民间资本、企业个人积极开发社会养老超市、便民所、商场、公寓等,提升老年人的社会养老生活水平。鼓励保险、证券、银行等金融机构研发社会养老服务信贷、创新理财产品,大力支持社会养老服务发展。5.加快医疗与养老等产业的融合发展。加大医养融合,鼓励医疗、房地产、教育等行业资源进入社会养老服务供给。与此同时,政府要鼓励社会养老机构兴办卫生、医疗、地产、教育等相关产业,探索合作新模式、拓宽新产业链,实现资源互补,发挥规模效应,实现社会养老服务产业化、规模化、效用最大化。[13](p22-33)

学校对于在日常生活、学习、工作等场景的灵活迁移应用的示范性输入材料,则更多为中文纸制材料,主要为英语书虫等文学经典作品改编的中高阶英语阅读材料,生活常识、科普类的阅读和音像材料几乎没有。适用于入门级的英语绘本等阅读材料,也非常有限。

(四)加大政策扶持,多渠道推进社会养老服务产业发展。

社会养老服务整体供给不足,不在于政策不多、创新不够,很大程度上源于政策落地不实,导致社会养老服务产业小步慢跑,甚至相关领域有所萎缩。因此,必须增加土地、金融、财政、税费等的政策支持。1.凝聚支持社会养老服务的政府合力。当前,社会养老服务发展存在民政部门独立推动,其他强势部门力量尚未有效整合的弊端,导致社会养老的政府主导作用发挥不足。要建立社会养老的领导协调机制,办公室设在民政部门,同时整合国土、改革、卫计、教育、老龄、人社等部门的合力,将发展社会养老服务作为政府年度目标考核指标之一,防止督导检查落于窠臼、流于形式,只有政府支持到位,社会、企业力量才能看到机会和希望,从而提高参与的积极性。2.建立社会养老服务的建设用地规划,充分利用闲置土地资源发展社会养老服务基地。鼓励社会、民间资本进入社会养老服务基地供给,鼓励养老产业快速发展,提供土地优惠政策。3.加大社会养老服务业的财税支持力度。对社会养老机构减免相关税费,包括免征社会养老服务业的增值税、房地产税、企业所得税等。扣除向社会养老机构捐款捐物的契税,并且适用于海内外投资我国社会养老的机构和实体,做到不分彼此、公平对待。4.增加财政对社会养老服务的补贴力度。各级政府要增加对失能老人、高龄老人的养老补贴,通过PPP、购买服务、融资贴息等方式,鼓励民间、社会资本开展社会养老服务供给。鼓励有条件的地区推行公办养老机构改制,借助市场活力,释放内生动力,扩大社会养老服务产业规模。全面放开社会养老服务市场体系,利用购买服务、股权合作等方式,鼓励和支持市场主体强化社会养老服务供给。[4]5.加大社会养老服务的金融扶持。出台金融优惠政策,创造便利条件,增加政府财政资金投入社会养老服务业建设。引导民营、社会资本进入社会养老产业,提供数量更多、质量更优、效益更佳的社会养老服务。[14](p222-226)加大金融贴息力度、增加小额融资,鼓励保险资本进入社会养老服务产业。

(五)加强规范管理,健全社会养老服务监管体系。

多元化社会养老服务体系建立后,重在规范化管理,才能确保社会养老服务政策落地生根、发挥实效。1.科学评判养老服务需求。当前,虽然我国养老分布一般为“3790”模式,但是城乡差别、地域差异较大,要依据不同地域、城乡结构,以及老年人身体状况、心理健康程度,科学评判不同地区间的养老服务需求。要改变当前过分注重机构养老发展的局面,根据城乡居民诉求,优先发展社区为依托的养老服务,之后是医养结合养老、支持居家养老服务,最后才是大力兴办养老机构和特色化的家政服务供给。同时,针对不同市县乡特点,依据各自的老年人口结构、地区财政经济实力,重新确定“十三五”社会养老床位标准,大型城市“十三五”末养老床位每千名老人必须在35张以上,改变“一床难求”局面,县级地区可以适当低于这一指标,防止出现床位空缺、资源浪费,避免落入养老福利陷阱。2.公平对待公办、民办养老服务机构,确保民办养老服务机构享受平等的政策,提高参与社会养老的激励效用。目前,为鼓励社会资本进入社会养老服务行业,优惠政策不绝于缕,但是优惠力度较小,多以普惠政策为主,适合社会养老服务的不多。要改变“轻民办重公办、轻营利型重公益性支持养老机构”的政策,增加民办养老机构在土地、税收、金融、行政事业收费、水电气价格、建设运营补贴方面的优惠力度,确保公办民办一视同仁。如国土部门要为社会养老服务机构预留一定用地指标,通过平等的招拍挂形式,允许民办养老机构竞争获得;落实集体土地上养老服务机构的拆迁补助和补偿标准,严肃查处在养老机构水电气价格上的变相加价、收费捆绑行为。健全社会养老机构设施配套减免办法,多措并举,鼓励民办社会养老服务机构公平竞争、平等发展。3.完善社会养老机构运行的法制体系。加强事前、事中、事后监管,做到精细化管理。要优化社会养老服务对象综合评价机制,防止本应进入社区养老、民办营利型养老机构养老的老人推向公办养老机构,造成“与民争利”。将护理水准、服务状况、医护人员结构和能力等软约束指标纳入社会养老服务机构监管范畴,克服“重硬轻软”的考核弊端。4.加强老年人生活水平、满意程度、日常信息调查、侵权申诉等的日常监管,将日常考评成绩作为全年考评指标的50%纳入年终考核。建立独立运行的社会养老机构第三方评估机制,防止有关政府部门既当裁判员,又当教练员、运动员的“多重角色错位”现象。将独立考评结果纳入公办和民办社会养老机构的经费划拨、绩效奖惩之中,有利于调动民办养老机构供给养老服务的主动性,激发公办民营、民办养老机构的发展活力。

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蒋军成,高电玻,张子申
《湖北社会科学》 2018年第04期
《湖北社会科学》2018年第04期文献

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