一、我国突发事件应对过程中的监测与预警的法律框架

对于应对突发事件的发生，监测与预警是至为关键的环节。如果我们加强监测与预警，也许能够抑祸于开端之际，防患于未然之间。退而求其次，也能提高应对的针对性和有效性，减轻应对压力，减少灾害或事故损失。政府与其付出高额的代价来抢救和重建，不如花费相对低得多的成本监测和预警。可见，加强监测与预警完全符合政府管理目标的要求。

为维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，全面规范突发事件应对活动，全国人民代表大会常务委员会通过了《突发事件应对法》，并于2007年11月1日生效。“公约”第2条规定：“紧急情况的预防和应急准备、监测和预警，事后处理等应急活动适用于应急处置和救援。监测和预警以及预防和应急准备、紧急处置和救援、事后恢复和重建相互并列的突发事件应对环节。通过监测，及时搜集和掌握能够表示危机严重程度和进展状态的特征性信息，分析和判断危机发生的几率、发生的时间、发生的地点、发生的原因、可能波及的范围、可能造成的危害程序，以及危机的演化方向和变化趋势；通过预警，提前做好应对突发事件的各项准备，尽最大努力在最大限度上减少突发事件发生时所造成的实际损失。

二、军队参与监测与预警的法制建设的检讨

对于中国来讲，人民军队在处理突发事件应对过程中有主导作用。除此之外，亦是参与突发事件应对过程中的监测与预警环节的重要主体。军队参与监测与预警的法制建设问题，长期以来遭受严重轻忽，亟应予以作通盘检讨，并妥求改进。

总体而论，我国《突发事件应对法》对于人民军队参与监测与预警欠缺直接性的规定，也鲜少义务性的规定。依该法第四十条之规定，县级以上地方各级人民政府判断如果有可能发生重大及以上的突发事件时需要向上级人民政府做出报告说明。向驻扎的军队以及有可能受到危害的人民政府通报。因为，对于重大及以上突发事件的预防和应对需要当地驻军的支援，所以应予尽早通报。该法第四十三条有明确说明：“可以预警的自然灾害、事故灾害或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报”。

深静脉血栓的预防分为药物预防和非药物预防。药物预防，包括肝素、低分子肝素、华法令等药物使用，根据不同患者选择合适药物应用。研究显示，依诺肝素应用使腹部大手术围手术期血栓发生率更低[18] ，他汀类药物可以有效预防血栓发生[19] 。但药物使用存在出血风险，有出血风险和出血倾向患者则不能使用，尤其是部分危重病患者使用抗凝药物存在禁忌症。非药物预防，包括早期活动[20] 、增加被动运动、压力梯度长袜、气压泵应用[21] 等，为避免出血风险发生或存在药物应用禁忌症，可选择使用非药物预防方法，联合使用多种非药物预防方法，亦可达到很好预防效果。

依2010年7月颁布《国防动员法》的规定，“国家建立与突发事件应急机制相衔接的国防动员体系，增强国防动员能力”。该法充分体现了国家正式立法促进突发事件应急机制与国防动员机制的相互衔接。但是，衔接不是混同或合一，而是两种资源和要素的有机结合。无论如何，它们终究是两个不同的体系。突发事件应对是由行政机关主导的，也是现代行政机关不可回避的重要职能。“除非穷尽一切政府的行政资源，否则不得轻易动用国防动员体系特别是武装力量的使用。不得因为国防动员与应急机制相衔接而导致国防资源被频繁运用进而影响战备，无端改变军队传统的国防职能”。③在突发事件应对的监测与预警阶段，军队对监测的参与应是审慎的，军队对预警的参与则应是积极的。

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军队参与突发事件应对的法制建设，不仅攸关行政法制建设，而且攸关军事法制建设。军事是一切与战争和军队相关的事项的统称，“军事法是一个以国家职能履行法为主干，兼与公民权利法，以及国家机构组织法交互结合的法律部门”。①诚如曾志平教授所言，“军事与法治，根本上是相洽的，良好的法治，必将与战斗力同频共振；军事法律与法治精神相洽的军事法，才是国家安全最可靠的依凭”。②我们应当重视军事法制建设，重视军队参与突发事件应对的法制建设，当然也包括重视军队参与监测与预警的法制建设。

2005年6月，国务院和中央军委颁布了“军队参与紧急救援工作条例”，这是最重要的军事行动。军队参与应急反应的规定，地位突出。在这本军事法律、法规的规定中提到：军队参加应急救援应当担任以下任务：首先，对被困人员进行营救、转移或疏散；其次，对重要目标加大安全保护；其三，对重要物资进行救援和运输；接下来，对道路、桥梁、紧急隧道进行抢修，进行海上搜索和救援，核生物和化学救援，对流行病进行全面控制，以及其他专业救援；然后，排除其他危险情况；最后，与当地人民政府协同作战将灾后重建工作做好。上述的六项任务，主要涉及应急处置与救援，少数涉及事后恢复与重建，基本不涉及监测与预警。可以说，在军队参与监测与预警方面，《军队参加抢险救灾条例》出现了重大的立法空白。

2007年8月，国家颁布了《军队处置突发事件总体应急预案》。此文件是关于军队应对突发事件的最具权威性的规范性法律文件，以适用面广、操作性强而著称。但在军队参与监测与预警方面，这部规范性法律文件也出现了立法疏失，显现了立法空白。这必然会导致军队在突发事件应对过程中的监测与预警环节上无法可依，无所适从乃至无所作为。

对于发布二级以下的预警信息时，县级及以上人民政府应当在第一时间评估出相关突发事件的性质和带来的影响、危害，并有的放矢的采取相应措施。《突发事件应对法》对此规定了五项措施。对于发布二级及以上的预警信息时，县级及以上人民政府应当在第一时间评估出相关突发事件的性质和带来的影响、危害，并采取一项、如有可能采取多项应对措施。综上的各类突发事件，在预警期内的防范性、保护性措施从理论上讲，有相当部分的措施可交由军队参与执行，俾能消除或减轻突发事件的危害。

三、军队参与监测与预警的法制建设的建议

许沁的一番舌战，轻而易举地把不当得利否决了。甚至玉敏都觉得，许沁说得有道理，谁都没有不当得利。不过杨律师坚持说，无论你和你朋友，只是不知情而已。但我的当事人告知你了，你便知情了，你有义务告知你朋友。在你和你朋友知道或者应当知道的情况下，都有义务归还物品，或补差价。

如果相关地区进入了预警期，则需要县级及以上人民政府向相关驻扎军队上报说明相关的预警信息。这些地方人民政府有通报相关预警信息的义务，而当地驻军则有接受相关预警信息的义务。

①在前期各因素对于固态发酵的影响试验中，发酵时间、固态培养基组成、发酵温度、接种量以及固态培养基的种类显著影响着乳酸菌对于这两种饲料固态发酵产品的蛋白含量及其增加率。

综观《突发事件应对法》的现行规定，其对军队参与监测与预警的法律关系的调整，几乎呈现空白，应予修正。监测方面，无论是气象探测、地震监测，亦或是传染病监测、食品卫生监测，均由有关部门、专业机构负责实施。国家应当推进监测基础设施的综合运用与集成开发，加强对沙尘暴、地震、泥石流、风暴潮、林业等自然灾害的监测和预警，并做出相应的措施建设。作为人民军队，珍视国防资源，履践国防职能，只能在相当有限的监测点和监测项目上扮演协助的角色。预警方面，军队参与的态势似可更为积极，参与的力度似可更为强大。依《突发事件应对法》第四十五条之规定，发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取相应的措施。这些相应措施包括：①责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备；②调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态，随时可以投入正常使用；③加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序；④采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常使用；⑤及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告；⑥转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产；⑦关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；⑧法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。上述的各类防范性、保护性措施，平实而论，有相当部分适宜交由军队执行。建议《突发事件应对法》对军队采行预警措施作出针对性、义务性的规定，彰显军队参与预警的实效。

综观《军队参加抢险救灾条例》的现行规定，总共只有18个条款，失之于简单。即便是仅有18个条款，也多是用于规范公权力机关的协调关系。笔者认为，作为一部军事法规，它应当是一部“操作法”，而不应当是一部“宣示法”。笔者建议以《突发事件应对法》为依据，全面翻修《军队参加抢险救灾条例》，对于军队参与应对突发事件的各阶段作出细致规定，尤其不应忽略对于军队参与监测与预警的详尽规范。惟其如此，才能把《军队参加抢险救灾条例》的现行第二条第一款的规定“军队是抢险救灾的突击力量，执行国家赋予的抢险救灾任务是军队的重要使命”予以落实。无独有偶，《军队处置突发事件总体应急预案》也存在着与《军队参加抢险救灾条例》同样的问题，如规定过于简单、宣示性重于操作性等等。依笔者看来，《军队处置突发事件总体应急预案》不能仅仅是人民解放军和武警部队参加突发事件处置行动的纲领性文件和准则，也应当是相关军事业务的总体实施方案。笔者建议全面翻修《军队处置突发事件总体应急预案》，对于军队处置军事冲突突发事件、协助地方维护社会稳定、参与处置重大恐怖破坏事件、参加地方抢险救灾、参与处置突发公共事件的各阶段(含监测与预警阶段)作出细密、可行的规定，以最大限度地减少突发事件对人民生命财产、公共安全等造成的损失。

[ 注 释 ]

①曾志平.国防行政法要义[M].北京：人民出版社，2013，6：28.

②曾志平.国防行政法要义[M].北京：人民出版社，2013，6：35.

③马小龙.国防动员体系与突发事件应急机制相衔接的若干理论问题研究.曾志平主编.国防行政法研究[M].北京：知识产权出版社，2013，6：193.