一、发现——刑罚执行领域适用行政公益诉讼之断想

2015年7月1日，全国人大常委会做出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《授权试点决定》），由此拉开了我国检察机关大规模开展公益诉讼司法实践的序幕。根据《授权试点决定》，检察机关可以就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域存在的损害公共利益的行为提起民事公益诉讼或行政公益诉讼。此举对于“充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益”① 摘自《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。无疑将产生重要而深远的意义。

《授权试点决定》对公益诉讼的适用范围采取了上述列举加兜底的方式进行规定，即在明列生态环境和资源保护等四大领域的同时用“等领域”的立法语言，为其他可能存在损害公共利益的领域留出了公益诉讼的适用空间，该立法技术性处理对此项关系重大的司法制度创新改革是十分必要和睿智的。2017年6月27日，全国人大常委会通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼被明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度，由试点转入全面推开。具体详见《中华人民共和国民事诉讼法》第55条新增之第2款②《中华人民共和国民事诉讼法》第55条第2款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”和《中华人民共和国行政诉讼法》第25条新增之第4款①《中华人民共和国行政诉讼法》第25条增加1款，作为第4款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”。从中可以发现，该公益诉讼制度“等领域”的兜底性立法得以保持。

笔者认为，检察机关公益诉讼制度的缘起系由司法公权力主动发起对公共利益受损而“无人问津”的状态，以个案法律诉讼的方式进行法律救济的一项法定诉讼制度安排。该制度创设的核心出发点在于，当公共利益受到损害而由于适格主体缺失或者适格主体不作为时，能够有一个法定的诉讼主体可以向人民法院提起诉讼，以诉讼的方式保护受损的公共利益。换言之，公益诉讼的提起是有特定前提条件的，其天然地带有“补位性”。例如2013年施行的新《消费者权益保护法》和相关司法解释即已赋予法律规定的机关、消费者协会享有公益诉讼权利，再如2015年施行的新《环境保护法》和相关司法解释赋予符合特定条件的社会团体、民办非企业单位以及基金会等享有公益诉讼权利。这种公益诉讼之特性使得在检察监所有着多年实践经验的笔者联想到在刑罚执行领域如监狱、未成年犯管教所、看守所等监管场所中也存在着同样某一特定群体利益受损但囿于特定环境条件而依靠受害者本人无法及时得到救济的情况。那么，是否能够将检察机关作为公诉人的公益诉讼引入到刑罚执行领域，是一个值得思考的问题。

4例存在躯体功能活动障碍，需长期卧床、坐轮椅的病人担心出现并发症使病情加重。病人H：“我昨天晚上受凉了，现有点咳嗽，嗓子很痛，体温有点高，会不会得肺炎了？”病人G：“我听说胖的人容易得压疮，我现在右侧肢体瘫痪，不能自主翻身，老婆一个人翻不动，医院里可以请护工帮忙，但回去咋办？” 病人E：“今天早晨我嘴角突然抽动了好几下，躺平后不抽了，是不是发生什么并发症了？需不需要做什么检查？”

二、论证——刑罚执行领域适用行政公益诉讼的必要性及可行性

（一）必要性

通过上述检察机关公益诉讼的目的、定位的基本归纳，我们不难预见其发展趋势，也更加激励我们在现阶段积极开展或拓展公益诉讼实践。笔者认为，在刑罚执行领域如监狱、未成年犯管教所、看守所等监管场所中存在的损害被监管群体法定权利的行政行为，也应当适用检察机关行政公益诉讼制度。理由如下：

在人数较少的农村基层统计人员中，没有专项经费作为支持，必然会导致缺乏人力物力，面对较大的统计工作量，想要在规定的时间内完成，统计质量就无法保证。

刑罚执行领域行政公益诉讼必然因刑罚执行、行政诉讼、公益三因素交织而形成自身之特征，在这些特征基础上必然会遇到一系列独特的难点需要剖析破解。具体试阐述如下：

三是对行政机关不作为的评判具有跨专业学科的复杂性。以涉生态环境和资源案件为例，对案件线索进行审查必然涉及对被诉主体作为的认定，不可避免地涉及环境资源方面的技术性识别问题；在诉前程序的检察建议发出后，治理生态环境和资源受损的方案可能有若干套，而行政机关可能会选择其中最有利于自己而治理效果可能最差甚至可能没有效果的某一方案。而且，这类环境资源治理通常不是短期内可见效果的。那么，评估几套方案就成了不可回避的专业技术活动，完全超出了检察机关的专业领域与人才储备。再如前所述，福建省A监狱犯人饮用的简单过滤的江水水质、B监狱的空气质量均涉及专业技术标准，均非检察人员能够自行驾驭的专业知识领域。

一是被监管人员作为一个群体，在依法所享有的法定权利层面上，也构成公共利益群体。公共利益受损是行政公益诉讼的关键适用条件之一，因此，刑罚执行领域适用行政公益诉讼必须首先解决一个问题——被监管群体权利是否构成公共利益之组成部分，或者说公共利益是否及于被监管群体依法享有的权利。关于“公共利益”，我国宪法和法律未进行明确定义，在理论上也较难予以界定。但有一个基本共识就是公共利益是区别于私人利益的，也区别于集体利益、国家利益，可以简称为公益。各国宪法虽然均难以对公共利益进行定义，但通常都赋予了公共利益以极高的法律地位。可以说，宪法通常会对公共利益或者公益进行集中地原则性的保护。“宪法的核心价值是保障公民权利，约束国家权力。其中, 保障公民权利又是宪法的目的性价值, 约束国家权力只是实现这一目的的手段而已。从最终意义上说,国家权力的设置就是为了保障‘权利的实现’这一最大的公益。”② 沈桥林：《公共利益的界定与识别》，载《行政与法》2006年第1期，第89页。生存权、安全权、卫生权、健康权等权利属于人之为人的基本权利，是宪法或普世公认、追求和保障的核心价值。这些法定权利不因其是在押犯、嫌疑犯或服刑犯而被剥夺，例如被监管人员依法享有基本的人身安全权、饮食卫生权等。从这个意义上说，刑罚执行领域被监管人群在所享有的法定权利层面上，可以构成公共利益群体。在监管场所内和监管场所外，他们都享有这些基本权利，不能因为他们在监管场所里就否定其是这些权利所代表的公共利益的主体。在此，有必要解释一个问题，即被监管人群法定权利受损为什么可以界定为公共利益受损而不仅仅构成集体利益受损？理由如下：首先，一个监管场所中所囚禁的被监管人虽然在地理位置上是被圈固的，但是，其人员组成非稳定、更非固定，是一个浮动群体、一个非特定受害群体。既然我们一致认为危险驾驶在公共场所可以构成危害公共安全犯罪，那么也应当认可发生在监管场所中的一项危害被监管人群的行政行为可以构成对公共利益的侵犯。其次，被监管人基本权利受损的发生往往是基于监管环境所致，如果该环境不予纠正，则被监管人群基本权利受损的现象将无法避免。一个有问题的监狱就好比一项有毒污染源，将不断地释放污染，毒害生态环境。那么，如果仅仅把受其影响的群体利益界定为集体利益，那么也无法准确界定该行政行为的危害范围。

（2）树立人本理念。在新的经济环境中，不能忽视经济一体化以及全球化的趋势和特点，不能故步自封、因循守旧，应该结合房钱的网络信息技术、科学财务管理工具及方法等，推行科学、高校、人性化的财务管理理念，重视对财务工作人员的综合素质培养。

一是直接保护对象将以人权保护为主，以物权保护为辅，故敏感度较高。在刑罚执行领域，只有极少数监区涉及矿场作业，而在占据绝大部分的普通监区中，检察机关的日常监督也不以生态环境和资源、国有财产、国有土地使用权等物是否被侵害为主要关注对象。而这些物权的公有性决定了其受保护的法律制度与实践相对较好。而被监管人群的集体人身安全权、卫生健康权、休息权、信息隐私权、妇女权益、未成年人权益等属于人权范畴。由此，刑罚执行领域大部分行政公益诉讼一旦程序启动，必然具有高度的敏感性而引起广泛关注，很可能成为舆论焦点，办案机关承受的压力将十分巨大，其办理过程与结果更加需要充分兼顾法律效果、政治效果与社会效果。

四是刑罚执行领域检察监督具有很大局限性，对被监管人员公共利益受损状态缺乏强有力的法律监督制度。从监管检察监督职能制度完整性的角度上看，如果检察机关对于刑罚执行领域的监督手段仅停留在检察建议、纠违通知而没有真正刚性制约手段的话，整个监督制度是不完整的。例如前述 C监狱医院的消防验收不过关问题，虽经D人民检察院以《纠正违法通知书》的方式提出检察建议，也始终未见监狱纠正。由此可见，检察建议对行政机关触动效果微弱。而当前检察机关对刑罚执行领域的公诉权，仅仅是针对干警渎职、虐待被监管人员等个人犯罪提起公诉，或者是当监管场所安全隐患爆发成安全事故、生产事故时对责任人的个人犯罪提起公诉，独独缺少了在风险隐患潜伏阶段采取对整个监管机构提起诉讼的方式进行风险治理的制度设计，这不能不说是一个制度缺憾。恰恰实践已经证明，唯有行政公益诉讼才能填补以检察建议所反映的风险潜伏阶段和以责任事故渎职罪公诉所反映的风险爆发阶段之间的法律监督制度的“关键拼图”。有了这样一块制度的“关键拼图”，检察建议将转化为行政公益诉讼的诉前程序，而具有了法定纠违时效，即根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第40条、第41条，行政机关应当在收到检察建议后一个月内依法办理并将办理情况及时书面回复人民检察院，拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，致使国家和公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼，进而使得检察建议发挥更强有力的震慑与制约作用。同时，也将更大限度地避免让风险隐患累积到爆发事故而不得不步入公诉事故渎职罪的严重后果。

（二）可行性

现有的检察机关行政公益诉讼的制度规范已基本具备适用于刑罚执行领域的相关条件。具体表现在以下几个方面：

根据观察，该车在冷车时不会出现类似情况，只有热车后才会发生此类故障。常见的发动机自动熄火多是积碳引起怠速失调所致，但考虑到故障车的行驶里程很短，且进行了相关检查，首先排除发动机积碳因素。怠速时读取发动机的数据，发现混合汽呈现很浓的趋势，直至灭车，但是高速时正常。

一是立法赋权未排斥刑罚执行领域。如前所述，全国人大常委会《授权试点决定》与后续的两部诉讼法律修订，均采取了列举加兜底的立法语言，刑罚执行领域不在明列的四项适用范围之内，但是既然立法机构采取了“等领域”这样的兜底性表述，那么就意味着只要满足检察机关公益诉讼的各项条件，即不受其制度之排斥。而正如笔者上面归纳的被监管人员公共利益之成立及其受损和保护现状，完全可以推导出刑罚执行领域可以适用检察机关行政公益诉讼的结论，当然如能获得立法解释的支持则最为理想。

二是刑罚执行领域行政公益诉讼程序基本有章可循。包括诉讼主体、诉前程序、诉讼材料、管辖法院等均已有“两高”相关规定为依据。更重要的是，行政公益诉讼归根结底还属于行政诉讼范畴，可以参照适用《行政诉讼法》及其司法解释中的有关规定。全国人大常委会《授权试点决定》与后续修订的《行政诉讼法》已经为行政公益诉讼搭建了基本的法律适用框架，在此框架下，刑罚执行领域行政公益诉讼完全可以按部就班地适用相关实体法和程序法。当然刑罚执行领域行政公益诉讼有其特殊性，需要适当地补充和完善具体机制衔接。但从整体上看，刑罚执行领域行政公益诉讼已经具备了有章可循的制度准备。

就私家收藏的敦煌文献而言，截至目前，已有石谷风《晋魏隋唐残墨》、启功《敦煌写经残片》、《务本堂藏敦煌遗书》、《成贤斋藏敦煌遗书》等四家藏品得以出版，为国内散藏敦煌文献的总目录增加了珍贵的新资料。

三是刑罚执行领域行政公益诉讼的案件线索十分成熟。我国检察系统对于刑罚执行领域的法律监督还是较为严密的，尤其是80余个专门监督刑罚执行领域的派出检察院在对所监管的监狱、未成年犯管教所、看守所的日常监督中，掌握了大量监督信息。即便对受贿、虐待等个人犯罪的案件线索掌握不及时不充分，也几乎不可能对被监管场所长期存在的安全隐患、卫生隐患等信息缺乏了解。事实上，在日常监督中，专门检察院对被监管场所提出了大量检察建议。因此，在刑罚执行领域中，行政公益诉讼的案件线索是十分成熟的。这将使得刑罚执行领域行政公益诉讼必然能够做到有的放矢。

三、预判——刑罚执行领域行政公益诉讼的特征与难点

二是被监管场所公共利益被侵犯具有现实性，即被监管人员的公共利益受损的情况客观存在。无论是监管场所的规划建设安全，还是饮水卫生，均应当符合国家相应标准。然而，在实践中，由于监狱等行政机关的不作为，或者作为不合规，导致被监管人员的公共利益受到损害。此类被监管人群权利受侵害情况并不鲜见，例如福建省A监狱犯人饮用水来自就近的乌龙江水的简易过滤，其水质存在卫生隐患，而干警则全部饮用外部运进去的矿泉水；B监狱毗邻一家化工制造厂，狱中空气弥漫严重臭味，对犯人身体健康构成严重危害；C监狱医院消防验收不过关，长期存在安全隐患。一旦发生卫生事故或安全事故必将造成严重后果和恶劣的社会影响。

福建地处东南沿海，古有东方第一大港(泉州刺桐港)，水陆纵横交错，华人华侨颇多，地域的开放性和文化的多元性导致了“福建文化生态的主要特征是精神文化的多元融合与不平衡性、开放性与封闭性共存”[7]。福建武术受其影响，表现为拳种套路较多且技术体系排他性较强。因此，今人在建设福建武术文化生态时，既要坚持以福建武术本体为主，同时又要注重生态平衡、统筹兼顾(不能只关注竞技武术而忽视其他样式武术；不能只关注五祖拳、永春白鹤拳而忽视其他特色拳种；不能只强调传统、本土技术而忽视现代、外来技术)。

二是检察监督特殊分工的架构现状可能产生管辖冲突问题和内设部门缺位问题。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第29条规定由“违法行使职权或者不作为的行政机关所在地”的相应层级检察机关行使管辖。似乎未考虑到专门监督监所的派出检察机关与一般基层检察机关的管辖权冲突问题。此外，专门监督监所的派出检察机关可能并未内设民事行政检察部门，从而难以适用《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第30条关于“人民检察院提起行政公益诉讼案件的办理，由民事行政检察部门负责”的规定。

三是被监管群体行使救济权具有特殊性，缺乏群体诉讼的救济手段。权利受到侵害的被监管人员，由于人身自由受到限制，且作为单一权利主体，纵有维权渠道，但想改变现状几乎没有现实可能。此外，在全国人大《授权试点决定》之前，尚未赋予任何组织或机构作为被监管人员权利受损的公益诉讼主体资格，妇女权益、青少年权益等保护组织均无相关公益诉讼权。因此，被监管人员公益诉讼是一项早该提上议事日程的重要课题。

五是公益诉讼中的检察建议大大超出非公益诉讼检察建议的内涵与外延，而亟待制度设计予以厘析。虽然名称雷同①“检察建议”的正式定义规定在最高人民检察院2009年11月17日出台实施的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第1条：“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。” 但在《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《检察官法》等相关法律上却并未对检察建议给予明确定位。2015年12月16日出台实施的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》多处出现“检察建议”一词，但未作正式定义。，但两者差异巨大，具体表现在：1. 适用领域不同，前者专门适用于诉讼领域，而后者既可能适用在诉讼领域，也可能适用在非诉讼领域。2. 法律属性不同，前者是诉讼的前置程序，而后者与诉讼之间可能虽有关联但并非诉讼程序本身的组成部分。3. 建议对象不同，前者的建议对象是须对已经出现的违法行为承担法律责任的义务主体，而后者的建议对象本身可能无需承担法律责任、仅需要对所辖范围内的其他主体进行责任追究。4. 纠违时限不同。前者有明确的纠违时限（通常为一个月），而后者一般没有提出明确的纠违时限。5. 法律后果不同。前者的不采纳将导致主体被列为诉讼被告，而后者的不采纳不产生刚性负面后果。

四是取证难度相对更大。行政公益诉讼的举证规则虽然如一般行政诉讼一样采取举证责任倒置的原则。但是，检察机关作为诉讼人，也必须提供公益受损的基本证据。那么，由于刑罚执行领域涉及相对封闭的场所、人身自由和意志受到重大约束的受害人群体，检察机关在采集该领域行政公益诉讼所需的公益受损基本证据时，显然将比一般的行政公益诉讼案件受到更多的限制。如何保障被监管人自由作证是一个不得不面对的课题。

六是可能较多地遇到侵犯公共利益的并非具体行政行为而是抽象行政行为。例如一项未保障基本休息权的劳动生产纪律规定可能是由监狱主管机关作出的规范性文件，而监狱仅仅是予以严格落实执行。再如对于未成年犯的关押、档案封存等管理行为是基于某一项有缺陷的行政管理规定、管理条例。然而，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第13条第2项，公民、法人或者其他组织对“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令” 提起的诉讼，人民法院不予受理。因此，此类行政公益诉讼过程将面临现有行政诉讼法律中确立的抽象行政行为不可诉原则的法律障碍。

七是诉前程序的检察建议与后续公益诉讼之间衔接机制亟待完善设计。曹建明检察长在2017年7月18日的全国检察机关全面开展公益诉讼工作电视电话会议上提到“要做好检察建议与诉讼请求的衔接”，可见其衔接问题的重要性，具体而言：1. 主体衔接，公益诉讼的被告行政主体应不超出检察建议的对象行政主体范围，换言之，检察机关必须在公益诉讼之前圈定检察建议对象，不可遗漏建议对象，同时也意味着，在诉讼阶段不存在超出诉前程序的检察建议对象范围而申请追加诉讼被告的机会。2. 事项衔接，如果诉讼请求中的事项未曾在诉前程序的检察建议中提出，则可能被认为未尽诉前程序。对此，应特别注意防止因不了解情况、不熟悉行政法律法规，而出现检察建议不合理的情况，例如某一项行政行为做出后因客观原因已经不存在撤销行为的可能，而应当另行作出一项新的行政行为。对此，若检察机关在诉前程序中建议其撤销行为，到诉讼阶段才要求重新作出行政行为，那么，此时重新作出行政行为虽然是问题的正解，但在该诉讼中不应得到法院支持，因为其未尽诉前程序。

四、架构——刑罚执行领域行政公益诉讼的建议

针对上述关于在刑罚执行领域行政公益诉讼所面临的特征与难点，建议采取以下措施乃至制度突破，以保障刑罚执行领域行政公益诉讼得以有效开展：

一是呼吁有关方面正视刑罚执行领域中存在公共利益受侵害的现状，组织开展相关调研，广泛采集信息，加以深入研究，并在此基础上，通过立法或者出台司法解释，将刑罚执行领域公益受损纳入检察机关行政公益诉讼范围。同时，鉴于此类公益诉讼的人权因素突显，在该领域公益诉讼探索与实践中，加强党的领导，有效统筹各相关方面，以确保稳妥应对该诉讼活动可能遇到的人权保护等复杂尖锐问题。

为求解TrustSVD模型，文献[6,7]采用梯度下降，考虑到梯度下降容易陷入局部最优，本文采用最小二乘法(Alternating Least Squares，ALS)优化策略.其基本思路是：对一阶可导的具有c维自变量的凸函数f:Rc→R，为求得可对l=1,2,…,c顺次令进行求解.具体地，根据ALS优化策略求解TrustSVD目标函数(式(5))中的μ，bu，bi，qi，pu，yj，wv，pk，将分别产生相应的凸优化函数.篇幅有限，仅以bu和pu的凸优化函数为例，如式(9)和式(10)所示.为简化式(5)，设为评分误差.

二是建议刑罚执行领域行政公益诉讼的起诉人应由专门负责监督各类监所的检察机关担任为原则，而以地方检察机关担任为补充。全国80余所派出的专门监督监所的检察机关是不可忽略的机构群体，熟悉监督对象的情况，便于掌握公益诉讼案件线索。因此，对于刑罚执行领域行政公益诉讼而言，不能简单地按照《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第29条那样以地域划分管辖权，而应以监所检察机关管辖为原则，没有设立监所检察机关的才由地域对应的检察机关管辖。

三是要相应建立刑罚执行领域中证人作证保护制度。在该领域行政公益诉讼中，将不可避免地涉及被监管人以证人的身份参与诉讼，在诉讼对立之中，被监管人作证必将顾虑该作证行为对其自身可能招致的危险和不利后果。显然，一个完善的刑罚执行领域行政公益诉讼制度必须相应地配套制定证人保护制度，否则可能导致一项旨在保护人权的公益活动带来次生的人权灾难。因此，必须通过立法方式确立被监管证人的各项权利保障，将其作为重点保护对象，在诉讼以及诉讼之后，对其采取充分的监督保护。然而，被监管人24小时置于被告的管控之下，如何确保其不受威胁恐吓和打击报复确是一大难题。例如在有的省份，全省仅有一个女子监狱，作证的犯人根本无从更换监所。对此，唯有出台明确的证人保护规定才能予以必要保障，例如明确规定作证的被监管人由监所检察机关实施“加护性”的特殊监督保护，以显著区别于其他被监管人，包括日常监督、减刑假释监督等方面实施更多地保护；此外，还可以明确规定监管机关若对作证的被监管人进行妨害作证或打击报复的刑事责任。

四是适当引入第三方专业机构支持行政公益诉讼。如前所述，行政公益诉讼可能遇到跨学科的技术难题进而影响行为评价，为遵循审慎谦抑的原则，必须力避检察机关独断专行，而应适当引入第三方专业机构支持行政公益诉讼，对特殊案件的调查核实阶段、检察建议阶段和诉讼阶段均由其提供专业技术评估、评价。需要强调的是《中华人民共和国行政诉讼法》第33条虽然规定了“鉴定意见”这一证据类型，但是，笔者所主张的第三方专业机构参与行政公益诉讼并非仅限于提供鉴定意见，而是包含在多个阶段的专家专业鉴定、专业论述和专业评价。原因在于公益诉讼活动中，引入专家技术活动的研究对象可能不是一个已经存在的实物，而可能是一些尚未付诸实施的方案。

第二步：将31个省（自治区、直辖市）的8项评价指标数据进行无量纲化处理。数据无量纲化有多种方法，本文利用公式（3）进行无量纲化处理。

五是最高人民检察院和最高人民法院要加强合作研究，尽快在制度层面建立公益诉讼中的检察建议与诉讼请求之间的衔接原则、规则与要点，确保行政公益诉讼在程序细节上的顺畅。例如，尽快完善诉前程序检察建议的制度规范，以区别于非诉讼活动的检察建议。首先，以名实相符为原则分别予以正式命名，例如可分别以“诉讼检察建议”和“非诉讼检察建议”、或者“公益检察建议”和“非公益检察建议”命名之。其次，在梳理两者法律差异的基础上，重点突出公益诉讼中诉前检察建议的法律属性、建议对象、法律后果等。从而明确公益诉讼中诉前检察建议的法律属性是检察机关公益诉讼不可或缺的法定前置程序，由此意味着一项检察机关行政公益诉讼程序已经发起；其建议对象很可能就是后续行政公益诉讼的被告，且建议对象的范围必须大于后续被告的范围，即后续被告必须在检察建议对象中产生；其法律后果是若未能按照检察建议的规定时限进行主动纠违，那么检察机关行政公益诉讼将正式转入诉讼阶段。由此可以更好地发挥法的评价作用和引导作用。

六是突破行政诉讼瓶颈，将抽象行政行为列为行政公益诉讼的可诉范围。如前所述，当刑罚执行领域的受损公益是抽象行政行为所致的情况下，为求问题的解决，必须允许检察机关行政公益诉讼将抽象行政行为列入可诉对象范围。检察机关公益诉讼作为法之重器，也正适合承担此项例外性任务。而此种行政公益诉讼活动中，在诉前程序阶段应当将作出抽象行政行为机构列为检察建议的发送对象，以及后续诉讼阶段的被告。

五、结语

综上所述，检察机关公益诉讼是促进社会公平正义、维护国家、人民和社会公共利益的一项重大法律制度创举。虽然该制度创举已经转入“全面推开”的阶段，但是，一方面无论整体还是局部细节上尚存在一系列需要探索的问题；另一方面检察机关公益诉讼明确列举的受案范围偏狭窄。正如有学者指出，“从实践案例来看，当前对公共利益的保护范围过于狭窄，还不能满足人民群众对公共利益保护的期待。”① 秦前红：《检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨》，载《政治与法律》2016年第11期，第91页。而刑罚执行领域行政公益诉讼因融合刑罚执行、行政诉讼与公益三方面因素而呈现出许多独有的特征与难点，不仅需要我们积极将检察机关行政公益诉讼引入刑罚执行领域，更需要我们深入去拓展和完善在该领域行政公益诉讼的理论与实践，为该领域公益提供最适当的法律保护，进而让检察机关法律监督职能与路径坚实地迈入一个新的时代。