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中国地方应对气候变化立法研究

更新时间:2016-07-05

加快构建中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家是一项涉及各法律领域、各立法层级的系统工程。习近平总书记在十九大报告中明确提出,人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。应对气候变化法作为国务院2016年度立法计划中着力改善生态环境、节约能源资源的立法研究项目,参见 《国务院办公厅关于印发国务院2016年立法工作计划的通知》(国办发 〔2016〕16号)。是通过法治建设推动应对气候变化等非传统安全威胁的重点立法领域。

唐纳森作为全球过滤行业领导者之一,早在70年代就进入中国展开业务,并于1997年在无锡建厂。无锡现有工厂占地面积60 000平方米,拥有员工1200人,主要生产发动机过滤和工业过滤产品。作为一家扎根中国多年的企业,唐纳森始终坚持以本土制造服务于本土客户,随着唐纳森在中国乃至亚洲地区业务的不断增长,目前工厂的产能已接近饱和。在无锡政府的大力支持下,唐纳森决定在无锡投资建立新的工厂。

一、省级应对气候变化立法情况

目前国内省级层面,只有青海和山西两省省政府出台了应对气候变化办法,颁布时间较早,均属于地方政府规章。江苏、湖北、四川三省开展了省级应对气候变化立法研究,形成了立法草案。其中江苏省的应对气候变化立法已被列入了省人大立法计划,四川省的应对气候变化法在网上公开征求了立法意见。

(一)青海省应对气候变化办法

1.基本情况

青海省是我国第一个颁布应对气候变化政府规章的省份。《青海省应对气候变化办法》经省人民政府常务会议审议通过,自2010年10月1日起施行,共5章28条。

由于出台时间较早,制度探索尚不成熟,该办法只规定了节能、循环经济、发展可再生能源等相关领域的措施,没有提出任何减缓气候变化的专门制度。该办法后半部分在保障措施中重点规定了地方政府和国有企业在应对气候变化方面的职责分工和考核,参见 《青海省应对气候变化办法》第二十六条:“县级以上人民政府应当每年向上一级人民政府报告应对气候变化职责履行情况,并将节能减排指标完成情况纳入地方经济社会发展综合评价和年度考核体系,作为政府领导干部综合考核评价和国有及国有控股企业负责人业绩考核的重要内容。”没有设定 “法律责任”。可见,《青海省应对气候变化办法》是一部框架性的省级政府规章,主要规制的是政府行为,颁布多年来没有产生相关行政诉讼。

2.特色亮点

《青海省应对气候变化办法》的主要特点是充分体现了 “减适并重”的原则,在第二章专门规定了 “适应气候变化”,位置放于第三章 “减缓气候变化”之前,在28个法条中占8条。该办法在附则部分首次提出了适应气候变化 “趋利避害”的特征,值得国家和其他地方开展应对气候变化立法时参考。参见 《青海省应对气候变化办法》第二十七条:“本办法中下列用语的含义是:适应气候变化:是指人和自然对于实际的或预期的气候刺激及其影响所做出的趋利避害的反应。减缓气候变化:是指人类通过削减温室气体的排放源和增加温室气体的吸收而对气候系统实施的干预。”同时,该办法专门将 “控制和减少农牧业活动中温室气体的排放量”单独作为一条,提出坚持工程治理与自然修复相结合、加大三江源地区保护、提高生态系统稳定性和安全性等措施,充分体现了青海省的碳排放特征和地域特色。

3.经验教训

做好鱼沟、鱼凼开挖。鱼沟规格为宽0.8-1.5米,深0.6-0.8米;鱼凼宽4-5米,深0.6-1米。鱼凼应在埂边设置,靠近鸭圈,更有利于投饵,同时也方便鸭子下水,鱼沟与鱼凼相通至田间。

针对红豆杉树种进行研究,其自身的价值主要体现在以下几个方面:首先,红豆杉树种极为耐寒,并且生长速度非常缓慢,是非常理想的绿化树种。其次,红豆杉的树木材质非常密,并且树木自身的纹理非常清晰,是平常制作高档家具的主要材料,因此具有非常高的经济价值。最后,红豆杉的药用价值非常高,红豆杉中提取的紫杉醇,是目前世界上最具发展前景的抗癌药物之一。根据以上这些价值,决定了红豆杉在市场上的广阔种植前景。

《青海省应对气候变化办法》具有框架性特征,主要起到了宣示和引导的作用,实施多年来没有产生任何诉讼,是一项没有牙齿的地方规章。该办法的牵头起草部门是省气象局,但应对气候变化管理职能分属于省发展改革委和经信委,导致执法方面存在一定的管辖冲突。

(二)山西省应对气候变化办法

1.基本情况

《山西省应对气候变化办法》由山西省人民政府办公厅于2011年7月印发,共5章57条。与《青海省应对气候变化办法》的框架性立法不同,《山西省应对气候变化办法》更具有操作性。该办法基于山西煤炭资源禀赋和低碳转型压力,将 “减缓气候变化”作为全法的规制重点,位于 “适应气候变化”之前。该办法虽然明确提出了 “减缓与适应并重”原则,但从体例上还是明显偏重于减缓。

2.特色亮点

该办法突出了建设 “气化山西”目标,特别提到要提高煤的清洁开发利用技术,体现了地域特色。该办法将温室气体减排指标完成情况纳入地方政府干部和国有企业负责人的考核评价体系。参见 《山西省应对气候变化办法》第五十七条:“县级以上人民政府应当每年向上一级人民政府报告应对气候变化职责履行情况,将温室气体减排指标完成情况纳入地方经济社会发展综合评价和年度考核体系,作为政府领导干部综合考核评价和国有及国有控股企业负责人业绩考核的重要内容。”国有大型企业是地方主要的排放源,但是这些企业由国资委主管,地方政府难以对其进行直接管理。山西和青海省的立法中均在 “考核”部分重点提到了 “国有控股企业”,体现了省级行政管理部门与国有大型排放企业之间在温室气体管辖权方面的矛盾,抓住了温室气体排放的重点,值得国家开展立法时关注。

《石家庄市低碳发展促进条例》的法律调整范围不仅限于控制碳排放,还包括合同能源管理、田丹宇、刘长松:《能源转型政策的国际经验及国内挑战》,载 《中国经贸导刊》2017年第7期。负面清单等能源和产业转型的内容,是一部较为全面的低碳发展立法。但该条例的起草部门没有明确的执法计划,缺乏执法信心。通过立法构建的城市低碳发展制度和措施无从落实,重立法轻执法的现象较为突出。

《山西省应对气候变化办法》依然是地方政府规章。虽然专设了 “温室气体排放管理”一章,提出建立温室气体统计制度,温室气体排放评价制度,低碳产品标准、标识和认证制度和碳汇制度,但每项制度均不够具体,难以为执法提供明确的法律依据。同时由于没有规定 “法律责任”章节,该办法仅限于对政府管理部门和国有企业负责人的问责,不涉及普通企业、公民和法人等私权利主体的权利义务,法律约束力较弱,颁布以来没有产生相关司法诉讼。

(1)环境全面感知。智慧校园中的全面感知包括两个方面,一是传感器可以随时随地感知、捕获和传递有关人、设备、资源的信息;二是对学习者个体特征(学习偏好、认知特征、注意状态、学习风格等)和学习情景(学习时间、学习空间、学习伙伴、学习活动等)的感知、捕获和传递。

二、市级低碳发展地方性法规

南昌和石家庄市作为国家低碳试点城市,通过颁布实施市级低碳发展促进条例,为城市低碳发展进行立法布局,田丹宇:《中国目前气候治理组织机构评析》,载 《中国政法大学学报》2013年第1期。探索城市低碳转型的法制化、常态化路径。

(一)南昌市低碳发展促进条例

南昌市2016年4月经市人大审议通过了 《南昌市低碳发展促进条例》并于9月施行。该条例共9章63条,包括规划与标准、低碳经济、低碳城市、低碳生活、扶持与奖励、监督与管理和法律责任等主要内容。其立法目的聚焦于为城市低碳发展提供行政执法依据,依法构建城市低碳发展的体制机制,巩固城市低碳发展和生态文明建设成果。

1.立法过程中有效化解阻力

一是立法共识上多次沟通,化解立法顾虑。立法初期,南昌市立法机构对低碳发展理念的认可度不高,对低碳发展条例的立法经验不足,对低碳条例是否会约束地区经济增长和产业发展存在担忧。南昌市发展改革委作为条例起草部门,在立法过程中与相关立法机构和政府职能部门进行了充分沟通,开展了广泛调研,组织经济专家、法律专家和能源专家进行了反复论证;南昌市法制办牵头召开3次座谈会,对条例内容进行了反复修改;江西省人大法工委牵头组织了多次意见征求会。《南昌市低碳发展促进条例》2015年被列为市人大立法计划和市法制办 “调研论证项目”,2016年被列为 “年内提请市人大常委会审议的立法项目”,并最终顺利出台。

二是立法内容上求同存异,取得部门间立法预期的最大公约数。在立法过程中,起草部门通过反复修改草案内容,推进几个主要部门逐步取得了低碳立法的共识,妥善解决了省市人大、市主要政府部门和企业的立法诉求。首先,对各部门存在立法异议的内容进行了删减。其次,对环保、节能等相关领域的内容按部门意见进行了增加。虽然冲淡了低碳主题,但照顾了政府职能部门的立法和执法积极性。最后,按照立法部门的要求进行修改,采纳市人大的意见在条例最后部分增加了罚则,更加符合立法规范。

三是注重立法的前期预热和后期宣传。《南昌市低碳发展促进条例》从列入立法计划开始,就在 《江西日报》、新华网等主流媒体上进行了专题报道,为低碳立法造势。考虑到公众对低碳的接受程度和对一部新法的知晓需要,市人大将条例出台后的一年定位为 “宣传年”。市发展改革委组织召开新闻发布会对条例进行解读,在 《南昌日报》上对条例进行全文登载,将条例列为省政府年度宣传重点任务。

蓄水拦河闸分设主河槽拦河闸和滩地拦河闸,根据两岸台地高程,闸顶高程取1 008.2 m,工程总蓄水面积85.06万m2,蓄水量90.8万m3,水域平均蓄水深度1.1 m。主槽拦河闸长度取40 m,拦河闸高3 m,底板高程1 004 m,左岸滩地拦河闸长度取120 m,右岸滩地拦河闸长度取120m,滩地拦河闸高2m,底板高程1005m。为防止风浪淘刷,洪水冲刷,结合地形条件,对拦河闸上下游近闸的主槽岸坡和滩地岸坡进行生态护岸。在蓄水区内根据蓄水深度不同,搭配种植湿地植物和水生植物,以达到净化水质,改善水生态环境,提升景观效果的作用。

一是将配套实施意见同步纳入立法视野。本着 “先粗后细、先易后难”的立法原则,南昌市发展改革委制定了 “条例+实施意见”的立法路线。将立法争议较小、关于低碳发展原则性的内容优先纳入条例。在条例实施后的一年中,视实施过程中面临的新情况和新问题,制定立法阻力较小、立法层级较低的 《南昌市低碳发展实施意见》,细化条例中的低碳措施,弥补条例的不足。这样的立法推进思路既保证了条例的及时出台,又保证了条例的顺利执行。

二是按部门分解执法任务。本着 “责任主体细化、任务节点细化”的原则,南昌市计划将部门任务分解作为条例执法的主要手段。将现有条例和将要出台的实施意见中的主要任务,在市政府职能部门之间进行任务分解,与市发展改革委承担的政府考核挂钩,有效利用现有政府工作机制确保条例中的各项低碳发展措施落到实处。

三是实施执法跟踪机制。南昌市将实施 《低碳发展促进条例》列入了2017年市政府深化改革计划,对规划、能源、建筑、交通、宣教等主要职能部门的条例执法情况进行跟踪。该条例出台前,南昌市在建筑节能、区域规划、新能源汽车普及、垃圾分类等方面已具备一定工作基础。条例出台后,将借助地方法规的强制力,为这些工作提供更多的资金保障和工作动力。

3.条例内容兼具可操作性和导向性

一是内容安排侧重公众对低碳的可视化和感知度。《南昌市低碳发展促进条例》在立法目的上强调 “可视化低碳城市”理念,即低碳成果要让老百姓看得到、感受得到;在内容安排上注重公众对低碳发展的获得感和认知度。该条例专门设置了 “低碳城市”一章,将城市规划、公共设施布局、低碳建筑、低碳交通、园林绿化等内容纳入立法范围。该条例关于公众低碳生活的规定非常细致,例如 《南昌市低碳发展促进条例》明确提到了 “循环使用筷子、不得无偿提供不可降解塑料袋、鼓励新建建筑一次性装修到位”等细节性要求,并对应设定了 “500元以上5000元以下罚款”的罚则。使得这些内容在执法中具有可操作性。

二是明确倡导为主,约束为辅的立法路径。该条例专门设置了 “扶持与奖励”一章,并将倡导和鼓励作为条例实施的主要途径,将监督和惩罚作为辅助性手段。南昌市政府自2014年起每年安排500万元财政预算资金作为低碳城市建设专项资金,用于支持低碳重点工程建设、低碳新技术推广、低碳产品的生产应用。该条例中提出的 “对低碳发展贡献突出的单位和个人给予表彰和奖励”“将温室气体排放监测纳入财政预算”等要求由于有了市财政预算内低碳专项资金而能够确保落到实处。

三是提出多项低碳立法创新点,具有良好的导向作用。该条例集中体现了南昌市的低碳转型思路,为城市未来的发展方向进行立法布局。该条例明确提出了加强低碳高端人才引进并制定特殊优惠政策,建立低碳发展目标行政首长负责制和离任报告制度,建立低碳发展考核评价指标体系,建立低碳项目库,对项目进行以温室气体排放评估为主要内容的产业损害和环境成本评估等要求。这些均是创新性的立法亮点,相关执法进展和社会影响值得持续跟踪评估。

图中,x为小车位移;F为加在小车上的水平作用力;P为小车与摆杆相互作用力垂直方法分量;N为小车与摆杆相互作用力水平方法分量;Fs为摆杆所受水平方向干扰力;Fh为摆杆所受垂直方向干扰力;Fg为摆杆所受干扰力的合力;θ为摆杆与垂直向下方向夹角;φ为摆杆与垂直向上方向夹角.

4.存在的问题

与上述地方开展的应对气候变化立法和低碳发展立法相比,碳排放权交易地区开展的立法具有“专项性、低位阶和阶段性”的局限。这些地方碳交易立法成果均是由地方人民政府或人民政府办公厅颁布的,立法层级不高,管辖范围仅限于该地区的碳交易领域,在罚则设置、配额管理等问题上难以进行有力规制,强制性和约束力不强。同时,由于碳排放权交易地区的立法处于全国碳市场启动前的区域性立法,具有阶段性的特点。例如北京和天津的碳交易立法中明确提出了法律的存续期间,有些即使没有明确存续期间,但等全国碳排放权交易条例颁布后也需要进行实质性修订。碳排放权交易要求市场参与主体对市场有一个合理稳定的预期,才能够保证碳价维持在合理区间。碳排放权交易地区所能够开展的专项性、低位阶和阶段性立法,在依靠法律的稳定性为市场提供这样的稳定性预期方面作用有限。

二是条例中关于碳排放数据的执法依据不足。目前地方统计局无法提供官方的碳排放数据,田丹宇、刘强、田川、郑晓奇:《贵州低碳试点城市工作进展与建议》,载 《中国经贸导刊》2015年第3期。而企业自己的数据和地方政府部门的数据未经统计部门认可就不能作为法定执法依据。在实际执法中,如因违规排放问题而向企业征收罚款,就必须依据法定采信的碳排放数据。这就亟需地方统计部门尽快完善温室气体的统计核算体系,为低碳条例执法提供依据。

三是条例中的监督惩罚措施尚无执法经验。据了解,条例执法中对于奖励的措施比较容易落实,但是对于处罚性的执法由于没有先例,对于执法主体、执法权划分、处罚裁量权等问题都没有明确答案,需要进一步探索。

(二)石家庄市低碳发展促进条例

《石家庄市低碳发展促进条例》2016年1月22日经市人大通过,2016年5月经河北省人大批准,于2016年7月1日起施行。该条例共10章63条,包括低碳发展的基本制度、能源利用、产业转型、排放控制、低碳消费、激励措施、监督管理和法律责任等内容。

1.开创国内城市低碳立法先河

《石家庄市低碳发展促进条例》是全国第一部城市低碳发展促进条例,于2013年6月被列入石家庄市政府和市人大的五年立法计划,2014年正式启动草案起草工作。由于是国内第一部城市低碳立法,条例起草部门反复修改了几十稿,对题目、名词解释、罚则设定等基础性问题均进行了多次讨论。条例内容经历了从繁到简的修订过程,最终获得了各方面认可得以顺利出台。

2.全面设计城市低碳发展制度

《石家庄市低碳发展促进条例》涉及的低碳制度比较全面:在减缓气候变化方面,提出了建立碳排放总量、碳强度控制制度、温室气体排放统计核算制度、温室气体排放报告制度、低碳发展指标评价考核制度、碳排放标准和低碳产品认证制度,提出鼓励重点排放单位实施碳捕集、利用和封存技术,积极增强林木、草地、耕地、湿地的储碳能力;在能源转型方面,提出了煤炭消费总量制度和煤炭质量标识制度,提出鼓励新能源和可再生能源发展,推广先进的用能技术;在产业转型方面,提出制定重点生态功能区产业准入负面清单,对固定资产投资项目实行准入管理,将碳排放评估纳入节能评估内容、重点碳排放单位的能源审计和清洁生产审核;在公众引导方面,提出优先发展公共交通,加强公共机构节能,鼓励低碳消费、低碳生活等。该条例在制度创新方面有一定的突破,规定了 “碳排放总量控制制度”“产业准入负面清单制度”“将碳排放评估纳入节能评估”等内容,值得国家和其他地方开展气候立法时借鉴。

为了研究矿产资源开发的环境响应,收集到两期水系沉积物数据。第一期为1985年矿山开采前的实测数据[1]由于矿区为铜矿,主要包括每个采样点水系沉积物中Cu和Zn等元素含量值。第二期为2015年矿区实地采样,沿矿区三条水系的上下游共设置32个采样点进行水系沉积物采样并化验Cu元素含量值,得到相应结果。通过两期数据对比,研究1985—2015年研究区矿产资源开发产生污染分布演化。

3.多层次设定法律责任

该条例用 “监督管理”和 “法律责任”两个章节来对罚则进行规定。处罚对象除了国家机关及其工作人员,还包括企事业单位、生产经营者等私权利主体。处罚方式包括行政罚款、警告、记过等行政处罚和不良记录登记等多种方式。可以看出该条例虽然立法层级不高,但是一部综合性的立法。由于该条例出台时间较短,目前还无法看出实施效果,但可以预见将是一部约束力较强的地方性法规。

4.重立法轻执法现象不容忽视

3.经验教训

三、中国碳排放权交易地区立法情况

目前,在综合性立法方面,除青海、山西两省的地方政府规章和南昌、石家庄两市的地方性法规之外,江苏、湖北和四川三省正在研究起草省级应对气候变化的地方立法。在专项性立法方面,北京、上海、天津、重庆、广东、深圳和湖北7个碳排放权交易试点,以及四川、福建等参与碳排放权交易的地区均发布了关于碳排放权交易的地方规章或规范性文件,详见表1。

表1:关于碳排放权交易的地方规章或规范性文件

地区名称发布日期体例监督管理保障激励法律责任 性质北京天津上海《北京市碳排放权交易管理办法 (试行)》 (京政发 〔2014〕 14号)《天津市碳排放权交易管理暂行办法》(津政办发 〔2013〕112号)《天津市碳排放权交易管理暂行办法》(津政办发 〔2016〕31号)《上海市碳排放管理试行办法》(上海市人民政府令10号)2014年5月2013年12月2016年3月2013年11月6章26条7章40条7章40条7章45条有有有有有 有 地方规范性文件有 有 地方规范性文件有 有 地方规范性文件有 有 地方政府规章重庆6章43条《重庆市碳排放权交易管理暂行办法》(渝府发 〔2014〕17号) 2014年4月 有 无 无 地方规范性文件广东 《广东省碳排放管理试行办法》(广东省人民政府令第197号) 2014年1月 7章43条 有 无 有 地方政府规章湖北 《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》(湖北省人民政府令第371号) 2014年4月 7章56条 有 有 有 地方政府规章深圳 《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》(深圳市人民政府令第262号) 2014年3月 8章86条 有 无 有 地方政府规章四川 《四川省碳排放权交易管理暂行办法》(川发改环资2016〔385〕号) 2016年8月 8章38条 有 无 有 地方规范性文件福建《福建省碳排放权交易管理暂行办法》(福建省人民政府令第176号)2016年9月7章40条有有 有 地方政府规章

(一)立法成效

碳排放权交易立法的核心是 “温室气体排放权”的确权、权力转移和权力救济。在全国碳排放权交易管理条例尚未出台的情况下,开展区域性的专项立法,是促进碳交易试点稳步推进的根本保障。截至2017年9月,7个试点地区共纳入20余个行业、近3000家重点排放单位,累计成交排放配额约1.97亿吨二氧化碳当量,累计成交额约45.16亿元。参见国务院新闻办:《中国应对气候变化的政策与行动2017年度报告》,2017年10月31日正式发布。碳排放权交易地区开展的立法对本地区的碳排放配额分配、注册登记、核查、管理、交易与配额清缴规则进行了规定,有效保障了本地区的碳排放权交易。对国家开展全国层面的碳交易立法起到了先行先试的作用,积累了宝贵的制度设计经验。刘海燕:《北京市碳排放权交易市场建设进展及建议》,载 《中国能源》2014年第7期。

在设计探究活动时建议增加一个标题,用标题概括该活动的探究主题。同时,要写明该活动需研究的问题,围绕标题逐层设问,让学生的探究更加连贯和深入。

(二)存在的问题

一是条例中的低碳措施落地尚待时日。考虑到 《南昌市低碳发展促进条例》出台时间不长,缺乏执法经验,目前还无法从司法、执法和法律监督方面评判该条例产生的社会影响。条例内容中的主要制度措施比较具有前瞻性,能够对当地低碳发展起到一定促进作用,但各项措施如不能落到实处将会打击城市低碳转型的信心。条例提出的核心内容中,仅少部分具有一定工作基础,大部分尚未开展实质工作。条例核心内容主要包括:协调机制、低碳规划、峰值年限、温控目标、低碳标准、低碳园区社区建设、项目碳评、低碳示范、低碳产品认证、温室气体排放监测、离任报告制度、指标体系、配额分配机制、统计指标体系、低碳专项资金、低碳项目库等法律制度和措施。

本文以.net作为开发平台,详细介绍了工作流引擎设计中用到的一些关键技术。以鄂州职业大学报告审批流程为例介绍了工作流的建模及对应的XML文件,讲解了XML解析器的设计代码,给出了应用程序是如何通过反射机制被调用的过程,最后陈述了工作流事件驱动机制以及实现的方法。

(三)对碳排放权交易地区的立法建议

1.注重地区间碳排放权交易规则的协同性

碳排放权交易立法最主要的使命是确定碳交易规则。我国已明确将启动全国碳排放权交易市场,全国碳交易规则将实现统一。根据对地区碳交易规则和交易实践进展的跟踪比对结果,各地区之间的交易规则尚不统一,成为构建全国统一碳市场的一个障碍,地区之间的立法协同性亟需加强。建议非试点地区在全国碳排放权交易立法成果出台之前,暂不急于开展地区性的碳排放权交易立法。

2.注重与全国碳排放权交易立法的一致性

全国的 《碳排放权交易管理条例》(国家发展改革委负责起草)已经被国务院法制办列入《国务院2016年度立法计划》中的 “预备项目”,参见 《国务院办公厅关于印发国务院2016年立法工作计划的通知》(国办发 〔2016〕16号)。目前还在立法过程中。该条例将确定全国碳排放权交易的基本规则,成为各地方开展地方性碳交易立法的上位法。因此,建议目前已开展了地方碳交易立法的地区,未来或者根据全国性的条例内容进行地方政府规章修订,或者待条例出台后及时废除相关的地方碳交易立法,直接适用全国碳排放权交易条例。

3.注重地区特色的交易规则设计

根据目前的立法构想,碳排放权交易将成为国家 《应对气候变化法》中的重要内容,但是仅作原则性的规定。涉及全国碳交易的基本规则和各方权利义务关系将由 《碳排放权交易管理条例》规定。涉及碳排放权交易的具体细则和技术性指南将以部门规章的形式进行规定,这些都是全国适用的。

2.条例立法执法注重时序性

1.3.1 观察指标 对比观察两组患者治疗后输卵管梗阻性不孕症患者的输卵管再通率,同时比较手术耗时、术中出血量和住院时间等。

为保证全国碳市场的统一性,没有必要再通过地方立法规定地区碳交易规则,地方碳交易立法的空间将非常有限。最有价值的立法空间在于国家立法中难以涉及到的地方特色,如规定本地区碳排放配额的分配标准,或提出严于国家的配额分配规则设计。例如在碳汇资源丰富的地区,可以探索通过地方立法设定生态补偿机制、碳普惠机制,充分利用碳交易规则,将碳汇与区域性扶贫相结合。

四、对推进中国地方气候立法的建议

综合研究表明,地方立法的立法层级越高,内容越完善,对气候变化和低碳发展制度运用越丰富,这个地区的低碳发展水平和碳市场运行就越有效、越规范。建议地方政府和立法机关重视地方气候立法工作,将其作为地方生态文明制度建设和低碳转型的重要途径,依法促进区域低碳发展。

(一)地方立法应突出本地特色

气候变化是一项具有明显地域特征的工作,地方立法应紧扣本地区特色。在减缓气候变化方面,地方气候立法能够根据本地区的资源禀赋、产业结构、地域特征因地制宜确定低碳转型路径。例如山西省在气候立法过程中围绕 “煤炭”进行了富有山西特色的减缓气候变化制度设计。在适应气候变化方面,地方立法能够针对本地气候脆弱性特征,在立法中明确适应气候变化的重点领域和重点任务。例如 《青海省应对气候变化管理办法》中提出加强三江源保护,将适应气候变化专设一章并放在减缓章节前面,正是基于青海省适应气候变化的紧迫性进行的地方法制安排。

(二)地方立法应前瞻性与可操作性并重

近年来国内关于低碳发展制度的研究和实践不断取得进展。对比研究发现,最近出台的石家庄市和南昌市低碳发展促进条例,无论在制度内容上还是在体例安排上,均比青海省和山西省的立法成果有较大进步。地方立法机构对于地区情况更熟悉,地方法律的适用对象更具体。建议地方气候变化的法律起草机构应该及时跟进最新的低碳制度实施进展,本着前瞻性的立法精神大胆进行本地区的低碳制度设计探索。建议地方气候立法过程中应重点考虑执法的可行性,尽量制定更为详细具体的内容,不再开展框架性立法。在法律出台后,应对本地区的气候立法成果进行及时的立法审查和立法修订,根据实际情况出台立法解释,以保障地方气候立法适应国家应对气候变化工作进展,确保立法能够为地方的低碳发展提供行为指引和制度保障。同时应做好普法动员,明确执法主体、执法对象和执法程序,不要浪费宝贵的立法资源。

太阳能制冷系统设备具有手动调试和自动运行两种工作模式。设备上电后触摸屏进入调试模式,用于调试系统中所有电机的状态是否正常,是否按照要求运行。待所有电机调试完成后,方可进入到自动运行模式,开始运行集热系统和制冷系统,利用太阳能进行制冷。

(三)加强不同层级和不同区域的立法协同

应强调不同立法层级的不同立法任务,注重地方与国家之间,各地方之间的立法衔接。地方法规和规章作为下位法,在立法内容上不能与国家立法相矛盾,在罚则种类和力度上不能超过国家立法。在国家气候立法中规定较为宽泛的内容,地方立法可以因地制宜地进行更为详细的规定,便于国家立法内容能够更好地实施。各地方立法成果之间,要注意协调 “低碳”“气候变化”“重点排放单位”等概念的内涵和外延的一致性。地方立法应及时根据国家立法进展与时俱进进行修订。同时,一项新的法律措施被纳入国家层级立法考量之前,地方立法可以在制度探索方面发挥重要作用。建议及时跟踪总结国内地方气候立法的经验和亮点,及时将地方立法创新成果纳入国家气候立法视野。

“共享经济”、“共享型人力资源”其实与国家“双创”的口号相互呼应,同时又与创业型企业紧密融合,再加上“双创”的国家社会背景,创业型企业,尤其是大学生创业型企业,越来越成为社会经济增长的新的主力军。

结论

目前我国省级层面有青海、山西两省出台了应对气候变化管理办法,市级层面有石家庄、南昌两个低碳试点城市出台了低碳发展促进条例,北京、上海等碳排放权交易试点地区开展了碳排放权交易专项立法。据不完全统计,目前国际上有德国北威州、巴州,美国加州,澳大利亚维多利亚,巴西圣保罗,苏格兰等地区,在国家层面的立法框架下或者是在国家层面立法尚处于空白的情况下,由地方立法机关主导开展了区域性的应对气候变化专项立法。经过对这些国外区域性立法情况进行研究发现,虽然并没有一个各国都适用的应对气候变化立法解决方案,但地方气候立法均包括了基本信息、目标、政策措施、管理机构安排和财政激励措施五项主要内容。这些地方立法过程中面临的低碳意识不强、立法动力不足、立法思路不清、行政执法不力等困难具有一定代表性。但地方层级的应对气候变化立法对于控制该地区的温室气体排放,提高适应气候变化能力提供了法律制度保障。

一是在制度创新方面,地方立法是培育低碳发展制度的重要途径。当一项新的政策法规被纳入国家层级立法考量之前,地方政府主导的立法可以在制度试行方面发挥重要作用。例如在我国国家立法层面考虑到精简项目前置性审批的改革要求,新增碳排放评估制度面临较大困难。但在市级层面立法中,《石家庄市低碳发展促进条例》提出将碳排放评估纳入节能评估内容,《南昌市低碳发展促进条例》中提出对项目进行以温室气体排放评估为主要内容的产业损害和环境成本评估,均是比较有思路的立法亮点。

二是在立法力度方面,地方立法因法律对象更为具体,立法和执法机关对本地区情况更为熟悉,便于在国家气候立法框架下,因地制宜出台更具操作性的地方法规规章。例如我国拟在国家立法中设定 “低碳标准化制度”,并将国家层面标准、标识和认证的基本原则、程序和责任纳入立法。地方层面在执行国家标准和认证制度的同时,可以制定严于国家的地方标准和认证规则。在国家统一的制度安排下,地方可以通过立法设定更加细化更加具体的法律措施。

大部分农村居民的法制意识较弱,经常私自开启、关闭闸阀,导致闸阀、管道被损坏,出现农田、道路被水浸泡等事件;还有一些居民在利益的驱使下,违背管理规定,偷水灌溉自家田地,对农村地区人饮工程用水造成了严重影响[1]。

三是在立法协同方面,应加强国家和地方立法的协调。根据我国的 《立法法》和立法工作实践,国家和地方两个层级的立法权限、程序和效力等级都是不同的,应强调不同立法层级的不同立法任务。例如,在国家层面立法中,要重点明确国家和地方层级之间在应对气候变化管理的职责分配,厘清省、市、县各级地方政府的权责,这也是地方对于国家立法的主要诉求;而在地方立法层面,建议地方立法应更具灵活性,突出区域特色,更多因地制宜地考虑本地区适应气候变化的具体措施,这些是在国家层面的立法中难以具体涉及的。由于对低碳发展和应对气候变化的接受程度不同,在各地推进地方立法的过程中要注意协调所涉及概念内涵和外延的一致性。

田丹宇
《法治社会》 2018年第03期
《法治社会》2018年第03期文献

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