一、引言

法律规定是语言的排列，也是构成法律的词汇，因此作为构成法律的文本本身也一定存在其特定的含义或思想，但由于文字的多义性，不可避免地出现不同的理解。① [葡]J.Baptisa Machado：《法律及正当论题导论》，黄清薇、杜慧芳译，澳门大学法学院及澳门基金会1998年版，第135页。然而法律就其功能而言，具有规范社会秩序的效果，意思的不确定性必然增加社会的动荡。因此，无论是何种法系，都需要建立一套完整的法律解释制度，从而保证解决方案的一致性。在当代中国，最具有代表性的莫过于对于两部基本法的解释。2016年11月7日，第十二届全国人大常委会第二十四次会议通过了关于《香港基本法》第一百零四条的解释，再一次引发了社会对于人大释法问题的关心，特别是香港的一些法律界人士，更表达了对释法的担忧。那么，如何看待全国人大常委会解释基本法，如何看待全国人大常委会与特区法院均有权解释，如何看待他们之间的不同解释？

以往关于它们的不同解释，一种是以基本法解释方法为路径的。有学者指出全国人大常委会按原意方法释法，特区法院主要按文义方法释法，从而导致结果的差异性并产生矛盾与争议，并据此提出了根据个案特殊性采取适当方法、特区法院自身司法建设、规则完善等方法。②参见姚国建、王勇：《论陆港两地基本法解释方法的冲突与调适》，载 《法学评论》2013年第5期；秦前红、付婧：《论香港基本法解释方法的冲突与协调》，载 《苏州大学学报 （法学版）》2015年第2期。另一种则是进一步扩展，除了点出解释方法的不同外，这种冲突也是基于法律解释体制的差异以及释法者的主观面向不同，因此解决之道在于完善相应的规范，使两种法律解释体制更好地衔接，并加强两地的宪政文化交流与融合。③焦洪昌：《香港基本法解释冲突之原因分析》，载 《广东社会科学》2008年第3期。这两种论述背后的逻辑就在于其认为特区法院与全国人大常委会关于基本法解释的不同结果是不正常的。实际上，这种不同也恰恰反映了中央在特别行政区管治权中有权说不的重要角色与地位。而将其放及如何看待全国人大常委会解释基本法的这个问题时，也因此有所不同，即这种解释权可能是中央对于特别行政区高度自治权进行管治的方式。所以，本文旨在将人大释法制度放在中央管治权的角度去思考，从而检讨该制度下的理念与现实。

2．2 ELISA检测各组小鼠血清IGF－1水平 A组血清IGF－1呈较低水平，B组血清IGF－1水平明显高于A组，C组血清IGF－1水平较B组降低，但仍较A组高。各组差异有统计学意义（P＜0．05）。见表1。

二、人大释法的管治权属性

（一）人大释法的宪制依据

诸多对于人大释法的解释都是从基本法入手，然而这却忽视了作为国家秩序基础的 《宪法》。从宪制上看，这种解释权首先来源于 《宪法》。《宪法》第六十七条第四项规定，全国人大常委会具有解释法律的职权。这是作为制宪者的人民建基于人民代表大会制度下人大之于国家治理体系中的权力机关的地位所设定的。而后分别在1990年与1993年通过的 “法律”，其正是全国人民代表大会依据 《宪法》对该 “法律”行使权力。故，在理解人大是否能够释法、如何释法的第一步不是去看基本法，而是在根本大法中找依据，不能孤立的将基本法奉为圭臬，而忽视了在国家的法律体系下进行分析。

其次，两部基本法当中都规定了解释权的主体问题。《香港基本法》第一百五十八条第一款、《澳门基本法》第一百四十三条第一款亦都明确了全国人大常委会的解释权地位。这正是对于 《宪法》第六十七条第四款的重述，是实施宪法的强调与体现。需要注意的是，从解释权范围而言，此处并没有对人大释法做出任何限制，意味着这与 《宪法》中关于人大制度的性质是一脉相承的。

有意见认为，基本法同样也规定了特区法院具有基本法的解释权，那么如何理解？的确该条的第二款规定了特区法院解释基本法的权力，但需要特别注意的是，第二款授权特区法院解释的条件有两点，其一是 “审理案件”，其二是 “自治范围”；第三款则进一步规定了全国人大常委会授权香港 （澳门）特区法院对其他条款也可以解释的权力，但同时附有限制，即禁止特区法院对与中央相关的事务或条款自行解释。联系 《香港基本法》《澳门基本法》第二条的规定，可以发现特区法院的司法权，包括对于基本法的解释权，都来自于全国人大及其常委会的授予，这同普通法地区长期认同的司法权来源于自身是具有本质性的区别的。因此，特区法院对于基本法的解释权不是没有约束的，而是严格在全国人大常委会的授权范围内的，这与全国人大常委会的解释权不同。

那么又如何理解特区法院的解释权同全国人大常委会解释权的性质呢？实际上，理解它们的关系需要进一步了解多个规范性文件。1981年出台的 《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》，其表明为了加强立法和法律解释工作，明确界定了我国法律解释的分工。其中，全国人大常委会负责明确或补充法律、法令条文本身；最高人民法院、最高人民检察院负责审判、检察工作中规范的具体应用解释；国务院及主管部门负责解决如何在执行法律的过程中应用的问题。这个决议的实质是全国人大常委会将本属于自身的法律解释权进行授权，形成了立法、司法、行政三足鼎立的局面，并指出司法解释与行政解释是一种 “适用”性的解释，立法解释则是 “明确”与 “补充规定”的。而根据 《立法法》第五十条关于立法解释的同等效力规定，虽然我国法律解释具有三种形态，但立法解释的效力是高于其他两种解释的。而在基本法中所授予特区法院对基本法的解释权也应当是一种类司法解释权，当然由于普通法系的原因，使之具有一定的立法解释效果。申言之，特区法院对基本法的解释在于审理案件中如何适用基本法，其解释并不能具有和基本法同等的效力，甚至与最高人民法院的司法解释权相比，更增加了法律适用的 “自治”范围限制，不能称之为一个完成的适法解释权。故从效力等级上而言，全国人大常委会对基本法的解释比特区法院对基本法的解释更具有权威性，其是代表国家行使主权性权力。④黄明涛：《论全国人大常委会在香港普通法传统互动中的释法模式》，载 《政治与法律》2014年第12期。换句话说，人大释法是依法治港、依法治澳的有机组成部分，是 《宪法》与基本法实施的生动体现。

（二）宪制的管治功能

全国人大常委会对基本法的解释应当是全面而不受限制的，并且应当包括主动解释与被动解释两种情形。同时，主动解释与被动解释并非是完全割裂的，在很多情况下，它们处于一种交融转换的关系。比如全国人大常委会针对香港基本法第一次释法，在终审法院应当提请但未提请解释便作出判决的情况下，由行政长官请求国务院提请全国人大常委会释法；比如是次出现的宣誓条款的解释，特区法院就该司法复核案开审，全国人大常委会就启动释法程序，作出了相关解释。香港有意见就批评不应在这些时候进行释法。

2011年10月，我国教育部印发了《课程标准》。《课程标准》从基本理念、教师教育课程目标与课程设置、实施建议三个方面对教师教育机构设置和教师教育课程提出基本要求，为职业技术师范院校制定教师教育课程方案、开发课程资源、实施教学与评价了提供重要依据。

4）业务支持。业务支持是指打破传统的以部门和业务为核心建立的应用系统，建立统一的软件应用平台，提供统一认证、权限管理、业务应用、单点登录和访问控制等多项服务。业务支持将之前分散的业务系统进行集成和整合，破解了跨部门业务流程打通的难题，实现了校园内智慧业务的应用。通过整合各类业务系统，将建设粒度由“系统”级细化为“功能”级，突破现有业务系统功能独立及业务分散的难题。

同时，尽管特别行政区享有高度自治，实行同祖国内地不同的社会制度，但是其一定需要在依法的前提下进行。这是法治原则的基本要求。⑨杜磊、邹平学：《合法性与权威性：人大释法六大问题法理辨疑》，载 《深圳大学学报 （人文社会科学版）》2017年第4期。而这个法主要就是指基本法。故对基本法的解释，实际上就是整个 “一国两制”实施的灵魂。中央需要保留对基本法最终解释的权力，从而确保特区的高度自治能够符合 “一国两制”的初衷。有学者认为，基本法设置的解释机制使全国人大常委会对基本法的解释权在实质上构成了 “最低限度的司法主权”，其包容了现代自由主义的法治传统、马克思主义中的共和主义传统和中国古典的儒家传统。⑩强世功：《司法主权之争——从吴嘉玲案看“人大释法”的宪政意涵》，载《清华法学》2009年第3期。当特区实行高度自治时，社会总是认为中央对此只有行政长官这一道联系的途径，甚至还时常忽视行政长官对中央的负责制度。然而，在基本法的规定下，中央实际上对行政、立法、司法均具有一定的影响力，保有了部分最终权威性的权力。而对基本法的解释，就是这些最终权威性权力中最有力的核心，对特区行政、立法和司法权均具有实质性的管治作用。这也是 “一国”整全 “两制”的应有之义。①郑磊：《“一国”整全“两制”——以基本法解释制度构建为例看作为整全原则的“一国两制”》，载《浙江学刊》2015年第5期。也就是说，在理解人大释法时，不能仅将目光局限于与特区法院的不同解释方法，更进一步的理解是在现有制度出现分歧、难以维持高度自治地方性、授权性特征，并危及中央权威、国家利益与特区整体利益时的管治手段。

“哈！难怪今天厚嘴巴像抹了蜜，屁股却辣似姜！”汪队长指点着他，“我可告诉你啊，你有家有口的，不要打我们女护士的歪主意。”

从实践的角度而言，“一国两制”实践20年来，全国人大常委会一共对两部基本法共进行了6次解释 （见表1）。虽然有些在社会中引起了争议，但总体上而言特区，特别是法院对于全国人大常委会的解释依然是尊重的。2013年香港终审法院首席法官马道立也表示认同全国人大常委会对基本法解释的权威性。这体现了特区法官对于 《宪法》和基本法下的宪政秩序的遵守，作为法律人，特别是法官，最重要的点莫过于对法律的尊重，对中央管治权的尊重。而2016年针对候任议员宣誓所作出的 《香港基本法》第一百零四条的解释，也受到了香港特区法院的尊重，法官在判词中将其理解为基本法有关中央权力的落实，在基本法本身存在不明确，特区自身存在多种意见而无法解决的情况下，全国人大常委会的释法及时地正本清源，因此，全国人大常委会的解释在实践中也起到了应有的管治作用。诚如美国联邦法院大法官所说，“不是因为我的判决是正确的所以它才是终局的，恰恰相反，我的判决之所以是正确的，是因为它享有终局性”。②邹平学：《共识与分歧：香港基本法解释问题的初步检视》，载 《中国法律评论》2017年第1期。因此，《宪法》和基本法保证了解释具有权威性，并且起到了促进国家统合、推动地方发展的功能，特区包括法院在内，对此都难以产生有效质疑。

表1：全国人大常委会六次释法情况

解释对象 解释时间 解释条文 解释主题 解释启动方式香港基本法 1999.6.26 二十二条第四款；二十三条第二款第三项行政长官请求国务院提请解释香港基本法 2004.4.6 附件一第七条；附件二第三条香港永久性居民资格与方式全国人大常委会主动释法 （委员长会议）香港基本法 2005.4.27 第五十三条第二款 补选行政长官的任期 行政长官请求国务院提请解释行政长官产生办法和立法会产生办法香港基本法 2011.8.26 第十三条第一款；第十九条 国家豁免政策的适用 终审法院提请解释澳门基本法 2011.12.31 附件一第七条；附件二第三条全国人大常委会主动释法 （委员长会议）香港基本法 2016.11.7 第一百零四条 公职人员宣誓的性质、要求行政长官产生办法和立法会产生办法全国人大常委会主动释法 （委员长会议）

三、人大释法与司法独立的非矛盾关系

与之相关的另一个问题就是作为中央管治权的人大释法与特区司法独立的关系。实际上二者在范围上并不完全重合，人大释法并非一定与特区的司法有必然联系。在非司法的事务上，中央可能也需要透过释法这条途径来完成特区高度自治中出现的偏差矫正工作。比如对于特别行政区行政长官补选任期的理解，就可能因此产生不同的认知。当仅在司法这一面向上，其也难以成立。从内涵而言，司法独立是社会普遍接受的价值，但什么是司法独立却难有统一的答案。美国、俄罗斯等都在宪法中规定了司法权或审判权由法院行使的 “独立”意涵。从规范的角度而言，司法独立意味着司法权的行使能够做到机构的独立以及权力行使的独立。有学者指出，司法独立是指司法审判不受行政机关的影响，在某些国家也需要根据法律规定与立法机关独立；其在司法审判中的言论，也不会被赋予责任，具有豁免的法制保证。③龚祥瑞：《西方国家司法制度》，北京大学出版社1993年版，第93页。因此，司法独立一方面建基于分权原则下，避免其他机构的干扰，当然这里的其他机构仍然需要符合特定国家的宪制构成，西方国家也都不具有统一的范式；另一方面则建基于对于法律的尊重，即在审判过程中只服从宪法和法律的规定，以保证自主判断。④刘瑞华：《司法权的基本法特征》，载 《现代法学》2003年第3期。

特别行政区的司法独立由基本法予以明确保障。首先，在机构独立方面，基本法第四章政治体制中明确将自治权区分为行政管理权、立法权与司法权，并单独列出了司法机关一节。在分权的要求下，特区自治权也做到了不同的分工。但需要注意的是，上文所指出的机构独立，如美国等都是在横向意义上的独立，而非纵向意义上的。因此讲到特别行政区法院的独立时也必须要强调的是，其独立的对象是相对于特区其他机构，即行政机构与立法机构，而非独立于纵向意义上的机构，比如全国人大常委会。从宪法工程学的角度而言，法院将人民批准的原则转化为可以运作的现实，但这个转化不能够造就不同层级的僭越。因为其来源于基本法的授权，而中央并非将所有司法权都完整地授予港澳特区，其依然保留了相当部分的权力，包括对国防、外交等事务的司法权，这些是没有授予特区法院的。同时，对于基本法的解释权，中央也没有完全授予特区。因此，特区的司法独立是授权的相对独立，中央拥有对香港司法独立的监督权。⑤宋小庄：《香港特区司法独立实践刍议》，载 《港澳研究》2013年夏季号。这表明，特区的司法独立是一个区域性的概念，这同一般国家层面的司法独立有明显区别。而在一般国家，司法的监督可以在上级层面的法院予以救济，但由于基本法将终审权亦授予了特区，这种纵向的监督就需要以其他形式予以解决。全国人大常委会对基本法的解释正是对于这种授权的监督表现，其并没有改变或影响特区法院独立于特区的行政与立法机构，反而是符合基本法的内在宪制精神的。

其次，是在特区法院权力行使过程中，严格依照法律进行审判。《香港基本法》第八十五条规定了特区法院独立进行审判，不受任何干涉。因此，特区法院在司法过程中是否只服从法律才是判断是否成功落实 “独立”的标准。而对法律条文本身含义的解释与此并无直接关系，人大解释基本法是对于基本法含义与依据的明确，从性质上而言是对法制的完善。所谓宪法和基本法共同构成特区的宪制基础，这里的宪法和基本法不仅只是宪法典与基本法典，还应当包括对于宪法和基本法的解释，共同都构成了特区的宪制基础。特区法院在审判过程中遇有全国人大常委会的解释，并非是干涉其行使审判权，而是在这个过程中基本法本身出现不明确的地方，使得特区法院难以选择。为了正确执行基本法，全国人大常委会就需要阐明内容，提供准则，但并不是代替特区法院去进行审判。⑥骆伟建：《论港澳基本法解释中的两个问题》，载 《山东社会科学》2008年第10期。故作为特区法院，严格依照全国人大常委会的释法才是对于司法独立最好的诠释。

因此，特区法院在审理案件过程中，全国人大常委会并没有对其有影响，而全国人大常委会只是对基本法进行了含义的明确。在法治原则的前提下，这是具有其正当性的。换句话说，全国人大常委会对基本法的解释是对基本法的应有之意，是特区法治不可或缺的部分。在港澳回归时，其司法体系必然出现本质性地改变，⑦See Ann D.Jordan,Lost in the Translation:Two Legal Cultures,the Common Law Judiciary and the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region,30 Cornell Int’l L.J.335,(1997).必须要符合中国的宪制要求，确保中央对其的终局管治。

而基本法解释制度的设计来源——欧共体的制度，也对此问题有一个良好的说明。⑧ See Yash Ghai,Hong Kong’s New Constitutional Order,Hong Kong University Press,1999,p200.在《罗马条约》的规定下，欧盟法院对于该条约的解释、欧盟机构和欧洲中央银行制定的规章的效力及解释、根据欧盟委员会的规章建立的机构制定的成文法的解释具有先行裁决的权力。也就是说当成员国或仲裁机构认为对一个问题的裁决，即对相关条文的解释是自己对案件做出裁决的前提时，可将该问题提交欧盟法院先行裁决。而该规定的目的就在于把欧盟法院与成员国法院联系起来，确保欧盟法律制度在成员国的统一解释和适用，突出其 “至高性”的特征。⑨范明志：《论欧盟法院的先行裁决》，载 《法学评论》2002年第6期。而这样的制度设计并没有破坏司法独立的批评，反而形成了成员国新的法治体系。这正是因为尊重了欧盟法的效力，尊重了欧盟法院的解释权威。反观港澳，对于基本法的解释，应当认清基本法的地位高，但其首先是一部全国性法律。对全国性法律的权威解释，在于全国人大常委会。这不是破坏司法独立，而是促进全国性法律的有效实施。至于解释的机关，不能单从性质上予以否定，而是要遵守一国的宪法设计，尊重人民的历史选择。

2) 样品处理与检测。采集的鲜叶室温摊凉过夜，然后置于鼓风干燥箱60℃烘干；烘干样品送欧陆分析技术服务(苏州)有限公司检测，检测方法按该公司的茶叶农药残留检测内部方法进行(SU321，气相色谱-质谱联用；SU322，液相色谱-串联质谱联用技术)；对照样品检测463项。其他处理样品只检测相应药剂单项。其中，溴虫腈和联苯菊酯采用检测方法为SU321(气相色谱-质谱联用)；噻虫嗪和噻虫啉采用检测方法为SU322(液相色谱-串联质谱联用)。

四、关于人大释法制度的重大争议

(一)释法的范围：非自治抑或全部条款

迄今为止，全国人大常委会已对两部基本法进行6次释法。尽管有 《宪法》、基本法的宪制基础，但是6次释法在某种程度依然体现出了某种 “摸着石头过河”，在学界也受到了一些争议。第一个需要回答的问题就是其解释的范围为何。《香港基本法》第一百五十八条重述了 《宪法》中的法律解释权，但同时全国人大常委会进一步又授权法院附条件的解释。那么究竟在附条件的授权内，人大是否还能解释。有学者认为，全国人大常委会将此类条款的解释权授权给特区法院，自己就不能再行使解释权，因为授权的内容是立法解释权，这亦是普通法地区的通例，既能够保证国家主权和统一，也能确认特区的高度自治权。⑩黄江天：《香港基本法的法律解释研究》，三联书店 （香港）有限公司2004年版，第138页。但笔者以为，对于全国人大常委会释法的范围应当从以下几个方面考虑：

笔者认为，行政长官负责执行本法，表示的是行政长官需要确保基本法得以贯彻落实。而这一点的职权规定是行政长官作为特别行政区首长的职权。⑦骆伟建：《澳门特别行政区基本法新论》，社会科学文献出版社、澳门基金会2012年版，第243页。当然这里的执行不代表行政长官 “越权”，而是作为首长的义务与责任。应当注意到的是，在 《香港基本法》第一百五十八条第三款中规定的是特区终审法院 “应”提请全国人大常委会解释，但当终审法院不履行宪制义务的情况下，那就需要一个机制落实这个义务。行政长官在这种情况下，就需要对该义务予以执行。同时，向中央人民政府负责应当是由行政长官提出请求的依据，而非释法的依据。法院需要对法律负责，如果忽视法律的义务，那么就需要使其承担责任。不能以基本法赋予特区法院提请的权力来予以抗辩。⑧马岭：《从基本法规范看中央与香港的权力关系》，载 《哈尔滨工业大学学报 （社会科学版）》2016年第3期。因为这不仅是权力，更是义务与责任，而行政长官则是这种情形下的最佳使命者。

在第一种情形下，全国人大常委会在香港法院作出判决后进行释法具有基本法的依据。《香港基本法》第一百五十八条第一款规定本法的解释权属于全国人大常委会，因此无论是审理外还是审理中都应当包括在内，《宪法》、基本法与 《全国人民代表大会常务委员会议事规则》均没有对此作出限制。但有学者认为，虽然全国人大常委会有这个权力，但在案后释法，推翻了终审法院对此作出的解释，阻止了该判决成为今后类似案例审理的先例，也否定了其判决的正当性，削弱了法院审判的影响，不符合香港长期形成的法治传统和惯例，与基本法规定的司法独立、原有体制予以保留等不相和谐，对香港法治造成冲击，所以中央应当保持克制。⑩ 参见前引⑤，马岭文。

第三，从法律解释的角度而言，如果说授予特区法院的是基本法的立法解释权，意味着特区法院的解释具有同基本法一样的效力，全国人大常委会无法透过解释再进行纠正。而特区法院也就成为了基本法的 “造法者”。这与基本法关于特区法院的地位千差万别。基本法实际上在此条款中所规定的，只是 “适用”时进行解释，因此应当理解为一种司法上的解释，全国人大常委会可以透过其自身的立法解释进行纠正。而这与第三款所规定的范围外条款的解释的区别就在于在自治范围内的事情上，中央一般不作解释，保证其高度自治，但在自治范围外的条款，特区对基本法的解释权则受到更为严格的限制。如果特区法院将自身同全国人大常委会对立起来，展现出全方位的进攻性防守，那么必然受制于自身的地位所限，最终主动或被动的改变。②夏引业：《一国两制下香港终审法院的角色与立场》，载 《法制与社会发展》2015年第4期。

有意见认为应当由人大立法，划定两地的释法范围。③汪进元：《香港基本法解释体制的内在张力及其缓解》，载 《江苏行政学院学报》2017年第2期。实际上，对于基本法中哪些属于自治条款，哪些不属于自治条款，是难以界定的。做一个简单的比喻，正如在一个房屋内，房东（全国人大常委会）允许房客 （特区法院）入住，在其房间 （自治范围）内自主生活，同时亦允许其到其他场地活动 （非自治范围），但无论是在房间内还是在公共空间内，都需要保有基本的爱护且珍惜房屋的要求；如果房客在其房间内实施纵火等行为就可能危及整个房屋的安全，那么房东必须要对此进行制止，这不仅是对房东人身、财产安全的考虑，也是对该房客以及其他房客安全的保障。因此，对于基本法的解释，应当由其影响作为判断，而非简单地以条文的内容为界定。而这个判断也必须以房东为主，因为房屋是房东的。诚如香港法院曾在判词中表示，全国人大常委会享有的基本法的解释权是 “全面而不受限制”的。而是否需要解释，包括主动与被动解释，都应当是全国人大常委会的职权。

(二)释法的启动：主动与被动解释之形

全国人大常委会对于基本法解释的启动在基本法中只能寻找到部分的依据。④李蕊佚：《香港终审法院启动提请释法程序的要件》，载 《中外法学》2017年第4期。《香港基本法》第一百五十八条第三款规定了特区终审法院提请全国人大常委会的情形，即需要对中央政府管理的事务以及中央和特区关系的条款作出解释，而该解释又影响到案件的判决，在作出不可上诉的终局判决前，应提请全国人大常委会。这里规定了特区终审法院提请释法的几个要点需要注意。第一是涉及的内容是中央政府管理的事务以及中央和特区关系的条款；第二是影响到案件的判决；第三是“应”。因为特区法院对此类条款进行解释很有可能出现偏差，影响到中央对港澳的全面管治权，如果以此作为裁判依据，可能违背 “一国两制”的初衷，有害于国家主权、安全与发展利益，故对于这类条款要特别注意。基本法规定了这是终审法院的宪制义务，即必须要提请全国人大常委会。申言之，特区法院需要站在法秩序统一的前提下，予以认真思考其义务的履行，当可能出现相关问题的情况下，都应提交全国人大常委会，由其裁决。如果不涉及相关条款，可借鉴欧盟法院的经验，全国人大常委会不予解释。这是审理案件的过程中人大释法的启动情形。

同时，行政长官提请释法也是中央管治权行使符合辅助原则、比例原则的做法。因为中央管治权与特别行政区高度自治权的平衡存在一个大前提，就是要在充分保障公共利益的基础上进行，这同高度自治的设立的初衷是有直接而深刻的关系的；从反面的角度而言，中央管治权的行使还存在一个重要的原则，也就是说并不是所有不符合整体法秩序的行为只能够由中央直接出面解决，如果存在一个更迅速、更直接、更有效的方法，同时又能够达到保证法秩序统一的目的，那么何乐而不为。有学者就此概括到，当地方自治团体造成的违法状态，能够透过其他途径加以排除解决，那么监督权的行使谨具有辅助性的地位，这就称之为辅助原则；⑨刘文仕：《地方制度法释义》，台湾五南图书出版股份有限公司2014年版，第423页。而行政长官提请释法便是特区自行解决问题的一种方式，是中央实现宪法与基本法所规定的目的的行为，充分尊重了特别行政区的高度自治。

对于全国人大常委会主动释法，有学者认为，在非审理案件时，全国人大常委会对基本法的解释不需要香港终审法院的提请，此时应该根据 《立法法》的有关程序进行。但2004年释法由全国人大常委会委员长会议提出 （2016年释法也由全国人大常委会委员长会议提出），在程序上存在明显瑕疵，因为基本法没有明确规定，而且 《立法法》中只规定了国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会提出释法要求，并没有规定委员长会议。故其认为这是违反 《立法法》和基本法的规定，不宜在此开先例。⑤马岭：《提请解释香港基本法主体的合理范围》，载 《法学》2016年第4期。

过载保护是依据“反时限”的原则，针对超负荷电流对供电回路进行切断的一种保护方式，超出设计的整定值越大，切断的时间越快。如果机器长期过载运行，绕组温升就会超过允许值，导致绝缘老化或损坏，进一步导致建筑电气设计中低压配电系统的安全性问题。

国务院相关文件曾对游学活动作过粗略分类，凡在学期内进行的称为研学旅行，学期外进行的叫夏、冬令营。国家对游学产业的支持力度逐年增大。研学旅行试点工作从2013年起先后在上海、安徽、陕西、重庆、新疆等8个省(区、市)启动，有574所学校、60多万名学生参加。有关教育专家认为：研学旅行在推动培养学生集体观念、生活技能、实践能力和创新精神的同时，也促进了国内旅游业的增长。但在实际操作过程中，由于研学旅行项目存在一定安全风险，一些地方政府有所顾虑，推进速度并不理想。不过，夏冬令营发展势头却比较乐观。

笔者认为，此观点混淆了主动解释与被动解释的区别。在被动解释的情况下才存在提出释法要求的前提，而在主动解释的情况下，是全国人大常委会自发的进行，没有其他主体提出的必要。否则，就是对全国人大常委会主动解释法律的否定。作为最高国家权力机关的常设机构，全国人大常委会对法律的解释是宪法赋予的完整权力，既包括了主动解释法律，也包括了被动解释法律，这与司法机构的被动性特征是完全不同的。因此，不能以被动解释法律的程序去套用在全国人大常委会主动解释法律的情形中。申言之，中央在行使 《宪法》与基本法所规范的权力时所应遵循的规则不仅包括基本法，也包括规范其机关本身的规则。根据2009年修正的 《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第十一条第一款的规定，委员长会议可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由常务委员会会议审议。所以，委员长会议能否提出对基本法的解释案，取决于全国人大常委会是否有解释基本法的职权。而根据 《宪法》与两部基本法的规定，解释法律，特别是解释基本法是全国人大常委会的重要职权。故在主动解释的情况下，委员长会议可以向全国人大常委会提出解释的议案，而非程序上的瑕疵。

★一万小时定律：你把一万个小时花在做同一件事情上，你就会在这件事上成为专家。我从小到大睡了几万个小时，怎么在入睡这件事上越做越差呢？

而对于由行政长官请求国务院提请全国人大常委会释法，学者则认为，执行基本法与实施基本法有区别，因为根据 《香港基本法》第四十八条第二款规定，行政长官只有权负责执行本法和依照本法适用于香港特别行政区的其他法律，并没有监督法院适用基本法的权力；而第四十三条明确规定行政长官向中央人民政府负责，而法院的判决应由法院自己负责，无须行政长官负责，且国务院无权释法，不能引申出请求释法的权力；《立法法》中亦没有规定相关内容，更重要的是 《立法法》不适用于香港。⑥参见前引⑤，马岭文。

第一， 《宪法》中规定的全国人大常委会解释法律的职权，是人民对人大的授权，是制宪权的如实反映。而人民亦并未限制全国人大常委会对哪些条文不能进行解释。如果以作为下位法的基本法作为理由，否定全国人大常委会全面的解释权，是不符合宪法的。

当然，目前的释法实践明显存在其他情形：除了2011年全国人大常委会的释法是由香港终审法院提请的以外，其余皆非由其提起。这里包含两种情况，一是全国人大常委会主动解释，二是由行政长官请求国务院提请全国人大常委会释法。而这种局面的存在原因可能是特区终审法院应提请而未提请，或者港澳社会出现对于某一条文的理解争议，影响到特区的发展。前者应当是对特区提请义务的补充和监督，后者则是对于高度自治的困境予以解决的途径。不过基本法中并未对这两种途径的解释予以明确规定，引起了部分学者、人士的质疑。

此外，从保障基本人权的角度，应当思考赋予居民个人对于提请全国人大常委会释法的权利。我国 《立法法》第九十九条第二款中，赋予了组织与个人提出审查相关法规的建议权。至于是否审查依然由全国人大常委会的工作机构进行研究。为了发挥中央管治权保障基本人权的效果，当个人遇有实际纠纷，可能关乎中央管理的事务或中央与特区关系的条款，而终审法院并未就此提请全国人大常委会释法时，应当赋予个人提请解释的建议权。由终审法院进行形式上的审查，当可能涉及相关问题时，就依法提请全国人大常委会解释。

（三）释法的时间：案内与案外的分别

为什么要如此设置呢？有学者指出，“经由人大释法的推动，一种面向国家的香港基本法的重新理解与重新建构的制度进程已然开启，因应基本法中期危机的香港新法治与新宪制秩序的生机与活力渐次释放”。⑤田飞龙：《一国两制、人大释法与香港新法治的生成》，载 《政治与法律》2017年第5期。实际上，人大释法作为特别行政区制度以及基本法实施的组成部分并非今时今日才得以构建，而是早已蕴含在 “一国两制”的诞生中。这就是 “一国两制”下中国恢复行使主权的要求。只有在坚持中国行使对港澳的主权的前提下，才可以继续讲到特别行政区的高度自治。⑥张强：《特别行政区语境下的主权概念探析》，载 《港澳研究》2016年第1期。那么如何保障高度自治的地方性、授权性本质和特征保持不变呢？如何确保高度自治地区人民的利益并不受苦难所折磨呢？根据行为科学的基本原理，人类行为偏差的存在是必然的，因为执行主体对行为规则的认知、接受和执行能力具有差异性，不可避免地出现行为偏差。而社会内部各群体组织的自身利益也是不可能完全一致，尽管存在 “最大程度的吻合”可能性，但也预示着偏差的绝对性。⑦孔令望等：《国家监督论》，浙江人民出版社1991年版，第121-122页。因此，高度自治地区必然会出现自治行为的偏差。而作为国家的一部分，如果自治行为出现偏差，其余社会系统的目标函数的矛盾性激增，所造成的社会容许度也将迅速减小，最终造成社会的动荡与人民利益的损失，这是与高度自治的本质所违背的。所以，这里就需要一种矫正制度。恩格斯深刻地指出监督是解决越权问题的金钥匙，早在原始公社时代，人们为了维护公社的共同利益，解决争端，制止越权，便设立了一些职位，赋予其某种全权，从而监督用水 （特别是在炎热的地方），便达到其应有的效果。⑧中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局：《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第166-168页。所以，中央管治权的实施是对特别行政区高度自治权矫正的体现，从而才能确保局部的行为不偏离规范标准，不脱离 “地方”的本意。因为高度自治是对于局部信任与不信任的结合体，一方面，信任体现在对局部权力的维护，但另一方面，由于对于人民利益的保障，而地方行为不可避免地出现偏差，这种天然的不信任必须透过制度予以矫正，所以中央管治权与高度自治权应当是同时存在、对立统一的关系。而中央管治权更是矫正正义的代名词。

第二，从授权的角度而言，全国人大常委会透过基本法将解释基本法的权力授予特区法院，但其授出的实际上是行使的权力，而非权力本身。①王禹：《港澳基本法中有关授权的概念探析》，载 《政治与法律》2012年第9期。申言之，这好比全国人大常委会拥有某一房屋，但允许特区法院居住于某一房间，并非将某一房间赠送于特区法院。因此，这种解释必然是全面的。

实际上，全国人大常委会在案后释法，确实对香港司法判决产生影响，否定了其判决的正当性，但这却是中央行使管治权的体现。如果说这对香港法治造成冲击，不如说这是香港法治生长中必要的痛。这同美国1801年平民式总统产生所经历的阵痛相似，都是宪制发展的必然结果。① [美]布鲁斯·阿克曼：《建国之父的失败：杰斐逊、马歇尔与总统制民主的兴起》，江照信译，中国政法大学出版社2017年版，第5页。在 “一国两制”下，港澳被授予高度自治权，包括了司法权和终审权，那么其权力的行使就必须要符合我国 《宪法》和基本法的要求，当特区没有按照相关标准行为，出现了行为偏差时，那么作为授权者的中央必须要对此加以纠正和约束。所以，香港法治并非一成不变、完全独立的，而是包括了人大释法在内的规范制度，确保其能够符合相应的标准。司法独立要求法院能够对法律负责，当其否定了法律的权威时，就是对司法独立的否定。当然，从实践的角度而言，如果能够在审理案件中提出释法，及时正本清源也不至于发生相应的事后补正的效果。所以从效果角度而言，不是应该讨论全国人大常委会应不应该在案后释法，而是应该考虑在案中有没有其他的方式能够避免这种结果的发生。人大释法是正常途径下的最后防线，如果过分克制，是破坏法治原则的体现。

在第二种情形下，全国人大常委会在审理案件中终审法院未提请的情况下释法，香港民主思路认为，应当尊重人大常委会根据国家宪法及 《基本法》所确立的释法职权，但在宣誓事件中，特区有健全和可信的司法体制，及清晰周全的法律，因此绝对有足够的能力维护国家主权和议会的尊严和合法性。在案中或案前或案后释法对香港的影响都会产生，而我们不能据此作出是否应当释法的判断。从基本法的规范角度而言，第一百五十八条第三款授予了香港法院解释基本法自治范围外条款的权力，同时规定了其提请解释的义务，但在实践中香港法院却曾出现没有提请的状况。因此如果终审法院不提请解释，而自行判断，认为其没有违反第一百零四条，那么候任议员将获得相应资格。而如果案后全国人大常委会再释法，亦于事无补，造成不符合基本法要求的人士成为议员，这违反了 “一国两制”的初衷。所以是次释法有效回击了 “港独”人士的行为。故对什么时候释法不能简单地以案中为由作出否定评价，而是以中央管治权所确立的促进国家统合、推动地方发展、确保根本法秩序统一的目标为出发点与落脚点。美国联邦法院大法官本杰明·卡多佐曾表示司法过程需要反省自己的思想，追寻影响或引导其得出结论的影响力，掂量各种可能冲突的因素，包括逻辑的、历史的、习惯的、道德的、法律确定性与灵活性等等。② [美]本杰明·卡多佐：《司法过程的性质》，苏力译，商务印书馆1997年版，第86-109页。故在全国人大常委会有权释法的前提下，应当从其可能的影响作出判断并从中衡平。

（四）释法的内容：解释还是修改

针对 《香港基本法》第一百零四条的释法，宣誓的确是政治活动，但不能否认其是法律问题。从规范而言，《香港基本法》第一百零四条对议员的宣誓进行了规定，就是从宪制性法律的层面对政治活动进行了约束，形成了一套制度。③张强：《立法会议员就职宣誓制度的基本法表达》，载 《江汉大学学报 （社会科学版）》2017年第5期。因为宪法 （包括宪制性法律）就是规定国家机关组织及职权、政治程序、国家权力之行使与人民基本权利以及和地方自治团体间之关系，并且解决彼此产生冲突之方法的法律。④法治斌、董保城：《宪法新论》，台湾元照出版有限公司2010年版，第3页。否则，以政治问题作为借口，那么就是否定以法治手段实现 “一国两制”。

图1所示支护建议图适用于一般情况，并没有对支护类型进行明确的区分，而是基于连续的变化。支护图给出了相应于支护形式所采用的锚杆中心对中心间距和喷混凝土厚度。标注了钢纤维喷混凝土的能量吸收，以及锚杆长度和钢支撑加固的喷混凝土设计。对于特殊情况，可适当增加相应的支护形式和支护结构数量。钢纤维的参量设计及其力学性能国内亦有诸多研究[8-9]，可与Q系统能量吸收参照。

（3）在实际运行中，二次泵与一次泵互转的系统取得了较好的节能效果，二次泵模式适用于干管管网半径大、水力损失大的生产线布置，尤其适用于一站多线的锂电池隔膜厂房；

至于对释法性质的争议，就需要对什么是法的解释，什么是法的修改作出厘定。所谓解释是不会违背稳固和正当地建立的期盼，是利害关系人可以和必须考虑的，其一方面要求先前的法律解决方法是矛盾的或者至少不确定的，另一方面则要求最后的解决方法处于矛盾的领域内，且这种解决是裁判者或解释者能够得到的，而无需超越通常针对法律的解释和适用的限制。⑤ 参见前引①，J.Baptisa Machado 书。所以只要全国人大常委会对基本法的解释是在基本法可能的领域范围内的，就应该属于释法，而非修法。

2016年人大释法中的第一条指出，拥护基本法，效忠特区是宣誓必须包含的内容，也是法定条件和要求。第一百零四条强调立法会议员在就职时必须宣誓，这里用的是 “必须”一词，是强制性用语，意味着不作不可以。作为候任议员完全能够理解其是法定条件的要求和内容。第二条则对必须依法宣誓作出进一步说明。第一款是指没有合法有效宣誓或拒绝宣誓就不得出任该公职，这仍然是对上一条不宣誓进行了反面的解释；第二项是对什么是依法进行解释，既然依法宣誓，这里的法不仅包括香港的本地立法，也包含着基本法本身，因此拥护基本法、效忠特区意味着必须要遵守基本法从序言到附件，认同当中的每一个条款，如果以不真诚、不庄重的行为与态度进行就意味着忽视基本法在内的法律，当然属于候任者明白的范围之内；第三项，对拒绝宣誓作出的责任说明，也就是对 “必须”进行了拒绝宣誓的解读。因此人大常委会的释法完全是在 “必须依法宣誓”中进行，没有超出 “必须”“依法”“宣誓”三个词的理解范围，属于释法而非修法。

故全国人大常委会对基本法的解释，需要在法定的范围与程序下进行。所谓尽可能多与尽可能少的争议其实是一个伪问题。因为在严格按照 《宪法》与基本法管治的前提下，全国人大常委会一定是在特区高度自治跨越边界，违反相关标准的情况下出手的，不存在或多或少的局面。而对基本法的解释也构成了中央管治特区高度自治权的 “尾门”。

五、结语

“一国两制”实践20年来，全国人大常委会对香港基本法的解释仅有5次，对澳门基本法的解释仅有1次，但有关人大释法的争议却不绝于耳。反对者常常以破坏司法独立、破坏特区高度自治来攻击人大释法，鼓吹只能由特区终审法院来决定是否提请释法。但事实上，人大释法的正当性不在于特区法院是否同意或认可，而在于中央对特别行政区授予的高度自治权的管治权属性。因为特别行政区高度自治权与中央管治权是相互联系的，中央首先基于主权拥有对特区的全面管治权，进而授予特区高度自治权；特区具有高度自治权，中央就必然要实施必要的管治确保其符合授权的标准，这不仅体现在行政、立法领域，也包含了司法等方面。只要高度自治，不要中央管治是对 “一国两制”、宪法以及基本法的根本否定，也是自我心虚的体现。

对于人大释法理念与现实的认识与理解，不仅要从两地解释方法的不同着手，而且更加要从中央管治权的视阈下破题。基于高度自治的广泛性，中央对其管治的范围也不可任意缩小，造成严重的失衡。同时，要将主动解释与被动解释相结合，在遵循法治、辅助、比例的原则下，充分考虑释法可能产生的影响，进而做出最终的决定。这是特别行政区制度以及基本法实施的必然之举，是特区法治的应有之意，也是 “一种存在的事实，不是见解，不是学说”。⑥聂鑫：《从考试机关到人事机关：民国考试院的理念与现实》，载 《中外法学》2016年第3期。