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探究地方政府权力清单的法律属性

更新时间:2016-07-05

一、权力清单制度概况

(一)权力清单制度的含义

权力清单制度是我国政府为防控行政权力滥用而设置的一项制度。为解决我国政府权力运行不规范、不透明、不清晰的现状,2013年中共中央在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》中都提到要推行地方政府及其职能部门权力清单制度,我国的权力清单制度自此在各省市政府部门广泛推广。关于权力清单的含义,学界有不同的观点。总的来说,权力清单制度包含以下两方面的内容。

在开展绝缘杆作业法带电断引线、接引线、更换绝缘子等实际作业过程中,作业人员通过登杆工具(脚扣等)登杆至适当位置,系上安全带,保持与系统电压相适应的安全距离,作业人员应用端部装配有不同工具附件的绝缘杆进行作业。

1.明确政府权力的边界

权力清单制度存在的意义是控制和规范行政权力,即以“清单”的形式界定各级政府以及职能部门的权力范围,明确哪些事项需要政府审批,哪些事项交由市场调节,厘清上下级政府之间、同级政府的不同职能部门之间的权限分工,保持权力之间的制约和平衡。明确界定各级政府及其职能部门的权力外延,使政府按照清单的规定行使权力,并明确“清单之外无权力”的原则。

三、产科患者术后疼痛管理不容忽视。中国剖宫产率居全球首位,由于剖宫产术后产妇生理和心理的特殊性,完善产科术后镇痛尤为重要。剖宫产术后以宫缩痛最为明显,如不能有效缓解,不仅给产妇带来身体上的痛苦和心理上的负担,也不利于乳汁的分泌,并且影响母婴亲子关系。以往我们认为剖宫产术后疼痛就该忍受,不能应用止痛药否则影响母乳喂养等。但目前看合理用药和个性化护理对产后恢复有很大的好处,需要让麻醉医生及产科医生认识到术后疼痛的危害,应用个体化多模式的镇痛方案,让中国女性能快快乐乐地做产妇,减轻疼痛影响。

陶渊明的家园情怀的形成,与他家庭环境的熏陶也很有关系,由《晋书·隐逸传》对陶渊明的生平记载可知,陶门为世代官宦之家。他的曾祖父是陶侃,晋朝曾受封长沙公,卒后追赠大司马;他的祖父陶茂,曾担任武昌太守;他的父亲陶逸,曾担任安城太守。由此可见,陶家祖先都是做过太守一类大官的人,“对于传统和时风的接受有多种多样的方式,其中最沁人心脾和深切入里的接受方式之一就是接受主体通过某个自己所钦敬的长辈的风范而得到熏陶,这种熏陶非常特别而且十分有效。”李剑锋教授在《陶渊明及其诗文渊源研究》里也强调了家庭氛围对陶渊明思想形成的重要影响。

2、优化青岛的商业环境和教科文卫等硬件条件。相比于深圳、杭州等独角兽密集的城市,青岛在产业转型上的落后已是不争的事实。要成为国际化的旅游城市,首先要成为国际化的商业中心城市,青岛要聚焦于招商引资、招才引智,不断提升城市的国际化水准;另外,在教育、医疗、卫生等方面,青岛的国际化水平也远远不足,不能对国际游客乃至海外移民带来足够的吸引力。

(二)构建权力清单制度的意义

1.权力清单制度是尊重和保障人权原则的要求

权力清单制度的一项重要目的是推进政府权力运行的公开化、透明化。把权力关进制度的笼子里只是第一步,还要把它放到阳光下,置于群众的视线里。阳光是最好的防腐剂,公布权力清单,划定权力边界,使行政相对人知晓政府的权力范围是权力清单制度的一个重要步骤,这样能降低群众监督的门槛,有效避免暗箱操作,为防范权力腐败提供一条有效路径。

法治政府的重要特征就是保障人民的权利和自由,因而必须限制和约束政府的权力,建设“有限政府”,这是法治和人治的根本区别。目前我国行政机关在执法过程中经常出现违法行政的现象,或者滥用权力、不该管的越权管,或者推诿扯皮、该管的不作为,这与行政法的尊重和保障人权原则是不符的。保证政府权力来源于人民并服务于人民就要明确划定政府的权力边界,防止权力滥用滋生的腐败,保证权力行使过程中的“三不”即不缺位,该管的不推诿;不越位,不该管的不滥管;不扰民,管理方法要科学。

2.权力清单制度是转变政府职能,建设服务型政府的题中之义

其次,权力清单的长期性、稳定性要求将其以法律的形式进行固定。政策是国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行为准则,它具有一定的时效性,是在一定时间内,在一定的历史条件下推行的。权力清单却是一项需要长期实施的制度,我国推行权力清单并不是一个偶然事件,更不是浅尝辄止,而是要长期、稳定地推行下去,它是我国依法治国、建设法治政府的重要举措。因此,权力清单需要以“法”的形式进行固定,而不是作为一种政策而存在。

权力清单作为中央实施的一种新制度,其性质一直没有得到明确。从我国当前地方政府采取的实施措施来看,推行权力清单制度的实施主要依靠政策宣传与权力清单公开制度。其通行的做法是通过政策宣传,制定政策文件,引起政府和社会高度关注,搭建网络信息平台,公布政府部门的权力清单。笔者认为,权力清单不属于政策范畴,也不属于道德范畴,而应属于行政法的范畴,具有明确的法律属性。

权力清单是一种特殊的抽象行政行为。一般情况下抽象行政行为是为法律法规的实施而制定的具体细则,是在原有法律法规的基础上进行细化。权力清单作为一种特殊的抽象行政行为,其特殊性在于权力清单其实是对法律法规规定的政府权力以保留、取消、下放、整合等方式进行的调整,其在一定程度上与法律法规的适用不一致。并且权力清单的实施奉行“清单之外无权力”的原则,这就使行政机关不得不面对一个问题,即当权力清单规定的权力范围小于相关法律法规规定的行政权范围,那么清单之外的行政权可否“依法行使”的问题笔者认为,清单之外无权力的原则有利于保证权力清单制度的执行效果,是建设法治政府的必要之举,但这一原则也是违反了上位法与下位法的关系,因此权力清单在制定的过程要对中央和地方政府如何分权、各职能部门如何分权,哪些权力该保留,哪些权力该取消或下放作进一步地深入探讨,在权力清单制定后应由立法机关进行相应的审批和备案,而后推进相关法律、法规的修改以解决上位法和下位法的关系衔接问题。

二、权力清单制度的法律属性分析

(一)权力清单的行政法属性

3.权力清单制度是依法治权、建设法治政府的重要举措

2.公布权力清单,接受社会监督

首先,权力清单是为了规范和控制行政权而产生的,这与行政法的本质是相通的。对比于立法权和司法权,行政权是最经常、最直接与公民和组织发生联系的国家公权力。行政权的滥用会给人民的生产、生活、自由、财产带来严重的威胁,因此有必要对行政权进行法律规制从而制定行政法。权力清单其实也是以清单的方式对行政机关的行政权进行控制和规范,使行政机关照清单行使权力,使行政权力“越清单无效”,这种控权行为与行政法的制定行为主旨是一致的。

权力清单的制定过程也是政府简政放权的“瘦身”之路。社会主义市场经济应以市场的调节为主,以政府的服务为辅,市场能调节的交由市场调节,市场失灵时由政府调控。正确处理政府与市场的关系必须从制度上对政府和市场的“管辖范围”进行划分,切实解决政府干预过多而造成的问题,将政府的经济管理职能转变到提供公共服务、创造良好发展环境上来。尤其是在各种行政许可的审批过程中要把握一个重要的原则,即但凡市场能调节的、行业协会能自律的事项都要放手,为增强市场的健康和活力提供制度保障。

再次,明确权力清单的行政法属性才能确定相应的法律责任,以确保权力清单的真正实施。目前我国各级政府实施权力清单的过程大致分为清权、确权、配权、晒权、制权几个步骤。政府在“晒权”(将权力清单向行政相对人进行公开)之后都承诺按照清单行使职权,超越了权力清单,行政行为就要承担相应的责任。但问题是,超越权力清单时政府该如何承担责任,承担何种责任。对权力的制约不能只靠“晒”,还要有完善的监督机制和责任体系。只有明确权力清单的法律属性,将权力清单作为行政法的形式而存在才能确定权力清单的法律约束力,以权力清单的法律制裁措施来保证权力清单的落实,在行政机关不按清单行使权力时才能为行政复议和行政诉讼提供法律依据。

(二)权力清单的制定是一种特殊的抽象行政行为

首先,权力清单的制定是一种行政行为。我国地方政府权力清单是由各级行政机关围绕各自的行政权力而编制的,是各级政府牵头组成工作小组,由各职能部门会同法律专家对各自的行政权力进行清理、编制清单。其实施的主体是行政机关,在这个过程中立法机关鲜少参与,因此虽然地方政府权力清单具有极强的法律属性,但它并不是立法机关制定的法律和地方性法规,而是行政机关进行的一种行政行为。

其次,权力清单的制定应作为一种抽象行政行为看待。抽象行政行为是指不针对特定对象的,能够反复适用、普遍适用的行政行为。权力清单的制定不是为了某一特定行政案件的审理,也不是短期适用的临时政策,而是要将各级政府及其职能部门的行政权力以清单的形式固定下来长期稳定地实施从而为权力的行使提供规范和准则。如果把权力清单作为一种权宜之计,就会大大降低其在法治政府建设中的重要作用。同时,将权力清单作为一种抽象行政行为,就可以以法律的形式将权力清单的制定主体和制定程序进行规范以解决实践中各地方政府在权力清单制定过程中的程序步骤不统一的现状。

法的本质是将人民的意志进行体现和集中,而后交由政府来执行。作为执法机关的政府必须依法行政,行政行为要体现法律的意志而不是政府的意志,这是民主和专制制度的根本区别。建设法治政府必须依法治权,建设阳光政府、诚信政府、责任政府。制定权力清单,划定政府的权力范围,使行政的疆域在法律的授权之内,使权力的行使受到法律的制约,这样才能建设法治政府,有效解决我国行政执法中出现的权力寻租、钓鱼执法等违法违规现象。

再次,权力清单应属于行政立法。目前我国行政机关的抽象行政行为分为行政立法和制定其他规范性文件的法律行为。行政立法的主体是国务院、国务院各部委以及有行政立法权的地方人民政府,即只有高级行政机关才具有行政立法权。其他规范性法律文件的法律效力则不及行政立法。权力清单是对法律规定的各项权利进行清理和固定的过程,如果把权力清单看成其他规范性法律文件就会因为权力清单的法律效力过低而使权力清单在执行过程中因缺少公定力、拘束力、执行力而难以推行,也会因为其效力过低而在其与上位法冲突时不能被适用。因此权力清单应属于行政立法,是行政机关制定的有法律约束力并有国家强制力做保证的抽象行政行为。

为从根本上发挥出工程质量监督工作的积极作用,相关管理人员应从加强各部门间的协同性入手,处理各部门间的利益关系。具体而言,确保质量监管部门与施工部门及建设部门处于同一地位,严谨审核委托合同,明确各部门需遵守的法律职责及任务。强化房屋建筑工程施工期间各部门间的沟通交流,积极协商实际施工过程中存在的利益问题,确保房屋建筑工程质量监管工作的有效开展。

(三)权力清单的制定是一种外部行政行为

权力清单的制定是一种外部行政行为而不是内部行政行为的原因在于权力清单对公布后会对行政相对人发生一定的法律效力,而不是只在行政机关内部发生法律效力。权力清单公布后行政相对人在请求行政机关履行职责时要按照清单确定的行政权主体“按图索骥”,找到相应的权力主体后才能行使请求权。当行政机关超越清单规定的权限行使职权或行使职权时超越必要限度而侵害行政相对人的合法权益时,行政相对人有提起行政复议或行政诉讼的权力以维护自己的利益。如果把权力清单视为一种内部行政行为就会造成如下困境:权力清单只在行政机关内部发生效力,是行政机关内部确权和分权的行为,那么行政相对人就无法得知权力清单的内容,在自身合法权益受到违法行政行为侵害时也无法申请行政复议和提起行政诉讼,权力清单制度由于缺少行政相对人的监督也就形同虚设,行政权力由于缺少相应的救济制度而没有违法成本,这与建设法治政府和法治国家的理念是背道而驰的。因此,笔者认为权力清单的制定虽然从行为方式上看是行政机关内部分权和确权的行为,但其根本目的是划定权力范围后依法行使职权,正确处理行政主体和行政相对人的关系,使政府在管理行政相对人的表象背后真正实现服务于行政相对人的目的,从这个角度看权力清单的制定是一种外部行政行为而不是内部行政行为。

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注释

①李强.权力清单制度:给行政权力打造一个制度的笼子[J].求是,2014:(4)。

②林孝文.地方政府权力清单法律效力研究[J].政治与法律,2015:(7)。

李晓燕,王一凡
《法制与经济》 2018年第04期
《法制与经济》2018年第04期文献

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