近几年来，随着学校章程建设步伐的加快，我国高校纷纷制定了大学章程。作为大学的“宪章”，章程不但是大学设立的重要前提，还是大学自主办学的根本依据,在大学治理中居于根本地位。然而,从当前的大学治理实践来看，由于受制于传统观念等因素，章程的执行情况并不乐观，高校行政化倾向依然严重，大学章程的落实存在严峻问题。如何以章程建设为契机，推动大学治理法治化，已成为当下大学治理的当务之急。

一、大学章程：大学治理的“宪章”

从大学发展的历史来看，大学章程诞生于欧洲的中世纪大学，其源头乃是中世纪大学的特许状。早期的欧洲大学特许状,主要来自于教会。宗教改革之后,其主要来自于王权或国家权力。由教皇或国王颁发的大学特许状，使得大学身份合法化，赋予大学一定自主权，进而保障大学自治和学术自由。这种特许状就如同执照或政府批文[1]，大学与政府的关系便由此得以界定。此种情形下的大学特许状，与教育法规呈混合状态，是王权、教权教育立法的最初形式[2],大学章程正是在这种特许状的基础上演变而来。换言之，大学特许状就是大学章程的雏形。从中世纪发展至今，大学章程产生的方式、路径已大为扩展，不同国家的大学章程，其表述方式也不尽相同，比如英国有“charter”(特许状)，法国有“statutes”(法规或章程)；美国有“charter bylaws”(内部章程、地方法规)；日本称之“charter”(宪章或共同纲领)[3]。尽管表述方式各异，但作为大学章程，其本质则是一致的。大学章程旨在明确大学使命及办学目标，调整大学的内外关系，规定大学运行的重大问题。从国外大学章程的内容来看，一般是从大学使命和内部治理角度出发，规定了政府如何介入、社会如何参与，大学如何自治，为大学自主办学提供依据，并成为大学自治的基本准则。

我国大学章程的源头，可溯至1998年梁启超拟定的《京师大学堂章程》。这是中国近代高等教育最早的学制纲要，其本身也是政府管理全国高等教育机构的教育法规。其后清政府又颁布了《钦定京师大学堂章程》(1902)、《奏定大学堂章程》(1904)，两者在办学指导思想等方面是一致的。1912年民国教育部公布的《大学令》，规定了北大的教育方针、组织原则等，成为北京大学的基本章程。进入20世纪20年代之后，一批学校自主制定的大学章程相继出现，如“国立北京医学专门学校章程”(1920)、北京师范大学组织大纲(1922)、厦门大学大纲(1921)。20世纪50年代初，教育部也曾公布了《北京师范大学章程》。“文革”期间高等教育遭到破坏。20世纪80年代以来，我国加快了大学章程的建设进程，在教育法中作了相关规定,从立法上确立大学章程的重要地位。我国《教育法》规定，章程是学校设立的基本条件，按照章程自主管理，是学校拥有的基本权利。我国《高等教育法》中，对大学章程应载明事项作出了专门规定。教育部2011年发布《高等学校章程制定暂行办法》，对大学章程的制定提出了基本要求和指导性意见。随着大学章程建设进程的加快，章程在大学治理中的地位，也成为学界关注的焦点。有学者强调，大学章程的地位，上承国家教育法律法规，下启学校规章制度[4]；有学者则认为，大学章程是大学制定的协调内外关系的规范性文件，是国家法律认可的大学自治法[5]；也有学者认为，大学章程是行政机关与大学之间基于协商一致达成的行政合同[6]；还有学者指出，大学章程是大学法人就学校发展的重大问题作出规范的自律性文件，是大学依法治校、规范自身管理的基本依据[7]。综上观点，不难看出，基于自治说，大学章程就是对学校重大问题作出规范所形成的自律性文件；基于契约说，大学章程不仅具有规范效力，违反契约者则要承担相应责任，因而也具有相应的法律效力。总体说来，大学章程是大学治理的“宪章”，是大学自主管理的基本依据。

二、大学关系：大学治理的要素

大学办学过程中，需要协调各方关系。大学章程调整的关系十分广泛，既要处理好学校与政府、学校与社会之间的外部关系，又要调整学校与教师、学生之间的关系，调整行政权力、学术权力、民主权力之间的关系。

(一)大学的外部关系

大学与政府之间的关系，主要体现为教育行政法律关系。行政机关依法行使行政管理权力，居于领导地位，学校是行政管理相对人，双方之间是以命令与服从为主要特征的纵向法律关系。传统计划体制下，政府包揽学校的一切事物，集举办者、管理者和评价者于一身，学校缺乏应有的办学自主权。随着教育体制改革的深入，政府职能也在发生较大转变，逐渐从管理为主转变为以服务为主，扩大了高校办学自主权。我国《高等教育法》对高校的办学自主权作了专门规定，主要包括教育教学、招生、学科、专业设置、机构设置、教师聘用、合作交流、经费管理等方面，这是调整府学关系的重要法律依据。政府作为学校举办者，对学校进行宏观管理，依法指导学校发展、为学校改革发展提供制度支持，监督学校办学、保障学校办学自主权，保障学校办学条件，保障学校科学研究和其他文化活动的自由。学校作为办学者，依法管理学校内部事务，实行信息公开，主动接受举办者监督评价。

章程的制定是为了付诸实施。从某种意义上讲，大学章程制定固然重要，但其实施更为重要。大学章程何以有效实现，是当下大学治理的关键所在。有了学校章程，如果只是流于形式，或是束之高阁，便不能真正付诸实践，大学法治化仍然缺乏根基。笔者调研发现,有的学校章程文本不够全面规范,比如,有的章程对学生权利、教师权利缺乏保护性规定；有的章程仅对学校内部关系作了规定，对学校与政府、学校与社会化的关系则缺乏规范；有的章程内容较为粗疏，学校重大事项决策基本程序缺乏规范；有的章程缺乏配套制度，可操作性不强。如若章程本身就不够完善，实践层面必将遇到问题。然而，相较于章程的制定而言，章程的实施问题更为凸显。从当前的大学章程实践来看，有相当部分学校，尚未充分认识学校章程的重要性，也未向社会公开，很多学校的校园网上尚未公布章程，甚至本校不少师生也不了解该校的大学章程，更不了解自身的权利与义务，对大学章程的功能认识模糊；章程执行缺乏外在监督，监督机制不健全，监督责任不明确，监督途径不畅。由于缺乏监督保障等因素，有些学校并未真正落实大学章程中的规定，确实存在不少问题，其中尤为突出的是，行政权力泛化，学术权力行政化。比如，实践中有些大学的学术委员会成员中，行政人员比例过大，学术边缘化，不少学校的行政负责人，同时兼任校学术委员会主任职务，院系一级中的学术权力也同样难以充分发挥，学校管理中仍存在较大的随意性。

2000年，小布什在美国总统大选期间大骂《纽约时报》记者为“白痴”。他骂道：“真是白痴。”随即，小布什的竞选搭档切尼附和说：“没错，而且是第一！”两人都不知，当时麦克风没关。

(二)大学的内部关系

大学与教师的关系主要体现为聘任关系。传统计划体制下，教师被视为国家干部，教师与学校的关系基本是行政法律关系。随着教育体制改革的不断深入，公立学校与教师之间关系发生了深刻变化，教师的身份是专业人员，双方之间主要体现为聘任关系。大学与教师之间依法签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。作为聘任者，学校有权管理、考核和评价教师，同时为教师教育教学、进修培训等提供相应条件，保障教师享有较大的专业自主权。作为受聘者，教师应严格履行自身法定义务及合同约定的义务，完成教育教学任务，同时参与学校民主管理，对学校工作提出意见和建议。公立大学教师聘用合同，就其目的而言，具有较强的公益性，不同于普通的民事合同，其性质十分特殊。关于学校、教师的基本权利与义务，在《教育法》、《教师法》等教育法律中已有专门规定，大学章程应以此为依据，进一步细化学校、教师的具体权利，确立教师权利救济机制，切实保障教师的教育权益。

公立大学与学生之间体现为一种复合型关系。传统的计划体制下，大学生考入大学，就等于端上了“铁饭碗”，国家对大学生实行统包统分，公立大学与学生之间主要体现为行政法律关系。随着市场经济体制改革的深入，实行收费并轨后，学生统一缴纳学费，负担一定的教育成本，公立大学与学生之间随之形成了一定的教育服务关系，同时双方之间又存在管理与被管理的关系，这样双方之间的法律关系就演变为一种复合型关系。一方面，学校、学生的权利义务，在教育法律中已预先设定，具有行政法律关系的某特征；另一方面，在教育服务方面，又和学生形成一定的民事法律关系。这样，学校与学生之间，既存在准行政法律关系，又有一定的民事法律关系。基于这种特殊的教育法律关系，学校章程应明确学生的法律地位，明晰学生的权利与义务，明确学校教育、管理和保护学生的责任，健全学生申诉机制，拓展权利救济渠道，维护学生的教育权益。

从现代大学制度来看，行政权力、学术权力和民主权力，构成了大学的基本权力体系。其中学术权力是一种介于自由与约束之间的支配力[8]。如何平衡行政权力与学术权力，无疑是当下大学治理的核心和焦点所在。大学固有的本质和精神，决定了大学应以学术为本，学术自由乃大学之灵魂。然而不少大学行政化倾向严重，学术权力被大大弱化，出现行政权力泛化、学术权力行政化倾向，加之民主权力形式化，行政权力与学术权力严重失衡，去行政化已成为大学治理的迫切任务。大学章程作为大学治理的根本依据，应科学设定各方机构，明确行政机构的权限，赋予学术机构充分的学术权力，保证学术委员会的自主行使权力，健全监督机制，加大监督环节，切实保障学术权力。

三、有“章”不依：大学治理的现实困境

大学与社会的关系，主要体现为横向性法律关系。社会对学校提供支持，参与治理，监督办学，为大学发展提供必要的资源；大学则应主动地反映社会需要，为社会提供服务。一方面，大学应加强与所在地方的沟通与协作，争取社会各方的支持和帮助。比如，设立理事会作为学校的咨询议事与监督机构，凝聚社会力量参与学校管理，支持学校发展。另一方面，学校则应利用自身优势，实行产学合作，为经济发展提供智力支持。此外，大学还应依法接受社会监督。

上述问题的产生，来自多方面因素。其一，源于有关人员对大学的本质、大学精神认识不清。大学的本质是什么？大学的灵魂是什么？有些人至今仍未明晰，甚至某些大学负责人对此也存有模糊认识，并未真正将学校视为探讨高深学问的场所，漠视学术权力，行政化倾向十分严重。其二，缺乏法治思维，缺乏现代法治理念。在现代法治社会，依法治教是教育管理的客观要求，依法治校是学校管理的新理念、新模式。然而一些人仍沿袭僵化的思维模式，固守陈旧的人治观念，缺乏法治思维和现代法治理念，在学校管理工作中存有较大的随意性。其三，对学校章程的权威认识不足，对学校章程的功能理解不够。有些大学领导，对大学章程的地位认识模糊，对大学章程的权威缺乏认识，在制定中并未予以足够重视，章程内容粗疏，操作性不强，执行起来难免存在许多问题。有的将大学章程视为一般的规章制度，甚至将之束之高阁，工作中依然我行我素。其四，缺乏外在监督导致权力意识膨胀。无论法律的实施，还是制度的执行，都离不开监督环节。而监督机制不完善，缺乏外在监督，就会导致权力意识膨胀，工作上存有较大随意性，这是大学章程执行不力的重要原因。其五，缺乏权力平衡机制。权力是有边界的，权力之间相互制约，才能达到权力平衡。目前大学行政权力泛化现象严重，学术权力被边缘化，缺乏权力平衡机制是其根本原因。

在很多的小学数学教学过程中，学校为了招纳教师，会引进很多的实习老师，实习老师由于教育经验不足，年龄较小，所以在小学数学的教学过程中就不能很好的明确教学目标，影响教学进度，还会对学生对于知识的学习也造成影响。还有一部分学校由于学校的师资力量不够，还会让代课老师进行小学数学的教学，代课老师毕竟不是专业的数学老师，所以在教学质量上还是有一定的差别。所以针对以上内容，师资力量不过关也是影响小学数学高效课堂构建的重要因素之一。

四、路径选择：大学法治化的实施策略

[参考文献]

通过对试样的组织形貌、性能及断口形貌特征研究发现，同时添加1.98%的Cu和0.32%的La元素的铝合金性能最佳，相比于原始基础材料，其硬度、抗拉强度及伸长率分别提高了61.2%，51.5%和63.9%，表明铝合金质量有大幅度地提高．

(一)树立法治思维和现代法治理念

受传统观念的影响，一些大学管理者法治观念淡薄，缺乏法治思维，对大学的本质认识不足，在学校治理实践中，仍沿袭陈旧的观念及方式，工作随意性强。现代社会是法治社会，依法治校是现代大学制度的应有之义，作为学校管理者，应首先塑造现代法治理念，树立法治思维，学会依据法律规范和法律基本原则分析和处理问题。具体说来，一是要崇尚法律，遵从法律；二是将法律作为判断是非的准绳；三是从权利义务角度分析处理问题；四是运用法治原则和规范去分析和判断。对此，作为大学管理者，应增强教育法治意识，严格遵从教育法律，彻底摒弃人治的传统观念，改进教育管理方式，提升大学管理水平，以法治理念指导治理实践，以法治思维推进大学治理法治化。对于大学教师而言，应树立教育法律意识，明确自身的教育权利和义务，依法行使教育权利，积极维护自身权利，同时自觉履行教师的教育职责，尊重学生的人格，维护学生的合法权益[9]。对于大学生来讲，应了解自身的权利和义务，依法行使自己的权利，尊重教师的教育权利，自觉履行自身义务，遵守法律法规，增强教育法律意识，积极参与学校管理，学会运用法律手段维护自身合法权益。

(二)强化大学章程执行的外在监督

大学章程的有效实施，离不开监督。这既包括来自政府部门的监督，也包括社会的监督，还包括学校师生的监督。对于政府来讲，应认真履行自身职责，督促大学章程的有效落实。其一，充分重视大学章程建设，加大大学章程建设的舆论宣传力度，严格按照规范程序，对学校递呈的大学章程核准稿，认真审核把关。其二，对大学章程的实施进行专项检查。敦促学校严格执行章程规定，促进大学章程的有效实施，切实维护大学章程的的权威。其三，建立问责制度。对未能落实章程规定情况较为严重的学校，对该校负责人进行问责，敦促其有效落实章程规定。政府部门不但要进行执行监督，还要进行效果监督。对于大学来说，应自觉接受来自全校师生的监督。要严格执行大学章程，使章程真正落到实处。其一，依法向师生员工公布大学章程，使学校师生员工熟悉本校章程内容，了解自身的权利义务，使各部门了解自身的权责。其二，应形成有效的监督机制，依照规定实行校务公开，尊重师生的知情权和监督权，健全与完善教职工代表大会制度，依法接受群众监督，充分发挥广大师生员工对学校工作的监督作用。如果违反有关规定不实施校务公开，或在校务公开中故意弄虚作假的，由有关部门追究其责任。情节严重的，给予行政处分。其三，学校向社会公开大学章程。大学章程的执行，离不开社会的有效监督。这就要求大学在行使权利的同时，也要自觉履行自身义务，依法公开相关信息，尊重监督主体的地位，自觉接受有关社会机构、媒体及公民的社会监督，对社会监督应积极配合，不得妨碍监督。

政府对高校的契约型管理，是世界不少国家的共同做法。比如日本国立大学的法人化改革、法国对大学的合同管理等，主要是建立政府与学校的一种“契约型关系”。政府部门对高校提出目标、要求，提供财力支持、政策指导，进行绩效评估。大学在这种宏观框架下，依法自主办学。早在1984年，法国的《高等教育法》规定，大学可根据自身教学、研究发展目标，经协商与国家签订发展合同，后来被命名为“四年发展合同”。根据合同，学校承诺完成规定的目标任务，政府则需提供经费与人员编制。合同的领域从教学、研究逐步扩展学生生活、国际合作等多个领域。高等教育司负责合同协调工作，自2004年起，教育部相关部门与学校直接展开协商。这样，政府通过大学与建立契约，将大学置于高教管理的中心位置，从而实施一种“契约型”管理。大学章程对于举办者与学校的关系加以调整，规定举办者的权力与职责，学校办学的相关权利与义务。基于此，双方实际上了达成了某种“契约”，政府部门可以依照章程约定内容，在发展目标等方面对大学实施“契约型”管理。这样，通过大学与政府之间的行政合同关系，实现政府管理职能的转变，在一些方面推行政府对大学的“契约管理”。

(三)推进政府对大学的“契约型”管理

第二，中小型企业自身的原因。一些中小型企业由于对银行的传统交易形式、进口方资金信用以及固定业务往来等了解较少，中小型企业缺乏风险意识。加之，一些中小型企业进入贸易融资市场的时间较短，难以在短时间内掌握基本的国际贸易融资知识，缺乏风险评估的意识。事实上，中小型企业从整体上来看，实力较弱，能力不足，以至于在贸易融资市场中难以站稳脚跟。

(四)完善行政权力与学术权力的平衡机制

大学是研究高深学问的机构，是探求真理的场所，学术自由是大学的灵魂所在。大学是以“高深学问”为纽带，开展学术活动。[10]然而，近些年来，受传统观念、社会环境等因素影响，学校行政化趋势愈演愈烈，学术权力被边缘化。在大学管理实践中，有些大学校长作为行政负责人，同时也是学术委员会的负责人；即使在学院层面，类似现象也不鲜见。由于行政权力与学术权力混淆不分，行政权力泛化，行政权力代替学术权力现象屡屡发生。大学治理从现实来讲，就是要尽快地祛除大学运行中种种不和谐状态，构建和谐的大学内外关系[11]。如何遏制高校行政权力泛化现象？首先应给予学术权力充分尊重，赋予学术权力应有的功能，规范学术委员会机构，完善教授治学的保障机制。严格按照我国《高等学校学术委员会规程》的规定，对现有学术委员会的成员、职责、职能等加以调整，在人员组成上，保证专任教授不少于委员总人数的1/2；担任学校及职能部门党政领导职务的委员，不超过总数的1/4，保证学术委员会的代表性、权威性和公正性，保证学术委员会对学校学术事务的统筹权。其次，维护学术委员会校内最高学术机构的权威性，切实落实学术委员会的职权。通过大学章程明确学术委员会、教授委员会的地位，赋予其处理学术事务的权责，健全学术权力的行使程序，完善学术权力的实施规则。总之，为防止行政权力对学术权力的干预,大学应当切合学校实际，遵循教授治学、尊重学术、鼓励创新的原则，进一步完善学术治理结构，严格将学术权力与行政权力区分开来，减少不必要的行政干预，维护大学学术委员会的公信力，保障学术权力对学术事务的决策权，实现学术权力的回归。

结语

[4]　 马陆亭等.大学章程要素的国际比较[M].北京：教育科学出版社，2010.21.

据统计，东北四省区节水增粮行动项目实施10万～30万亩（1hm2=15亩，下同）灌溉面积的101个项目中完成了100个项目的审查、审批，累计核减实施方案中灌溉面积39.8万亩，调整地块面积519.8万亩；核减取水总量1.84亿m3，核减地下水水井数4.55万眼，为节水增粮行动项目的既定效益的取得提供了坚实的水资源保障。

如上所述，受诸多因素影响和制约，大学章程的实施过程中，还有不少方面尚不尽人意，大学法治化进程也面临许多问题，尤其是大学行政权力泛化现象严重，学术权力被边缘化。究其原因是多方面的，而其中一个重要原因，就是缺乏权力平衡机制。而要实现大学法治化，就应从大学章程建设入手，据此调整大学内外关系，构建和谐大学关系。同时还要树立法治思维，强化外在监督，减少行政干预，完善权力平衡机制，着力推进大学法治化进程。

编织打造限制领导干部权力之制度笼子，由于涉及面广、工艺质量要求高，因而如上文所说过的，它不是由某个人或某几个人拍拍脑袋、折腾几下就能做到、做好的，它需要你我他都来献智慧、出力气方有可能。故而在其具体内容的选择与安排上，我们也只能依据上述原则、步骤就下面几个的问题冒昧地提出一些浅见，以供编织者参考。

[1]　柯文进,刘业进.大学章程起源与演进的考察[J]．清华大学教育研究,2012(5).

[2]　张继明.学术本位视阈中的大学章程研究[M].济南：山东人民出版社,2015.81.

[3]　覃正.中外大学章程[M]. 北京：科学出版社，2015.1.

大学章程是就大学重大问题作出规范形成的自律性文件。就其地位而言，是大学自主办学的基本准则，是大学的“宪章”；就其调整范围来看，不仅包括学校的内部关系，还包括学校的外部关系。既要调整学校与师生之间的关系，行政权力与学术权力、民主权力的关系，又要调整学校与政府、社会的关系。大学关系何以平衡？这是大学治理的关键所在。大学章程正是通过规范相关主体之间的权利义务，据以调整和平衡大学关系。不难看出，大学走向法治化，大学章程是根基和保障。从目前大学治理的实践来看，大学章程何以有效实现，已成为大学治理法治化的一大难题。有了学校章程，如果不能真正付诸实施，大学法治化仍然缺乏根基。如果缺乏法治思维和现代法治理念，固守陈旧的人治观念，对大学的本质认识不清，对大学章程的权威认识不足，学校章程还是难以真正落到实处，学校管理难免存在随意性。事实上，有些大学行政权力泛化现象严重，学术权力被边缘化，其根本原因在于缺乏权力平衡机制。大学走向法治化，必须树立法治思维和现代法治理念，真正落实大学章程，完善权力平衡机制，尊重并保护学术权力。总之，大学法治化的实现，离不开科学的理念，离不开法治的思维，更离不开制度的保障。

随着文化程度的提高，医务人员院感知识认知正确率逐渐增高，这个结果与邱湖海等［15］在2015年的研究报道是一致的。不过不同文化程度的医务人员对医院污物处理认知程度上并没有显著差异，平均认知正确率仅有66.36%，说明即便文化程度较高的医务工作者对于医院污物处理的认知也是不足的，提示在以后的医院感染培训中要着重加强医院污物处理方面的培训内容。

深度学习发生与否的重要特征不仅仅是促进生活经验与所学知识相互转化，还更应当让学生能够主动地内化吸收知识，培养其将所学知识转化为社会实践的能力。除了深度学习对实践与应用的要求很高，其实在面向社会生产生活与未来社会的要求下，培养的学生是否具备将所学知识转化为现实应用的实践能力已经成为了个人、社会乃至国家发展的关键所在。笔者在经过多次的教学实践发现： 将学生所学的知识在复习课中按照一定的社会情境问题组成探究化主线进行教学，让学生在解决实际生产问题中不断探究、逐层深入，该过程就可以让学生根据所学知识不断解决生产实践的相关问题。

[5]　马陆亭.大学章程地位与要素的国际比较[J]．教育研究，2009(6).

[6]　张继明.学术本位视阈中的大学章程研究[M].济南：山东人民出版社，2015.82.

[7]　陈立鹏，杨阳.大学章程法律地位的厘清与实施机制探讨——基于软法的视角[J]．中国高教研究, 2015(2).

[8]　劳凯声. 创新治理机制、尊重学术自由与高等学校改革[J]．教育研究,2015(10).

[9]　刘冬梅.高校教师教学权利的形态、根源及发展路径[J]．教师教育研究,2013(2).

[10]　母小勇.“大学的哲学”论纲[J]．教师教育研究,2016(2).

[11]　王洪才.大学治理：理想(现实(未来[J]．高等教育研究,2016(9).