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国外教育公私合作制(PPP)的发展与借鉴——以英国、澳大利亚、加拿大、美国为例

更新时间:2009-03-28

20世纪90年代以来,公私合作制 (PPP)在世界范围内得到了广泛响应。国外对PPP概念界定有几种代表性的定义,如英国的定义、美国PPP委员会的定义、[1]加拿大PPP委员会的定义、[2]世界银行的定义等,[3]联合国已经将公私合作制 (PPP)描述成一种 “战略需要而不是政策选项”。

当前,英国和澳大利亚的PPP模式发展较成熟;加拿大、美国等属于第二梯队。[4]英国、澳大利亚等国家PPP项目的运作领域包括教育。[5]理论和实践证明教育领域适合采用公私合作的形式。公共教育服务对私人部门开放,将PPP模式运用到教育领域便形成了教育PPP模式,是一种私人部门与公共部门组成的教育服务供给的联合体。PPP运用到教育的领域包括学校基础设施建设、学校的管理与教学等诸多方面。

本文以PPP项目发展较好的英国、澳大利亚、美国、加拿大这四个国家为例,探讨这些国家教育领域公私合作制 (PPP)的兴起与发展缘起、表现及其对教育的影响,提出可供我国教育PPP发展的借鉴措施。

一、教育PPP兴起与发展机理

(一)理论释义

1.法律与政策层面

大陆法系和普通法系对于PPP的法律关系认识不同。在普通法系国家,没有公法与私法之分,也没有行政合同与民事合同之分,政府也可以为了公共利益行使权力而不受合同的约束,但私人承包商一般有权得到某种补偿或公平的调整。[6]PPP合同不管是什么性质,其法理基础都是为了公共利益,PPP模式并没有改变公共部门或政府提供公共服务的性质和法律职责。所以,政府需要建立一系列公私伙伴合作关系的法律框架,规范合作方行为,发展公共利益。

PPP合同是理顺合作方法律关系的重要体现,合同明确规定了双方的权利与义务,其清晰界定可以避免和减少合作中的纠纷。国外PPP模式的兴起与发展离不开法律规制与政策的推动、支持与保障。英国PPP法律体系的核心是公共采购法,财政部的政策指南是其有效补充。[7]美国PPP方面的立法以州为单位,截至2017年1月,其拥有PPP法的州有37个。[8]加拿大的PPP法律体系包括全国性和地方性立法以及相关政策。[9]这些立法与政策也有力地推动了PPP项目的运作效率与规范性。

按照制度经济学的观点,有效的制度安排是促进经济增长的关键。公私合作制的有效性体现在激发了私人部门的投资热情,解决了公共部门的资金压力,并提升了公共服务的效率与质量。此外,公私合作制充分发挥了政府(公共部门)和私人部门各自的禀赋优势,具有内在的经济性。[13]

实验组经新辅助放化疗后,CR 9例,PR 29例,PD 3例,SD 12例;新辅助放化疗前后患者临床分期变化情况。化疗前:Ⅱ期 34例,Ⅲ 19例;化疗后:Ⅰ期 24例,Ⅱ期 25例,Ⅲ 4例。见表1。

产权理论认为,公用事业部门低效率的根本原因是公用产权制度的内生缺陷,主要表现为 “搭便车”、集体行为以及监督不完全的缺陷。[10]所以,有必要重新构造公共部门的产业结构,适度私有化改造。竞争理论认为,缺乏有效的竞争带来公用事业部门的低效率,需要建立一个相对公平和有效的竞争性的市场结构和形态。[11]两个理论都认为需要对公用事业部门进行改革,只是改革的途径和形式是不一样的。但是,公用事业部门的产业性质又决定了不能完全私有化和开放竞争。[12]政府和市场走向融合,成为互相补充的混合关系,公共部门与私人部门合作的二元主体结构应运而生。教育公用事业的产权及其存在的市场结构,加之教育成本和收益的难以核算与计量,很容易出现搭便车或供给不足等现象,需要一种可持续性的制度保障,公私合作制成为一种重要的教育制度选择。

2.经济机理

公共教育事业具有公共性和公益性,这与盈利性特征是有矛盾和冲突的。教育的公私合作制一定程度上体现了公益性,又保证了企业有限度的盈利。虽然盈利性一定程度上有悖于教育提供公共产品的特点,但PPP中有政府的适度参与监管。这些都成为公私合作制兴起的经济机理。

教育投入与产出具有规模大、周期长的特点,其隐形产出又具有长期性并且难以计量,但教育作为社会基础设施工程,其重要性又不容置疑,发展方向的偏差危害巨大,这也是教育产品与服务具有巨大外部性的重要体现。教育PPP可以实现以较少的政府资本撬动私人资本和社会民间资本,如加拿大在2009-2017年间,政府通过基金投入13亿多美元就撬动了68亿多美元的项目资金。[14]因此,教育PPP满足了各方利益关切,实现了多赢,如果是股份制的合作,则实现了长期权益资本的融资,另外,政府的参与宣传也使长期债券的融资增信,使得教育PPP项目的长期债券融资更加现实。

(二)现实原因

在美国,最初都是私人或公司合作企业。美国教育PPP主要体现在:学校服务私有化、学校收养项目、设施共享等。私有化的形式主要是服务和管理合同的外包。1993年,密歇根州的旁迪克学区卖掉校车,雇佣服务公司为学生提供服务,这一改变为学校每年大约节省50万美元,因此成为该州其他区的典范。美国的一些校区与私人部门开始的合作局限于校园维护、后勤的食品服务与保卫工作。[26]美国公立学校的PPP项目解决了政府教育经费的不足。本世纪之初的加利福尼亚校区就与私人实体合作共建体育馆、剧场以及运动场。多方共担建设成本,为合作各方减轻了资金压力。[27]佛罗里达州的彭布罗克派恩斯 (Pembroke Pines)公立特许学校与哈斯克尔 (Haskell)教育服务机构采用公私合作模式设计建造了一所新学校,哈斯克尔在食堂、教室与食品供应上的革新与创造大大降低了成本。[28]

(1)稳定增加基础研究投入。应根据建设创新型国家和社会主义现代化强国战略目标的要求,参照主要创新型国家(地区)的基础研究投入水平,持续稳定提高全社会基础研究投入,力争到2035年基本实现现代化时,基础研究占全社会研发投入的比重至少达到15%以上,到2050年成为世界科技创新强国时,基础研究占全社会研发投入的比重也相应地居于全球领先地位。

另外,教育PPP的运用也是为了改变教育基础设施状况,满足公众对教育的需求。美国PPP运用于教育领域的初衷是为了改变教育基础设施恶化的现状。上世纪90年代初,美国75%的学校建筑不足以满足学生的需要,并且随着时间的推移,状况还会恶化。[17]1995年华盛顿特区的杰姆斯·F·牡蛎双语学校在面临资金短缺、状况恶化的情况下,成功引入合作伙伴,极大改善了学校的基础设施。在尼亚加拉大瀑布区,以私人资金建设公立学校,回租给公立学校所在区的公共部门,学校由私人部门经营30年后交还学校所在的区域。[18]本世纪初,加利福尼亚校区开展教育PPP前也面临一系列的问题:适龄入学的儿童数量增长,学校校舍老化,许多学校人满为患,政府财政困难难以保障学校正常维护。[19]1999年,对美国学校和大学私有化与合同服务的调查发现学校将某些服务交给私人部门经营的首要原因是:节省资金并试图改善运营。[20]资金的困难也迫使有些大学采取强制性的休假措施,削减工资与管理费用,例如,布朗大学就削减了年度支出计划,哈佛大学冻结了肯尼迪政府管理学院和艺术与科学学院的工资。布兰迪斯大学宣布了售卖即将关闭的艺术博物馆的6000多件艺术作品。[21]财政压力与人们对公共服务的需求不断增长形成反差,进一步推动了PPP的发展。

当然,全球化的外部环境也是推动教育伙伴关系发展的原因之一。全球化的重要表现在服务、资金、人力资本、思想与理念的跨国界流动与交融,网络与信息技术又推动了这一趋势。全球化影响到人们社会生活的诸多方面,包括教育。政府及个人要适应全球化发展所带来的变化,关注人们的社会关切。[22]

二、国外教育PPP的发展表现及影响

教育公私合作的发展既体现在社会硬基础设施之中,又体现在经济软基础设施之中。硬基础设施的公私合作主要是校园的建设、学校图书馆、体育馆、宿舍的建设等等。多是以OT或其变化的形式合作;软基础设施的建设主要是管理与服务外包、后勤服务、教育培训与科研合作,多是以服务外包或教育合约的形式合作。从教育合约的内容维度来看,教育合约PPP的类型包括:基础设施PPP、公立学校私人经营、教育服务外购、非教育支持服务的外购、创新和研究PPP、教育券和补贴。[23]这些合作领域与形式在不同的国家都有所体现。

(5)小淫妇儿,会乔张致的,这回就疼汉子?“看撒了爹身上酒”,叫的爹那甜。我是后娘养的,怎的不叫我一声儿?(明·兰陵笑笑生《金瓶梅词话》第21回)

在英国,其运用领域包括社会基础建设,教育 (学校设施和服务)是其中重要的组成部分。2014年,教育领域的PPP在社会公共基础设施建设中,占比高达24%。英国教育PPP的表现形式有学校及学校基础设施的建设、学校服务私有化等。英国在20世纪80年代和90年代早期就通过立法强制要求地方政府把学校卫生与饮食等服务承包给私人部门运营商。[24]随后,提出鼓励私人投资行动 (PFI),公私合作的范围、规模和深度都得到加强。1997年开始选择运用公司伙伴关系建设学校,首批就包括建设一个新的中学、一个新小学和一个学校音乐中心。[25]

控制孕妈妈的体重增加速度首先控制饮食,也就是控制营养的摄入。说到营养,首先要控制的就是能量摄入,能量不是营养素,但营养素为人体提供能量,所以控制住总能量就等于控制住了总营养素。但是能量是看不见摸不着的东西,怎么才能知道能量是不是够呢?其实很简单:看体重!

提高公共部门的工作效率和缓解财政压力是各国推广PPP的两个最重要原因。垄断导致的低效率成为各国公用事业部门运营的通病。因此,有必要进行政府治理模式的改革。“私有化”虽然减轻了政府财政压力,但是,仍然难以解决市场垄断势力问题。因此,公私合作制的合同式制度安排就成为满足这种要求的方式,有人也将这一阶段称为 “再监管阶段”或者“有限竞争阶段”。[15]PPP模式在英国缘起与发展的一个很重要的原因就是为了解决公共支出增加及政府所面临的巨大债务压力问题。[16]

加拿大的PPP项目得到了各级政府的支持,教育与学校是其重要领域。通过PPP的成功实施,提高了教育水平,使民众享受到了优质的教育服务。澳大利亚的PPP项目也已经扩展到教育、学校等公益项目领域,此类项目实现了政府和私人部门的双赢。

教育PPP的发展推动教育治理中政府角色的变化,除了合作伙伴关系中的合作者之外,更需要关注宏观调控与监管;教育PPP也推动了教育治理的专业化,在引领PPP发展的美国、澳大利亚和英国,一个专业性的产业涌现出来,这个专业性的PPP产业是新兴的教育服务产业的一部分,教育服务产业包括越来越多的全球教育咨询机构、教育管理组织以及参与塑造教育政策和实践的教育基金会和慈善家。[29]这些实力雄厚的管理咨询公司与教育公司介入教育PPP项目及学校的相关业务,对教育PPP的发展影响深远。

三、借鉴与启示

第二,从降低成本的视角提升投资价值。教育投资的某些项目一个重要特点是周期长。英国的项目运营周期长,少则10年之上,一般在25年到30年,甚至有40年的项目。加拿大对于PPP的定义就明确提出它是一个长期项目,其PPP适用性调查对于项目在25年以上的会获得高分,而10年以下的是最低分。然而我国实施的一些PPP项目运营期通常只有3-5年。运营周期长才能从实质上缓解政府财政支出的压力,降低成本,项目运营时间长才可以实现长期股权投资的股份制合作。所以,我国的教育PP项目可以适当延长运营周期,以降低单位成本,减轻付费者支持负担,并且以此尝试长期股权合作的形式。

(一)建立可持续的契合时宜的完善的法规与政策制度

PPP的运用需要有与之适应的法律法规、政策措施的保障。英国政府在一些领域制定或修订了法律,消除了实施PPP的法律障碍。[30]为了解决政府双重职能的问题,英国政府主要通过两个合同机制和内部控制机制来解决。[31]为了提高PPP项目的科学性和经济合理性,增强可操性,澳大利亚发布了一整套全国公私合作指南、适用于社会基础设施和经济基础设施的标准合同范本。对于PPP项目的完成状况有严格的审计与绩效评价机制。

二是争取政府财政适当补助农村供水工程运行管理费用,解决工程运行管护维修经费和管理人员工资不足的问题。这些优惠政策的落实,最终目的是要降低农民水费支出,减轻农民生活负担。

我国还缺乏适应于PPP模式运用的完善的法律体系。我国现行的法律体系中,PPP合同呈现出一种混合契约的状态,PPP合同纠纷适合采用民事合同纠纷解决途径。所以,诉讼、仲裁和调解都是可以采用的解决方式。如何调整PPP合同的法律关系,我们可以采取原则上适用普通契约法的规定;政府宜基于社会公共利益正常执行职务,同时完善合同法与公共采购法律制度,建立起对PPP合同各方利益都可以充分保护的法律体制。[32]

一是施工前应熟悉、掌握施工图纸,准备好相应的施工机具。二是对操作人员进行上岗培训,培训合格后才能进行施工作业。三是按照标准对管材、管件进行验收。应根据施工要求选用配套的等径、异径和三通等管件。

中药治疗组:泰山磐石散加减治疗。党参12 g、黄芪15 g、白术9 g、川芎4.5 g、白芍药9 g、熟地黄12 g、川续断12 g、杜仲12 g、黄芩 3 g、砂仁 3 g(后下)、菟丝子 12 g、炙甘草 6 g。用法均为每日一剂,2次/日,水煎服。30天为一疗程。2~3个疗程为一个治疗周期。

市场的完善规范与发展是促进PPP发展的保障,PPP的发展必须处理好政府与市场两个主体的关系。英国的公用事业市场化就是一个重要典型。英国的政府干预理论认为:政府干预的必要性在于它能否补偿市场失败所造成的效率损失。[33]该理论是英国政府 “缩小政府边界”政策的基本理论。该理论的核心就是以效率为标准。按照福利经济学的观点就是判断是否导致了社会福利的增加与减少。英国教育PPP中政府与市场的关系体现在两类不同的PPP模式中,一类是使用者付费的特许经营;另一类是由政府付费的私人融资计划。

(二)处理好政府与市场的关系

教育的基础工程本质上不同于其他的社会基础设施和社会公用事业,不同层次与类型的教育又具有各自的属性,所以,很有必要制订专门的教育PPP的法律体系,消除教育PPP实施过程中的模糊边界与实施障碍。该法律体系要规范教育PPP的合作内容、合作形式、合同的规范性条款、合作方的职责、风险划分与承担、争端解决机制等内容。该法律体系要有效处理好与以前其他教育法律法规的兼容性,如,《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国中外合作办学条例》等。该法律体系要能够规范政府双重角色的职能,切实提升教育PPP中依法治国的力度,切实解决长期以来存在的政府换届导致的项目搁浅以及政府与民间资本合作身份不对等的问题,影响民间资本合作的积极性和项目运营效率的问题。此外,与教育法律配套的机制与制度也要加以完善。目前,我国财政部有专职的PPP项目中心,但没有专门的教育PPP的投资指南、合同规范、风险保障、会计与审计制度等内容,这也是规范教育PPP,促使其健康高效发展的保障。

教育PPP模式也是政府职责与教育市场合作与融合的体现。我国在逐步拓宽民间资本的投资领域与范围,教育市场机制的完善方面还在摸索,市场准入与政府监管的阈限有待改进,发达国家的公用事业市场化改革为我们开展市场化改革、处理政府与教育市场的关系提供了宝贵的经验。教育上一定程度的私有化并不能说就违背了教育的公益性质。

对于用户付费的项目完全可以通过市场化的手段解决,而我国开展的PPP项目,很多经营性项目都有财政补贴,[34]这实质上影响了市场调节的效率,也没能实现政府风险的转移,反而是政府承担了最终的风险和压力,不符合物有所值的理念和PPP项目的初衷。但对于教育的PPP项目,用户付费的市场化手段会有差异,政府应加强监管,监督收费价格,严格产品或服务的质量。

(三)加强教育投资价值的考量

教育PPP也是教育领域的投融资模式,投资价值与投资风险是必须要考量的要素。从中外教育PPP模型实施情况的对比来看,投资价值的衡量上,我们可以借鉴的有三点:

风险考量同等重要,是教育PPP能否实现合作与物有所值的关键。为了更好地体现物有所值,提高PPP项目的可行性,在英国PPP的另一种形式中,公共部门分担更多的管理风险。[36]而服务风险更多地向私人部门转移。加拿大的PPP中心会协助客户认知风险,当项目进入实施运营阶段,其工作重心就转向项目监管。[37]澳大利亚政府在设定项目建设条件时充分考虑项目投资的风险以及项目的可行性与科学性。[38]

鉴于以上的理论实践,我国也有发展教育PPP迫切的现实需求。目前,我国教育领域的政府与社会资本的合作的效果与质量亟待提升。国外教育PPP的发展表现与成功经验可供借鉴。

第三,做到全周期的全面衡量。具体到特定的项目而言,英国在确定PPP项目的使用与否时,以是否能够实现资金的价值作为重要的评判依据。其发展PPP的核心理念就是 “物有所值”(Value For Money,VFM),其重要体现就是为项目的整个生命周期提供一个持续的激励,[35]并且是在项目达到预期产出目标时,政府才开始向投资者付费。这是看重期间绩效的体现。加拿大的 “物有所值”也是贯穿在整个的项目周期当中的。我国教育PPP的物有所值除了全周期的衡量之外,还需要对项目所能实现的社会效益、经济效益和生态效益进行相对全面的充分论证,教育的物有所值应该是包括教育的社会功能。

F1=0.243X1-0.062X2+0.295X3+0.285X4+0.108X5+0.27X6+0.15X7

(四)重视教育PPP风险管控

第一,拓展并丰富教育PPP的投资领域与形式,扩大教育PPP的投资比重。这也是规模经济和范围经济对于教育投资领域与比重的要求。英国教育PPP的项目价值和项目数量都占有较高比重。1987-2012年的教育PPP的项目价值占14%,项目数量占24%。而我国PPP综合信息平台项目库 (截至2017年9月30日)公布的教育项目的数量321个,只占总数目的4.7%。

我国教育PPP项目在风险管控上,需要做到如下两点:

一是要有科学的风险管控措施。具体而言,在风险评估上,要增强专业性和科学性,减少主观的行为,杜绝以领导个人主观认知代替风险的科学评估,避免可行性分析的敷衍了事;在风险认知上,要让合作方 (政府或学校、投融资方、开发方与建设方、承包方、外包接包方等)充分了解风险,增强透明度;在风险分担上,要明确各方承担风险的职责与分类,为了确保项目的顺利开展,风险分配原则应该是将风险分配给最有能力承担的一方,比如,教育合作项目的科研风险、经济与市场风险、政治与政策风险就可以根据学校、市场主体、政府各自的能力与把控风险可能性的大小进行分类;在风险预案与纠纷解决机制上,要明确风险解决的流程与措施,纠纷的处理与解决机制。在风险问题上,合作各方要充分协商与合作,政府要增强服务意识,确保项目顺利开展。

李副镇长调侃吴主任说,那时候,全乡就属你们村最穷。老百姓还专为你编了一段《书记爱开会》的打油诗:“蜜蜂爱恋着花卉,喜鹊爱成双成对;人家的书记爱劳动,我们的书记爱开会;开了大会开小会,开了长会开短会;讲了生产讲形势,讲了国际讲国内;天黑讲到鸡子叫,问题还是一大推;叫声书记快住嘴,明天我们还要去送肥;小康社会喊不来,劝你今后少开会。”李副镇长一口气把它背出来了。吴主任解释说,我是在践行上级的指示。他还用顺口溜对复杂的农村工作总结了“四怕”:死人怕烧(火葬),活人怕劁(结扎),农田怕交(提留),水利怕挑(堤防)。

二是设立专门的工作组织,配备专门的工作人员。不同的国家有不同的机构设置和运转模式,但工作机构与工作人员都必须要有风险管理的职责。教育项目PPP的风险管理团队可以通过项目设立、项目审批、项目监管密切动态关注风险的发生与防范;风险管理组织要有分析防范规划与管理措施,要有有利于风险防范的组织机构。教育PPP项目涉及教育与教学、金融与投资、法律、财会与评估、建筑等方面专业知识,需要理论与实践兼备的复合型人才,这是我国目前深入推进教育PPP亟待加强的工作。

The picture of the discharge was captured using a PCO Dimax HD high-speed camera with an AF NIKKOR 60 mm f/2.8D lens.The frame rate of the camera was set to 33.3 kHz.The exposure time was set to 1.4 ls.

(五)创新PPP模式与监管机制

1.创新金融产品是PPP模式创新的重要体现

从金融产品来看,国际PPP项目的融资基本采取股权加债权的模式,主要有:银行资金、股权投资、债券和基金。在债券方面,项目收益债是美国公共基础设施债务融资的主要渠道。学校也有采用债权融资的,如加利福尼亚校区就发行债券为学校建设与现代化融资。[39]加拿大P3基金在所有的PPP项目中,学校是其运用的主要领域之一。[40]

我国教育PPP的发展要将创新的金融产品融入其中。现有的教育股份制与教育混合所有制的改革是有益的尝试,体现了教育PPP融资的目的之一,但实施的范围和深度都有限,掣肘的因素很多,没有根本改变学校大多通过银行融资和依靠财政资金的现状,也没有改变学校融资的困难。除了股份制之外,我们可以借助教育PPP的项目发行项目债券,为项目建设和学校治理提供融资。教育PPP项目的时间跨度有些是有限性的,有些也具备持续经营假设的实体,政府可以成立相关的教育基金项目,融入社会资金或民间资本。可以尝试成立二级市场,实现教育股权、债权、基金的转让。但是,政府不能把PPP当作融资的主渠道。这种模式也只是作为建设融资的补充手段。

2.创新理念与监管机制是教育PPP发展的重要体现和保障

对于监管的创新,英国就要求私人部门权益资本的收益信息、政府持有公众股的所有项目的年度报告和财务信息公开,在财政部网站上披露项目的审批信息。澳大利亚有严格的审计与绩效评价机制。加拿大PPP项目的初步审查要求进行问卷调查评估项目的可适用性。[41]英国的PFI项目的实施除了遵循政府采购法律规定的基本甄选程序和甄选标准之外,引入竞争性对话的新程序,给复杂的合同提供了灵活性。

我国教育PPP模式的发展是在理念与监管机制的不断改革与创新中实现的,校企合作、教育服务外包、学校服务社会改革、教育股份制等等就体现了包容性、合作性的改革创新理念。教育PPP项目涉及教育民生的大事,是社会与家长普遍关心的大事,有些教育基础设施在较长时间内持续发挥作用,因此,对于教育的公私合作需要解放理念与思维,以教育质量的提升和人才培养的质量为关键出发点和落脚点,对教育PPP项目的规划与设计、管理与监督要充分论证,听取多方意见,尊重学生需求和教育需要,不可以商业利益影响教育大计。创新教育PPP的监管机制,需要提高政策执行的透明度,发挥社会监督的作用,也是促进公私合作健康发展的关键。政府也要转变政府监管机制,从教育服务产品的提供者转变为PPP项目的合作者和监管者,工作的重心从具体的项目运作转变为规则制定与监管。

教育领域的PPP虽然是一个良好的制度安排,理论上有其可行性,实践上也确实产生了理想的效果;但国内外也有一些不成功的案例。我国发展教育PPP也确实有其现实需求,我们需要选择性地借鉴国外的经验,需要法律、政策与制度护航,以公开公正为操作原则,兼顾多方利益,甄选合作伙伴,合作各方为共同的愿景与目标积极稳妥地推进,才能更好地促进我国教育PPP的良性发展。

根据以上问题,提出在理论课程中增加案例教学,引入MATLAB应用案例,对这两门课程的教学方法进行探索。

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卜春梅,汪全报
《国家教育行政学院学报》2018年第04期文献

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