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控制性多层竞争:对口支援运作机理的一个解释框架

更新时间:2016-07-05

一、引言

进入21世纪,各种各样的“巨灾”(mega-crises)和“跨界危机”(transboundary crises)日益频发,造成区域性甚至全球性的影响,对以单一地方为主的传统灾害管理模式提出了严峻挑战。[1][2]为有效应对这些“巨灾”和“跨界危机”,美国、日本、德国以及欧盟、联合国等都在探索建立跨地区、跨国家互助机制,以更有效地进行防灾减灾救灾和灾后重建。[3][4][5]

中国的对口支援制度也是地区间灾害管理模式的一种。在从早期的地方经验上升为规范性国家政策后,对口支援已经成为一种中国特色的灾后重建模式。[6]近年来,中国以对口支援为典型特点的灾后重建工作因速度快、组织有序、成效显著,引起了国际社会的广泛关注和热议。与由市场力量或民间组织等牵头开展的灾后重建工作不同,中国以政府为主的对口支援机制显示出独特的优势。[7]特别是2008年汶川特大地震发生后,三年重建任务两年基本完成,在13万多平方公里的国土面积上完成城镇再造,为近2000万受灾民众重建家园,被赞誉为最高效的灾后重建范例,“仅仅过了3年就取得了这样惊人的成就”速度“简直难于想象”“具有全球性示范意义”。[8]研究发现,重大灾害发生后,政治家之间的相互指责和卸责容易导致灾后重建进展缓慢,灾区在重建后出现各种反弹或事与愿违的结果。[9][10]与1995年日本阪神地震、2003年印度洋大海啸、2006年卡特里娜飓风、2010年海地地震等缓慢、低效的灾后重建过程相比,以汶川地震为代表的中国式灾后重建创造了令世人惊叹的“中国力量”、“中国速度”和“中国奇迹”。[11][12][13]实际上,在汶川地震灾后中国式重建巨大成效的背后,“一省帮一重灾县”的对口援建模式功不可没。对口支援被官方认为是创造“从悲壮走向豪迈的中国奇迹”背后“最深刻的创新”,是实现灾后重建“中国奇迹”速度的“引擎”,“是人类抗震救灾史上的伟大创举”,“充分展示了中国特色社会主义无比强大的生命力和集中力量办大事的制度优势”。[14]

本文旨在分析对口支援在中国之所以获得成功的运作机理。首先,本文构建了一个“控制性多层竞争”分析框架,来解释对口支援的特殊运作机理。研究发现,对口支援的实质是一个上级主导的下级之间进行可控性多层竞争过程,通过目标的层层设定和任务的层层分解,确保对口支援总体任务得以快速高效完成。其次,本文以2008年汶川特大地震灾后重建为典型个案,运用“控制性多层竞争”分析框架,分析对口支援在灾后重建工作中的实际运作过程。最后,本文探讨了对口支援的适用性、推广性和未来面临的挑战。

根据表2可知:地下室构件混凝土强度推定区间的上下限差值为1.6 MPa,小于5 MPa,满足按批量评定的要求,地下室检测批量推定区间的上限值为38.9 MPa,大于原设计材料强度等级C35的要求.地下室顶板裂缝并非是由于材料强度不足造成的.

二、对口支援的运作机理:“控制性多层竞争”分析框架

对口支援之所以能够在中国实施并快速取得成效,其机理在于中国独特治理体制下的“控制性多层竞争”——不同地方在中央控制下为完成中央所分配的任务进行多层级竞争,从而确保总体政策目标的顺利实现。具体而言,控制性多层竞争过程包含三个阶段:首先,中央通过人事任免控制地方,确定对口支援总任务并分配至地方;其次,在目标责任制下,地方对所分配的对口支援任务进行界定,在相互展开竞争;最后,地方把所承担的对口支援任务进一步进行分解并分配至下级,启动更低一级新一轮的控制性竞争。

(一)对口支援的制度背景:以人事任免为核心的垂直控制体制

中国特色中央集权的国家领导体制、中央与地方秉持共同政治伦理价值以及现实战略性、特殊性和紧迫性的需要,是对口支援运行的基础。[15]与美国州际应急互助、欧盟民事保护机制等自愿性、互惠性政策不同,中国的对口支援是一项命令性、单向性的活动。作为强制性的对口支援政策之所以能在中国实施并取得成功,首先在于中国单一制下中央对地方有很强的控制力和约束力,能在短时间内把地方有效组织和动员起来——通过层级性的“强制动力”,对口支援的“科层制机制”能够有序运转起来。[16]在这个意义上,对口支援安排具有政府模拟市场的巨灾保险性质,“中央政府组织对口支援的行为类似于保险公司,参加对口支援的省市地方政府相当于参保人,1%的对口支援投入可以理解为保费。”[17]

[33]Liu Mingxing and Tao Ran,.Local Governance,Policy Mandates and Fiscal Reform in China.In Vivienne Shue and Christine Wong (eds.).Paying for Progress in China:Public Finance,Human Welfare and Changing Patterns of Inequality [M].New York:Routledge,2007:166-189.

中央对地方进行有效控制最关键的手段,是自上而下的人事管理。[22]在中国,纵向人事权被认为是中央控制地方的“法宝”、最后的“王牌”,是中央对地方官员最根本的制约手段。[23]“一定意义上,干部制度是支撑和维系中国党和国家制度体系的基础性制度,中央依靠此制度掌握地方政府和地方官员的核心信息,监督地方政府的政策执行,并决定、制约、影响地方官员的政治升迁。”[24]虽然改革后干部管辖权从“下管两级”调整为“下管一级”,但在人事选拔和任命上,中国一直坚持“党管干部”的原则,强调要保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权。党的组织纪律即“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”,是党的基本规矩。中国共产党建立了从中央到地方强大的组织动员体系,在各级政府系统之外都设有党委系统,党的基层组织成为开展党的活动、落实党的工作、体现党的战斗力的基本单位,保证了中央的意图“一竿子插到底”、中央的决策体现在最基层。

(二)对口支援任务的启动:中央对政策目标的设定

在垂直控制体制下,中央成为公共政策的总体设计者和政策执行过程的监督考核者——所谓总体设计,是指中央在确定全国性的经济社会发展任务后,制定相应的阶段性或长期性的总体政策和具体政策;所谓监督考核,是指中央在对政策任务进行分解后分配到地方,督促地方完成这些子任务,确保总体政策目标的实现。实际上,中央总体设计者和监督考核者的角色,主要是通过“规划”这一中国政策过程的核心机制来实现的。[25]与西方国家以立法为目标的政策过程不同,中国政府自2003年以来一直努力完善规划机制,希望以此建立起一个可预见的政策过程。规划在中国远远超出一个政策文本或一个封闭的政策过程,而是中央和地方多层次、多主体之间通过各种互动模式,不断协商、起草、试验、评估、调整政策的循环过程。通过规划机制,各个层级不同领域的政策主体相互链接成为一个庞大的网络,输出不计其数的政策文本,引导或干预经济主体的活动,塑造或制约各级政府的行为。[26]

使用云天化镁立硼复合肥+四全水溶复合肥的示范田与对照田比较,前期长势明显,中期病虫害少、落果少,后期肥劲长、不脱肥、着色好。云天化示范田与其它品牌对照田相比,同等的气候条件下,示范田樱桃亩增产28.5kg,增产率达8%。这表明,使用云天化系列化肥可以显著提高该地区樱桃的产量。

规划主要是通过各级各类指标体系来实现的。从20世纪90年代以后,中国逐步建立和规范了干部政绩考核体系,越来越多的经济、社会指标成为领导干部考核的内容。[27]政策指标根据重要性可分为优先性指标、硬指标和软指标三类——优先性指标是在全国范围内具有政治和政策导向的目标,如维稳、计划生育等;硬指标主要关注地方的经济发展,包括完成税收指标和实现经济增长;软指标是与社会发展相关的问题,如文教卫生和环保等。[28]对地方而言,一项政策究竟属于优先性指标、硬指标还是软指标,首先取决于中央对政策属性的设定。一旦被看作是当前各项工作的“重中之重”、“头等大事”或当前面临的一项重要而紧迫的“重大任务”“政治任务”“政治项目”,通常意味着这项任务被定性为必须完成的优先性指标或硬指标。当某项任务被赋予“政治性”后,地方一般会采取“一把手”工程方式和“一票否决”奖惩制这两项特定的责任实现机制,确保任务得以顺利完成。[29]

因其特殊重要性,灾后重建通常会成为中央认定的硬指标甚至是优先性指标。灾害政治学研究指出,源起于救灾的国家必须对发生于其疆域内的重大灾害进行持续性救援,这是保持国家政权正当性和合法性存续的基本前提。[30]作为一个具有深厚群众基础的政党,中国共产党强大的组织动员能力为有效应对各种灾害和高效进行灾后重建提供了组织保证;反过来,有效应对各种灾害和高效进行灾后重建的过程又进一步增强了其执政合法性。因此,每当重大灾害发生后,及时救灾并快速开展灾后重建,通常会很快进入中央的政策议程并被设定为必须完成的重点任务。例如,2013年“4·20”芦山地震发生后,4月23日召开的中共中央政治局常委会会议强调,“要把抗震救灾作为当前一项十分重要而紧迫的工作”,“坚决完成好抗震救灾这项重大任务”。[31]5月21日至23日,中共中央总书记习近平在芦山地震灾区考察时强调,要及时把工作重点转移到恢复重建上来,争取早日让灾区群众搬进安全、放心的新家。即使是如2003年“非典”这样的渐发型(emerging)灾害,虽然在2002年底至2003年4月对疫情防控重视不够,但当4月中旬疫情的严重危害逐步凸显后,疫情防治很快被认定为中国“社会经济生活中的一个突出问题”、中国政府“当前的一项重大任务”,中央随即发起了轰轰烈烈的抗击“非典”斗争,并在短短2个月内取得了决定性胜利。[32]

(三)对口支援任务的实施:晋升锦标赛下的地方竞争

已有的研究发现,中央可以通过地区间竞争或标尺竞争(yardstick competition)来强化地方责任。[33]上级在确定任务后,会通过目标责任制在地方进行分解。目标责任制是指通过签订目标责任书的形式,明确规定地方官员在一定任期内所必须完成的目标任务,并进行严格考核,以此作为地方官员考核、任免、调动的依据。[34][35]目标责任制以构建目标体系和实施考评奖惩作为其运作的核心,它在权威体系内部以及国家与社会之间构建出一整套以“责任—利益连带”为主要特征的制度性联结关系,目标任务的完成情况成为考核地方官员政绩、决定干部升降去留的依据。在垂直控制体制下,中央会把所设定的灾后重建等政策目标分解至省级,通过对省级目标实现过程的监督和考核,来确保整体目标的顺利完成。

面对所分配的政策任务,具有很大自主权的地方之间会形成“晋升锦标赛”。[36]所谓晋升锦标赛,是指“上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛,竞赛优胜者将获得晋升,而竞赛标准由上级政府决定”。[37]“同一行政级别的地方官员,无论是省、市、县还是乡镇一级,都处于一种政治晋升博弈,或者说政治锦标赛。”[38]一方面,在垂直控制体制下,中央通过“党管干部”,对地方官员的晋升有最终的决定权;另一方面,在“行为联邦制”或市场保护型联邦制下,地方官员对地方经济社会发展具有很大的自主权,能在相当程度上控制和影响最终考核的绩效。结果是,地方官员能否得到晋升,在很大程度上取决于他们对上级所分配任务的完成情况:若超额完成,他们能得到各种奖励和晋升;若未完成,他们会被处于各种处罚。改革开放以来,“分权直接限制了中央政府对经济的控制,引入地方政府间的竞争,限制地方政府的行为并促使它们发展地方经济。”“如果各地可以自主选择政策,它们就可以比较结果,(看谁干得更好)包括那些没有率先改革的地方。”[39]

[27]李广存.干部考核[M].北京:党建读物出版社,2009.

冗余分析及方差分解结果显示,水分因子和能量因子两者能解释科尔沁沙地物种丰富度65.5%的变异(图5:a + b + c);水分和能量因子的单独解释率分别为2.1%和16.2%。

(四)对口支援任务的分解:压力型体制下的责任下移

在中国现行五级行政层级下,由于上级对下级具有根本性的控制力,为确保总体目标任务的顺利完成,如有必要,地方可把所承担的政策任务再次进行分解,并分配至更低一级(如省级分解至地市级);若还有必要,下级可以再次分解任务并向它的下级进行分配(如地市级分解至县级);通过目标的层层设定和任务的层层分解,最终形成了多层级的控制性竞争。这种为完成上级下达的各项指标而采取数量化任务层层分解、压力层层下移的管理方式以及物质化的评价体系,被称为“压力型体制”。[42]“压力型体制”的要素结构之一,是数量化的任务分解,这体现为在制定了社会经济发展目标和接到上级任务后,党委和政府把它们进行量化分解,通过签订责任书的形式层层下派到下级组织以及个人,要求其在规定的时间内完成。在“压力型体制”下,通过数量化的任务分解和严格的考核奖惩机制,形成了“下管一级、履行职责,上联一级、追究责任,一级保一级、一级对一级负责”的责任制格局和“层层有目标、条块有指标、人人有责任”的全方位考核控制体系。

例如,2008年汶川地震的灾后重建对口支援,采取的就是这种目标层层设定、任务层层分解的方式。整个对口支援自上而下分为三层。最上层是“省-县(市)”对口(“一省帮一重灾县”),即中央确定由北京等19个省份分别对口支持灾区的一个重灾县,如山东省援建绵阳市北川县(共安排各类援建项目369个,总投资121亿元)[43];中间层是“市-乡(镇)”对口(“一市帮一重灾乡镇”),即省内的地级市分别对口支援重灾县的一个乡(镇),如济南市援建擂鼓镇(先后援建13个重点工程项目,总投资8.94亿元)[44];最下层则是“具体单位-具体项目”对口(“一单位帮一重点项目”),即明确由学校、医院、企业等对口支援灾区一个具体领域或项目(如城乡住房建设、学校、医院、福利院、基础设施等),如济南市卫生局承接北川县擂鼓镇卫生院的援建工作(项目投资估算968万元)。[45]

三、对口支援的实际运作:2008年汶川特大地震案例

2008年5月12日发生的汶川特大地震,是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震,灾后重建的任务十分艰巨。为此,中国政府启动了近几十年规模最大、范围最广、最引人关注的灾后“一省帮一重灾县”对口支援活动。“坚持把对口支援、多方参与作为重要力量,汇聚了推进灾后恢复重建的强大合力”,被四川省委、省政府称为四川灾后重建“七个坚持”的伟大实践经验之一。[46]汶川地震“一省帮一重灾县”对口支援从启动、实施到顺利完成的整个过程,生动展现了控制性多层竞争的实际运作过程。

(一)对口支援的启动:中央确定总体政策目标

2006年制定的《国家自然灾害救助应急预案》明确由江苏负责对口支援四川,但汶川特大地震的灾害规模显然大大超出了江苏一省的援助能力。为此,2008年5月20日,民政部下发《关于实施对口支援四川汶川特大地震灾区工作的紧急通知》,要求江苏、浙江、山东、河南、湖北、广东六省民政厅分别对口支援四川的受灾州市。5月22日,民政部再发《关于对口支援四川汶川特大地震灾区的紧急通知》(民电〔2008〕88号),调整和扩大了支援力度,确定由北京等21个省份分别对口支持四川省的一个重灾县(北京、天津在对口支援四川有关重灾县的同时,北京对口支援陇南市,天津对口支援甘南市),未承担对口支援任务的贵州、西藏、青海、宁夏、新疆和新疆生产建设兵团等六省(区、兵团)接收的捐赠款物重点用于支持陕西灾区灾民生活安排和恢复重建。

在随后几天,随着灾后重建任务的进一步明确,对口支援从民政部牵头的部门性政策上升为一项国家政策,成为中央和地方各级政府当前面临的一项“重要任务”、“重要职责”。5月26日,中共中央政治局会议召开会议研究部署抗震救灾和灾后重建工作,明确提出“建立对口支援机制,举全国之力,加快恢复重建”。第二天,国务院抗震救灾总指挥部明确提出:“实行一省帮一重灾县,几省帮一重灾市(州),举全国之力,加快恢复重建。”6月5日上午,中共中央政治局常委会召开会议,研究部署汶川地震灾后恢复重建对口支援工作,强调要坚持一方有难、八方支援,自力更生、艰苦奋斗的方针,按照“一省帮一重灾县”的原则,组织有关省市对口支援灾区加快灾后恢复重建。6月8日起施行的《汶川地震灾后恢复重建条例》(国务院令第526号)明确规定灾后恢复重建应遵循受灾地区自力更生、生产自救与国家支持、对口支援相结合的原则,将对口支援纳入法制化轨道。

6月11日,国务院办公厅印发《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》(国办发〔2008〕53号),明确灾后恢复重建对口支援省(市)为19个,对口支援期限按3年安排(见表1)。方案明确,广东、江苏、上海、山东、浙江、北京、辽宁、河南、河北、山西、福建、湖南、湖北、安徽、天津、黑龙江、重庆、江西、吉林,总计19个支援省(市);未纳入对口支援的受灾县(市、区)由所在省组织本省范围内的对口支援。对口支援机制的主要内容是:按“一省帮一重灾县”原则,对口支援期限按3年安排,东部和中部19个省市每年对口支援实物工作量按不低于本省市上年地方财政收入的1%考虑,对口支援四川、甘肃、陕西省的24个县(市、区),对口支援期限按3年安排。对口支援的内容包括人力、物力、财力、智力等多种形式的支持,优先解决受灾群众基本生活条件,帮助恢复建设城乡基础设施、公共服务设施和居民住房,开展人才培训、科技支持服务等。[47]

(二)对口支援政策的实施:地方对政策任务的承接

对口支援政策确定后,很快成为中央高度重视的政策目标和地方必须认真对待的“政治任务”。在国家层面,6月5日召开的中共中央政治局常委会强调,承担对口支援任务的地区和受援地区都要加强领导、精心组织,加强协调配合,严格遵循灾后重建规划布局、选址要求和建设标准,制订科学合理的建设计划,依据规划抓紧实施。中共中央、国务院6月13日召开的省区市和中央部门主要负责同志会议指出,灾区群众是祖国大家庭的一员,帮助灾区群众及早重建家园、恢复正常生活生产,“是大家的共同心愿和义不容辞的职责”,“承担支援任务的地区和受灾地区要深刻认识这项工作的重大意义”。[48]在地方层面,随着中央对口支援任务的下达,东部和中部19个支援省(市)很快把对口支援任务列为必须高度重视的“政治任务”“政治义务”“政治工程”,确保对口支援任务的顺利完成。地方对对口支援政策目标的确认,主要体现在“言”和“行”两个方面。

在“言”方面,主要是政治表态和政治承诺。广东是全国唯一对口支援四川、甘肃两个省5个县(区)恢复重建的省份。在2008年7月24日广东省委、省政府召开的省对口支援地震灾区灾后恢复重建工作会议上,省长黄华华指出:“这既体现了党中央、国务院对我省的充分信任和充分肯定,也是我省作为改革开放排头兵应尽的义务和政治重任。做好我省对口支援工作,使命光荣、责任重大、任务艰巨、义不容辞,必须举全省之力全力以赴。要确保圆满高质量完成我省对口援建任务,向党中央、国务院,向四川汶川和甘肃‘三县一区’各族群众,交上一份满意的答卷。”此后,广东成立了高级别的省对口支援地震灾区灾后恢复重建工作领导小组和工作组。7月28日,广东省政府办公厅《转发国务院办公厅关于印发汶川地震灾后恢复重建对口支援方案的通知》(粤府办〔2008〕43号)强调:“各地、各有关部门切实把思想和行动统一到党中央、国务院和省委、省政府关于支援地震灾区恢复重建的各项决策部署上来,进一步增强对口支援的紧迫感、责任感和使命感,全力以赴做好支援地震灾区恢复重建各项工作,坚决完成中央交给广东的对口支援任务。”山东省委书记姜异康强调:“北川就是山东的一个县,要把北川作为山东省的一个县来重建,把北川的人民当成自己的亲人来对待。”[49]上海市市长韩正指出,上海对口支援都江堰市灾后重建,是中央交给上海的一项光荣的政治任务,要深入贯彻落实中央部署和胡锦涛总书记重要指示精神,确保上海对口援建工作“三年任务、两年完成”,要按照市委、市政府的要求,切实使上海对口援建工作走在全国前列。[50]在2012年10月15日吉林省向黑水县整体移交援建项目现场,吉林省委副书记竺延风指出:“4年多来,吉林省委、省政府始终把对口援建工作作为一项重大的政治任务……举全省之力开展对口援建工作”,“圆满完成了各项援建任务,向党中央、国务院和灾区人民交上了一份满意的答卷。”[51]

在“行”方面,主要是资金投入。19个支援省(市)通过政府投入、社会募集、市场运作等渠道筹措对口支援所需资金,在省级财政部门设立对口支援专项资金。在2008年国际金融危机发生后,对口支援省(市)在自身面临很多困难的情况下,提出支援灾区的决心不变、力度不变、目标不变,压缩本地行政开支,保证支援资金及时到位。[52]例如,广东省委、省政府决定从2008年6月起,省级机关及由省财政全额拨款事业单位的公用经费支出控制在年初预算的95%以内,压缩行政经费支出的资金全部用于支援灾后重建。截至2008年8月,全国对口支援省(市)已承诺援建资金约277亿元;截止2009年4月底,已确定对口支援项目2400多个、对口支援资金560多亿元;截至2010年9月底灾后恢复重建基本完成之际,18个对口支援四川灾区的省(市)已确定对口支援项目3657个,对口支援资金772.97亿元;截止2011年5月汶川地震三周年,19个援建省(市)共实施对口支援项目4121个,安排对口支援资金843.8亿元(占恢复重建总投入资

金10205亿元的8.27%)。实际上,从援建项目完成和交付使用时间来看(见表1),除了援建松潘的安徽、援建黑水的吉林延迟(分别在2011年5月10日和2012年10月15日),其余17个省(市)均在2010年底之前完成了援建任务。从支援省(市)最终援建资金投入来看,除了湖南、江西、黑龙江、安徽4个省未达到“不低于本省市上年地方财政收入的1%”的定额标准外,其余15个省(市)都基本完成或超额完成任务。其中,吉林等7个省(市)基本按定额标准投入,山东等8个省(市)则大幅超过定额标准,山东省对口援建北川县的资金是定额标准的两倍多。

表1 汶川地震支援省(市)对受灾县(市)对口援建情况

注:(1)重建所需资金为当时受灾各县(市)和四川测算数。(2)实际援建资金和项目数以项目全部竣工、整体移交时官方发布和媒体公开报道为准。(3)因统计口径问题(如有的省援建资金仅指后期恢复重建资金,广东等省(市)则包括前期救灾和板房建设资金;福建等省(市)援建资金指财政拨付援建资金,天津等省(市)则包括社会捐赠定向资金和特殊党费;北京等省(市)援建项目统计分为大项、子项,有的省(市)则只有大数),各省(市)援建资金和项目数与实际数存在差异,各省(市)之和与最终公布的援建843.8亿元、项目4121个存在差异。(4)甘肃省和山西省的对口支援对象主要为文县、武都区、康县、舟曲县4县(区)以及宁强县、略阳县2县。 数据来源:(1)国家统计局编:《中国统计年鉴(2008—2010年)》,北京:中国统计出版社,2008—2010年版。(2)媒体公开报道。

受灾县(市)重建所需资金(亿元)对口支援省(市)参加项目移交援建方领导2007年 2008年 2009年地方一般预算收入(亿元) 定额资金(亿元)实际投入资金(亿元)实际/所需资金(%)实际-定额资金(亿元)援建项目(项)项目整体移交时间北川县 800 山东 1675.4 1957.05 2198.63 58.31 121 15.13 62.69 369 2010-09-25 省委书记、省政协主席汶川县 1000 广东 2785.8 3310.32 3649.81 97.46 112 11.20 14.54 702 2010-10-10 省长青川县 400 浙江 1649.5 1933.39 2142.51 57.25 86 21.50 28.75 547 2010-09-17 省长绵竹市 1600 江苏 2237.73 2731.41 3228.78 81.98 110 6.88 28.02 295 2010-09-13 省委书记、省长什邡市 1000 北京 1492.64 1837.32 2026.81 53.57 70 7.00 16.43 108 2010-09-26 市长都江堰市 700 上海 2074.48 2358.75 2540.3 69.74 82.5 11.79 12.76 117 2010-09-15 市长平武县 608 河北 789.12 947.59 1067.12 28.04 27 4.44 -1.04 108 2010-10-15 常务副省长安县 1080 辽宁 1082.69 1356.08 1591.22 40.30 40.27 3.73 -0.03 88 2010-09-30 省长江油市 1075 河南 862.08 1008.9 1126.06 29.97 30 2.79 0.03 300 2010-11-02 省委副书记彭州市 273 福建 699.46 833.4 932.43 24.65 33.6 12.31 8.95 146 2010-06-20 NA茂县 700 山西 597.89 748 805.83 21.52 21.62 30.89 0.10 226 2010-12-25 政协主席理县 583.25 湖南 606.55 722.71 847.62 21.77 20.1 3.45 -1.67 99 2010-10-10 省人大常委会副主任黑水县 170 吉林 320.69 422.8 487.09 12.31 12.97 7.63 0.66 201 2012-10-15 省委副书记松潘县 237 安徽 543.7 724.62 863.92 21.32 20.48 8.64 -0.84 50 2011-05-10 省长小金县 130 江西 389.85 488.65 581.3 14.60 13 10.00 -1.60 48 2010-06-02 省委书记汉源县 30 湖北 590.36 710.85 814.87 21.16 21.15 70.50 -0.01 116 2010-06-25 省政协主席崇州市 350 重庆 442.7 577.57 655.17 16.75 17 4.86 0.25 111 2010-09-28 市委副书记、常务副市长剑阁县 203 黑龙江 440.47 578.28 641.66 16.60 15.5 7.64 -1.10 146 2010-09-26 省政府副秘书长甘肃 NA 深圳 658 800.36 880.8 23.39 30 NA 6.61 165 2010-10-09 代市长陕西 NA 天津 540.44 675.62 821.99 20.38 21.62 NA 1.24 295 2010-04-12 市委书记、市长合计 10205 - 20479.55 24723.67 27903.92 731.07 843.8 - - 4121 -

(三)对口支援政策的推进:地方对政策任务的分解

接到中央分配的对口支援灾区重建任务后,19个支援省(市)在测算后对对口支援重建目标任务进一步进行分解,之后再把分解后的目标任务分配至各省(市)直部门或地(市),由此启动省级部门间或地(市)间的竞争;若有必要,各省(市)直部门或地(市)还可以进一步把任务分解至下辖县(市)或市直部门、企业、学校、医院等。通过目标的层层设定和任务的层层分解,确保全省(市)对口支援任务的顺利完成。

除北京、安徽、江西、山西把任务分解至省直部门外,大部分援建省(市)都采取“地市对口支援乡镇”的方法,把任务分配到地(市)。以对口支援汶川县的广东省为例。自2008年6月11日中央确定19个省(市)支援1个重灾县的任务后,广东省强调要把支援灾区抗震救灾作为全省最重要、最紧迫的工作,提出了“要人出人、要物出物、要钱出钱、要血献血”的决心和信心。为确保任务目标顺利完成,广东很快把对口支援任务在省内进行了分解。7月24日,广东省委、省政府召开省对口支援地震灾区灾后恢复重建工作会议,宣布了《广东省对口支援地震灾区灾后恢复重建工作方案》。该方案规定,按照“一地级以上市支援汶川县一乡(镇)”的原则,除深圳市对口支援甘肃省文县、康县、武都区、舟曲县外,按2007年地方一般预算收入排序和受援方受灾程度,安排珠江三角洲和东西两翼13个地级以上市对口支援汶川县1个乡(镇)。

表2 广东省对口支援四川省汶川县恢复重建情况

资料来源:(1)援建办:《我省对口支援四川省汶川县恢复重建资金使用一览表(地域)》,载广东省发展和改革委员会网站,http://www.gddpc.gov.cn/fgzl/wjb/qskzjzqkrbb/201011/t20101102_140956.htm,2010年11月2日。(2)《各市地方财政一般预算收支》,载《广东统计年鉴》(2011年)(网络版),http://www.gdstats.gov.cn/tjnj/2011/table/8/c08-04-0.htm。(3)媒体公开报道。

援建方(广东省)受援方(汶川县)地方一般预算收入(亿元)2007年 2008年 2009年援建资金(亿元)定额投入实际投入实际-定额援建项目(个)项目全部竣工交付日期参加项目整体移交仪式的援建方领导广州市 威州镇 523.79 621.84 702.65 18.48 28.07 9.59 76 2010-03-31 市委书记、市长、市政协主席佛山市 水磨镇 194.54 227.99 254.70 6.77 10.71 3.94 76 2010-3-31 市委书记、市长东莞市 映秀镇 186.45 209.22 231.16 6.27 11.15 4.88 55 2010-09-28 -中山市 漩口镇 86.12 100.12 110.44 2.97 4.11 1.14 92 2010-03-30 市委书记珠海市 绵虒镇 75.82 92.32 101.41 2.70 3.41 0.71 99 2010-07-18 市委书记江门市 雁门乡 62.43 74.68 83.63 2.21 4.42 2.21 49 2009-12-09 市长惠州市 三江乡 62.06 78.07 101.57 2.42 2.55 0.13 47 2009-09-12 市委书记、市长汕头市 草坡乡 42.49 51.22 58.54 1.52 2.02 0.50 36 2010-04-25 -湛江市 龙溪乡 38.24 45.71 52.65 1.37 1.52 0.15 54 2010-01-23 市长肇庆市 克枯乡 32.74 43.56 55.92 1.32 1.33 0.01 51 2010-04-07 市委书记、市长茂名市 银杏乡 31.66 36.37 41.70 1.10 1.15 0.05 35 2010-07-30 市长揭阳市 卧龙镇 17.32 22.37 28.87 0.69 0.77 0.08 16 2009-11-30 市长潮州市 耿达乡 13.50 16.02 18.25 0.48 0.58 0.10 4 2010-04-26 市委书记县统筹 - - - - 10.23 - 12 -合计 3374.16 3627.49 3850.47 48.28 82.02 23.51 702 -深圳 658.06 800.36 880.82 23.39 25 1.61 122 2010-10-09

[3]吕志奎,朱正威.美国州际区域应急管理协作:经验及其借鉴[J].中国行政管理,2010,(11):103-109.

从对口支援的结果来看,13个援建市共投入援建资金71.79亿元,加上县统筹10.23亿元,广东全省共投入82.02亿元,完成702个援建项目建设(见表2、表3)。通过任务的层层分解和再分配,广东省政府把援建的责任和压力下移到了13个市,广东政府级由此从被中央监督考核的援建方变成了对13个市进行监督考核的综合协调管理者,确保了2010年10月全省对口支援任务的全面完成。从对口援建实际完成任务量来看,13个市都超出了“不低于本省市上年地方财政收入的1%”的基本要求,个别市还在基本任务资金量外筹措其他资金。例如,对口支援草坡乡的汕头市共完成36个援建项目建设,援建资金总额20150万元,超过中央、省下达援建任务的39%,加上后来增加的社会捐助资金物资约700万元及省统筹用于草坡乡农房重建资金2200万元,超过中央定额援建任务的59%。[53]对口支援绵虒的珠海市,在34112.6万元(其中珠海出资29558万元,省级统筹资金4554.6万元)对口援建的基本任务资金总量外,还通过资金置换筹集到5897万元,使对口援建实际完成的任务量达到4亿元;珠海市还通过社会捐赠筹集了2315万元资助城乡住房重建,募集了97.43万元设立珠海—绵虒扶贫助学金,募集了价值800多万元的物资帮助困难群众生活。[54]

表3 广东省对口支援四川省汶川县恢复重建资金使用情况

资料来源:援建办:《省对口支援四川省汶川县恢复重建资金使用一览表》,载广东省发展和改革委员会网站,http://www.gddpc.gov.cn/fgzl/wjb/qskzjzqkrbb/201011/t2010 1102_140955.htm,2010年11月2日。

项目类别 项目数(个) 投资金额(亿元)城乡居民住房 32 21.54学校教育设施 27 8.11医疗卫生设施 34 3.12社会福利设施 2 0.56文化体育设施 32 3.08广播影视设施 16 0.77商贸流通设施 15 0.61其他城乡公共服务设施 149 2.28城乡道路设施 203 15.11城乡水利设施 118 8.25产业恢复 28 6.74技术援助及其他 46 11.84总计 702 82

四、结论与讨论

灾后对口援建是一种独具中国特色的资源协调和区域互助模式,其实质是一个“控制性多层竞争”过程,即上级主导下级自上而下进行多个层级的横向竞争。在以人事任免为核心的垂直控制体制下,上级对下级有很强的控制权,有权设定对口支援的总目标并把目标任务分配给下级;具有一定自主权、参与晋升锦标赛的下级也有足够的激励,去全力实现上级所分配的对口支援子任务;若有必要,下级可把上级所分配的对口支援子任务,在更下一级之间进行分配,启动更低一级新一轮的地方横向竞争。这种控制性多层竞争,通过目标的层层设定和任务的层层分解,确保了对口支援总体任务得以快速高效完成。

基于已有的研究积累,考虑福建省广泛分布的区域性残积土质边坡深层排水问题,本文选用了残积砾质黏性土、残积砂质黏性土、残积粉质黏性土3种土体做了3种水力梯度以及2种排水管壁面积的梯度比试验。通过梯度比准则已有的理论和判别标准[36-41],对软式排水管淤塞效应及淤塞机理进行探讨,为深层排水管淤塞效应奠定理论基础及工程借鉴。

正因依存于中国特殊的治理体系,对口支援在中国的成功很难为其他国家特别是联邦制国家所复制,也很难成为一项长期可持续的常态化措施。由于各利益主体存在需求偏好差异和利益冲突,对口支援存在部分失效。[55]除了随着转型期中央与地方、国家与社会关系的调整,如何保证中央由足够的权威对地方实行政治调控和统一管理,如何更好地发挥社会力量在灾后重建中的积极作用等问题,对口支援还存在如下问题:

(1)引发地方之间的过度竞争。作为一种政治性馈赠,对口支援推动两个行政层级不对等的地方政府在中央政府的主导下,借助于馈赠方式实现各类资源从经济发达地区向经济相对不发达地区流动。[56]作为一项具有中国特色的强制性区际转移支付制度,对口支援的本质是在中国特殊的垂直控制体制下由上级主导的地方横向竞争。在晋升锦标赛下,地方之间的激烈竞争容易导致出现地方保护主义与过度竞争,阻碍相互之间的合作。重大灾害发生后,灾区的重建和发展是一项综合性的系统工程;理想的灾区灾后恢复重建工作,应按照科学规划、统筹监督的原则,实现不同灾区之间的统筹谋划。但在晋升锦标赛制度下,地方各自承担恢复重建任务,相互之间开展竞争,激烈的竞争行为容易造成地方之间相互攀比,容易造成资源的重复配置和浪费。

(2)导致受援地区出现新的“贫富不均”。研究表明,在关注度高、受损严重的灾区出现资源聚合(convergence),是救灾和灾后重建过程中的常见现象。[57]重大灾害发生后,不同灾区重建所需资金差别较大,各援建方的力量也参差不齐,不同灾区在重建后往往无法实现适度均衡发展。例如,在四川18个受援县(市)中,接受的援助资金占灾后重建所需资金比重最高的汉源县高达70.50%,而最低的江油市仅为2.79%(见表1)。19个援建省(市)的财政收入差别也较大。例如,2007年广东省地方一般预算收入为2785.8亿元,江西省为389.85亿元,两省按规定每年投入的援助资金分别约28亿元和3.9亿元,相差7倍。同时,与四川灾区相比,甘肃、陕西灾区受到外界关注少,分别只获得深圳、天津的支持,援助的资金、物资和人员都相对较少。援建力量不均衡,会造成不同地区建设标准和补偿标准的差异,导致受援地区出现新的“贫富不均”,容易引发灾区群众负面情绪。

(3)忽视软性基础设施建设。灾后重建是一项复杂的综合性系统工程,“不仅是物质性的基础设施等建筑物的重建,也是失去物质依托的文化、破碎的人心和散落的社会网络的重建。”[58]重建内容既包括物质层面,还包括经济、社会、政治、生态、文化等多个方面。与政策指标可分为优先性指标、硬指标和软指标三类一样,灾后重建项目也可分为“硬项目”和“软项目”。[59][60]与民众心态、社区网络、基层公共服务体系、生态文化等不易测度的“软项目”相比,城乡居民倒塌毁损住房、公共服务设施和基础设施等“硬项目”有可能成为地方援建时的优先选择,“灾区最漂亮的是民居,最安全的是学校,最现代的是医院”不可避免成为灾后重建的普遍现象。从三年援建结束后灾区情况来看(见表3),绝大部分援助资金都用于民生和基础设施等“硬项目”,投入“软项目”的乏善可陈。

(4)忽视当地自主参与。“灾后重建是受灾群体进行社会再适应的过程,其核心内容是社会关系的重建。”[61]灾后重建与可持续发展离不开政策激励和本土参与,受灾地区政府、企业和民众是灾后重建的主体,重建应最大限度调动灾区参与的积极性。[62]为此,对口支援应更多地征求当地政府尤其是当地群众的意见,以使援建资金能普惠到灾区更多的群众。但在对口援建实践中,普遍存在着受援方参与不强,受灾地区政府部门、企业和民众参与程度低的问题。在汶川地震灾后重建过程中,受援县(市)对援建项目的实施缺乏监督权、灾区农民以工代赈项目参与比例不高等。据估计,对口援建项目投资大约70%都是在援建省(市)直接完成,仅有不足30%的投资在受援县(市)形成。[63]对口援建主要带来的是施援地区的市场放大效应,不利于受灾地区市场范围的扩大,甚至产生了对受灾地区市场的挤出效应。

3.2 顺铂在腹腔灌注中的应用 顺铂为第一代铂类抗肿瘤药物,属细胞周期非特异性药物。其静脉用药对消化道肿瘤有较好疗效,但对晚期消化道肿瘤合并恶性腹水的疗效并不理想,且大剂量使用具有明显的消化道及肾毒性[6]。顺铂灌注进入腹腔后不易通过腹膜屏障,其在腹腔内的浓度高于血浆浓度20~500倍,可在体内维持较长时间的有效浓度,从而减少腹腔内粘连。腹腔内器官直接浸泡在高浓度化疗药物中,能防止和减少腹腔内复发。腹腔内药物经门静脉循环系统进入肝代谢,有利于防治肝转移;同时进入体循环的药量很小,胃肠反应和骨髓抑制等不良反应轻,对患者全身情况尤其是免疫功能影响小。

(5)忽视长期可持续合作。对口支援只有从单边无偿支援到互利共赢合作转变、从依靠行政调控到依靠市场规律为主导转变、从政治任务到法律义务转变并构建法律机制,才能实现长期可持续发展。[64]中央明确提出,对口支援要坚持“硬件”与“软件”相结合,“造血”和“输血”相结合,当前和长远相结合,重建与经济协作相结合。四川省灾后重建方案提出,重建的时间暂定为8年,规划实施的时序分两个阶段——前三年(2008—2010年)以恢复重建为主,后五年(2011—2015年)以发展提高为主。由政府行政主导灾后恢复重建,可以广泛动员社会力量,短期内做很大的投入,迅速恢复灾区的生产生活,使灾区居民能够快速从受到破坏的废墟上恢复。作为临时性、救济性的帮扶机制,对口支援能帮助灾区实现短期性的繁荣,但是,在对口支援任务完成后,如何实现由救济性援建向发展性援建转型,从“输血”式援建到“造血”式合作,实现灾区长期可持续发展,是对口支援需要解决的问题。

注释:

①本文所提及的领导职务,均为时任职务。

②具体对口支援关系为:上海对口支援都江堰市,湖南对口支援彭州市,黑龙江对口支援温江区,山西对口支援郫县,内蒙古对口支援大邑县,河北对口支援崇州市,江苏对口支援绵竹市,北京对口支援什邡市,辽宁对口支援安县,山东对口支援北川县,吉林对口支援平武县,河南对口支援江油市,广东对口支援汶川县,福建对口支援理县,天津对口支援茂县,安徽对口支援松潘县,江西对口支援小金县,广西对口支援黑水县,浙江对口支援青川县,湖北对口支援汉源县,海南对口支援宝兴县。

③在中央安排19个省市对口支援汶川地震灾后恢复重建的同时,四川的“配套工程”迅速启动:除6个重灾市州和巴中市、甘孜州外,其余13个市州分别对口支援13个重灾县(区)的一个重灾乡镇。

④在汶川地震恢复重建总投入资金10205多亿元中,除了对口支援资金外,另有中央财政资金3026亿元、社会捐赠资金物资700多亿元,香港、澳门特区援助资金130亿元,特殊党费捐赠80亿元等。

在土木工程施工中,存在较多的安全隐患,因此,为了保证工程的施工安全,避免出现安全事故,应规范施工人员的施工操作,并为施工人员配备相应的安全防护装备,如脚手架、安全帽等,通过加强个人安全防护配置的方式,有效提高施工安全性。此外,施工单位还应结合工程建设的实际特点,合理地在施工现场安置安全管理设施。在高空作业环节,必须在进行高空作业的区域内安置防护设施,如围挡以及封闭性安全网等,还需要及时清理施工现场,避免对施工人员造成二次伤害。最后,在进行设备操作前,还需要详细检查施工设备,并排查安全隐患,严格按照相关规范进行操作,从而有效提高施工设备的安全性。

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从前开朗活泼的孩子变成现在这般沉郁,这里面的利害关系他还是知道的,那日主动跟朝敏商量要不要带孩子去看心理医生,怕坏情绪积攒太久伤害太大。

在具体运作上,广东对13个援建市的要求复制和分解了中央对广东的要求。广东对口支援汶川确定的任务是112亿元资金(其中前期救灾和板房建设资金25亿元、后期恢复重建资金87亿元)、702个援建项目,通过在13个市之间的分配,确保了总体任务目标的实现(见表2)。在资金管理上,参照中央提出的“每年对口支援实物工作量按不低于本省市上年地方财政收入的1%”的要求,2008年12月12日印发的《广东省对口支援汶川县灾后恢复重建项目管理暂行办法》(粤发改办援〔2008〕1408号)第五条规定:“各对口支援市每年对口援建实物工作量不低于本市上年地方财政收入的1%。”省级财政部门和对口支援市财政部门都设立了对口支援专项资金(暂定三年,深圳市对口支援甘肃省部分受灾严重地区)。在组织结构上,参照省工作小组配备人数及其级别的做法,对口支援汶川县乡镇的市工作小组一般由3人组成(援建任务重的市可配至5人),组长由副厅级干部担任,同时挂任派出市市长助理、党组成员(广州市为挂任市政府副秘书长)和汶川县有关乡镇委副书记。

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《苏北女人》正是在这一话语场域中对上述问题进行了深入的艺术思考,向我们展示了一条抵抗偏执的社会现代化的文化路径。小说叙述了一个苏北村庄的农事生活,运用对称、互文等叙事策略揭示了中国农村在现代化挤压下的循环与陷落的历程,展示了中国当代文学关于古典田园的想象和当前农村境遇的书写。作品朴素单纯的农事经验世界和主要人物的精神均与古典中国田园有同构性质,并作为文化基质与“现代”形成了抵抗的张力,同时参与了“现代”进程。

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新房里,杰克打着哈欠在穿衣、系领带。院子里传来苏穆武余兴未尽的哼唱。苏婷婷收拾着床铺,说:杰克,我觉得你最好学学京剧,了解一下中国文化,这样就不会跟我爸有隔阂了,你说呢?杰克:学京剧?没问题,我喜欢京剧。他卷着舌头唱道:蓝脸的窦尔敦盗御马——

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根据 《灌溉与排水工程设计规范》(GB 50288—99),灌溉设计保证率是根据项目区水文气象、水土资源、作物组成、灌区规模、灌水方式及经济效益等因素确定。本项目工程灌溉保证率取90%,灌溉方式为滴灌。滴灌灌溉定额以最大净灌水定额、灌水周期、设计灌水定额、灌水延续时间(单条毛管)、轮灌组数目等指标确定,防护林灌溉定额为111 m3/亩,葡萄为260 m3/亩,项目区不同作物灌溉定额见表1。

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为降低车窗动作对车辆供风的依赖,减少对车辆其他系统的影响,车窗开闭采用独立空压机供风。气缸进出气回路设单向调速阀,方便调整车窗的开闭速度。

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They are also my friends.They are from England.What should I give them?Why?

灾后重建的可测度性和高关注度,决定了它很容易成为“晋升锦标赛”的竞赛内容。一方面,重建的周期普遍较短(通常为两三年),重建效果很容易进行测度和相互比较;另一方面,重建关注度高,上级领导、灾区民众、媒体及其他社会各界都很关注。因此,把中央分配的重建任务定为“政治任务”、“政治项目”,全力以赴按规定(最好能提前)实现目标,成为地方普遍的理性选择。例如,2010年“4·14”青海玉树地震发生后,北京承担了玉树州府所在地玉树县结古镇的市政基础设施建设,结古镇新寨村的整体打造,隆宝镇、哈秀乡的整体恢复重建。市委书记刘淇强调“要以首善标准完成好对口支援玉树光荣任务”,市长郭金龙指出“要发挥首都模范带头作用做好对口支援玉树工作”。在2010年7月15日举行的青海玉树灾后恢复重建大会上,北京表态“将快速出击,全力以赴,确保各项工作高质量如期完成”。[40]到2013年10月灾后重建各项目标任务完成,北京援建项目共计83个大项、139个子项,涉及到城乡住房、公共服务设施、市政基础设施及和谐家园4大类。[41]

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改革开放后,中国在高度集权的基础上进行了纵向政府间放权,从而产生了一种介于地方自治制度和欧美国家联邦制(constitutional federalism)之间的“行为联邦制”(de facto federalism)或市场保护型联邦制(market-preserving federalism)这种独特的中央与地方关系。[18][19]这种可控的放权式改革具有“边层启动”与“内核调控”两个典型特征。[20]一方面,作为“内核”,中央对地方的控制未发生根本性变化。虽然改革以来中央实行权力下放,地方拥有比改革前大得多的自主权,但中国仍维持着单一制国家政治上的集权结构,中央对地方仍有相当的控制力。“没有这样一个强有力的中央控制,各地的地方主义倾向会大增,而这仅靠经济和财政政策是很难解决的。”[21]但另一方面,在“边层”,随着改革后中央不断下放经济上、政治上的权力,地方被赋予更强的激励和更大的自主权,他们要在中央的监督下对本地区经济社会发展承担更大的责任,而责任的落实情况又成为对他们进行考核、任免、调动的主要依据。中央强力控制与地方有限自主相互交织的结果,使得中央有能力指挥地方,推动地方之间相互竞争,而地方也有激励参与这些竞争。

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钟开斌
《甘肃行政学院学报》2018年第01期文献

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