生态补偿作为一种协调生态环境保护过程中利益失衡问题的重要制度，在我国处于不断深化和发展的过程中。从2005年党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出的“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”原则成为我国对生态补偿的基本定位开始，我国的生态补偿在全国开始逐步推行试点实践。2007年《国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中指出：“以落实生态环境保护责任、理清相关各方利益关系为核心”的指导思想，而且提出“环境和自然资源的开发利用者要承担环境外部成本，……生态保护的受益者有责任向生态保护者支付适当的补偿费用。”基于此，我国生态补偿展开了试点和实践探索。2016年《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》重申“权责统一、合理补偿”的原则。但是在实践中，生态补偿已经在很大程度上与该原则出现偏离。究其原因，一方面与我国环境问题的存量较大而导致的环境行政难以满足环境治理的客观需要密切相关，另一方面则是由于理论研究对生态补偿实践中的普遍性法律原理认识与提炼不足。基于此，我国也开始生态补偿立法探索，《生态补偿条例》从2010年确定立法规划开始至今，均未出现实质性进展。生态补偿在我国法律化实践中出现诸多问题的根源并不在于资金或技术的问题，而在于缺乏统一资金分配的认识和法律阐释，且与其他制度之间内在的互通性和衔接性不足。生态补偿的法律化需要在正视这些问题的基础上，运用法律的一般原理对生态补偿中的复杂利益关系进行解释。

大丫的父亲是一个老实的掌鞋匠，整天躲在外面的掌鞋棚里，每天呆到很晚才回家。他很爱他的女儿，可他从不敢当着妻子的面儿对女儿表示亲热和爱，他对自己女人的那些风流韵事早已充耳不闻了。他们早就没有夫妻生活了。他女人看中的，只是他掌鞋挣的那些小钱儿。

一、我国生态补偿的困境与趋势

(一)生态补偿的现实困境

1.理论研究：原理缺乏

在我国电气工程的相关企业中，目前还没有形成统一的网络构架。这种问题的出现使得各个企业、系统之间的数据、资源等等无法实现共享，更是严重制约着电气工程及其自动化技术的推广和发展。缺乏相应的统一的标准，也严重影响着电气工程及其自动化技术的应用规范与前景。

在理论上，虽然对生态补偿有过较多的研究，但始终未能在环境法学体系中给以应有的地位，导致其在各地多种类型的试点实践探索中出现盲目性。纵观现有的理论研究，其对一般现状描述多，理论建构少。对生态补偿的概念界定，或是运用经济学、生态学分析方法对其运作进行直接描述，或者简单套用法律关系分析、权利义务对等理论。*史玉成：《生态补偿的法理基础与概念辨析》，载《甘肃政法学院学报》2016年第4期。这种认识的结果为，对生态补偿作为行政治理方式还是法律调节手段的问题上出现了混同，以致于以政策治理代替法律调节的问题在理论研究中表现得十分明显。在对生态补偿的认识上，无一例外地把生态破坏、环境污染和环境生态价值全部纳入“补偿”当中，用“生态补偿”几乎囊括了环境法的所有内容。*李永宁：《论生态补偿的法学涵义及其法律制度完善——以经济学的分析为视角》，载《法律科学》(西北政法大学学报)2011年第2期。这在理论研究中导致生态补偿的范围始终无法确定，在实践中造成生态补偿与各种收费、资源交易甚至是损害赔偿等制度相互交织。生态补偿沦为一个游离于既有法律理论体系之外的、不具有独立理论品格的临时性、替代性环境治理制度的“箩筐”。这不仅使得生态补偿本身缺乏产生预期目的的可能性，而且也为既有的制度体系的良性运作形成了一定程度的干扰。具体来讲，其后果表现为：一方面，生态补偿制度长期游离于实质的环境治理主体之外，成为一种环境治理效果不彰的弥补措施或者组织现有环境治理力量的工具，并未在现有的环境治理体系的基础上发挥其应有的功能；另一方面，因环境治理而付出、利益受损的主体却因资金使用始终停留在政府环境治理层面，并未真正得到应有的资金补偿。

2.实践探索：精细化不足

我国确立了生态补偿的基本制度后，各地方政府展开了多种形式的生态补偿实践，其范围较广，涵盖的资源类型也比较全面。我国生态补偿实践从资源类型来看涵盖了森林、草原、湿地、矿产资源、海洋等，从区域环境保护角度来看涵盖了重要生态功能区、自然保护区、沙漠等。从我国生态补偿的实践范围来看，其已经具有了较为全面的覆盖。但从总体上来说，其均存在着普遍的问题，即制度设计的精细化程度不高。表现为以政府统筹的财政转移支付为手段，通过地区间整体性资金流动协调区域之间因生态保护而导致的利益不公平问题。生态补偿资金的这种运作模式，对地方政府的环境治理模式与基层的利益关系调整方式发生着潜移默化的作用。从资金来源方面，主要是由中央政府提供或者地方政府自行解决，如地方政府间协议、中央纵向财政支出、地方横向财政支出等。这也在很大程度上对政府间的“项目制”环境治理模式起到推波助澜的作用。有社会学学者将项目制归结为一种新的国家治理体制，在产权相对明确的背景下，虽然经济总量明显上升，但引发的社会问题十分严重，环境问题即为典型。项目制的存在在体制内形成了一种增量，即“通过财政上的转移支付，将民生性的公共事业尽可能辐射到广泛的社会领域之中，通过强化国家再分配体制来凸显政府在维护社会公平上的合法职能。”*渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，载《中国社会科学》2012年第5期。在生态补偿实践中，为了既能体现生态补偿的公共利益维持功能，又能促进环境公平的实现，通常的做法是以项目制为资金分配方式将复杂的利益关系主体化零为整，将其作为整体性治理的对象进行打包。其合理性在于的确能在一定程度上组织力量进行环境治理，也能在一定范围内实现生态补偿制度设立时的目标，但其仅仅是一种特定历史阶段的产物，绝非长久之计。因为这种方式未能在法律层面上对环境资源实际利益不平衡主体之间的利益作出调控，是行政治理而非法律治理。*杜群：《长江流域水生态保护利益补偿的法律调控》，载《中国环境管理》2017年第3期。

这种粗糙的制度实践的直接后果是侧重于行政治理目标的实现和忽视个体利益的调节，导致对生态效益直接提供者的利益保障不充分、各级补偿客体的权责利不明确、缺乏随着时间变化和资源稀缺程度变化而适时调整的补偿机制。*首都经济贸易大学课题组：《科学构建京津冀生态补偿机制》，载《经济日报》2017年1月20日，第14版。

综上，我国生态补偿的理论研究与实践探索均表明其逐渐背离设立之初的目的。从应然层面上讲，生态补偿存在的独立性依赖于自身发挥的特定功能。在我国现阶段环境治理资金短缺问题较为明显的背景下，生态补偿制度极易沦为一种环境治理措施的资金组织方式，从而遮蔽了生态补偿的真实样态。在理论研究中，应尤其重视这一方面。

(二)生态补偿的发展趋势

我国生态补偿的理论与实践现状已经完全不能满足我国生态补偿制度在我国环境保护工作中的需要：一方面，随着生态文明体制改革的不断深入，我国环境治理多种法律手段逐步开始各自发挥其应有的功能，生态补偿制度作为制度替代品的角色被逐渐消解；其次，环境保护逐步深入到宏观管理体制与微观利益主体层面，同时将相关利益主体之间的利益不平衡问题推向了新的起点。基于该背景，生态补偿制度应当向以下几个方面发展：

1.生态补偿制度的法律原理确定化

环境法所要达到的目的，体现在保护生态环境和实现环境公平两个方面。*周训芳：《论基于生存需要的自然资源开发利用权》，载《中南林业科技大学学报》(社会科学版)2007年第1期。生态补偿制度从确立之初的“开发者保护，受益者补偿”原则以及后续实践中表现出的对利益调节的客观需要来看，其在很大程度上与环境法的目的相暗合。但是目前的研究并未提出相关的原理作为解释和论证法律化的正当性依据。对生态补偿法律原理的研究自其确立之日起从未间断过，但由于其范畴与其他环境法律制度存在较为细微的逻辑重合，且相关利益主体的确存在难以确定的难题，导致生态补偿立法始终未取得实质性进展。生态补偿的法律化首先可以避免政策的随意性与不稳定性，以普遍原理作为调整相关利益关系主体的利益不平衡问题可以有效克服该问题。所以，法律化是我国生态补偿更好实现应有功能的必由之路，调整方式由整体性环境治理的资金保障向调整个体的具体行为从而产生生态效益增量的方向转变是其发展趋势。

总之，GMDSS准现代化就是在将第1阶段的落后技术淘汰的同时，继续吸引更多新的能够达到E-Navigation战略需求的新技术。

2.补偿与环境资源开发利用主体关系明确化

2.补偿依据的确定

环境问题从发生学上讲在很大程度上与环境资源的开发利用密切相关。环境资源开发利用强度的提高以及环境管制措施的逐步跟进使得环境资源开发利用主体之间的利益出现不平衡并日益严重。此时，行政行为的标的必须随民事关系的复杂化而增加其精确度。*苏永钦：《民事立法与公私法的接轨》，北京大学出版社2005年版，第80页。我国的生态文明体制改革将明晰自然资源产权作为重要内容，现阶段逐步推进的自然资源统一确权登记制度使得自然资源开发利用行为的主体得到了明确化。必须明确，确权登记仅仅是一项基础性的制度，有利于环境行政管制对实在的环境资源开发利用主体实施管制，并通过开发利用权利义务的影响将环境治理的重心下移到微观主体，*汪劲：《进化中的环境法上的权利类型探析——以环境享有权的核心构造为中心》，载《上海大学学报》(社会科学版)2017年第2期。将环境质量维持或提升目标的责任上移到政府层面。基于此，生态补偿制度的发展应以该趋势为基本原理依归。长期以来，生态补偿制度无法对应到微观开发利用主体的重要原因就是其权属不确定，个体权利义务与生态效益增量之间的关系难以确定导致的。而自然资源统一确权制度的构建可以在相当的程度上为生态补偿的法律化提供制度基础。

为使特殊儿童得到更好的康复和治疗，享受高标准的文化教育，使其达到生活自理，甚至成为身心健康并对社会有用的人才。为此，庄园结合自身实际与前期经验，共同组建了由特殊教育、康复、保育、心理、社工等多专业人员组成的专业团队，共同努力，为身心障碍儿童服务。2012年6月，在庄园领导的大力支持下，在重庆师范大学特殊教育专家张文京教授的指导下，教、康、保三位一体整合服务模式正式全面启动。

实质上，我国现行的相邻权、地役权制度可以在一定程度上体现双方当事人基于良好环境质量……。但在司法实践中，法官往往通过公共利益保护的原则认定合同效力，“这种对公共利益保护的回归极大缩减了地役权合同在保护环境与形成优美的、审美意义上的良好环境的创造属性。”*汪劲：《论环境享有权作为环境法上权利的核心构造》，载《政法论丛》2016年第5期。我国法律中对生态补偿所对应的利益在私法中的规定欠缺，使得法官在司法中面对生态环境相关利益的冲突时无所适从，仅仅将违反公共利益的合同排除在法律保障的范围之外，这极大地影响了现有私法制度对公民享有良好环境质量的保障力度，也使得大量的私法领域中的生态补偿难以进入到法律调整的领域中。

我国生态补偿制度在实践中与其他制度相互纠缠是其难以获得制度独立性的重要原因。我国的生态补偿比较研究中，多将我国的生态补偿与国外的“生态系统服务付费”(Payments for Ecosystem Services, PES)*PES制度安排的原意是内化发展成本并保证生态系统服务的受益人对他们所获得的利益的付费，并且获得他们为之付费的利益。根据该制度安排，没有“赢家”和“输家”或“受害人”。秦玉才、汪劲主编：《中国生态补偿立法：路在前方》，北京大学出版社2013年版，第314页。相比较。实质上，私人之间的生态系统服务付费仅仅表达了我国应然意义生态补偿法律制度的一个环节，因为生态补偿所涉及的利益不平衡问题不是单纯的具有私使用价值的生态系统服务提供而产生的，政府与私主体的生态服务付费契约类似于我国的生态补偿制度，但其与其他私法制度，如地役权、相邻权、自然资源交易等制度的内在联系有待进一步厘清。

首先，高等教育师资队伍建设的三个主要方向和目标是提升教师的教学能力、科研能力和服务能力。在这个知识日新月异、信息瞬息万变的时代，教师终身学习，经常“充电”显得尤为重要[15]。学校方面应加强外部支持力度，鼓励年轻教师在职攻读学位、外出甚至到国外高校访问、进修，经常参加学术会议及研讨会，加强对新知识的吸收和对本学科领域研究前沿的掌握[16]。此外，教师应该不断地探索和分析的课程教学特点，探索新的教学手段和教学方法，切实提高学生的学习积极性和学习兴趣。

“稳健型”这种类型，在就业选择问题上是表现比较好的。因为其具有较高的自我效能，对职业发展设计和职业规划以及完成职业目标所需努力能够做出正确判断，从而在择业上不会因为盲目而产生过高焦虑。也以为其有计划的行动力，较高的自我控制能力从而降低了焦虑。

二、生态补偿制度的法律化

(一)生态补偿法律化的基本原理

关于生态补偿法律化的制度范畴，首先，生态补偿的对象不应当脱离对环境资源的实际开发利用者。产权主体与生态补偿对象相契合的范围也就是生态利益产生者和受益者在环境要素的关联性、整体性或流动性等因素的影响下出现利益不对位的范围。因为如果不存在环境要素的上述特点，生态利益的产生者和受益者之间的利益不平衡问题完全可以用既有的私法制度如相邻权、地役权等解决，也就不需要另行研究如此繁杂的生态补偿制度了。

(二)生态补偿法律制度边界的确定

生态补偿的法律化首先应当符合法律自身的逻辑体系，即“只有符合法律系统运行编码规则的部分环境政策才可被转化为环境法律条款”。*同前引[10]。生态补偿制度是以生态效益的增量来表述和调整环境资源的经济价值或资源性价值，在该制度中，环境要素的经济性价值与资源性价值相遇，并以一定良好程度的环境质量标准的维持或提升为归宿。以此为基础，可以为生态补偿法律制度划定初步的界限。

政策法律化即以法律功能的边界为依据，抽象地继承实践探索经验的一般性、普遍性原理并以法律的形式定型化，而具体地批判灵活性政策工具以革除法律制度化中的不确定因素。在环境政策占有很大比重的环境治理体系中，通过环境政策法的形式对抽象性环境政策进行立法确认，从而使国家环境保护的基本价值理念和方向得到法律的正式宣示，这就是环境政策法律化的核心。*郭武、刘聪聪：《在环境政策与环境法律之间——反思中国环境保护的制度工具》，载《兰州大学学报》(社会科学版)2016年第2期。从法理学原理出发，借鉴正在发展中的法益理论，以生态法益理论作为生态补偿制度的理论基石，是符合制度功能和目标的理性选择。*同前引[1]。生态补偿制度的构建也应当是将重心降落到具体微观利益主体方面，即从为宏观的环境治理项目的资金保障机制降落到为一定良好程度的环境质量的维持或提升做出贡献而导致生存和发展利益牺牲的个体上。同时，环境资源开发利用者的利益关系问题本身就是法律保障和调整的应然范畴。环境政策法律化是构建现代环境法中权利——权力关系合理配置的重要方式，同时也为环境法治机制的变革和创新开辟充分的空间。*同前引[10]。所以，生态补偿法律化的关键问题是对环境资源开发利用行为限制引发的利益损失如何进行法律解释。

最后，与生态修复制度的关系方面，我国对生态修复的研究刚刚起步，对生态修复的范畴界定不甚清晰，但生态修复的目标与总体框架是相对确定的，即对受损的生态环境进行修复和重建。有观点认为，“生态补偿的定义应当涵盖生态保护建设工程、生态修复与恢复治理”*该观点认为，“生态补偿即是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。”汪劲：《论生态补偿的概念——以〈生态补偿条例〉草案的立法解释为背景》，载《中国地质大学学报》(社会科学版)2014年第1期。，有的生态修复的定义与生态补偿纠缠在一起。*如认为“生态修复是指在人工主导下生态环境破坏方对生态环境本身予以修复，并且对由此带来的生态环境受损方环境权益以及生存和发展权予以赔偿和补偿的行为”。吴鹏：《浅析生态修复的法律定义》，载《环境与可持续发展》2011年第3期。生态修复属于一种责任，其关键是解决主体和责任形式两个问题。首先，主体必须是特定的，不存在不同主体之间的利益不平衡问题的补偿；其次，不论是何种性质的责任，其承担必须能够达到修复的目的。至于责任人造成他人的损害，则按照侵权法原理赔偿即可，不存在生态补偿的问题。

其次，生态补偿法律制度的范畴应当排除资源本身的交易行为。实践中大量存在对自然资源的交易，由于自然资源的交易价值本身就包含着一定程度的生态价值。所以有学者将该交易中的生态价值的维持或提升理解为生态补偿，如在流域生态补偿的研究中，有观点认为“上下游政府作为水资源使用权的代表，以优质的水资源使用权为交易对象，通过契约形式，实现水资源使用权的流转”*潘佳：《流域生态保护补偿的本质：民事财产权关系》，载《中国地质大学学报》(社会科学版)2017年第3期。。该观点值得商榷。在交易层面，出让方以取得自然资源的开发利用权为前提，此时，自然资源的可利用性已经由侧重生态性价值转变为侧重经济性价值，在经济性价值层面上，只存在基于自然资源开发利用权的交易，其生态效益是以可利用性为归宿的。所以，生态效益可以被交易价格评价，不存在生态补偿的问题。

三、生态补偿法律化的理论辨识

(一)生态补偿法律制度功能定位

依照李启家教授的观点，环境问题可以划分为两类：因发达引起的环境问题和因发展不足所致贫穷引起的环境问题，而这两类环境问题均为利益冲突的产物，在利益保护的位阶选择中，个人生存权永久拥有绝对优先性。*李启家：《环境法领域利益冲突的识别与衡平》，载《法学评论》2015年第6期。阿玛蒂亚·森认为，良性健康的经济发展应当充分尊重和保障个体的发展空间，并将其称为“可行能力”，个人的贫困和发展机会的剥夺应当按照他们能够享有的生活和实在拥有的自由来理解。*[印]阿玛蒂亚·森：《以自由看待发展》，中国人民大学出版社2013年版，第89页。依此理念，环境保护不能高举“环保正确主义”大旗增加个体的贫困，而是充分考量人类环境保护的努力中可能造成的环境不公。生态补偿的减贫效果取决于有多少贫困群体最终能够成为补偿计划的实际参与者，还有生态补偿计划能否对参与贫困人群和其他贫困群体产生直接和间接影响。*Pagiola S，Arcenas A，Platais G． Can Payments for Environmental Services Help Reduce Poverty? An Exploration of the Issues and the Evidence to Date from Latin America． World Development，vol.33,2，2005，pp.237-253．转引自袁伟彦、周小柯：《生态补偿问题国外研究进展综述》，载《中国人口·资源与环境》2014年第11期。从生态补偿的目的出发，其前提是一定良好程度的环境质量的维持或提升，即个体行为对该良好环境质量增量的贡献程度为补偿的基本依据。生态补偿法律制度运作的实践中，应保证环境质量不下降，否则，生态补偿便成为了环境治理的资金保障机制，失去了自身的存在价值。

(二)环境问题与财产权的关联

环境法律既需要一种法律的“规训”去强化人们对环境问题重要性的认知，*罗艺：《生态文明建设视域下环境法的生态化转向》，载《甘肃政法学院学报》2017年第4期。又要在因生态环境保护而产生的复杂利益不平衡问题之间寻找均衡点，以确保公平，体现法律的人文关怀。近代随着社会生活的多样化、丰富化，社会利益与私人利益之间的互动与冲突也开始逐步显现并日益凸出，所有权绝对的神话逐渐被打破，私有财产权也从近代的绝对保护逐渐向承担社会义务倾斜。财产权的“私使用性”和财产权的社会关联性成为财产权保障中必须均衡考虑的两个方面。*张翔：《财产权的社会义务》，载《中国社会科学》2012年第9期。在这种背景下，公权力对个人财产权的多种限制透过环境保护的正当性缝隙破门而入。这一趋势是环境法对私人财产权自由行使在新要求下的必要回应，但同时也为环境法与财产权之间的关系如何阐释提出了新的问题。

在传统财产权理论中，对私人财产权进行补偿的分界在于是否存在公权力的征收行为。在美国历史的大部分时间中，司法过程中对立法者确定的补偿标准的使用问题也总是感到存在一种制度上的阻碍。*[美]丹尼尔·H·科尔：《污染与财产权——环境保护的所有权制度比较研究》，严厚福、王社坤译，北京大学出版社2009年版，第169页。但征收行为之外存在众多不予补偿的对财产权限制的情形，如果将生态保护中财产权主体的利益减损解释为社会义务，则政府可以不予补偿，因为社会义务不属于征收的范围。如果严格地将补偿的范围限制在征收限度内，则补偿范围有过于偏狭之嫌，可能造成公共利益优位原则下对公民财产权的过分限制。特别是在环境保护中，环境资源与公民的生存与发展等基本人权相结合的情况下，尤其应注意环境保护可能会对个人权利造成的过分限制。

四、生态补偿法律化的基本原理：基于对传统财产权限制理论的缺陷分析

(一)公法领域对财产权的限制与补偿

在公法领域中，能否给予相对人补偿的依据就是行政管制措施对公民财产权的限制，行政补偿理论也以此为基本路径进行阐释。

1.财产权限制的法理依据考察

对财产权的保护是维持基本社会秩序的重要因素，但同时，财产权的保护也有基于公共利益考量的“社会关联性”*同前引[21]。。这种关联性在环境法中表现为政府基于环境质量维持或提升的需要进行对环境资源开发利用权利行使的管制，但并不是所有的管制行为会必然地产生行政补偿。在德国存在“财产权的社会义务”理论，即对财产权的行使进行管制，却不予补偿，美国称之为“警察权”，是政府固有的、无须宪法明确授权的权力。*Michaelman 1976，pp.1196—1197 and Fischel 1995.p.354.转引自[美]丹尼尔·H·科尔：《污染与财产权——环境保护的所有权制度比较研究》，严厚福、王社坤译，北京大学出版社2009年版，第168页。前者是侧重于从财产权角度确定的，后者是从公权力行使对象的合法性或是否符合公共利益的角度出发确定的。从权力行使可能造成的后果出发，这两种方式都赋予了对私人财产权施加管制的可能性，其目标均指向社会公共利益。

在对权利的限制方面，财产权相关研究也有自身的解释，有内在限制说与外在限制说。内在限制说将财产权构成与限制当成一个问题，认为权利自始都有其固定的范围。*丁文：《物权限制研究》，中国社会科学出版社2008年版，第12页。这种解释方式将对财产权特定类型的管制解释为财产权本身的构成性要素。这一解释虽然在理论上自洽，但是有可能“过早地将一些本来可能成为基本权利内涵的事项武断地排除了”，*张翔：《公共利益限制基本权利的逻辑》，载《法学论坛》2015年第1期。导致部门法对个人财产权的过度限制，为公权力过度限制私人财产权提供可乘之机。针对财产权的外在限制，根据德国学者科恩(Friedrich kein)的观点，权利是先于国家、法律存在的固有事物，由此固定本性反映出的权利范围就是权利边界，国家法律可以在权利外部设置边界，*同前引[24]，第11页。只是，此时权利由完满状态变为受限状态。尽管存在着对私有财产权的管制，但是其实质上还是“助长了有限的公共财产权”，“在私权在现有的法律体系中得到合理解释的前提下，政府的管制是以公共利益的主张和维护为主要目的，其手段为对私权形式的引导和规制”。*这种强加的公共权利的性质和程度取决于所讨论的管制的性质和范围。在许多情形下，环境管制仅仅对某些资源助长了有限的公共财产权。[美]丹尼尔·H·科尔：《污染与财产权——环境保护的所有权制度比较研究》，严厚福、王社坤译，北京大学出版社2009年版，第32页。这种解释方式对财产权给予充分的尊重，但在公共利益无法得到清晰界定的情况下，在实践中的效力仍然是存疑的。

风尘惨面，蓬尘瑛天，精神暴乱，忽至山川。水泉无底，岸涧无边。登山入谷，绕涧寻源，龙虵塞路，拔剑盪前……[3]837

自然资源确权制度则是基于环境问题与个人权利之间的关系，强调自然资源开发利用过程中的经济效益与生态环境效益按照法律调整本身的属性及其作用方式将其正确归位。在开发利用过程中，体现为两个层面：一是解决“公地悲剧”的问题，避免无序利用和破坏性利用，为环境资源奠定基本秩序；二是在相关权利主体之间因环境保护而产生的利益关系进行二次分配和调整。这个意义上，环境问题的解决在很大程度上依赖于对公民因开发利用环境资源而享有的财产权行使的规制。

Research of setting type roof exhaust pipe dark buried vent technology

针对不予补偿的情形，不论是财产权的社会义务的体现还是警察权的行使，在国外的实践中均有相对松动的实践。英国议会通过立法给自己施加了补偿的要求，而且它也从未偏离过这个选择。*英国立法者在如何判断警察权的管制或征用的问题上的裁量权较大，实际上在通常情况下，英国议会确实都提供了补偿。[美]丹尼尔·H·科尔：《污染与财产权——环境保护的所有权制度比较研究》，严厚福、王社坤译，北京大学出版社2009年版，第172页。它通常只在对私人财产进行实际征用时才进行补偿*Tom Allen·The Right to Property in Commonwealth Constitutions，Cambridge：Cambridge University Press.转引自[美]丹尼尔·H·科尔：《污染与财产权——环境保护的所有权制度比较研究》，严厚福、王社坤译，北京大学出版社2009年版，第172页。，但在警察权的行使，通常是针对违法活动，即有损于社会公共利益的活动，该情形通常不予补偿。这样，在相对宽松的解释下，生态补偿可能在两种情况下从传统补偿理论中获得依据：首先，由于立法机关将不予补偿的管制范围限制在违法活动中，所以，生态补偿仅限于合法的环境资源开发利用行为，这一点基本满足生态补偿的客观需要；其次，立法机关或司法机关也拥有较大的权力来解释补偿的范围，通常也是扩大补偿的范围，这就需要对生态补偿的特殊性需求进行解释。

(二)私法领域对权利限制的补偿

前文提到的国外的生态服务付费是基于双方当事人对生态环境要素使用进行一定程度的限制，以达到对生态服务某种要素的满意程度，所以是一种市场化、契约化的机制，目前在南美洲的多个发展中国家推行，其中在哥斯达黎加有较为充分的实施。*Melissa Bollman，Scott D.Hardy.Institutional Rules in Action：A Multi—Level Analysis of Costa Rica's Payments for Environmental Services Programme，Carbon & Climate L. Rev.vol.357，370，p.358.其既可能包含政府与生态系统服务的享用者，也可能包含生态系统服务享用者之间所订立的一种私法性质的契约，借助国外较为明晰和发达的私有财产保障制度，将生态系统保护过程中伴生的生态系统服务的正外部性内部化，从而体现对相关主体之间利益的调节。这种付费契约虽然也有政府代表公共利益作为生态服务的付费方，但其中反映出的理念是将环境保护所产生的效益在遵循私法自治的原则下引入到私法契约中，在不违背政府强行的环境治理措施或环境质量标准的前提下，私人之间订立的生态服务契约应当得到法律的确认和保护。

3.生态补偿制度界限明确化

五、生态补偿法律制度的运行逻辑

(一)资源的经济价值与生态价值的转换

生态补偿并不是直接作用于环境质量的提升，财产权的利用行为也不直接体现为生态价值的提高，而是通过开发利用个体权利的行使作为中间联动环节规制和激励自然资源开发利用主体的行为。生态补偿的目标体现在环境质量方面是一定良好程度的环境质量的维持或提升。在这个过程中，生态补偿通过对于生态价值的维持与相关财产权主体利益的调节，借以达到生态环境增值的目标。生态价值既不能量化为具体的补偿标准，也不能直接作用于开发利用主体的经济价值。这必然意味着作为一种具有经济属性和生态属性双重价值的环境资源的开发利用在生态补偿过程中进行转换。

(二)政府的管制与引导

我国自然资源的国家所有被地方政府代表行使的现状饱受诟病。自然资源的统一确权登记为开发利用主体的确定化提供了制度基础。国家对环境保护的具体措施可以通过自然资源权属制度的桥梁直接对应到实在的开发利用主体身上。由此产生行政补偿制度。“公共利益对私有财产权的限制理论是行政补偿领域的基本理论，公共利益为国家权力侵入私人财产领域提供了有效的正当性证明，称为公共领域扩展到私人领域的契合点。”*薛刚凌主编：《行政补偿理论与实践研究》，中国法制出版社2011年版，第11页。开发利用权人在其已合法取得的权利被限制后，应当以利益补偿的方式得到弥补。所以，环境管制与私权的运行是分不开的，国家权力只是个体利益和社会利益、个体之间利益的协调者，*孙笑侠：《法的现象与概念》，群众出版社1995年版，第144页。而不应当成为个人或团体利益的代表者或使用者，生态补偿也不应该止步于政府之间环境质量交换协议或项目制为主导的环境治理目标的实现，而应该是基于生态要素开发利用权利的激发或贬抑。基于开发利用权的生态补偿为政府作为公共利益的代表者对私人权利行使的管制提供了基本的依据，也可保障个体保护环境的积极性和实效性。

政府的引导主要针对生态补偿法律制度在私法领域的运行而发挥功能。在私法体系内的以生态效益为交易标的的合同，在不违反强行法的前提下，政府应当进行充分的引导，如交易的生态效益的量化问题、技术指导和培训、提供交易平台或其他政策性激励措施等。这种方式可以在很大程度上弥补政府管制主导的生态补偿可能面临资金难以为继或主体难以确定、补偿资金难以量化等众多难题，将其诉诸于私法自治的原则，只需在双方当事人之间达成一致意见即可，这是一种成本较低的方式，在实践中应当予以重视。

二是在劳动关系存续期间，雇主即研究机构作为知识产权所有人对其雇员产生的职务发明有保护和开发的义务。在职务发明人将关于发明的书面报告送达雇主的4个月内，只要雇主书面向发明人宣布占用此发明，则所有关于这项发明的权利均属于雇主，雇主即研究机构在享有专利的同时承担申请、维护、转化等方面的全部费用。

码头拆除前，施工船舶在码头附近开挖抛锚较为困难，可采用抛设备用锚的方式：乘高潮时用锚艇将备用锚抛至码头后方，将锚上的钢丝绳引至码头海侧放置，并设置浮标标示，抓斗船抛锚时，将船上锚缆与已抛备用锚锚缆对接即可。在码头沉箱拆除一段后，锚艇可正常出入码头后方，此时可直接采用锚艇将锚抛至码头后方，不再需要抛设备用锚。

(三)生态补偿与否的判断

从上文分析不看出，传统的补偿理论认识在很大程度上不能满足现代社会公共利益维护与私权保护二者之间协调的需求了。补偿的标准一方面已经不能完全满足公共利益维护下个人权利被管制而造成的不公平现象，另一方面公共利益维护的实效性和持续性也在一定程度上受到影响。在生态补偿的法律制度设计中，其最终指向作为公共利益的一定良好程度的环境质量的维持或提升。但是，利益内容以及受益对象的不确定性导致公共利益本身是一个典型的具有不确定性的概念。*陈新民：《德国公法学理论基础》，山东人民出版社2001年版，第182—187页，如果将对开发利用权利的限制是否予以补偿的判断标准归结到笼统的公共利益层面，则其很难在实践中量化。此时如何将行政法中政府所代表的公共利益转化为环境法中的目标与原则，是生态补偿制度进一步走向精细化的理想道路。实际上，公共利益在环境法上的表述就是通过环境质量标准来实现的。我国的环境质量标准与当下的法政策和利益保护边界并不一致。*尤明青：《论环境质量标准与环境污染侵权责任的认定》，载《中国法学》2017年第6期。我国的《标准化法》以及《环境保护法》原则性地规定了环境质量标准的效力，不能满足环境质量对相关利益主体之间利益的识别和筛选功能。从作为公共利益的环境标准在环境法的法律表述来看，环境标准应当至少在一定程度上发挥着判断开发利用行为利益的标准功能。即，在管制层面，进行判断是否予以补偿的财产权行使的“不当行为”与“特别牺牲”*该理论的倡导者是奥托·迈耶。在公法中对财产权限制理论的解释中，“特别牺牲”是行政补偿的重要判断因素，是公权力对私有财产权限制导致损失的法律评价。即“少数人为了公共利益而作出牺牲，出于‘利益均沾则负担均担’的原则，就必须由国家动用公权对‘特别牺牲者’予以补偿”。张翔：《财产权的社会义务》，载《中国社会科学》2012年第9期。的基准；在私法层面，则是判断私主体的契约是否符合公共利益的基准。由此，生态补偿制度可以在符合作为环境公共利益的一定良好程度的环境质量维持或提升的需要的同时，也有了确定是否予以补偿的基本标准。

UPLC-MS/MS法同时测定人血浆中卡马西平、文拉法辛、罗格列酮和硝苯地平的浓度 …………………… 王 伟等（2）：194

六、生态补偿法律化的规范进路

生态补偿的法律化意味着生态补偿的规范进路应当在保障环境公益与协调因此而产生个体利益失衡问题两方面。具体的规范进路应当在保证环境质量的前提下，至少解决两个问题：公法领域管制的合法性与正当性、私法领域中财产权的保障与限制。

(一)区域制、项目制环境治理的坚守与超越

我国复杂的区划、规划制度使得在很多情况下，特定区域的环境治理成为我国环境保护工作的重要组成部分。理想的环境治理模式应当是区域和整体治理并存的同时各自发挥作用，形成一套相互补给、相互克制的环境治理体系。在该体系中，生态补偿的法律化在确定了具有普遍意义的法律原理后，应当具有超越区域与项目制的品格，如对环境资源开发利用权利的平等性保护与合理限制、补偿标准的相对确定化等。但同时也应当意识到，生态环境要素的区域性与开发利用行为的差异性是客观存在的，政策性补偿有其存在的空间。所以，区域环境治理模式也是我国环境治理的重要方式，如生态红线、饮用水源保护区、自然保护区等。生态补偿法律化的价值，就是将本属法律调整范畴的那一部分归入法律的调整范围，以更好地体现公平与正义，同时实现法律治理与政策治理的分流，使得二者在各自的范围内功能最大化。依此逻辑，区域制与项目制需要在既定的区域框架内，将补偿的资金落实到个体上，整合由区域制、项目制造成的基层治理体制的瓦解，消解由于区域整体化导致的注重区域间利益协调而忽视个体发展权保障的僵化治理定式。

(二)权利限制与生态效益增量的定位

从对环境资源开发利用权利的限制角度出发解释生态补偿的法律化原理，虽然可以借用公法中的行政补偿理论以及私法中的契约自治理论。但从一定良好程度的环境质量的维持或提升的角度讲，尚不能完全满足生态补偿制度法律化的法理供给。其原因在于，以生态环境保护的正当性对私权的限制与补偿中，对私权本身的解释至关重要，但现有的解释明显不足，如生态补偿过程中如何通过对具有财产属性的环境资源开发利用权利的限制而达到生态效益增量的产生，从经济价值向生态价值转化的原理如何解释？其中的生态效益如何解释？环境法规制的正当性如何体现？在环境法中如何解释这种权利的行使？这些问题的解决不能仅满足于外部的部门法“映射”型解释，如地役权、相邻权以及政府征收补偿或对行政相对人的管制等方面解释其对环境治理的作用，而应当从环境法自身内部的特殊性中寻求其应有的法理贡献。实质上，环境法理的贡献也正是在具体的制度中发现并得到升华的。在实然的生态补偿的规范路径探讨中，政府和私人都有可能是补偿的义务主体，而开发利用权主体是受偿主体。该复杂的权利义务体系中存在众多关系需要厘清，如政府基于管制而产生的补偿中，义务主体是政府还是受益人？开发利用权与政府管制之间的界限或标准是否存在？生态补偿中是否存在具体的受益人等。在法律规则的构建中，这些实体性的规则与原理应当在生态补偿法律制度运行中得到体现。

(三)资金筹集与分配规则的构建

我国现行的生态补偿制度均以中央或地方的财政转移支付或地方间协议为资金流动方式。从应然层面讲，由国家来补偿受害人、保护者的损失，无疑是利用全民的税收作为财源，变成全民对该污染或破坏环境的行为负责，违反了损害担责原则，与现代环境法的发展趋势和理念相悖。*陈慈阳：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版，第392页。这种资金筹集和分配方式是在缺乏精细的资金分配制度和原理的情况下出现的制度“变异”。基于权利限制的生态补偿法律制度在打破区域间地方政府间或项目制资金转移的模式的情况下，将生态补偿资金来源纳入到法律规范体系中。其资金筹集应当在体现开发者和受益者付费的前提下结合全民负担原则。在该方面，我国的自然资源有偿使用费以及环境保护税可作为生态补偿的重要资金来源。在资金的分配上，则以开发利用权的限制为依据确定主体。

余 论

生态补偿与环境资源的开发利用行为存在着逻辑关联。生态补偿的法律化也应当充分建立在环境资源权属制度的基础上才有可能将管制渗入到实在的对生态环境有所贡献的微观主体身上，同时以利益平衡为基本手段保证相关主体的生态环境保护行为的实效性和持续性。但这种方式也面临着精细化发展的必要成本付出，如生态补偿资金对应到个体过程中对个体的识别与筛选、补偿标准的量化问题、强制性环境质量标准在不同的开发利用方式中的确定问题等等。但从侧面讲，我国生态补偿法律化的发展也必须以生态补偿的精细化为依托，目前的自然资源统一确权制度已经为生态补偿制度的法律化提供了必要的制度平台，随着我国实践探索和理论研究的不断深入，生态补偿的法律化也将借此获得不断的突破。