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风险治理语境下基本养老金投资的法律规制

更新时间:2009-03-28

一、问题的提出

风险与文明进程和不断发展的现代化紧密相连,风险的存在催生了现代保险制度。“无论是私人保险还是国家福利体制的保险形式,提供保险的人实质上都只是在重新分配风险。”[1]社会保险制度作为我国社会保障体系的重要组成部分,旨在化解社会成员在现代化社会中面临的年老、疾病、工伤等风险,而社会保险所选择的风险分散方式就是将风险在整个社会乃至代际范围内进行重新分配,如基本养老保险就是将当期在职人员的缴费支付给已退休的职工,以应对其劳动力不足时面临的困境。

然而,随着科技及经济的发展,社会的现代性同时带来了社会发展的不确定性。近年来,人口老龄化的加剧以及社会抚养结构的变化深刻影响

着我国社会公共资源的分配格局,从全社会的角度分析,如果生育政策不变,未来我国的劳动人口和老年人口之比将从上世纪九十年代的7:1发展到本世纪中叶不足1.5:1的局面,不仅容易诱发代际利益分配的矛盾,更为我国现阶段经济发展的新常态增添了困难与挑战。参见金辉:《国家发改委副巡视员郝福庆:新常态下应对老龄化需把握好四个关键》,载http://finance.china.com.cn/news/gnjj/20150226/2973388.shtml,2017年12月21日访问。建立公平且可持续的社会保障制度一直是我国民生建设的重点。作为我国社会保障体系重要支柱的社会保险制度也一直处于制度完善与改革的前沿。自1997年我国正式建立统一的企业职工基本养老保险制度以来,随着制度覆盖面的扩大,基本养老金本文所述的基本养老金是指依据基本养老保险缴费而建立的基金,即基本养老保险基金。其与基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金、生育保险基金一起构成我国社会保险基金。的规模及数额与日俱增。根据人力资源和社会保障部(以下简称“人社部”)《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》发布的数据,截至2016年底,我国基本养老金累计结余已达4.4万亿元。然而,对于数额如此巨大的基金如何运营以保值增值的问题,2010年出台的《社会保险法》却仅仅作了授权性规定。《社会保险法》第六十九条规定:“社会保险基金在保证安全的前提下,按照国务院规定投资运营实现保值增值。”随着基本养老金规模的扩大,缴费个体对于基金的增值与安全产生了新的社会需求。如何在实现基本养老金增值保值的同时确保基金的安全,一直是理论界热议的课题,各类研究成果层出不穷。与此形成鲜明对比的是,国家在此方面的规制处于严重滞后的状态:不仅立法位阶低下,且规范内容缺乏系统性与科学性。基本养老金的运营与管理规范多见于部门规章或国务院的通知、决定等,如《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》,不仅法律效力较弱,且在内容上对基本养老金的投资范围进行了严格的限定,与基本养老金投资多元化的现实需求相悖,也严重落后于地方社会保险基金市场化投资的实践。基本养老金的运营与管理实践一直在法制不完善的状态下进行,导致基金被挪用、侵占案件屡见报端,在2006年发生上海社保大案后,浙江金华、广州、佛山等地相继被爆出社会保险基金被挪用以及相关人员违规操作的案件。据2012年国家审计署对社会保障资金使用的审计情况,部分地区扩大范围支出或违规运营社会保障资金共17.39亿元;截至2011年底,有177家单位仍自行管理社会保险基金377.58亿元。参见审计署办公厅:《全国社会保障资金审计结果公告(2012年第3号)》,载http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c63607/content.html,2017年9月25日访问。严重阻碍了我国民生法治建设的进行。

纵观国际养老金风险治理实践,大多数情况下,各国均是在发生养老金欺诈或挪用养老金资产等案件后才引入相应的治理法规以应对的。例如,在英国,加强受托人在养老金管理中的责任并增强其独立性等主要是针对迈克斯韦尔(Maxwell)丑闻的措施,而美国1974年《雇员退休收入保障法》(ERISA)引入的受托人标准亦主要是为了应对养老金管理中出现的欺诈事件以及计划发起人破产导致的计划破产。在迈克斯韦尔丑闻中,迈克斯韦尔公司将养老基金的资产出借给以及投资于与罗伯特迈克斯韦尔公司相关联的破产公司,导致养老基金资产的重大损失。参见孙建勇、杨长汉等译:《养老金治理与投资》,中国发展出版社2007年版,第4页。针对我国基本养老金运营中的风险,党的十八届三中全会明确提出要“加强社会保险基金投资管理和监督,推进基金市场化、多元化投资运营”。在此背景下,国务院于2015年出台了《基本养老保险基金投资管理办法》(以下简称《投资管理办法》),明确基本养老金将实行中央集中运营、市场化投资运作。但是,《投资管理办法》仍留存了许多未决的问题,如受托机构竞争机制的确立以及信托主体具体运营机制的构建等问题,以致基本养老金信托投资过程中存在大量运营风险,严重影响了基本养老金运营的安全性以及十八届五中全会提出的“建立更可持续的社会保障制度”的实现。

然而,风险社会在内含大量不可预期的风险之外,也同时存在机遇。[2]在养老金市场化已成为国际趋向的背景下,推动我国基本养老金市场化投资运营具有一定的积极意义,但前提是基本养老金可以实现有效投资及规范运营:有效投资保障的是基本养老金运营的收益性,意味着基金得以有效应对市场化带来的投资风险、金融风险,保证基金的投资运营结果是有效率的,即保值增值;而规范运营则是基本养老金投资安全性的要求,体现为在基本养老金投资与运营中有完备的法制体系保障基金保值与增值的实现,即整个市场化投资运营过程是法治化的,以保证基本养老金的资产安全。只有基本养老金真正实现有效率的投资与法治化的运营,基本养老金市场化运作带来的资金红利与积极影响才可能成为现实,从而更好地回应当前社会对提高基本养老金管理效率的迫切需求。

企业为了激发企业员工的工作热情,防止员工因为工资水平不平均所引发的消极情绪,煤炭企业需要构建与薪资体系相适应的激励机制。例如年薪制,即以年为时间单位,来制定员工或管理人员的工资水平。同时,在年薪制的基础之上增添了绩效年薪,从而保障年薪制的科学性。此外,还可开展股票期权制,为企业员工提供一定量的企业股份。这种制度可以让企业员工把企业的效益转变为自身的利益,从而大力推动煤炭企业的向上发展。最后,还可开展职责级别薪资制,即基本工资和绩效工资的总和,大多数情况下需要依据工作岗位的特点来确定相应的薪资待遇。

在《投资管理办法》缺乏细致性与操作性规定的背景下,我国是否具备完善的法律框架和健全的法律规则以有效应对基本养老金在市场化运营中面临的风险,从而保障基本养老金市场化投资收益性与安全性的实现,不仅关系我国几亿参保人的切身利益,更事关国民的基本民生保障,因而需要认真审思。在深入分析基本养老金市场化投资的现实需求与理论的基础上,本文拟对影响基本养老金市场化投资收益性与安全性的内外部风险和法律规制现状及完善予以探讨,以期为基本养老金市场化投资实施细则及相关配套规定的出台提供参考。

二、基本养老金市场化投资的需求与理论分析

人的经济价值的提高对社会领域里的制度产生了新的需要,大多数法律制度都是为适应新的需求所进行的滞后调整,而这些滞后正是一些重大社会问题产生的关键所在。[3]《投资管理办法》明确对基本养老金一方面实行中央集中运营,另一方面获准其入市,通过市场化投资手段实现基金的保值增值。这既是对我国现行基本养老金市场化运营需求的回应,亦彰显出基本养老保险制度供给中国家责任之根本性及基金投资运营中市场机制之重要性。只有深入把握基本养老金市场化投资的必然性及其本质属性,才能更好地对基本养老金入市后面临的风险与法治问题作出及时调整与完善。

对于基础性的体育教学而言,可以说是各专业都可以通用的,也就是共性的教育;但是职业体育教学则不同,根据职业的不同、根据未来就业方向的差异,对于体能、素质以及疲劳特点的要求都是不同的,因此在进行体育知识和技能的传授方面也应该是不同的,应该是有针对性展开的,应该是一种个性教育。在这样的现实背景下,新时代的职业体育教学一定要不断实现其服务功能的全面提升,既要充分满足不同行业专业对于学生身体素养所提出的不同要求,同时又要做好强化性质的身体锻炼,有效防止可能因为所从事的职业而导致不同程度的损伤。

(一)我国基本养老金入市的现实需求

例如,“观光游玩”指设施园艺景观可以给游客提供一些游玩的场所,游客可以进行一些亲子活动,一起观光,欣赏美景;“娱乐放松”是指可以通过一些当地的民风展示和娱乐设施等让人们放松身心;“健康休闲”是让游客能够在闲暇的假期拥抱大自然,享受休闲的时光,品尝绿色、无公害的蔬菜水果;“体验乐趣”是指景区内会开展一些体验式活动,如体验园林师修建花草树木,创造一种体验式的家庭庭院;“感悟生活”是指人们可以自己参与到瓜果蔬菜的种植过程中或者体验果蔬的采摘过程,感受劳动人民的生活,重拾劳动生活的乐趣。

where Km(x) is the modified Bessel function, and Im(x) is the modified Hankel function, , , and b is the propagation constant. Similarly, the eigenvalue equation of the HEmnmode can also be derived (Supplementary information Section 1).

(二)基本养老保险运行中的国家责任与市场调节

[10][法]让-雅克·迪贝卢,艾克扎维尔·普列多.社会保障法[M].蒋将元译.北京:法律出版社,2002:4.

但是,国家集中管理基本养老金的整体运营并不意味着国家要亲自参与、控制基金的投资途径,国家对基本养老保险制度所承担的责任主要体现为制度供给责任。制度提供了人类相互影响的框架。在现代社会经济秩序下,任何合作与竞争关系的背后都是一个复杂的法律结构及其实施。实现基本养老金的良好有效运营,需要在国家集中运营基本养老金的前提下,科学有效地设定个体、社会与国家在基本养老金运营中的法律角色与行为规范,实现个体的保险权利义务、国家的保险责任、社会的保险环境三方协调。换言之,基本养老金的运营过程不仅要解决如何实现基本养老金保值与增值的单方性问题,还包括怎样使国家承担的基本养老金保值增值的义务得以有效履行以维护个人的基金权益不受侵害、保证基本养老金在社会经济环境中运行良好且不对社会经济产生负面影响等“主体间性”问题,而这往往涉及国家管理职能介入社会经济生活的界限所在。就这一问题,古典自由主义经济学、凯恩斯主义经济学、新自由主义经济学等学派均对国家与市场的功能及关系进行过探讨与论证。然而,在实践证明国家与市场都存在失灵的前提下,上述理论不可避免都具有一定的局限性。结合中国的经济背景与环境,对于国家与市场关系的最佳选择就是在政府宏观调控下发挥市场机制调节的积极作用。[12]其中,国家的宏观监管必不可少,因为基本养老金的运营与管理除了要追求基金的保值增值外,更要确保基金的安全性,这也是保护基金受益人基本权益的必然要求。仅依靠市场在促进基本养老金实现保值增值的同时确保其安全性,是无法实现的。早在2008年前后,美国很多政府部门、企业、机构和学校的退休金就因监管不力进入市场而遭受重创。因此,我国基本养老金的投资运营应是在国家的有效管理与调控下的市场化、多元化投资,严密的监管制度是保证基本养老金投资过程安全性的关键。如何建构并完善保障基本养老金入市的规范与监督体系已成为实现基本养老金市场化投资效果必然要面对的问题。

三、基本养老金市场化投资面临的风险及其分配

对风险的分散需求既是我国基本养老保险制度建立的初衷,也是在基本养老金获准入市后首先需要应对的问题。而对基本养老金市场化运营可能面临的风险进行有效评估,并依据当前的立法现状选择法律规制的重点,则构成了检视并完善基本养老金投资法律规则的逻辑起点和现实基础。在经济学视野下,风险是能够进行度量的,即通过先验计算或对过去经验的统计获得一组事件的结果的分布,从而通过有意识的行为有意识的行为包括感知和双重的推断。第一重推断是,如果我们不作出干预,未来将会怎样;第二重推断是,我们的行动将会带来怎样的变化。参见[美]弗兰克·奈特著,郭武军、刘亮译:《风险、不确定性与利润》,华夏出版社2013年版,第159页。借助分组或者将事件合并,以剔除真正的不确定性。[13]总体来看,基本养老金市场化运营所面临的风险可以分为外部风险与内部风险。

墨西哥牛油果油、泰国烧烤椰、新加坡天然谷物饮料……在前不久举行的首届中国国际进口博览会上,来自全球100多个国家、近2000家企业展示的各类食品及农产品蔚为大观。其中既包含绿色有机的健康食品,也有凝聚现代工艺的深加工产品,好品质、高颜值、多品类,引得现场客商云集。

就我国基本养老金运行的实践层面而言,诸多现实因素都在呼吁基本养老金的市场化投资选择。首先,基本养老保险制度作为一项“职业性入息维持计划”[4],最大的特点就是要建立资金的自我平衡与维持机制。基本养老金应具有流动性、可投资性及增值性。然而,目前我国基本养老金的现状却是结余过大且流动性差,存在巨大的贬值风险。这不仅与基金应有的本质属性相悖,亦损害了基本养老金参保人的可期待利益。其次,在我国社会保险基金坚持“保基本”的宗旨下,当前基本养老金的替代率还维持在较低的比例依据世界银行的预算,养老金替代率不低于70%,老年人的退休生活质量比才不会显著下降,而目前我国基本养老金的替代率仅有35%。参见张锐:《加厚基本养老保险的安全垫与防护网》,载http://news.cnstock.com/paper,2018-01-26,94 3653.htm,2018年1月28日访问。,参保人对未来养老金收入的预期并不积极,以致居民的现期消费率降低,储蓄增多,且这种出于对社会保障不良预期而产生的强制性储蓄多为长期性储蓄,具有流动性差、不易变现等特点,[5]会间接对社会的宏观经济运行产生消极影响。因此,要刺激居民消费以拉动内需,从而保持社会经济的良好运行,首先需要确保基本养老保险的待遇水平不会过低,保持基本养老金的安全性与稳步增值是关键,而市场化投资模式就是实现这一核心目标的可行路径之一。再次,基于我国基本养老金目前实行的部分积累制,社会统筹账户主要负责现收现付,而个人账户则要实现基金积累。但是,近年来我国基本养老金个人账户的“空账”运行问题日益严峻。虽然中国社科院世界社保研究中心于2014年12月发布《中国养老金发展报告2014》,着重对个人账户向名义账户制转型的可行性进行了研究,但名义账户制的引入并不能从根本上解决人口老龄化带来的养老金体系不可持续的问题。名义账户制实施的终点仍然是通过基金的市场化投资运营确保其增值,以弥补养老金客观存在的巨大缺口。最后,现阶段我国基本养老金的运营大部分均投资于间接资本市场,实践中各地方使用基本养老金购买国债的比例相对较低。在十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》专门强调要“扩大直接融资,完善资本市场结构”的背景下,基本养老金依旧投资在间接融资手段上将加重中国金融市场结构的不平衡。[6]因此,中国金融体制的纵深发展要求基本养老金实行市场化运营,通过扩大基本养老金对资本市场的融资比例完善资本市场的结构。同时,我国地方政府也完成了基本养老金入市的试点实践并取得了有利的结果,广东省曾于2012年将城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元委托全国社保基金理事会代为管理,年化收益率为6.72%,远远高于同期通货膨胀率。参见黄丽娜:《广东省千亿养老金入市收益6.73%今年将继续推进》,载 http://www.chinanews.com/gn/2013/12-26/5668179.shtml,2017年11月2日访问。进一步推动了我国基本养老金市场化投资运营的确立与实施。纵观其他国家对社会保险基金保值增值的管理实践,大多数国家都选择将社会保险基金进行市场化投资,如美国的私人养老金于二战后已逐步成为资本市场的主力、新加坡中央公积金中的保险基金及退休前取款基金均可以投资股票市场。[7]因此,基本养老金投资的市场化、多元化选择无疑是与我国经济体制改革方向以及国际社保基金投资趋势相一致的。

外部风险主要产生于国家的政治生态、金融政策以及社会环境等外部因素的波动与变迁,反映在基本养老金的运行中则表现为具体的市场风险、货币风险、资本风险等。因其往往与一国的宏观经济政策、市场发展状况相关,故即使是完备的法律规范,对基本养老金运营的外部风险的发生也较难控制,但对外部风险发生后的消极影响却可以及时应对以减少损失。《投资管理办法》规定了投资管理机构的及时报告制度以及风险准备金制度。在现代风险规制框架下,用来担保金融机构将勤勉谨慎地投资运营他人资产并可吸收投资风险及损失的风险准备金应由金融机构或其发起人提取,但我国基本养老基金投资机构的风险准备金来源于养老基金净收益及从养老基金中提取的投资管理手续费,由此造成风险准备金的提取与建立对投资机构投资行为的审慎性所产生的激励不足。[14]除了外部风险,基本养老金投资运营中也面临相应的内部风险。相较于外部风险,这些内部风险产生于基本养老金运营管理本身,故对于基本养老金面临的内部风险的控制更易操作和实现,而这主要取决于基本养老金运行中风险产生环节的法治化程度,即是否有完备的法律规范保障基本养老金的安全性和运营过程的有效进行。目前,我国基本养老金市场化运作面临的内部风险主要集中在监管方面。当前我国基本养老金投资监管法治现状可以概括为内部监督碎片化、外部监督缺失,致使基本养老金的市场化运营在实践中存在巨大的监管风险。就内部监督而言,基本养老金现行的内部监管可以概括为“政府主导型的纵向层级垂直隔级监管与横向上的碎片化管理”[15]。根据《投资管理办法》的规定,人社部、财政部、人民银行、银监会、证监会、保监会按各自职责对违规行为进行处罚决定,而实践中这种分散式的监管大大削弱了监管的实效,尤其当同一行为违背多个部门的规定时,如何处理处罚的竞合《投资管理办法》第六十八条规定,对违反本办法规定的同一行为,不得给予两次以上的处罚。、协调部门间的监督管理是需要进一步完善的问题。在外部监督方面,《投资管理办法》第五十七条明确保障公众的知情权及举报权,但对于权利实现的责任主体,如定期公布基金投资运营情况的责任主体、受理组织与个人举报及投诉的有关主管部门究竟为哪一部门等问题却缺乏相关的规定。尽管原劳动和社会保障部曾于2001年颁布《社会保险基金监督举报工作管理办法》,为社会保险基金的社会监督提供制度保障,但显然一些条款内容已经滞后,如其规定举报受理部门为“县级以上各级人民政府劳动保障行政部门”,但现在的国家机构系统中已无此部门。只有进一步对当前基本养老金的投资管理规范进行完善,才能充分降低甚至化解基本养老金市场化运营面临的监管风险,基本养老金才能真正实现收益性与安全性的统一。

此外,在目前基本养老金市场化投资风险的应对与分配上,风险承担者并未如预期般与风险产生者相一致。从《投资管理办法》的规定上看,基于基本养老金投资运营风险造成的资金损失首先将由投资管理机构设立的风险准备金分担,归于投资主体责任的由其承担相应的行政责任,而政府作为委托人也仅依据我国《社会保险法》的规定在基金支付不足时承担财政担保责任。这就意味着受益人在本就缺乏参与基金运营过程的语境下将主要承担养老金的投资风险和损失,可见我国基本养老金的信托运营风险在分配上存在明显的失衡。[16]而当前基本养老金信托运营风险错配的主要原因即在于各主体权利义务与责任配置的失衡。参保人是基本养老金信托运营的唯一受益人和最大的风险承担人,在整个基本养老金的运营中并不享有任何直接的投资决策权,且其受益权的行使亦因我国基本养老金信托结构的特殊性而难以得到有效的保障,致使其对受托人的投资管理行为和委托人权利的行使均无法形成有效的约束。

因此,实现E-Navigation的前瞻性目标在于高速、无缝的网络,带宽应能达到最低标准1 Mbit/s以上,且保证价格低廉、接入率可靠。

四、基本养老金投资运营风险的法律治理

“社会的义务在于,它先要养得起活着的公民。”[17]在现代国家及其公民的关系中,国家除了要通过权力的完全不干预来确保公民的自由权外,还需要积极干预以保障公民生存权的实现。[18]基本养老保险制度作为我国社会保障体系下的重要制度,是国家主导下维护公民基本权利的重要手段。基本养老金的运营状况决定了基本养老保险能否发挥其生存保障作用。实现基本养老金投资运营的法治化,将基本养老金市场化运营的风险环节纳入法治化规范轨道,对促进基本养老金实现多元化投资及可持续运行具有重要意义,也是有效应对基本养老金市场化运营风险、确保基本养老金的收益性与安全性的有效路径之一。

首先,明确参保人在基本养老金信托投资中的受益人地位。按照《投资管理办法》,我国基本养老金的市场化运营实际上是以信托的形式展开的,而《投资管理办法》第一条明确规定保护委托人之利益而使受益人利益保护的理念虚化,实有待商榷。一项信托成立后,探究受托人的行为准则及目标究竟是以受益人利益还是以委托人利益为核心,一定程度上需要结合信托的起源及其本质属性予以分析。信托作为一项起源于英国衡平法的具有创设性的制度,其法律渊源与理念无疑建立在衡平法基础之上。而作为一类与普通法相独立的法律形式,衡平法的核心理念就在于保障所有当事人的平等地位并实现具体个案下的正义,尤其是对弱者基本权益的保护。可以说,结合了良知与法律中衡平关系观念而产生的衡平法的主要目标就是保护贫困无援的人,反对富豪和权势之家,提供诸如禁令一类所谓人身救济。[19]而衡平法对信托关系及存在于受托人与受益人之间的信义义务的创设也正是为了向无法通过普通法获得保护的信托受益人提供额外的救济手段,使受益人可以基于对信托财产的“衡平法上所有权”而对受托人的行为实施一定的监督,并可在其利益受到妨碍时向受托人或第三人行使其救济权。[20]因而从本源上看,衡平法所规范的信托当事人之间的权利义务关系主要发生在受托人与受益人之间,信托关系下利益保障的重点是受益人而非委托人。相应的,受益人享有的受益权下的具体性权利也仅具有“消极”在此需要说明的是,受益人的给付请求权虽然看似具有一种积极行为之特征,但只是其与受托人之间在信托内部基于受托人信义义务而形成的实现利益的方式,并不是受益人基于信托而与外部第三人法律关系下的权利样态,因而此一内部关系下的具体请求权并不能构成对受益人之受益权的定位标准。参见徐卫:《信托受益权的法律性质新探》,《上海财经大学学报》2006年第4期,第52页。性质,其核心在于保证和监督受托人未违反其信义义务,防止受托人的不当行为。[21]这在一定程度上也解释了在我国基本养老金信托下,《投资管理办法》对受益人权利保护虚化的原因。受益权的被动性特征使受益人权利内容在信托事务进展顺利时处于一种隐性状态,并不需要积极行使。但若基于此特征即将利益保护的主体转向委托人,亦是一种错误认知。《投资管理办法》第一条对利益保护主体的错误定位必将对与受益人利益实现息息相关的委托人、受托人等主体权利义务体系的构建产生消极的影响,致使主体间权利义务与责任的配置失衡。因此,完善我国基本养老金信托运营法律规范须以对受益人利益保护的强调为起点,进而科学配置基本养老金信托主体的权利义务与责任,实现基本养老金在市场化运营下的收益性与安全性的统一。在我国基本养金信托语境下,受益人主体实为社会保险法律关系下的参保人,强调对受益人利益的保护不仅是对将委托人作为利益保护主体的归正,同时也是对参保人之受益人地位的确认,而这一确认也是在社会法语境下对基本养老保险体制下参保人基本权利的弥补。

采用SPSS20.0进行数据分析,计量资料(±s)表示,t检验。计数资料以n表示,采用χ2检验,P<0.05为差异有统计学意义。

对这个事儿,沈阳市安宁医院主任刘焕军表示:“在这件事上,没有谁对谁错,只是角度问题,建议老人与子女多沟通,找到适合目前家里情况的最佳解决方式。”

[14]张春丽.我国基本养老基金投资的审慎投资人规则[J].中国法学,2016(5):243.

最后,完善基本养老金投资的监督机制。自社会保险基金建立以来,进入公众视野的除了不断增加的基金余额,还有对各类基金被挪用、贪用等违法违规案件的曝光。究其根本,各类社保大案的产生主要是由我国目前社会保险基金监督机制的诸多缺陷所导致,现行以内部监督为主的基金监管机制已不能有效发挥其监督管理作用。从外国经验来看,大多数发达国家的监管均经历了从被动监管到主动监管的过程。以英国为例,经过三个阶段的监管体制演变,英国的监管模式最终采取了基于风险的监管方法,监管立法也实现了专业监管、独立监管与主动监管的统一。[23]为此,完善基本养老金市场化投资的监管应从以下三个方面进行:第一,完善内部监督机制。《投资管理办法》规定财政部、人民银行、保监会等多个部门进行监管,就要求各部门之间必须建立有效的沟通协调及信息共享机制,强调收集信息并及时共享监管情况,实现主动积极监管,保证内部监管落到实处,避免无人监管的尴尬。而对于涉及多个部门行使处罚权的行为,笔者建议适用较重的处罚,以增加基本养老金投资运营的违规成本,预防违法事件的发生。第二,建立外部审计机制。在内部监督可能基于诸多现实及利益因素而失灵时,大多数国家都会选择对社会保险基金进行独立的外部审计。例如,英国养老金监管机构发布的第九号实务管理守则在对投资风险、合规风险以及管理风险的控制上都使用了第三方独立审查机制:对于因受托人不适当投资决策产生的投资风险,其风险应对措施包括对投资建议的独立的同业互查机制;对于合规风险,其控制方式包括来自第三方的管理与合规报告;对于管理风险,其控制手段包括第三方管理员发起的内部质量审查程序。[24]我国应积极完善此方面的规则制定,建立基本养老金运营的外部审计机制,由主管机关选取信誉度高的第三方会计、审计等专业性精算机构对基本养老金的资产投资进行独立和客观评估,并对评估结果负责。第三,发挥社会保险监督委员会的社会监督作用。对基本养老金信托投资的监督并不仅仅是防弊纠错、编制报告和提供信息,更重要的是使基本养老金的投资与管理能在法治化的轨道上有效运行。这就要求监督工作必须深入基本养老金运营管理的基层单位,直接在社会成员中开展监督活动。[25]基本养老金作为一项公共资产,尽管其运营与管理直接关系到社会公共利益的实现,但在社会监督上却不可避免地存在受益人参保社会成员的漠视的问题,极易产生“公地悲剧”的现象。[26]因此,我国基本养老金的信托投资法律规范需为参保人的社会监督权利的行使提供相应的保障机制。实践中,早在2006年,我国多数省份就已经建立了社会保险监督委员会,2010年出台的《社会保险法》也在第八十条明确这些统筹地区成立的社会保险监督委员会的职责就是专门掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况,对社会保险工作提出咨询意见和建议,实施社会监督。为此,可进一步对《投资管理办法》第五十七条之规定予以完善:有关公民的举报与投诉可以由社会保险监督委员受理;一经核实,发现受托机构、投资管理机构和托管机构存在行为不当,应及时报告给相应的权力机构;属于金融监管方面的应上报人民银行、证监会、银监会等相应的金融监督机构,其他方面的问题则应及时报于人社部进行核实,由权力机构对责任主体进行追责。

五、简短的结语

基本养老金作为基本养老保险制度的物质基础,在满足社会成员的经济安全需求、保障老年人基本生活方面具有重要作用,基本养老保险制度功能的发挥主要依托于基本养老金的有效运营与管理。从2017年底国务院发布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》到日前中央全面深化改革领导小组第二次会议通过《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》,基本养老金如何增值以满足社会主体对养老金不断扩大的需求一直是我国社会保障领域政策改革的重中之重。《投资管理办法》以及《全国社会保障基金条例》的出台虽能有效推动基本养老金通过市场化信托投资实现其保值与增值,但同时也必将影响到基本养老金信托结构下各主体——委托机构、受托机构及其代理人、监督机构及受益人,也即参保人之间法律关系的建立、规范与互动。因此,对于基本养老金的市场化投资,一方面要积极应对入市后面临的系统性风险,以确保基本养老金在我国当前的市场经济秩序中良好持续运营,满足基本养老金投资的收益性要求;另一方面要在应对风险的过程中有效规范各主体权利(力)与义务的行使与履行,保障基本养老金运营的各环节都处于法治化轨道,以确保基本养老金的安全性。

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2) SST的运动是有方向的,多帧积累后,其回波会呈现具有一定长宽比的、较规则的“线状”或“航迹状”形状,如图1(b)所示。

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[7]李珍,孙永勇,张昭华.中国社会养老保险基金管理体制选择——以国际比较为基础[M].北京:人民出版社,2005:116.

[8]郑尚元,李海明.基本养老保险立法之疑难问题研析[J].法治论坛,2009(4):5.

目前优秀传统文化在中职德育中的缺失主要表现在以下几个方面。一是中职生对优秀传统文化了解和掌握不够。二是中职生价值观出现一定程度的偏差,比如崇尚拜金主义,追求物质享受,诚信意识匮乏等。三是中职生社会责任感不足,以自我为中心,重权利轻义务;注重个人利益,忽视集体和社会利益等。四是中职生尊老爱幼、勤俭节约、诚实守信等意识淡薄。五是中职生心理素质有待提高,比较常见的是不能很好地处理人际关系,缺乏应对压力和挫折的心理承受能力。

作为现代国家普遍覆盖全体公民的一项最基本的社会保障措施,就制度本身的运行而言,基本养老保险以保险机制为基础,并体现出分散风险的社会化特征。然而,基本养老保险所保之风险并不具备一般商业保险中风险的不确定性。作为保险给付条件的年老风险是一定会发生的事实,因而基本养老保险制度注定是依据保障的原理展开的。[8]在社会保障的理念下,基本养老金的筹集与运行实质上体现出国家对社会收入进行再分配的过程。在此意义上,马克思就社会分配问题提出的“六项扣除”理论马克思认为在社会总产品实行个人按劳分配之前应进行必要的扣除,扣除项目中“用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金”以及“为丧失劳动能力的人等设立的基金”为以养老保险基金为主的社会保障基金的建立提供了重要的理论基础。参见[德]马克思:《哥达纲领批判》,载中共中央马克思列宁恩格斯斯大林著作编译局译:《马克思恩格斯选集》(第三卷),人民出版社1972年版,第11-12页。成为社会化保险制度与国家保险责任理论形成过程中的经典论述。从社会保险制度的形成与发展来看,社会保险产生于对风险的分散需求,而对风险的管理实际上是一种决策过程,[9]必然会受到一国政治、经济、社会环境的影响。我国基本养老保险制度在形成之初遵循的并不是国家保险责任。从1951年《中华人民共和国劳动保险条例》及1957年《关于工人、职员退休处理的暂行规定》中可以看出,基本养老保险制度运行的唯一责任主体是企业或资方,基本养老金的筹集与运行完全是企业责任。其后,随着经济改革以及企业股权结构的调整,基本养老金的筹集转变为个体、企业与政府三方共同承担。其中,政府财政承担主体性责任,并管理基本养老金的运行。从历史发展的角度看,我国基本养老保险制度的运行实际上经历了由企业责任到国家责任的转变。在我国当前的语境下,社会保险制度的建立与运作依旧由国家起主导作用。社会保险基金的筹集、运行与管理均由国家承担,主要基于对现代国家本身存在的性质与功能的认识。从根本上说,一个国家的社会保障制度是这个国家的成员在其经济生活中各种连带关系的体现。基于这种连带式的“集体性”关系,作为社会保障体系重要支柱的社会保险兼具经济性与社会性。[10]就其社会性而言,社会保险中个体所交保险费与保险给付之间并非谨守等价关系。社会保险实际上遵循的是一种总体对价平衡,以达到社会再分配的效果。这也是社会保险之社会平衡原则的体现。[11]而国家作为人的社会性的一种延伸,不论国家产生的原因为何,国家功能的发展都将回归其管理服务职能。因此,我国基本养老金由中央集中运营,即国家承担社会保险基金的投资、运行及管理的主要责任,具有深刻的历史与理论根源。

[15]林嘉,张世诚.社会保险立法研究[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2011:291.

[12]方兴起.西方主流宏观经济分析的微观化——一种马克思主义经济学的解析[J].中国社会科学,2007(2):31.

杭州底浙江印刷公司内的《曲江工潮》,就是由这公司内的工人所组织的互助会所办的,现在已经夭折了!这样微小的组织,这样幼稚的《曲江工潮》,在诸君未必会知道彼,而且彼已经解散、夭折,也没有知道彼的必要了,可是这次的解散、夭折,却有值得印刷工人们注意,或许值得一切的工人和团体注意的所在,因此我要写出来给诸位借鉴。

[13][美]弗兰克·奈特.风险、不确定性与利润[M].郭武军,刘亮译.北京:华夏出版社,2013:181.

其次,健全基本养老金投资管理资金担保机制,提高受托人对投资与管理风险控制的内在动机,降低受托人在投资运营中可能发生的道德风险。风险担保基金的建立可以有效应对基本养老金信托投资的市场风险,抵减可能发生的基本养老金损失。而为使这一担保机制对受托人的投资行为形成激励,此部分担保基金应来源于受托人自身的财务,以降低受托机构、投资管理机构和托管机构的负外部性。事实上,通过契约让受托人提供担保的做法已被《俄罗斯联邦民法典》所明确。其1022条第4款规定:“财产委托管理合同可规定由受托人管理人提供抵押担保,以担保赔偿因不适当履行财产委托管理合同而可能给管理设立人或受益人造成的损失。”[22]自此,由受托机构及投资管理机构建立的风险准备金以及从投资管理机构自由资本中设立的担保基金将构成覆盖更为全面的风险规制网,既可以被视为基本养老金投资机构对其投资行为符合审慎投资人标准的一种担保,也可被视为其投资行为在发生时对最终风险承担者不具有透明度的一种补偿,以有效应对基本养老金投资中可能发生的持续性且反复出现的风险。当然,不论是风险准备金还是受托人的担保金,在性质上均为永久性资本,故亦须遵循资本充足原则,以保证风险担保基金发挥其应有的损失分散的作用。

[11]孙迺翊.论社会保险制度之财务运作原则[J].政法大学评论,2008(101):73.

[16]张春丽.我国基本养老基金投资的审慎投资人规则[J].中国法学,2016(5):242.

[17][美]罗纳德·德沃金.原则问题[M].张国清译.南京:江苏人民出版社,2012:266.

[18][日]大须贺明.生存权论[M].林浩译.北京:法律出版社,2001:3.

[19][美]伯尔曼.法律与宗教[M].梁治平译.北京:中国政法大学出版社,2003:44.

[20]赵磊.信托受托人的角色定位及其制度实现[J].中国法学,2013(4):75.

[21]J.G.Riddall.The Law of Trusts[M].Butterworhts:London,Dublin&Edinburgh,1982:275-276.

[22]徐卫.信托受益人利益保障机制研究[M].上海:上海交通大学出版社,2011:8.

[23]胡继晔.社保基金监管立法调研报告[M].北京:中国政法大学出版社,2011:31.

在燕麦出苗后,选取长势一致的10个植株,每7 d调查记录叶长、叶宽及物候期。成熟后对各个小区标记的10个植株进行考种,调查每株穗数、穗长、穗粒数、穗粒重、千粒重等穗部性状以及株高、叶片数、和分蘖数等农艺性状。

[24]STEWART F.Pension Funds Risk-Management Framework: Regulation and Supervisory Oversight[M]//OECD.Working Papers on Insurance and Private Pensions.OECD Publishing,2010:52.

[25][罗]拉杜·丘里莱亚努.国家审计与财政监督[M].郭庆云译.北京:中国财政经济出版社,1985:16-17.

[26]倪受彬.公共养老金投资中的受信人义务[J].法学,2014(1):120.

 
樊启荣,尹迪
《湖北警官学院学报》2018年第02期文献

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