一、引言

办好开放大学是《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020年)》(简称《中长期教育改革与发展规划》)的目标之一。自提出之日起，国内就掀起了开放大学研究与建设的热潮。据中国知网统计，仅2010-2018年间，以“开放大学”为篇名的研究论文已超过3 200篇，且基本呈逐年递增的趋势。2016年，《教育部关于办好开放大学的意见》(教职成[2016]2号)指出：“要进一步完善法律法规，为开放大学建设发展营造良好法制环境。”[1]但当前有关“开放大学”研究论文中，从法律角度探究开放大学的论文不足十篇。法律地位是法律主体依法具有的权利能力或资格，是法律主体依法享有权利和承担义务的依据。目前关于开放大学法律地位的研究，虽然都提到明确开放大学法律地位的重要性，但是对于开放大学具体的权利与义务，其在国家高等教育体系中的地位如何，并没有进行细致的分析。这不利于政府及相关部门健全和完善开放大学机制体制。本文拟在回顾广播电视大学的发展基础上，调研国外开放大学法律保障政策，并尝试从法律角度对我国开放大学法律地位的法律定位、权利与义务进行探讨，以推动开放大学建设的良性发展。

二、广播电视大学法律地位的发展与变化

办学自主权是法人地位的具体体现。考察一个法律主体的法律地位是否真正确立，一般可以从其办学自主权进行分析。因此，开放大学是否真正获得独立法人地位，可以通过衡量其是否能够不受外部权力干预，依据教育法律法规及大学章程自主处理学校事务来判断[2]。而教育部提出“开展学习型社会建设试点，探索开放大学建设模式”时，明确“在现有电大系统基础上，组建覆盖全国城乡的国家远程开放大学”。因此，要探讨开放大学的法律地位，绕不开广播电视大学法律地位的发展变化。

结合前期研究结果以及上述分析可知[24]，低温(≤50 ℃)热分解重镁水，首先生成亚稳相MgCO3·3H2O晶体，随着时间延长，MgCO3·3H2O逐渐转变为因此选择热解时间为120 min。

广播电视大学是一个规模巨大的远程教育系统，包括中央广播电视大学、省级广播电视大学、地市级广播电视大学分校、县级广播电视大学教学点、教学班等。截至2011年底，累计开展数千万人次的各类非学历继续教育，为社会培养750多万本专科毕业生。[3]尽管30多年来，广播电视大学取得了巨大的成就，为国家和社会培养了大批人才，但是其始终面临生存危机，这与广播电视大学法律地位不明晰、自主办学权未能落实有很大关系。自主办学是广播电视大学随着社会、经济发展，实现自己价值的诉求，也是响应国家办好开放大学，建设学习型社会的必然走向。从历史发展看，广播电视大学的自主办学大致经历了三个阶段：

第一阶段：1979-1988年，广播电视系统教学阶段。1979年，中央广播电视大学和28所省级广播电视大学同时宣告成立，标志着广播电视大学系统正式成立。这个时期的广播电视大学，基本谈不上自主办学，基本是按照行政要求，利用广播和电视，通过自上而下的办学系统，针对在职职工进行业余教育。这是当时特殊的历史文化背景决定的。十年“文化大革命”，给中国教育带来巨大的重创。恢复生产建设需要各方面的大批人才。而教育机构和教育人才的稀缺，使得利用信息技术实施大规模教育成为必然的选择。在这样的特殊历史背景下，利用行政手段强制推行这一举措，既有利于在国家改革开放初期尽快解决对各类建设人才需求的短板，同时也能够最大限度地补偿因十年“文革”造成的大量青年没有机会接受高等教育的缺憾，加快我国高等教育事业的发展。

教育部关于开放大学的批复文件显示，教育部有关职能部门虽然承认地方开放大学是独立法人并依法享有办学自主权，但同时又赋予国家开放大学特殊地位和权利来协助加强对省市开放大学的指导和监督。即国家层面仍然确定了坚持开放大学建设应该以中央和地方两级为主的设想[9](P63)。而从国家开放大学和地方开放大学首批开设的专业中可以发现，二者享有的自主办学权是有差异的。五所省级开放大学的专业申报均要求与国家开放大学已有专业“错位发展”。可见，相较于国家开放大学，地方开放大学享有的自主办学权受到了一定的限制。这实质上是在走行政化主导的老路，不利于建立和谐共处、平等互利的新型开放大学关系[10]。大学自治是大学作为组织形态出现以后，作为大学制度的核心价值理念被保护和传承的。开放大学的自治，是由现代大学追求真理的本质决定的[11]。自主办学是大学自治最重要的体现之一，是实现大学功能、按教育规律办学的客观要求。关于高校自主办学权的落实是高校基本权利的回归还是政府公权力的让渡，教育界有较长时间的争论。但是依据我国教育法和民法对高等学校法律地位的规定，自主办学权应是高校的基本权利。

总之，在开放教育办学实施过程中，国家开放大学与地方(省级)开放大学(广播电视大学)之间是通过合同契约的方式进行合作的，属于民事活动的范畴。未来，国家开放大学与地方开放大学，可以秉承“自愿、平等、合作、共赢”原则，根据自身需要，建立更加紧密的关系。

从当前的事实发展来看，我国目前已经形成国家开放大学和省级开放大学两级办学主体的格局[9](P68)。根据《民法通则》对事业单位法人的规定，开放大学属于事业单位法人，是民事行为主体。同时，开放大学又是代行国家教育权的“法律法规授权组织”或“公务法人”，具有行政主体资格[12]。因此，在现实的教育法律关系中，我国开放大学具有一种法人身份(事业单位法人)、多种法律主体资格(行政主体、民事主体等)、办学行为跨越多重法律约束关系(公法领域、私法领域)的特殊法律地位[13]。即是说，开放大学的自主办学权既有基于“公务法人”身份或者政府的行政分权而得到的公权，如招生权，学籍管理、奖励、处分权，颁发学位证书权等；又有因民事行为主体地位而得到的私权，如财产权。

三、我国开放大学的法律地位

1.国家开放大学与地方开放大学的办学自主权差异

2012年，教育部先后批准成立1+5所开放大学，即国家开放大学与上海、北京、云南、江苏和广东5所地方(省级)开放大学。《教育部关于同意在中央广播电视大学基础上建立国家开放大学的批复(简称教育部关于国开的批复)》中明确：“国家开放大学是教育部直属的”新型高等学校，主要面向成人开展以现代信息技术为支撑的远程开放教育的。“国家开放大学可以设置本科专业”，“可授予学士学位”。而在《教育部关于同意云南(江苏/广东)广播电视大学更名为云南(江苏/广东)开放大学的函》以及《教育部关于同意在北京广播电视大学(上海电视大学)更名为北京(上海)开放大学的批复》中，虽然也指出明确云南(江苏/广东/北京/上海)等地方开放大学也是面向成人的、主要进行远程开放教育的高等学校，也有本科专业设置权和学士学位授予权，但是特指明其由原广播电视大学更名而成，由对应的省(市)领导和管理，经费由对应省(市)统筹安排解决。

第二阶段：1988-1999年，普通专科教学阶段。1988年，《广播电视大学暂行规定》[4](以下简称《暂行规定》)颁布。《暂行规定》首次以政府部门规章明确了电大的地位、性质、任务及组成，明确广播电视大学是“我国高等教育事业的组成部分”，是实施远距离办学的开放性高等学校，“采用广播、电视、印刷和视听教材等媒体进行远距离教学”，教学上“实行统筹规划、分级办学、分级管理”，主要任务包括：以高等专科为主的学历教育、高等教育自学考试、职业技术教育、继续教育、各类培训(如岗位培训、专业培训等)。其主要构成有中央广播电视大学与地方(省级)广播电视大学。由上述规定可知，广播电视大学的法律定位是具备专科办学权的高等学校，属于高等教育体系的组成部分，职责是进行专科学历教育及提供自考和非学历培训服务。同时，《暂行规定》还对中央广播电视大学和地方广播电视大学的工作职责进行了区分：中央电大主要行使教学服务与管理职能，提供全国统一开设的专业科目的教学计划、教学大纲、教材及考试，并对全国电大进行教学指导；地方电大除提供地方统一开设的专业科目的教学计划、教学大纲、教材及考试外，还需按照教育行政部门的相关规定，制定并组织实施管理细则(包括教学、教务、考务、学籍等方面)，最后根据学习情况，颁发相关证书(毕业证书、单科证书、结业证书)。由此可见，依据《暂行规定》，中央电大没有招生权和学历证书颁发权；而地方电大具有独立的办学权，包括专科文凭发放权。

2.开放大学在国家高等教育体系中的权利与义务

第三阶段：1999年至今，开放教育阶段。1999年，为实施“现代远程教育工程”，“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”项目在教育部启动。该项目由中央电大牵头实施，其负责教学点的选择、教学方案与考核方式的制定、证书的颁发等；各地方(省级)电大通过签署办学协议的方式参与试点项目，实施具体的教学过程。[7]“人才培养模式改革和开放教育试点项目”使中央电大和省级电大的办学自主权优势逐渐发生转变。一方面，中央电大通过教育部的学历电子注册，逐渐将办学功能从教学管理转向办学实体，获得了办学自主权；另一方面，省级电大拥有办学自主权的成人教育不断萎缩，学历教育办学功能逐渐退化。[8]

第四，动物园并未配备麻醉枪，但是麻醉枪在本案中是否起到关键作用？就算有麻醉枪，是否能对老虎起效？在本案中，因为麻醉枪对于老虎并不能起到显著的作用，所以在本案中无法起到关键作用。但是基于本案中参考对象是老虎，麻醉枪对于其作用不大，是特殊个体，所以应该仍列入参考范围之内。

2.注重战略实践与组织机构创新相匹配。企业如何适应新的时代、新的竞争，过时的经验和技术是不够的，核心就是要创新。企业战略和创新能力的提升都是根据环境的变化而变化的，必然会引发变革。企业进行战略变革，组织机构根据环境的变化有针对性地开展各项活动，特别是技术创新活动，学习先进的新技术、新知识，提升组织学习能力，最终提升企业的技术创新能力，在变化的环境中抓住机遇。企业的创新实践活动、战略及组织机构三者是相互影响的，需要由组织机构通过管理创新、技术创新、文化创新等实践将战略落实到位，匹配企业战略的创新，提高战略变革的附加值。

其中，xt(i)为节点i在t时刻的动力学变量，ε为耦合强度(取值范围[0,1])，ki代表了节点i的度，Aij为复杂网络的邻接矩阵(如果Aij=1，表明节点i与j相连，否则不相连)，f(x)为动力学方程，本文的研究对象选取的是Logistic映像。

(1)民法中的权利与义务。《高等教育法》明确将“采用广播、电视、函授及其他远程教育方式”实施高等学历和非学历教育纳入我国高等教育基本制度，这已经表明，采用现代远程教育方式实施成人高等学历和非学历教育的开放大学与普通高校一样，都是“高等学校”。根据《高等教育法》第三十条规定：“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”而高等学校参与民事活动所形成的法律关系的性质应该是，参与者相互间人格是独立，地位平等，意思表示自由，不存在强制与服从的关系。所以，开放大学应该享有与普通高等学校同等的权利，如财政权。同时，国家开放大学和地方开放大学也都具有独立的法人资格，因此在法律地位上也是平等的。有学者建议，二者应该秉持“平等参与、责任共担、利益共享、合作共赢”的原则建立新型办学关系。无论是国家开放大学，还是地方开放大学，只要依法定程序获得办学主体资格，均有权在法律规定的范围内，根据自身的条件开办本区域需要的专业。至于是否批准其建立专业，不应以是否与国家开放大学已开办专业“错位”来评判，应根据其实际办学能力进行评估。

然而1995年，国家教委下发关于广播电视大学招收高等专科“注册视听生”的试点的通知(教成[1995]13号),同意广播电视大学从秋季开始试行招收高等专科“注册视听生”。[5]根据有关规定，实施“注册视听生”教育过程中，“省市电大”负责组织学生报名注册工作；而达到毕业要求的学生，经省市电大统一上报中央电大审核批准，由中央电大颁发国家教委统一印制的成人高等专科毕业证书。[6]可见，“注册视听生”教育使中央电大的办学自主权发生了变化，其具有了颁发学历证书的权利。

(2)行政法上的权利和义务。高校虽然不是行政机关，但是高校的办学自主权具有特殊性。高校法人的权利义务除由民事基本法(如《民法通则》)规定以外，亦由有关教育法律和法规(《教育法》和《高等教育法》)予以规定。[14]开放大学也是亦然。作为实施国家高等教育权的组织，开放大学在运行过程中，表现出对内对外两种行政法律关系。对内，开放大学对教师、学生行使管理职能，与被管理者之间形成的是学校内部的行政法律关系；对外，开放大学按照国家有关政策和法律运行，接受设置机关的监督管理，由此便与政府之间形成了监督管理与被监督管理的行政法律关系。教育部关于开放大学的6项批复中特别指明，开放大学的任务包括：实施学历与非学历继续教育、学习资源建设与优化服务、学分银行建设、学习成果累积与认证等。依照《高等教育法》第二十九条规定，地方开放大学由教育行政部门审批其本科及以上教育资格，而专科教育实施，则直接由地方人民政府审批，教育行政部门备案即可。

四、启示与建议

通过上文的分析，我们可以发现，当前我国尚未出台专门针对开放大学的法规、条例，其法人地位及办学自主权主要依据《教育法》和《高等教育法》。虽然根据《高等教育法》第三十条规定——“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，开放大学的独立法人资格应该自批准之日起即可获得，然而从目前我国开放大学创办实践来看，其法律地位还是形式上的，实质的独立办学自主权难以落实，依然存在“合法性”身份危机。因此，开放大学建设应该建立外部法人和内部法人治理结构，一方面明晰开放大学与政府、社会及市场的关系，另一方面要处理好大学内部决策、行政与学术的权力关系。[2](P10)

纵览国外开放教育的办学经验，顶层的立法支持对开放大学建设起着重要的作用。[15]从国际上看，开放大学的建立更多地体现为一种政府行为，由政府自上而下地推动。国外大多数的开放大学，都有相对应的法律法规保障其独立的法人地位，比如英国开放大学由英国枢密院颁发的《皇家特许状》和专门制定的《大学章程》确立了其独立的法人地位和大学资格，使其既可不受政府的干涉，享有学校自治权与学术自由，又可获得政府通过第三方提供的政策性指导和经费投入。[16]根据各国法律专有性程度不同，国外保障开放大学法律地位的法规、条例大致可以分为两类：一类是专有性法令，即专门的开放大学法或与开放大学相匹配的法规、条例或章程。比如英国的《皇家特许状》与《英国开放大学章程》、印度的《英迪拉·甘地国立开放大学法案》等。这些国家通过颁布针对性较强的法令形式，维护了开放大学独立的法人资格和办学自主权。另一类是通用的法律法规。比如南非大学主要根据《高等教育法案》第101条和《大学法令》运行远程教学；美国凤凰城大学根据《亚利桑那州私立教育法》《成人教育法》《终身教育法》和《终身学习法》等建立，马来西亚开放大学根据《私立高等教育机构法案》筹建，澳大利亚开放大学按照《教育修订法案》运行。[17]通过调查发现，实施通用法律条规的国家，开放大学一般通过大学章程确定其大学属性及法律地位。高等学校章程是高等学校法人成立的前提，也是自主办学权的表现形式。[18]我们可以依据《教育法》和《高等教育法》，通过开放大学章程的制定，从法律角度明确开放大学与政府、社会以及开放大学内部各权力主体之间的关系，从而确定各权力主体参与开放大学管理的范围、方式、途径以及管理权力的分配和行使。

目前还没有特效药物进行ASF疫病的治疗，也没有研究出有效的灭活疫苗以及弱毒疫苗，但是相关畜牧专家对于该方面的研究并没有停止。在通过灭活疫苗进行ASF疫病的防控中，其使用结果不理想，而且减毒株疫苗的使用还可以导致ASFV慢性感染等问题的发生，对于该区域的猪养殖产业也会造成非常严重的影响。

同时，现行行政体制下的中国高校在办学模式上体现为“教育部部属高校”与“地方高校”两种类型。就开放大学而言，国家开放大学是教育部直属的，属于教育部部属高校；而省级开放大学由该省(市)领导和管理，其发展所需经费由该省(市)统筹安排解决，属于地方高校。鉴于我国长期形成的中央与地方分级管理、分级负责的教育管理体制，在法律保障上，开放大学可以同时从国家和地区两个层面颁发相应的法律，确保开放大学的法人地位和大学资格。

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