为保护人体健康和环境免受汞和汞化合物人为排放、释放危害而订立的一项新的全球性公约——《关于汞的水俣公约》(以下简称《水俣公约》)已于2017年8月16日正式生效)[1]。《水俣公约》的管控措施贯穿了汞的全生命周期，涵盖各个环节和领域，管控措施包括禁止建立新汞矿、淘汰现有汞矿、限制汞的进出口贸易、禁止添汞产品的生产和进出口、淘汰和限制使用汞或汞化合物的生产工艺、规范手工和小规模金矿开采、减少汞的排放和使用等。由于汞是一种不可毁灭的元素，因此《水俣公约》还规定了环境无害化临时储存和处置含汞废物的相关机制。中国作为《水俣公约》缔约方，是全球最大的汞生产国和消费国，也是产废大国。目前，中国含汞废物种类众多，理清含汞废物现状，分析政策管理及处理处置技术方面的履约差距，对促进中国履约及完善含汞废物的环境无害化管理具有深远意义。

1 主要含汞废物现状

根据《国家危险废物名录》，含汞危险废物是指列入名录中HW29大类下的20小类废物，或不在名录中但经鉴别为含汞危险废物的固体废物[2]。含汞废物主要来自工业制造、生活、医疗等多个领域。工业制造领域的含汞废物主要包括原生汞冶炼产生的含汞废物、电石法聚氯乙烯生产过程中所产生的废氯化汞触媒、有色金属冶炼产生的含汞废物等；生活垃圾中的含汞废物主要来自含汞荧光灯管、含汞电池等；医疗垃圾中的含汞废物主要来自含汞血压计、含汞体温计、口腔科用银汞齐、部分品种中药和实验室试剂等。其中，原生汞冶炼废渣、废氯化汞触媒、含汞废荧光灯管和有色金属冶炼产生的含汞废物等4类含汞废物的产生量最大。

1.1 原生汞冶炼含汞废物

目前，正在生产的原生汞冶炼企业数量较少，分布较为集中。2011年，原生汞产量约1 000 t，生产企业不到30家，从业人数约700人[3]。原生汞的生产包括汞矿开采、选矿和汞冶炼3个生产单元。汞矿开采产生大量的采矿废石来源于剥离的围岩，其汞含量较低，处理处置方式为回填尾矿、露天堆存、再利用等。选矿单元中焙烧蒸馏炉渣、汞炱处理残渣、废水处理泥渣和除尘器底灰为主要的含汞废物来源，处理处置方式多数为排至尾矿库堆存、少数回收再利用、交由有危险废物处理资质的机构进行处理等。汞冶炼单元产生的含汞固体废物主要为汞冶炼废渣，产生量少但汞含量较高，多用于返炉回炼。整个原生汞采选及冶炼产生的含汞固体废物量为万吨级，其中汞约为50～60 t，去向主要为尾矿库及渣场堆存。近年来，原生汞冶炼企业数量呈减少趋势，每年产生的采矿废石、选矿尾矿渣及冶炼废渣仅占历史遗留汞矿采选废物的小部分。目前尾矿库及渣场集中分布在历史上有汞矿开采省份的矿区内，仅贵州省铜仁市地区目前就有6个尾矿库和1个渣场。

1.2 废氯化汞触媒

电石法聚氯乙烯生产是用汞量最大的涉汞行业。2013年电石法聚氯乙烯生产行业产量为1 254万 t，行业用汞量占全国用汞总量的60%[4]。2014 年行业统计的电石法聚氯乙烯产能已达1 989万t、产量约1 400万t[5]。采用电石法生产的聚氯乙烯占聚氯乙烯总产量的73%，每年使用的氯化汞触媒约7 000 t(氯化汞约770 t，汞约570 t)，占全国汞消费量的50%以上，是中国乃至世界最大的耗汞行业[6]。废氯化汞触媒产生量较大，汞含量相对较高。2013年废氯化汞触媒回收企业共回收利用废氯化汞触媒约1.5万t，主要采用蒸馏回收汞工艺进行处理处置。2016年共有废氯化汞触媒回收设施8处，分布于湖南、新疆兵团、贵州、四川、山东、广西等地区，实际利用处置量相比2013年下降了约40%。废氯化汞触媒属于危险废物，转移需执行联单管理制度，并保存进出台账记录，最终交由具有HW29(900-022-29)类危险废物处置资质的企业进行利用处置。

1.3 含汞废荧光灯管

2010年含汞荧光灯管年产量近66.9亿支，同比增长21.2%[7]，2011年荧光灯管年产量为70.24亿支[8]，废弃量每年约1亿支，处置率小于10%，相对于欧盟(30%)和瑞典(70%)有较大的差距[9]。不同种类荧光灯管产品的单支含汞量有较大差别。以2010年的数据为例，直管荧光灯管产品的单支含汞量为5～10 mg，个别企业的产品为3～4 mg甚至更低；大功率紧凑型荧光灯管含汞量为3～10 mg；高压汞灯管和高压钠灯管的含汞量差别较大，为3～34 mg，金属卤化物灯管差别更大，个别企业产品高达500 mg[10]。有报道称荧光灯管报废时，仅1 a的汞量就可达到42.6 t[11]。截至2016年，持有含汞废荧光灯管的危险废物经营许可证企业共4家，主要回收灯管类型为直管型荧光灯管、节能灯管、高压汞灯管、紧凑型荧光灯管等。2016全年实际利用处置含汞废荧光灯管约2.6 t，处置方式类型包括直接破碎分离+干法蒸馏(瑞典MRT工艺)、湿法工艺+固化填埋法两种。两种回收工艺，前者汞回收率可达99%以上，后者能有效无害化处置含汞灯管，两种方式均无二次污染，对周边环境影响较小。

含汞荧光灯管汞污染控制主要体现在产生的含汞废气和含汞固体废物的回收处置环节。含汞荧光灯管生产企业普遍存在未按《危险废物贮存污染控制标准》(GB 18597—2001)堆存含汞废灯管，非法丢弃及转移含汞废灯管的问题。含汞废荧光灯管尚缺乏回收体系，未形成有效的市场机制，仅靠进行过环境管理系列标准认证的企业、高校等自觉将产生的废灯管交由具有相应资质的企业处置，而其他一般企业及家庭产生的含汞废荧光灯管由于缺乏有效的回收系统，可能会导致含汞废灯管汞污染。近年来，由于半导体发光二极管(LED)灯管生产和应用的快速增长，含汞荧光灯管的产能、产量均成明显下降趋势。根据国家统计局数据显示，2015年全国荧光灯管全年累计产量39.9亿支，同比下降34%，LED灯管累计产量23.1亿支，同比增长68%[12-13]。LED灯管性能和价格成本等方面的优势，以及国家强有力的产业政策和经济推广政策的影响下，含汞荧光灯管的替代和淘汰明显加速。

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1.4 有色金属冶炼产生的含汞废物

针对含汞废物，《水俣公约》的核心要求是参照《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》，并遵照《水俣公约》要求制定含汞废物处理处置技术导则(《关于对由汞或汞化合物构成、含有此类物质或受其污染的废物实行无害环境管理的增订技术准则草案(2014年11月20日草案——第5版修订稿)》，以下简称《技术导则》)，对含汞废物实施环境无害化处置与管理，并将通过增列附件的形式提出具体的管理要求。中国是产废大国，含汞废物的来源、数量、特性等底数不清，处理处置技术缺乏，管理制度仍需完善，管理能力和水平亟待提高，废物处理处置设施、处理处置能力等还不能满足环境无害化管理需求，履约仍然存在较大的压力。

所谓的法律认同，是一国在现有法律的基础上尊重并认可另一国的法律制度、规则、理念。以法律认同的方式作为一国法律文化变化的诱因，进而实现自主的法律趋同既是理论的最优方案，也是实践中的最佳选择。

《水俣公约》及《技术导则》要求含汞废物应与其他废物分开收集，并在可行情况下回收汞，含汞废物仅为缔约方在本公约下获准的某种允许用途，或依照公约要求进行环境无害化处置而得到回收、再循环、再生或者直接再使用。而中国尚未管控含汞废物回收汞的流向，部分含有其他有价金属的含汞冶炼废渣也未严格规定进行汞回收处置，在政策层面也未出台与公约配套控制汞流向的管控规定。

2012年颁布的《铅锌冶炼工业污染防治技术政策》中规定，为防范环境风险，对每一批矿物原料均应进行全成分分析，严格控制原料中汞、砷、镉、铊、铍等有害元素含量；无汞回收装置的冶炼厂，不应使用汞含量高于0.01%的原料；含汞的废渣作为铅锌冶炼配料使用时，应先回收汞，再进行铅锌冶炼。烟气稀酸洗涤产生的含铅、砷等重金属的酸泥，应回收有价金属，含汞污泥应及时回收汞。另外，2014年颁布实施的《废氯化汞触媒危险废物经营许可证审查指南》针对废氯化汞触媒危险废物经营单位的特点和存在的主要问题，进一步细化了相关要求，通过许可证审查控制汞回收企业的门槛。

从现状来看，很多报纸编辑人员创新意识薄弱，没有忧患意识，在新媒体的冲击下得过且过，这种现象在地方性报社更为常见。在管理制度和模式上，奖罚制度不够健全，造成报纸编辑人员创新意识不强，还有一些人对报纸行业的前景没有信心，自身又不愿意做出改变，这在很大程度上制约了报纸编辑工作的正常发展。在报纸编辑工作中，这些现象对报纸行业的整体发展十分不利，在工作中要从多个方面进行工作的改进与创新。

2 含汞废物处理处置相关政策

《产业结构调整指导目录(2011年本)》(2013年修正)中，含汞废物的汞回收处理技术属于鼓励类，高汞触媒和使用高汞催化剂的乙炔法聚氯乙烯生产装置应于2015年底前淘汰。工业和信息化部印发的《有色金属工业“十二五”发展规划》规定到“十二五”末，仅保留1家原生汞冶炼企业，取缔其他原生汞冶炼企业。汞触媒回收企业应配套有汞蒸汽回收装置，除贵州万山地区外，严格控制其他地区新建汞触媒回收企业。《“十二五”危险废物污染防治规划》规定加强涉重金属危险废物无害化利用处置，在西北地区建设电石法聚氯乙烯行业低汞触媒生产与废汞触媒回收一体化试点示范企业，以贵州、湖南、河南为重点，坚决取缔土法炼汞非法行为，推动含汞废物利用处置基地建设；同时，还提出开展废弃荧光灯管分类回收和处理工作；研究建立以旧换新、有偿收购等激励机制，并探索实施生产者责任延伸制。

台风，是一种低压系统，视强度分热带低压、热带风暴、台风、强台风。视强度及影响不同，对船舶航行安全够成不同程度的威胁。

按照《水俣公约》定义，含汞废物是指超过统一规定的阈值的废物，包括：(1)由汞和汞化合物构成；(2)含有汞或汞化合物；(3)受到汞或汞化合物污染。同时，《水俣公约》及《技术导则》要求工业汞废物应区别于其他废物，作为危险废物进行管理。中国已有《国家危险废物名录》及危险废物鉴别标准，列入名录和经鉴别为危险废物的含汞废物，需按此要求进行管理。但目前《水俣公约》尚未明确含汞废物的阈值，以及含汞废物回收汞的阈值，虽然针对含汞危险废物的管理能达到《水俣公约》要求，但针对一般含汞固体废物管理则未能达到要求，因此，含汞危险废物鉴别标准与《水俣公约》制定的含汞废物阈值是否一致，是履约的关键。

3 含汞废物履约政策及管理差距分析

有色金属冶炼产生的含汞废物主要集中在铅锌冶炼行业。2013年，全国铅冶炼产量为447万t，铅冶炼产量由两个部分组成，原生铅冶炼产量和再生铅冶炼产量，两者大致的比例为2∶1；2015 年铅冶炼产能为747万t，产量为459万t。2014年锌冶炼产能达721万t，产量为582.69万t；2015年锌冶炼产量为621.73万t。有色金属矿多为硫化矿，多伴生汞，各地区铅锌矿汞含量差异较大。铅锌冶炼行业产生的含汞废物主要来自烟气制酸工序，烟气收尘产生的含汞烟尘、洗涤产生的含汞酸泥及污酸经处理后产生的含汞污泥，除含有汞外，还伴有其他贵金属[14-16]。

沙特吉赞JIGCC取排水项目是中国港湾在沙特阿拉伯吉赞经济城实施的一个集基建与机电安装为一体的大型综合性项目，其功能是为吉赞经济城新建发电厂引海水用于消防和冷却，同时将处理过的废水排入深海，其业主为沙特阿美石油公司。作为施工的辅助，脚手架在该项目得到了大量广泛使用。包括承重脚手架，固定式脚手架，移动脚手架。按材料分类包括钢管扣件式脚手架和碗扣式脚手架。脚手架最高的超过10米，总计近100台套，数量庞大。

回收含汞污泥及有色金属冶炼产生的含汞酸泥的两家企业，分别位于贵州和新疆，处置能力共计1 500 t，2013年实际处置含汞废物量仅约800 t，采用的工艺为高温反应+蒸馏提炼汞。根据2013年《铅锌行业重金属产排污系数使用手册》，含酸污泥产生量按照含汞量约3%计算，铅锌冶炼企业制酸产生的酸泥和污酸处置产生的污泥的含汞量高达约45.64 t，含汞酸泥及污泥的量更以数万吨计，铅锌冶炼企业含汞废物产生量与实际处置量存在巨大的差距。另外，铅锌冶炼产生的含汞废物中伴有的其他贵金属成份具有较高的经济价值，而汞的市场价值相对较低，与其他贵金属回收企业相比，汞回收企业市场竞争力相对较弱，因此铅锌冶炼企业更愿意将废物交由具有其他贵金属危险废物处置资质的企业进行回收利用。

此外，《水俣公约》及《技术导则》提出建立生产者责任延伸制度，以鼓励生产无汞产品或汞含量较低的添汞产品，收集废弃产品，并建立来自家庭和商业、机构实体的添汞产品废物收集方案；特别提出制定针对废弃荧光灯管收集及处置的生产者责任延伸制度，将废物管理成本纳入产品价格，推动回收技术。虽然针对大型商业、机构实体的废弃荧光灯管已实施了回收机制，但对于废弃荧光灯管等家庭含汞废物以及其他废弃添汞产品仍未建立起收集体系及相关制度，也未建立针对废弃含汞荧光灯管回收利用的相关生产者责任延伸制度及资金机制。

4 含汞废物领域履约对策建议

4.1 完善含汞废物相关政策法规

根据《水俣公约》要求和国内汞污染防治现状，不断强化、完善含汞废物领域相关的各项政策法规。制定便于从源头上对工业生产产生的含汞废物进行分类管理的判定标准，即含汞废物利用处置阈值标准，包括含汞废物汞回收利用阈值及无害化处置阈值；制定含汞废物回收利用及处置污染控制标准及技术指南，填补含汞废物利用处置管理方面标准及技术规范的空白，达到《巴塞尔公约含汞废物无害化管理技术导则》要求。

4.2 对含汞废物实行全过程监管

对含汞废物的处理、分离、收集、包装、贴标、运输和储存全过程进行监督管理。完善含汞废物信息登记上报管理制度，建立含汞废物工业产生源、贮存、去向及利用处置情况申报登记制度；完善含汞废物库存信息，针对含汞废物库存及去向开展信息收集制度研究；调研全国汞渣场管理情况和上报汞污染防治措施实施情况，建立相关的登记、核查及奖励举报制度。

4.3 建立健全含汞废物回收和利用处置体系

建立家庭源、社会源废含汞荧光灯管、废含汞电池、废含汞体温计等含汞废物回收体系，优先建立大型产废单位的有效收集处理；分步骤、分阶段逐步建立包括废含汞荧光灯管在内的电光源收集处理生产者责任延伸制度，明确废弃荧光灯管的回收责任，将废含汞荧光灯管纳入《废弃电器电子产品回收基金目录》，从法规制度、含汞废物的监督管理、汞污染防治技术对策出发，寻求符合中国国情的含汞废物无害化管控路线；同时，在全社会进行有效的宣传工作，提高社区居民自主分类回收意识，建立健全社区回收和利用处置体系。

4.4 提高含汞废物无害化利用处置技术能力及污染控制水平

鼓励企业采用清洁无汞生产工艺，尽量从源头避免危险废物的产生。对于不可避免的，及早制定处理处置方法及防范措施，减少污染。对于采取清洁生产工艺的企业应给予优惠政策，调动企业积极性。积极借鉴国外先进的含汞废物环境无害化利用处置技术，对现有含汞废物利用及处置企业进行技术升级改造，提升新设施建设技术门槛，提高含汞废物的汞利用处置率及废物中其他重金属回收利用及处置能力，避免对周边环境造成汞污染。鼓励冶炼企业、含汞荧光灯管生产企业等含汞废物产生单位建设自行利用处置设施，在回收其他有价资源的同时，无害化利用或处置废物中的汞。提升含汞废物利用处置企业汞污染防控及监测能力，开展污染防控及监测技术人员培训、制定厂区汞污染风险控制应急预案，探索符合中国国情的含汞废物无害化控制路线。

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