在中国，“历史遗留问题”总被视作一种特殊的存在，尤其是改革开放近40年来，变化成为最大的时代特征，历史的演进往往伴随着前后矛盾与冲突。历史问题往往有其历史背景，随着时代的变迁，过去的观念与做法可能同新时代格格不入，于是便有了种种的“历史遗留问题”[1]。 “历史遗留问题”本是变革的“常态”，理论上，“历史遗留问题”应当随着时代条件的变化而得以消解。但是凡成为“历史遗留问题”的，大多牵扯着深层次的体制机制“瓶颈”，以及复杂的权责关系和利益纠葛。而大多数情况下，历史遗留问题并不会天然消失，相反，甚至随着历史变化逐渐发酵，进而成为影响现实的掣肘和包袱。

1 历史遗留用岛问题的产生

我国拥有数量众多的海岛，据国家海洋局2017年12月发布的《2016年海岛统计调查公报》显示，我国共有海岛11 000余个，海岛总面积约占我国陆地面积的0.8%。简要回顾一下我国海岛的开发、建设和保护历史便可以从中了解到，这些海岛为保卫祖国海疆安全，推动海洋经济发展做出了重要贡献。

1.1 我国海岛开发建设和保护管理的简要情况

中华人民共和国成立以来，我国海岛的开发、保护和管理大致经历了两个时期：

一是从中华人民共和国成立初期到20世纪70年代末，这一时期的海岛开发建设主要以军事用途为主，为了保卫祖国的万里海疆安全，防御海上来敌，除了少数资源环境条件较为优越的面积较大海岛作为开发工业用途外，很多中小规模的海岛以开发渔业为主，还有少量的海岛开发农业。

二是从20世纪70年代末至今，随着改革开放的步伐，在国家以经济建设为中心的带动下，海岛的开发和建设也全面发展，渔业、工业等传统产业不断提升发展水平，旅游业等新兴产业发展迅速，海岛基础设施建设和社会事业发展不断完善，海岛的重要性日益凸显[2]。尤其是20世纪90年代之后，国家对海岛资源愈加重视，先后开展了第一次海岛资源综合调查以及海岛开发保护调研工作，同时在管理上也进行了探索和加强。

《海岛保护法》建立了无居民海岛权属管理制度，明确规定“无居民海岛的保护和开发利用管理由海洋主管部门负责。”“开发利用无居民海岛应当符合可利用无居民海岛保护和利用规划，需要向海洋主管部门提交开发利用具体方案和项目论证报告等申请材料”等。经过多年的不断制度完善，围绕着无居民海岛开发利用的申请许可，已经建立了包含规划管理、开发方案和论证报告、专家评审、机构审查、使用金征收、确权发证、后续监管(监视监测等)等在内的规范管理体系。

1.2 历史遗留用岛的内涵

所谓历史遗留用岛，应当是以某一时间或某一事件为分界点，使得该分界点之前已经发生的无居民海岛开发利用活动未有效纳入当前合法且正当的管理范畴，成为制约目前无居民海岛开发利用规范管理的重要因素，而称为历史遗留用岛。历史遗留用岛是一个管理问题。要分析历史遗留用岛的内涵，笔者认为应当界定清楚使其成为历史遗留的分界点以及使其成为遗留问题所具备的几个重要因素。

综观目前存在的各类历史遗留问题，如土地房屋确权登记中的历史遗留问题[3]、集体林改中的历史遗留问题[4-5]、违法建筑方面的历史遗留问题[6]等，而这些历史遗留问题的分界点多是因为制度或管理发生了改革。历史遗留用岛也如此，目前从管理层到学术界，比较认同的历史遗留用岛的分界点就是2010年3月实施的《海岛保护法》。

由于我国海岛长期缺乏规范管理和监管，导致海岛开发利用秩序混乱，海岛资源环境破坏严重，“无序、无度、无偿”的海岛开发局面长期存在，上述问题严重影响海岛地区经济社会的可持续发展，亟须通过立法来解决。

《海岛保护法》的颁布实施，是我国加强海岛保护，规范海岛开发利用行为的一个里程碑式的变革。的确，自《海岛保护法》实施以来，我国海岛保护和开发利用管理逐步规范，各项管理制度陆续建立，海岛管理体制机制不断完善，并且《海岛保护法》中明确了海洋主管部门对无居民海岛保护和开发利用的管理职责，因此，以《海岛保护法》为分界点来界定历史遗留用岛是有充分的法律依据的。但从规范管理的角度，笔者认为，2003年3个部门联合颁布的《规定》作为首部规范我国无居民海岛管理的制度，虽然其层级不如《海岛保护法》高，但其也明确了无居民海岛的开发利用需向海洋主管部门申请，也可作为历史遗留用岛问题的分界点。分界点的设定对于历史遗留用岛问题的处理措施影响较大，对用岛活动的合法性界定会产生决定性作用，如果历史遗留问题的分界点设定为2003年的《规定》，那就意味着从2003年6月之后的用岛活动，如果没有获得海洋部门的用岛许可，即使取得了土地证或林权证等，也都属于违法用岛，依法可以查处。如果分界点设定为《海岛保护法》，那么2003年至2010年间，通过其他许可使用无居民海岛的，那就需要分类进行处理，就不能一概认定为违法用岛了。

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1.3 历史遗留用岛问题产生的原因

1.3.1 制度不健全影响了历史遗留用岛管理的规范化

在无居民海岛开发初期，主要用于军事用途或者有少量开发为工业和农业用途，产业结构较为单一，而当时的海岛作为海洋资源组成的一小部分，其经济社会生态效益尚未充分体现，加之大多数海岛都有远离陆地、交通不便等制约因素，除了一些有人居住的大岛之外，很多无人的海岛都人迹罕至，因此，未引起管理部门的重视，通过制度进行规范管理的条件尚不成熟。发展到后来，随着沿海经济社会的快速发展，海岛的经济社会价值逐渐显现，但由于沿海各地的实际情况不同，对历史遗留用岛的开发情况也存在差异，一些地方将海岛纳入地方的土地管理体系，并作为土地进行出让，国土部门为用岛者发放土地证；有一些海岛上由于存在或种植林木，林业部门发放有林权证，纳入林地管理体系；鉴于无居民海岛从制度层面长期未明确其所有权属性，导致一些海岛被邻近村集体认为属于村集体所有，并以承包或租赁的形式任由他人进行开发和管理；还有一些海岛被邻近的村民或渔民私自占有，进行养殖、饲养或耕种等活动。上述行为的存在，主要原因之一就是缺乏制度的规范，以及管理依据不足。

1.3.2 监管不到位助长了历史遗留用岛行为的盲目化

上文提到，制度不健全从源头上导致了各种无居民海岛开发乱象的出现，而监管不到位则加剧了这种乱象的复杂化。与陆地相比，海岛的地理环境较为独特，且生态系统脆弱，水电交通等基础设施落后，这就意味着海岛的开发模式与陆地模式应当存在很大不同，海岛开发应当更多地考虑资源生态保护因素，但由于对这些开发行为的监管不到位，缺乏规划，导致很多海岛的开发利用盲目性大，炸岛炸礁、开山取石等事件时有发生，岛上资源随意被破坏，生态环境急剧恶化，有的开发行为甚至威胁到了领海基点的安全。即使一些海岛的开发活动虽然是在取得土地证、林权证的前提下进行的，但鉴于海岛的自然地理因素局限，相关的监管配套措施跟不上，导致这些海岛事实上处于管理真空带，出现分头管理且管理不到位的现象，导致后来管理难度增加。

但从历史遗留用岛的情况来看，这套规范的海岛权属管理体系并未发挥效力。大多数历史遗留用岛并没有进行合理的开发利用规划，在申请“用岛许可”时也并未提供详尽且科学的用岛方案，过程中也并未经历严格的专家评审和机构审查，有些历史遗留用岛甚至没有缴纳过任何费用，更别提后续的监管。

除了依据土地证或林权证进行的海岛开发活动外，还有两类用岛“许可”使得历史遗留用岛更加复杂，这两类“许可”便是开发者与地方县、乡政府或开发者与村集体签订的开发合同。一些地方的县政府或是乡镇政府，为了招商引资，推动本地的经济发展和就业，便与一些开发者签订了海岛开发协议，签订协议本身并无问题，但开发者后来可以凭签订的协议进行开发建设，也没有办理相关产权证明。还有一些村集体为了营利，私自将邻近海岛进行交易，与开发者签订合同，或者村集体与村民签订了承包协议，如果说前一类合同还有人民政府作为合同一方，予以“保障”，那么后一类合同的出现更为随意，这便是管理者“管理意志”的产物，而这两类情况却都会致历史遗留用岛的问题更为复杂，为后来解决这类复杂问题埋下了隐患，大大增加了难度。

2 历史遗留用岛现状

自《海岛保护法》实施以来，历史遗留用岛问题发展至今已有8年多(如果从2003年3个部门联合发布的《规定》起算的话，历史遗留用岛问题已有近15年)的时间，历史遗留用岛问题已然成为制约我国无居民海岛规范管理的重要问题之一。历史遗留用岛问题的解决，笔者认为首先需要掌握历史遗留用岛的基本现状情况，但遗憾的是，到目前为止，尚无对全国的历史遗留用岛情况开展全面的调查和统计，目前仅能从全国海岛地名普查工作收集到的信息中提取一些相关信息。

2.1 历史遗留用岛的开发现状

据全国海域海岛地名普查的数据统计，我国目前的历史遗留用岛数量大约有3 000多个，在全国沿海各省都有分布。按照《全国海岛保护规划》明确的9种无居民海岛用岛类型(除保留类海岛，包括旅游娱乐用岛、交通运输用岛、工业用岛、仓储用岛、渔业用岛、农林牧业用岛、可再生能源用岛、城乡建设用岛、公共服务用岛)划分，这些历史遗留用岛基本覆盖了各个类型，一般以渔业用岛和公益用岛类型居多，还有一定数量的海岛涉及多种用途。另外，还有一些海岛涉及利用国防用途海岛、领海基点所在海岛以及保护区内海岛等特殊用途海岛。从地域分布来看，根据《2015年海岛统计调查公报》内容显示，在11 000多个的海岛数量中，浙江、福建和广东3省的海岛数量位居前三位，结合笔者多年来的调研情况来看，这3省的历史遗留用岛数量也占据了目前历史遗留用岛总数的大部分。

黄河滩地土质多为粉细沙，对于预制混凝土桩的极限侧阻力标准值取48 kPa，计算单桩总极限侧阻力标准值Qsk为 1 130 KN。

2.2 历史遗留用岛的管理现状

针对历史遗留用岛存在的上述现状，从管理的角度看，可以用“法前管理乱状丛生，法后规范举步维艰”来形容目前的管理现状。此处的法是指《海岛保护法》。

东半壁店小流域施用的农药主要有乙草胺、2,4-D丁脂、吡虫啉、毒死蜱、丁草胺、克百威、氟虫氰等，此外，还使用一些其他有机磷类、有机氯类、菊脂类和其他类农药；化肥以氮肥和磷肥为主。据大兴区农业面源污染普查数据，东半壁店小流域化肥施用强度为1 413.37 kg/hm2，大大高于生态清洁小流域化肥施用强度250 kg/hm2的标准，面源污染严重。

见图3。男性发病2663例,年平均发病率为30.69/10万,女性发病1979例,年平均发病率为23.03/10万,男女性别比为1.33:1,男性发病率高于女性,差异有统计学意义(c2=21.59,P<0.05)。

《中华人民共和国宪法》中明确规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。十八大以来，国家大力推行生态文明建设，其中有一项内容就是健全自然资源资产产权制度，中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》(以下简称《总体方案》)中明确提出要“构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题”。

所谓举步维艰，主要是说《海岛保护法》颁布之后，规定了无居民海岛的保护和开发利用管理由海洋主管部门负责。但遗憾的是，立法中并没有针对历史遗留用岛这一问题的解决提供依据和指引。解决历史遗留用岛问题的举步维艰，既存在制度层面的因素，也存在实践操作层面的因素。在制度层面，前面提到，《海岛保护法》没有明确对这一问题的规定，在依法治国、依法行政的当下，苦于没有明确的法律依据，历史遗留用岛问题的有关制度始终停留在研拟阶段。另外，历史遗留用岛问题牵涉多个部门，土地、林业只是其中较为突出的两个，还有一些涉及公益事业用岛的相关部门，因此，即使出台相关制度，也非海洋部门一家所能为，需要协调多个部门达成共识，而这一难度显而易见。在操作层面，解决历史遗留用岛问题，需要全面摸清现状，这既需要地方政府和有关部门的配合，更需要财政的支持，结合多年的实践来看，这两方面的支持力度还有待增强。由于各地情况不同，地方政府及有关部门以及社会公众对此问题的态度也不一，一方面各地全面推开现状调查工作难度较大；另一方面由于缺乏有关部门的配合，涉及权属核查等核心工作进展也较为缓慢。

去年入秋以来，中国西南地区云南、贵州、广西、重庆、四川等省、自治区、直辖市遭遇历史罕见的持续特大干旱，降水与多年同期相比偏少五至九成，主要江河来水量较多年同期偏少三至八成，特别是云南、广西和贵州的干旱已持续半年之久，一些地方旱情达到百年一遇，对人民生活、农业生产造成了严重影响。近期西南地区虽有一些降雨过程，但对缓解旱情的作用不明显，同时全国其他地区的旱象也开始露头。截至4月6日统计，全国耕地受旱面积807万hm2，全国因旱饮水困难人数达到2595万人，是多年同期的2倍多。

3 历史遗留用岛问题带来的影响

由于历史遗留用岛问题迟迟未得到解决，长期存在的海岛资源环境遭到破坏、海岛开发活动缺乏监管等问题对于当前的海岛生态保护和规范管理产生了重要影响。

西方经济发达国家的银行虽将存款作为主要的资金来源，但其占比是越来越小。在我国仍以存款作为主要资金来源，一些银行片面强调“存款立行”的重要性，忽略了存款成本的核算，忽略了存款质量的提高，造成存款利息支出较大。要优化存款结构，注重低成本储源信息的搜集、交流，重视政府部门的公益性或财政性存款，保证存款来源确定。利用好互联网、云计算积极开拓多元化的存款产品，逐渐增加存款总额，也相应降低存款的利息支出。

(4)输出重建信号和残差信号。通常情况下，重建信号为原输入信号中的低频分量，残差信号为原输入信号中的高频分量。

3.1 对所有者权益产生的影响

所谓乱状丛生，意指《海岛保护法》实施之前，历史遗留用岛的管理存在不规范、不到位的问题。前文也提到，历史遗留用岛问题之所以复杂和困难，主要原因在于涉及不同部门的管理，而且还有地方人民政府和村集体的利益牵涉其中。土地、林业等管理部门虽然发放了土地证和林权证等权属证明，但对于海岛上开发建设、运营等事中事后监管却明显不到位。海岛类似土地，但也异于土地，其独特的资源环境特点就决定了海岛的开发管理与陆地不同，而不能一概地将海岛等同于土地和林地，更不能在管理上不加区分。而土地、林业等部门既没有针对海岛制定相应的管理制度，也没有在监管上予以重视并加强管理，这是造成海岛资源环境遭到破坏的主要原因之一。另外，对于那些基于和地方政府或村集体签订的合同而开展的开发活动，更是将海岛视为“普通商品”而进行交易，先不说合同的内容是否规范，合同双方的权益义务是否明确，这种“管理意志”的产物很容易会因“权力”的更迭导致合同的形同虚设，从而将海岛置于监管真空的可能性大大增加。

《海岛保护法》颁布之前，2003年的《规定》中就已明确“无居民海岛属于国家所有。”通过对历史遗留用岛基本情况可以了解到，凭土地证或林权证进行开发利用的活动，或许当时用岛者已经缴纳了土地出让金，在一定程度上维护了国家所有者的权益，但大量存在的凭合同甚至私自进行的开发活动，既无管理部门的许可，也没有向所有权缴纳自然资源占用的收益，甚至在开发过程中对海岛的资源环境进行破坏，严重损害了国家所有者的权益。历史遗留用岛问题如果不能尽快解决，将对国家所有者的权益造成很大的负面影响。

“我们的泡泡消失了，尽管我根本就没见到泡泡的样子。”机器人蓝蓝背靠橙橙，紧紧抱着瑟缩在怀里的小水兽紫丁儿，咕哝道，“不过能赶上‘流星雨降落’，此情此景，我忍不住想吟诗一首。啊！壶天晓，我们是彼岸花吗？花叶永不能相见？”

3.2 对海岛生态保护产生的影响

习近平总书记曾指出“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”“要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，把不损害生态环境作为发展的底线”[7]。党的十八大以来，从国家顶层到地方各级，都将生态文明作为发展的指导理念，将生态保护作为衡量发展质量的重要标准。在《总体方案》中，“树立尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态保护理念贯穿始终。

前文提到，历史遗留用岛之所以成为问题，很重要的一个原因就是，由于缺乏制度的规范和监管的不到位，很多海岛的资源生态和环境破坏严重，海岛自然地形地貌严重改变，海岛植被、沙滩等稀缺资源损失殆尽，海岛周边的生物资源遭到滥捕滥采，这些行为和结果不仅与生态保护理念背道而驰，而且严重地影响了当前的海岛资源生态保护进程。

3.3 对海岛开发利用规范管理产生的影响

2003年6月，当时的国家海洋局、民政部和军队总参谋部联合出台了《无居民海岛保护与利用管理规定》(以下简称《规定》)，明确了无居民海岛的国家所有属性以及无居民海岛的规划、使用申请审批和保护整治等管理规定。作为首部国家层面出台的规范我国无居民海岛开发和保护的政策，对于规范无居民海岛开发利用活动以及推动后来《中华人民共和国海岛保护法》(以下简称《海岛保护法》)的制定和出台发挥了重要作用，同时也在本研究所探讨的历史遗留用岛管理问题的解决方面扮演着重要角色。

1.3.3 “管理意志”加剧了历史遗留用岛问题的复杂化

前文提到，历史遗留用岛大约有3 000多个，而《海岛保护法》实施后进行规范管理出让的海岛仅有17个(根据《2016年海岛统计调查公报》)，如果不能将那3 000多个已开发的无居民海岛纳入现有海岛规范管理体系中，那么对现有规范体系无疑会造成很大的冲击和影响。

4 解决历史遗留用岛问题的总体思路

鉴于发展现状以及历史遗留用岛问题所带来的影响，历史遗留用岛问题亟须解决。历史遗留用岛问题十分复杂且难度很大，数量也多，既涉及纷繁复杂的权属争议问题，也涉及民生和部门协调问题，历史遗留用岛问题的解决很难一蹴而就，需要确定一个解决问题的总体思路和基本原则，分类、分步进行解决。

4.1 基本原则

基本原则是贯穿解决问题全过程的指导理念，是制定各类解决措施应遵循的准则。鉴于历史遗留用岛问题的复杂性，需要就这个问题的解决明确一个基本原则，作为贯穿解决历史遗留用岛问题始终的基本准则。结合当前的生态文明体制改革，考虑到问题本身的复杂性，覆盖面之广，从便于问题解决的角度，笔者认为历史遗留用岛问题的解决应当遵循“生态优先、尊重历史、区别对待、协商解决”的原则。

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另外，还需要界定清楚的就是使历史遗留用岛成为管理问题所具备的几个重要因素，也就是历史遗留用岛问题产生的原因，这在下面的分析中会有涉及。

4.1.1 生态优先原则

The authors would like to express their gratitude to the NationalNaturalScience Foundation ofChina(No.51475020)and the National Key Basic Research Program of China(No.2014CB046400).

4.1.2 尊重历史原则

鉴于历史原因的关系，部分无居民海岛的开发利用既成事实，利益牵扯多部门及用岛人，如凭土地证或林权证进行的用岛活动，在《海岛保护法》尚未出台的情况下，按照“法不溯及既往”的原则，对于法前经由相关部门批准并颁发证书的无居民海岛开发利用活动，用岛者的合法权益也应当受到保护，基于行政信赖原则，顾及到政策法律的一致性和延续性，需要予以尊重，并在制定解决措施时充分考虑措施的正当性和可行性。

4.1.3 区别对待原则

十八大以来，党中央国务院已将生态文明建设提升到一个新的高度，将其纳入与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等在内的“五位一体”总体布局。生态文明建设将成为今后国家发展的基本原则之一，“生态优先”也将作为今后海岛乃至整个海洋资源开发利用的指导理念。落实到历史遗留用岛这个问题上面，鉴于历史遗留用岛活动对海岛资源生态已经造成的破坏性影响，无论这个问题今后将如何解决，“生态优先”都是首先也是最主要遵循的基本原则，对于一切破坏海岛资源生态的行为，都将受到严厉的惩罚。

前文提到，历史遗留用岛问题复杂，不仅涉及有土地证、林权证等的类型，还涉及与地方政府或村集体签订开发合同的情形，甚至还有无任何许可或合同私自进行开发的情况。针对上述不同的情况，在制定具体政策或解决措施时就需要进行区别化管理，而不能一概而论。比如针对有权证或有合同的情况，在解决时就与无任何许可或合同私自进行开发的处理要求不同；在协调过程中，与土地、林业等部门进行的协调就与村集体或用岛者进行的协调处理要求不同。

4.1.4 协商解决原则

领导干部要与基层的同志同呼吸共命运、同艰苦共患难，群众有问题时不嫌弃，群众有情绪时不怨恨，群众有困难时不回避，群众有需要时不推诿，被群众误会时不抱怨，受群众批评时不埋怨，始终同群众保持鱼水情深。领导干部决策、办事、想问题都要站在群众立场上，考量是否有利于群众，看群众满意不满意、拥护不拥护，真正做到以基层群众为重，与群众感情相洽、立场一致、观点相同，大事小事谈得拢，难题难事解得开，能想到一起、说到一起、干到一起。

历史遗留用岛问题之所以复杂，其中一个重要的因素就是牵涉的对象类型多样，不仅有土地、林业、海事交通等这些行业主管部门，也有地方人民政府、村集体，还有用岛者。海洋主管部门作为解决这一问题的管理主体，本着便于问题解决的宗旨，在制定政策或解决措施的过程中就免不了与这些对象进行沟通，问题的顺利解决也需要这些对象的配合和支持，否则历史遗留用岛问题将陷入一个死循环，即使出台相关政策也很难推行。

4.2 分步处理

历史遗留用岛问题复杂，其解决不能一蹴而就，在制定对策时需要全面考虑，分步处理。

4.2.1 开展现状调查

全面摸清历史遗留用岛情况是解决历史遗留用岛问题、将其纳入规范管理的前提和基础。开展历史遗留用岛情况的基本调查，查清历史遗留用岛实际使用情况、用岛手续办理情况，全面掌握历史遗留用岛开发利用现状，分析历史遗留用岛开发利用中存在的矛盾和问题，为制定处理政策提供基础数据和决策依据。

4.2.2 加强监督检查

虽然海洋主管部门在解决历史遗留用岛问题时履行权属管理的职责遭到各方面问题的困难，但对用岛活动的监督检查，尤其是执法检查的职责是《海岛保护法》赋予海洋主管部门的一项基本职责。无论是何种用岛活动，都在海洋主管部门的监督检查范围内。在掌握历史遗留用岛的基础上，在制定对策的同时还应当加强对现有用岛活动的监督检查，防止进一步出现海岛资源生态破坏问题。

1.2 入选标准 按中华医学会耳鼻咽喉科学分会1997年海口会议对慢性鼻窦炎/鼻息肉的临床分型分期标准［1］。Ⅰ型:单纯性慢性鼻窦炎，包括单发鼻窦炎(1期)21例、多发鼻窦炎(2期)42例、全组鼻窦炎(3期)28例;Ⅱ型:慢性鼻窦炎伴鼻息肉，包括单发鼻窦炎伴单发性鼻息肉(1期)14例、多发鼻窦炎伴多发性鼻息肉(2期)7例、全组鼻窦炎伴多发性鼻息肉(3期)5例;Ⅲ期:多发性鼻窦炎或全组鼻窦炎伴多发性鼻息肉和(或)筛窦骨质增生3例。随机分为两组，两组患者的性别、年龄、疾病种类及临床分型比较差异无统计学意义。

4.2.3 制定处理政策

制定历史遗留用岛问题的处理政策，需要考虑到政策的合法性、合理性和可操作性，在这过程中，就需要和不同的适用对象进行沟通协调。在制定具体措施时，考虑到问题的难度和复杂性，可以遵循先易后难，先试点后推广的步骤，先从公益用岛入手(因为不涉及使用金的收取)，再逐步推广到经营性用岛，先在条件较为成熟的个别地区试点，总结经验，完善对策，然后再逐步推广到全国。

王志荣：“三基建设”是省委安排部署党建工作的突破口和切入点。“三基工作”的重要性，省委书记骆惠宁讲得很透彻：基层组织、基础工作、基本能力是我们各项工作的脚，脚不好就站不稳、走不正、行不远。

4.3 分类处理

不同的历史遗留用岛类型需要进行区别对待，针对已获得土地证、林权证等权证、地方政府或行业主管部门许可审批、签订合作协议或承包合同以及无任何依据自行开发等4种类型，在不改变用岛类型且符合现有海岛规划和开发利用管理政策要求的前提下，应采取不同的解决思路，进行分类处理。

针对有权证的类型，应当鼓励用岛者申请办理用岛手续，同时协调有关部门做好其他权证的注销手续。针对与地方人民政府签订合同或获得有关行业主管部门许可的类型，应当对合同或许可的效力进行认定，在符合法律或有关政策的前提下，敦促用岛者按照要求办理用岛手续。前两种情况在办理用岛手续时可考虑予以简化。针对与村集体签订租赁合同或承包协议的类型，本着最大程度维护用岛者合法权益的考虑，在已进行的用岛活动没有损害海岛资源生态的前提下，可以认可合同或协议的效力，但用岛者须按照要求及时申请办理用岛手续。针对无任何许可或合同私自进行开发的类型，对其开发行为不予认可并及时进行清理，如果涉及民生问题，应进行协调解决。

参考文献

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