随着我国改革开放的深入，“一带一路”战略的实施，外籍流动人口逐步居留、融入到中国社区。在当前人类命运共同体视域下，社区外国人管理及服务问题，已经成为公安工作的一个新任务和课题，开展涉外社区警务建设，加强社区外国人管理及服务，具有重要的理论意义和实践价值。

研究“社区外国人管理”，需要解析相关概念。这里所说的“社区”，也被称之为“外国人社区”、“涉外社区”、“国际化社区”。这样的社区“通常是指区内常住外国人口达到相当比例，形成多元社区文化的新型功能社区”。 [1]

“社区外国人管理”，是指对居留在我国涉外社区的外国人所进行的行政管理，不同于涉外宾馆酒店外国人的住宿管理（特种行业管理），核心是社区外国人的实有人口管理、居留管理以及相应事务的管理。这种管理，是一项重要的基层基础工作，是当前我国改革开放、构建人类命运共同体新形势下外国人管理的重要组成部分和关键环节。

本文旨在通过实践考察、案例分析、理论探讨，对目前社会所关注的社区外国人管理中的一些新情况、新问题，尝试性地提出一些观点、看法和主张，希望在理论研究上有所创新，对实际工作有所帮助。

一、社区外国人居留的状况及面临的管理问题

随着我国经济的不断发展、改革开放的逐步深入，来华外籍人员不断增多。根据《全国人口普查条例》的规定，中华人民共和国国家统计局以2010年11月1日零时为标准时点，进行了第六次全国人口普查，这次普查首次将居住在我国境内的外籍人员纳入到了普查的范围。从2011年4月29日公布的普查数据来看，按照当时人口普查的标准时点，居住在我国境内的外籍人员已经达到593832人（其中，男性为336245人，女性为257587人）。据了解，北京、上海、广州等改革开放的前沿城市，常住外籍人口均已超过了10万。

最近几年来，随着我国经济发展、“一带一路”战略的实施以及生活条件的不断改善，外国人来华求学、经商、就业的不断增多。例如，“上海2005 年常住外籍人口 10 万，2013年达到 17. 6 万，八年间增长超过 75%”，“广州2006 年各口岸出入境外国人为 300 万人次，2012年上升到 500 多万人次，增长超过三分之二” ，而且，这个趋势还在不断扩大。

随着我国境内的外国人越来越多，其居住形式，已经从原来涉外宾馆饭店和指定单位集中住宿转为进入社区居留，逐步形成了外国人社区化居留、融入的发展态势，社区居留的人口规模不断扩大。

（一）社区外国人的状况

目前，在我国形成的各种外国人社区，既有高端的外国人社区，也有低端的外国人聚居区，外国人社区的增多，随之而来的是，社会问题逐渐增多，治安风险凸显，给社区警务工作带来了极大的挑战。

1.高端外国人聚集的社区，已经形成规模

由于改革开放的不断深入，我国外交、科教、商务领域不断扩大，国际交往频繁，在我国京、津、沪、穗等特大城市以及江浙、福建、广东等沿海和经济发达城市，已经形成了规模较大的国内知名的外国人聚居区，这些社区，主要由外交、科教、商务等方面较为高端的人员构成。“例如，北京麦子店街道、‘韩国村’望京社区、涉外使馆区东直门街道、建国门外街道、上海虹桥、广州天河地区等”，就是人口规模较大、层次较为高端的外国人聚居区。这些区域，由于往来人员较为高端，财富较为集中，极易成为违法犯罪分子图谋不轨、觊觎作案的地方。

目前，从制度安排的层面，对于社区外国人的工作，我们已经从管控预防转向服务管理，但是，由于传统思维观念的影响，服务管理的理念还没有完全树立起来，服务管理不到位、待遇落实不到人的情况仍然存在，因此，必须强化服务管理的理念，认真贯彻落实好中共中央办公厅国务院办公厅《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》文件精神，努力提高服务管理的质量和水平[7]。

随着我国经济的快速发展，生活条件的不断改善，而变得越来越适宜居住，我国日益成为一些发展中国家来华人员求学、务工、经商、移民的选择地，这些来华求学、务工、经商的人员，通过聚集，形成了一些较为低端的外国人社区。目前，这些社区已经形成了一定的气候，在这些人员中，还有大量来自贫穷发展中国家的非法滞留人员以及偷渡人员，社区的人口规模不断扩大。例如，在广州市的若干地方，已经形成一些以非洲人为主体的居住社区，被当地人称为“巧克力城”，这些社区，已经成为广州社会治安管理的热点、难点区域。

3.散居于中国社区的外国人，也比较普遍

根据图书馆对于阅读推广服务的期望目标以及图书馆自身的人力资源安排阅读推广服务本身的管理者与品牌管理者可以重叠或部分重叠。

通过以上的实践考察、案例分析和理论探讨，笔者认为，我国关于社区外国人的管理，从管理理念、管理制度、管理机构，到管理内容、管理方法、管理手段，都存在着明显的问题与不足，需要改革、创新与完善。

（二）社区外国人管理面临的问题

随着来华外国人数量的不断增长，人员成分日趋复杂，行为需求日趋多样，矛盾冲突也日趋增多，一些社会问题和治安风险开始凸现，社区外国人管理工作面临着严峻的挑战。例如，广州市以非洲人为主体的居住社区，就曾发生过社区外国人管理失控，上百名黑人冲击基层公安派出所的涉外群体性事件，给当地社会治安、涉外工作造成了较为严重的冲击和影响。

1.外来人口管理的任务加重

2013年，广东全省各地水政执法人员开展河道巡查2329次，联合执法169次，出动执法人员34877人次，出动车辆5555辆次，出动船只1122艘次，查处非法堆砂场110处，河道清障170处，查获非法采（运）砂船（设备）230艘（辆、台）次，查处水事违法行为2218宗，有效地遏制了河道水事违法行为蔓延的势头。

目前，公安部规定将进入社区的外国人纳入实有人口进行管理，要求“底数清，管得住，服务好”，然而，由于外来人口的增加，社区规模的扩大，加上外来人口流动频繁，使外来人口管理的任务越来越加重，一些地方的治安管理工作中，对涉足本地的外国人的管理，不同程度地存在着底数不清、情况不明、漏管失控的现象。

2.社区外国人警务建设需要探讨

外国人社区聚集的社区，不同于本国公民居住的社区，由于国藉、语言、文化、宗教、生活习惯的差异，适用于本国公民居住社区的警务建设思路，不能完全适用于外国人社区，因而外国人社区警务建设问题，包括警察与社区公众的关系、社区治安联防体系的构建，等等，需要探讨、创新。

我国关于社区外国人管理的法律法规，从入境出境管理、住宿管理、就业管理、居留管理再到社区管理，经历了相关长的历史过程。例如，《出入境管理法》的逐步修订，互免、简化签证手续的实施，使外国人出入境向更便捷、更开放发展，推进了外国人社区的建设与繁荣，与此同时，即将出台的《外国人永久居留管理条例》也将使外国人来华永久居留有法可依。相关法律的演进，为社区外国人管理提供了更为牢固的法律依据，也为社区外国人的管理提供了新思路。通过汇法网（http://www.lawxp.com/），以“涉外”为主题词来搜索，共找到1176条记录；以“外国人”为主题词来搜索，共有287条记录。这些关于“涉外”、“外国人”管理的法律法规，涉及到外国人入境出境及居留管理、就业管理、宗教活动管理、教育学习管理、生活管理等多个方面，以下按其科学演进的过程，选择其主要的法律法规，将其发展演变的进程及特点简述如下。

根据表1可以看出：无论在前代过程还是在前代+回代过程，本方法均比LDU三角分解法和因子表法要快。在形成因子表的前代过程中，由于本方法利用了Y阵元素的对称性省去大量非对角元素的计算，因此比LDU三角分解法快约55%～70%，比因子表法要快约45%。在前代+回代过程，由于本方法利用E阵元素结构的特点省去大量零元素的无效计算，因此比LDU三角分解法要快约65%～75%，比因子表法要快约60%。

从近几年来发展的状况看，一些重点城市“三非”（非法入境、非法居留、非法就业）问题仍然比较严重，并且又有新的发展，各地还没有形成有效处置、防控“三非”外国人的长效管理机制。例如，“2011 年我国共查处‘ 三非’外国人 2 万余人次，较 2005 年翻了一番” [2]。

4.外国人在华违法犯罪有增无减，社会风险加大

从近几年发展的状况看，外国人在华违法犯罪活动有增无减，呈不断上升趋势。公安部的统计数据表明，外国人在我国境内既有从事走私、抢劫、诈骗、盗窃等严重的危害我国经济安全、侵犯公私财产的违法犯罪活动，也有拐卖妇女、组织偷渡等严重的侵犯人权、危害国家安全的严重违法犯罪活动，社区外国人群体事件也有发生，治安风险不断加大。

二、社区外国人管理法律法规的演进

3.传统的“三非”问题日益严重

（一）外国人入境出境管理，从刚性管理到柔性管理的转变

我国对于外国人入境出境管理的规定，经历了两个阶段，实现了从刚性管理到柔性管理的转变。

第一阶段：从1986年施行的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及实施细则，到2010年施行的修正版《外国人入境出境管理法实施细则》，我国对于外国人的管理，注重刚性管理的原则，确保维护国家的主权与安全。

第二阶段：从2012年至今，现行的《中华人民共和国出境入境管理法》及《外国人入境出境管理条例》，从立法的宗旨来看，我国对于外国人的管理，柔性管理原则凸现，强调“服务与管理并重”。

（二）外国人居住管理，从集中住宿到社区居留管理的转变

1986年《中华人民共和国外国人入境出境管理法》以及实施细则规定，外国人住宿只能集中在在涉外酒店或接待单位进行，并执行严格的住宿登记管理制度。

1996年公安部取消了境外人员只能在涉外酒店或接待单位住宿的限制，这为外国人进入中国社区居住成为可能，外国人的住宿场所开始变得日益多样化，居住地点也变得更为分散，并逐步形成了外国人社区化居住的趋势，外国人社区开始形成。

根据《管井技术规范》，计算得出有效滤管长度约为20 m，一般情况下，有效滤管长度占据总滤管长度的50%～85%，考虑井损的影响，暂取HW3为21 m；经过计算，降水井深约71 m。

（三）外国人就业管理，从许可严格到许可宽松的转变

1996年，劳动部、公安部、外交部、外经贸部联合发布《外国人在中国就业管理规定》，相较于原劳动人事部和公安部 1987年发布的《关于未取得居留证件的外国人和来中国留学的外国人在中国就业的若干规定》，就业许可有所放宽。

5.管理方法较为简单

2010年，人力资源和社会保障部发布《外国人在中国就业管理规定（修正本）》，就业许可更是有所放宽。就业规定的宽松，就业领域的扩大，加剧了外藉人口的流动及社区化居住的趋势。

（四）外国人人口管理，从流动人口到实有人口管理的转变

按照《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及有关规定，以往对于外国人的管理，主要是入境出境签证管理，所实施的管理，实际上是流动人口管理的模式。到2007年10月，公安部发布了《公安派出所外国人住宿登记管理办法》，明确将外国人纳入实有人口管理。2009年6月全国公安机关外国人管理工作电视电话会议再次要求，进一步巩固深化外国人实有人口管理工作，扎实推进外国人实有人口管理这项基层基础工作，全面落实‘底数清、管得住、服务好’的总目标。

（五）外国人权益保障的规定，已陆续出台，并逐步完善

目前，《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》、《外国人在中华人民共和国收养子女登记办法》、《外国在华常驻人员携带进境物品进口税收暂行规定》、《外国人来华登山管理办法》、《在华外国人参加演出活动管理办法》等涉及外国人在华事务管理的诸项法规，已经陆续出台，外国人权益保障的规定，正在逐步完善。

2000年《公安部关于切实加强在华外国人安全保卫工作的通知》发布，针对在华外国人不断增多的情况，要求各地突出重点地区和部位，强化治安防范工作，努力营造良好的社会治安环境。加强在华外国人安全保卫工作，使居住在中国社区的外国人的权益获得了更好的保障。

中国文化遗产资源不仅是凝聚国民精神力量的纽带，保护和利用好中国文化遗产，可以使文化遗产成为“中国名片”，在世界舞台上展现中国优秀传统文化的魅力。

（六）外国人永久居留服务管理规定出台，将社区外国人管理制度的改革创新引向深入

2004年8月15日，公安部、外交部联合发布《外国人在中国永久居留审批管理办法》，按照这一规定，中国政府给予符合条件的外国人审批发放《外国人永久居留证》 。

2015年9月15日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》。这一意见发布，是对外国人永久居留服务管理制度的全面改革和创新，其中关于外国人服务管理的理念，对于新形势下加强社区外国人管理工作具有重要的指导意义 。

以上情况说明，随我国改革开放的不断推进，社区外国人管理工作已经走上法制化轨道，从刚性管控、柔性管理进入到人本化服务管理，来华外国人的权益获得了更好的保障，永久居留的外国人的“国民待遇”逐步落实。外国人管理制度的改革创新，彰显了我国国力的强盛，彰显了我国法制建设的文明进步，更彰显了我国作为负责任的大国的博大胸怀以及和谐国度的无限魅力。

CCUS（碳捕集、利用和封存）是近年来国际社会应对气候变化的热点问题。数据显示，近150年左右，大气中的二氧化碳含量大幅度增长，由工业革命前的280mg/L上升至目前的396mg/L，导致全球气温上升。全球碳捕集研究院发布报告预警称，如果碳排放没有大幅度减少，预计到本世纪末全球升温超过2℃，极端天气和自然灾害将更加频发。

三、社区外国人管理的现行做法及面临的难题

关于社区外国人管理的研究，以下从管理实践的层面作一番考察，了解其管理的做法、经验以及面临的难题。

（一）社区外国人管理的现行做法

对于居住在中国社区的外国人的管理，主要是依照现行法律法规进行管理，即依法管理，但由于社区外国人管理活动中不断有新情况、新问题出现，现行法律法规还不够完善，因而各地各部门也在不断探索，创新社区外国人管理的做法，以下就北京、上海、广州等城市关于社区外国人管理的做法，进行概要的介绍。

1.北京关于社区外国人管理的做法——精确管控模式

北京作为我国首都、国际大都市，是我国外国人入境后停留、居住人口最多的城市之一，外国人社区具有较大的规模。北京以2008 年奥运会举办为契机，强化社区外国人管理工作，制定了“整体防控、精确指导、精确打击”的战略方针，确立了“底数清，情况明，有效管控”的工作目标，形成了精确管控的模式，一是以居住登记为突破口，强化外国人信息采集工作，及时准确掌握外国人信息；二是增加基层警力,提高管控能力，并把社区方方面面的力量组织起来，有效控制社区的外国人及其活动；三是依靠政府各部门，动员社会力量，齐抓共管，综合治理。

北京市对于外国人的管理，成绩是突出的，通过采取上述措施，北京市对在京外国人基本上实现了精确、有效的管控。但也有不足之处，一是将外国人单纯作为治安管控对象，服务意识有待增强；二是管理手段较为强硬，强调公安管控和行政强制措施的运用；三是管理机构以公安一家统管为主，容易忽视其他涉外部门的作用，公安与其它涉外部门之间协调配合不够。[3]

在弹体打击岩石条件下，弹靶间形成应力波并向地下传播，在冲击波或接近于冲击波的短应力波中，岩石介质压缩行为是在受限条件下发生的[7]，从物理力学本质上讲，岩石介质的变形状态可以用刚性壁圆筒中的单轴压缩描述。设沿圆筒的轴向应力σr为垂直于弹靶接触面的法向应力；沿圆筒的径向应力σθ为平行于弹靶接触面的切向应力。由于应变仅发生在轴向，因此，这时，体积应变ε约等于轴向应变εr，径向应变εθ约为0。

2.上海关于社区外国人管理的做法——“大外管”工作模式

上海作为我国东方大都市，国际经济、金融和贸易中心，经历30多年的改革开放之后，来沪考察、访问、经商、留学以及进行科技交流的外国人日益增多，外国人社区发展迅速，社区外国人管理的任务非常繁重。为此，上海市建立了由市政府牵头的“大外管”工作模式，[4]根据所掌握的材料分析，一是把外国人管理的基层基础工作做大，在公安机关内部，理顺体制、机制，强化基层的涉外警务管理，将外国人工作推进到基层，提高基层公安机关的外管意识和控制能力；二是把外国人管理工作的格局做大，建立了党委领导、政府牵头、部门负责、社会协同、公众参与的外国人管理工作格局。

上海 “大外管”工作模式，适应了上海作为国际大都市管理外国人的需要，取得了明显的成效，但在外国人管理工作中也存在着“大外管”意识不“大”、偏重公安“一家统管”的现象，整体运行不够舒畅，预防、制止、打击“三非”问题的措施不够得力，查处涉外案件的能力有待于提高。

3.广州关于社区外国人管理的做法——社区服务管理模式

广东省是我国改革开发的前沿，随着改革开放的深入，来粤来穗的外国人数量不断增长，外国人居住的社区发展迅速，特别是以经商为主的中低端社区特征突出。随着外国人管理问题的日渐突出，近年来广州市通过积极探索和实践，形成了社区服务管理模式。

一是引导外国人集中居住，强化集中服务管理。例如，广州市越秀区登峰街，针对辖区内经商务工的外国人集中、流动频繁的特点，改变了以往外国人松散居住的管理模式，引导辖区内的外国人集中居住，并进行集中管理、集中服务，建成了广州市外国人集中居住和管理服务的“示范小区”。

根据更新文件的特点，本系统设计了一个数据抽取程序FLUExtract，实现定时将FTP站点的数据自动下载，实现数据的本地化，具体的实现流程如图3。

二是建立外国人管理服务站，创新“零距离”服务。外国人管理服务站贴近社区，就近为辖区内的外国人提供住宿登记、证件查验、居留管理、社区走访、沟通交流等多项管理服务，如发现过期未办理签证或属于“三非”可疑人员时，则立刻通知当地公安派出所处理。当地公安机关也为辖区内的外国人提供必要的上门业务，创新“零距离”的管理服务。

三是积极探索推广涉外社区警务工作法。例如，广州金桂园社区是一个典型的以外国人为主的居住小区，社区民警探索出涉外社区警务建设“六化”工作法，对于社区安全防范，注意治安联防化、技防双重化；对于外国人管理，注意数据的信息化，要求录入准确，更新及时；对于公共服务，注意指引流程化、宣传多语化、服务多元化，以此构建和谐的涉外社区。

内部控制从实质意义来看，不仅仅要保障财务会计中信息方面的准确客观性，还要从经营主体的风险方面最大程度避免与预防风险危机。

此外，根据一些研究者的介绍和媒体的报道，社区外国人管理还有天津南开区创新外国人集居社区管理服务模式[5]，西安市公安局雁塔分局长延堡派出所创建的“在华外国人管理”创新模式，海南三亚探索建立的“以证管人”、“以屋管人”、“以人找人”的外国人管理服务模式，等等。[6]

（二）社区外国人管理面临的难题

社区的外国人的管理工作，虽然出台了一系列的法律法规，基本上能够做到了有法可依、依法管理，各地各部门也探索、创新了一些成功的做法，但由于该项工作的复杂性、敏感性，现仍有一些难题需要解决。

1.管理理念滞后

近年来,我国旅游业的发展速度较快、态势较好,得益于旅游作为一种综合性产业,具有资源消耗低、带动系数大、提供的就业机会多、综合效益较好等优点[1],对国民经济的贡献率仍在稳步提高．而城市生态环境尤其是绿化水平，作为旅游业资源要素的重要组成部分,势必会影响旅游经济的发展．

中央关于加强外国人永久居留服务管理的指导意见虽然已经发布，但服务化管理、人本化管理的理念并没有完全落地，对于永久居留的外国人享受“国民待遇”的政策也并没有完全到位。

2.管理主体偏多，难以形成管理合力

分析得出,观察组患者治疗后GAS评分、ZBI评分、不良反应发生率(头沉、眩晕、胃部不适感、恶心、睡眠障碍)均明显更优,对比对照组患者,差异明显,P<0.05;2组患者治疗后PDQ-8评分对比效果不存在统计学意义,P>0.05。2组患者治疗前GAS评分、ZBI评分、PDQ-8评分对比结果不存在统计学意义,P>0.05。

目前，我国对外国人居留管理的机构，现行的体制是，以公安部和外交部为主管机关，以教育部、人力资源和社会保障部、商务部、民政部、国家工商总局、国家旅游局、国家宗教局等部门为辅助管理机关，形成了多头管理的态势，各个部门管理责任的划分尚有不够明确之处，部门之间缺乏沟通协调，信息不能共享，尚未形成联动管理、合力管理的格局。

3.管理制度不够完善，缺乏涉外社区管理的规定

目前，我国关于外国人管理的法律法规，从入境、过境、出境，到住宿、居留、永久居留，等等，已经有了相关规定，但对于外国人进入中国社区、成为中国社区的居民以后，如何进行信息搜集、户籍管理、治安管控以及安全防范，外国人社区如何进行居民组织建设、社区管理自治，等等，尚未有明确的规定，无法可依的情况仍然存在。

4.管理内容需要创新

社区外国人管理，既要管社区里的个人，也要管社区中的“群体”，以及通过社区生活形成的各种组织，包括同乡会、宗教团体、自治组织，等等，目前，对于社区外国人中的“群体”、“组织”的管理，是需要专门研究的新课题。

取5份100 g的藕片，放入300 g水中，加入硬化剂的浓度为1.1%，分别在20，30，40，50，60 ℃的条件下硬化2 h，根据感官评价选择合适的硬化温度。

社区外国人管理，除了运用传统的实有人口管理的方法外，还需要探索信息化、动态化等先进的管理方法，联动管理、服务管理的方式也需要创新。

6.管理手段乏力，罚责普遍较轻

目前，外国人居住的社区，规模越越大，人员越来越多，情况越来越多复杂，信息采集越来越难，但我国现行出入境法规中关于外国人住宿、居留的诸多重要信息，仍以自主申报为主，缺少必要的查验机制，对于外国人住宿、居留处所的业主也缺乏必要的问责机制，管理手段乏力，处罚也是普遍较轻。例如，对于违反住宿申报管理规定的处罚，按照我国现行出入境管理法的规定，最高处罚上限为罚款20000元人民币，对重大违法行为来说，处罚偏轻，不能起到震慑教育作用，难以达到处罚矫正的目的。

四、社区外国人管理创新的思考

随着改革开放向全国各地推进，外国人的旅行、求学、就业、经商也随之向全国各地推进，再加上外国人与中国人通婚的情况不断增多等原因，散居于中国境内各个社区的外国人，也比较普遍，在中国内地的许多城市，甚至农村，都会出现外国人的身影。

（一）更新管理理念

当前，我国已进入决胜全面建成小康社会的新时代，国家的综合实力不断增强，对外开放的环境更加优越，国家适时推出了外国人永久居留制度，来华居留、永久居留的外国人越来越多，外国人社区规模越来越大，在构建人类命运共同体的新形势下，社区外国人管理的理念也要进一步优化、更新。

2.工作层：定位为综合性的管理服务机构

2.低端外国人聚集的社区，已经形成气候

2.和谐发展的理念

建立外国人社区，实施外国人永久居留制度，是我国强国战略的重要组成部分，是“聚天下英才而用之”。来华居留的外国人，特别是永久居留的外国人，在投资实业、涵养资源、服务经济社会发展，发挥了重要作用，因此，我们应当树立和谐发展的理念，努力做好社区外国人服务管理工作。[8]这对于新形势下我国强国战略的实施、增强国家综合国力、构建和谐社会具有十分重要的意义。

推广差异化产品，需要有专业的服务团队。在服务团队建设方面，心连心不断增强营销系统一线作战能力，按照“动车组”的理念，通过重心前移和简政放权，形成以销售分公司为基本作战单元，充分调动基层作战单元主动性、积极性，加速由业务型向营销服务型的转变，并提高营销团队对于社会资源的整合能力、市场的管理能力和服务能力。

3.融合共赢的理念

目前，我国法律层面上尚无“移民”的概念，但随着我国外国人永久居留制度实施，外国人社区的持续建设、发展，外国人参与我们经济社会建设的力度、密度、强度的扩大，加上外国人与中国人通婚、领养中国子女的人数增多，这种民族融合的趋势不可逆转，而且还有不断加大的势头，更何况中华民族本来就是大融合的民族，因此，在社区外国人服务管理工作中，应当按照构建人类命运共同体的新思想，树立与世界各民族融合共赢的理念，“外事无小事”，对于社区外国人的服务管理，搞好民族团结，彰显大国情怀。

（二）管理机构整合

目前，我国对于外国人居留管理的机构，形成了以公安部和外交部为主管机关，以教育部、人社部、商务部、民政部、国家工商总局、国家旅游局、国家宗教局等部门为辅助管理机关的多头管理的态势。为了适应新形势下社区外国人统一管理、高效服务的需要，这种态势，应当有所改变。

1.领导层：建立整合归口的管理部门

目前，我国没有类似美国移民管理局，没有统一的外国人管理的专门机构。为改变多头管理过程中经常出现的管理脱节、衔接失控甚至管理真空的状况，在领导层面，要有整合归口的部门。鉴于此，建议把公安机关出入境管理部门设立为整合归口的部门，对于社区外国人管理，保障各部门执行其法律法规有一个统一的尺度，在华外国人信息有一个全面的汇总，实现社区外国人管理的宏观掌控、动态追踪和精准服务。

1.管理服务的理念

俗话说，“上面千条线，下面一根针”。针对社区外国人数量不断增加、需求日趋多元的状况，对于社区外国人管理工作量大的城市、街道，应当以便民、高效、规范为宗旨，整合各部门的涉外管理业务，贴近外国人居留的社区，建立综合性的管理服务机构及其分支机构，提供涉外政务服务、生活资讯服务和国际交流服务，简化管理服务的流程和方式，建议以窗口化受理的方式，向社区居留的外国人提供一站式办理、一条龙服务，形成管理高效、服务顺畅、运行良好的涉外社区管理的体制机制。

（三）完善管理制度

社区外国人管理的制度完善，有近期、中期和远期之说，这是一个逐步发展、不断进步、逐渐走向完备的过程。

1.近期：完备部门联动协作机制

目前，社区外国人管理，分属于各个部门，配合协调不够，难以形成工作合力，在此情况下，有必要建立完备的部门联动协作机制。在机制运行方面，从中央到地方, 各有关涉外部门，既要建立起自上而下的纵向联动机制，也建立起从左至右的横向互动机制，特别是社区外国人较多的城市，这种横向互动机制很有必要；在业务办理方面，情报信息研判、涉外预警会商、涉外案事件处置、涉外违法犯罪打击，等等，也要建立起联动、互动、协调、高效的运行机制，以推动社区外国人服务管理水平的提升[9]。

2.中期：建立呼唤风险防范机制

不可否认，外国人来华增多，有助于经济的发展、国家的强盛，同时必然导致社会问题频出，治安风险累加，因而，完善外国人社区治安防控体系，增强涉外管控能力，形成有效的社会风险防范机制，势在必行。为此，必须进一步加强社区外国人实有人口的管理，强化外国专家、外籍教师、留学生的人头管理，加强对外国人就业、经营、演出活动的管理，强化对出租屋、旅馆业、高校以及其他外国人就业、经营、居住的重点场所、重点单位的治安管理，加强对涉外群体性事件的预防、管控，推进涉外治安跨区域协作，加强与周边城市的涉外警务合作，实现区域联动、互利共赢，及时有效地化解社会矛盾、治安风险，确保涉外社区及居留人员的平安。

3.远期：形成长效服务管理机制

我国关于社区外国人管理的制度，从出入境管理到永久居留管理以及相关的管理制度的建设，正逐步走向完善，按照现行的发展轨迹推断，随着我国国力的强盛，改革开放的深入，生活环境的宜居，社区外国人管理永久居留制度的实施，必然要求形成社区外国人服务管理的长效机制，长效机制的形成，是一个相当漫长的过程。

（四）扩展管理内容

随着外国人社区的扩大，来华外国人的增多，管理的范围也重点可参考从以下几个方面扩展管理内容：

1.涉外“家暴”的处置

目前，对于我国公民“家暴”问题的处置，已经列入到我国法律制度的安排，进入到社区民警的职责之中，但是，“家暴”问题本来就属于“剪不断，理还乱”的事情，涉外“家暴”的处置，因为语言、文化、生活习惯的差异，就更是难上加难的事情，随着涉外家庭的增多，涉外“家暴”的处置不能不成为社区外国人服务管理的重要内容。

2.民间纠纷的调解

民间纠纷调解是中国特色的人民内部矛盾化解的有效方法和制度安排，这种方法和制度安排如何适用到社区外国人服务管理工作之中，同样是服务管理的新内容，需要重新探索。

3.低端人群的临时救助

根据研究，我国的外国人社区，既有高端的外国人社区，也有低端的外国人聚居区，高端的外国人社区主要是加强安全保卫的问题，对此，我们已经有成功的做法和经验，但是，对于低端的外国人社区，面对困难人群的救助，确实一个很现实的问题，需要创造性的加以探索，这也涉及国际人权保护的重要问题。

4.社区外国人组织的管理

目前，我国对于社区外国人的服务管理，主要注重实有人口、个体人口的服务管理，但随着外国人社区的扩大、人口的增多，对于社区外国人群体、社区外国人集体、社区外国人组织以及组织行为，诸如社区外国人治安联防组织、治安联防组织的职责，其权力如何进行界定，如何进行规范管理，等等，这都是不能不考虑的问题，这些问题的处理也将成为社区外国人服务管理的重要内容。

（五）优化管理方法

将社区外国人管理纳入实有人口管理以后，传统的手工式管理、查验式管理、运动式管理等方法，已经不适应新形势下社区外国人管理工作的需要，有待进一步改进、优化。

1.增强信息化管理

社区外国人管理作为一项基层基础工作，数据信息化是其基本要求。当今社会是信息化时代，外国人服务管理工作，涉及面广，情况复杂，数据量大，变动频繁，更应当与时俱进，适应时代发展的要求，大力提升信息化建设的水平。尤其是基层的、街道社区的信息采集更为重要，而这项工作，在基层、在社区往往比较薄弱，因此，社区外国人信息化管理要增强。

2.同步动态化管理

外国人社区居住以后，流动性仍然较大，因而动态化管理要跟上，社区民警应当深入社区，及时和外国人进行沟通交流，及时了解情况，并依靠多方面的社会力量，构建涉外社区的动态化管理网络，做到社区内一旦有外国人入住，就能主动跟进，进行有效的服务管理，切实做到“人来登记、人走注销”，人员流动，轨迹清晰，实现对外国人流动的动态化的有效管理。

3.坚持常态化管理

随着来华外国人的增多，涉外社区的扩大，特别是外国人永久居留制度的实施，社区外国人管理工作，在很多城市，已经不是临时性的、间歇性的工作，而是一项常规性的基层基础工作。因此，要坚持按照常态化管理的方式，加强社区外国人实有人口的管理，提供及时便捷的服务。

（六）强化管理手段

对于社区外国人的管理，强调从刚性管控到柔性管理的转变，强调寓管理于服务之中，但这并不是弱化管理、模糊管理，更不是要涣散管理，实际上，在服务管理工作，强硬的管理手段是必须的，如前所述，对于外国人违反管理的行为，罚责偏轻的问题，应当改变，要强化管理手段。

结语

在构建人类命运共同体的新形势下，随着我国对外开放战略的进一步实施，来华创业投资、工作生活，来华居留、永久居留的外国人越来越多，外国人社区规模越来越大，社区外国人管理及服务作为一项重要的基层基础工作，应当与时倶进，从管理理念、管理制度、管理机构，到管理内容、管理方法、管理手段，都需要改革、创新与完善。

社区外国人管理的理念，要增强管理服务的理念、和谐发展的理念、融合共赢的理念；管理的机构，领导层要有整合归口的部门，工作层要有综合服务的机构；管理的制度，近期要建立完备的部门联动协作机制，中期要建立有效的风险防范机制，远期要构建服务管理的长效机制；管理的内容要扩大，包括涉外“家暴”的处置、民间纠纷的调解、低端人群的临时救助、社区外国人组织的管理等，都是管理的新课题；管理的方法要优化，信息化管理要增强，动态化管理要跟上，常态化管理要坚持；管理手段要强化，违法处罚的力度要加大，不能弱化。

我们相信，社区外国人管理，通过以上的改革、创新，能够达到服务管理的实际目的，为有力维护我国的改革开放、经济社会发展以及强国战略的实施，促进社会的和谐，增进民族的大融合大团结，推进人类命运共同体的构建，发挥应有的积极的作用。

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