1 问题的提出

改革开放30多年以来，我国社会经济高速发展，GDP总量不断增加，中国经济所呈现出的繁荣发展的态势与我国政治体制与财政体制的结合密不可分。通过财政分权不仅可以充分发挥地方政府的自主性，提高地方政府的积极性，而且地方政府能够通过掌握公众的偏好向公众提供所需要的公共物品，提高资源的配置效率。与此同时，中央对地方政府保持一定程度的权力集中，为我国经济的增长提供了良好的契机，产生了积极而深远的影响。

“老鬼子”向那个“小鬼子”说话，嘴上的白囊一动一动的。管子，药瓶和亮刀从提包倾出，赵三去井边提一壶冷水。那个“鬼子”开始擦他通孔的玻璃管。

近年来，地方政府为了减轻财政支出的不断增长所带来的巨大财政负担，通过土地征收与出让土地使用权以获取土地财政收入，弥补财政支出的空缺。土地财政收入逐渐成为地方政府重要的资金来源，成为名副其实的“第二财政”。

土地财政在弥补地方政府财政赤字，增加预算外收入的同时，也对公共物品供给提供了财力支持，总体而言改善了公共物品供给不足的状况。地方政府在政治激励下会采取措施大力促进地方经济的发展，以提升政绩。由于基础设施等经济性公共物品与经济绩效有直接的关联，对经济的积极影响在短期内就能显现出来，理性务实的政府官员为了实现自身利益的最大化，显然会加大对经济性公共物品的投入规模，而对科教文卫等对经济贡献需要一个很长周期才有收效的非经济性公共物品的投入减少，导致地方公共物品的供给结构长期处于失衡状态。本文以武汉市地方政府的土地财政策略与地方公共物品供给结构的状况作为个案进行深入剖析，对其他省市公共物品供给结构的优化具有一定的借鉴意义

设l,k∈Z+,用Plj表示Plj(η1,η2,p),用表示用Qlj表示Qlj(η1,η2,p),用表示

2 文献综述

2.1 对土地财政的研究

对于地方政府采取土地财政的原因，学术界主要从外在制度和内在动因两个方面进行广泛的讨论。杨圆圆(2010)认为地方政府热衷于“土地财政”与地方政府官员受到政治晋升的激励有关，地方政府实施“土地财政”寻求预算外收入的根源在很大程度上是源于我国城乡二元化的土地制度[1]。吴群、李永乐(2010)通过对财政分权、地方政府竞争与土地财政的关系进行实证检验，发现我国的分权体制以及地方政府间横向和纵向的竞争对地方政府土地财政政策的实施具有极大的驱动作用 [2]。而陈志勇、陈莉莉(2009)则指出，地方政府对土地财政的依赖和我国现行的财政体制不健全、不规范以及法治的缺失息息相关[3]。

2.2 对公共物品供给的研究

横梁可在立柱上垂直移动，并为垂直刀架和滑枕提供支撑。由于切削力和垂直刀架及滑枕重力作用，横梁水平导轨承受了巨大的载荷，有必要在满足导轨刚度可靠性约束下对其进行轻量化设计，设计变量为不同部位的筋板厚度，如图10所示。约束是在非工作状态、车削加工状态及铣削加工状态下导轨最大变形不超过规定值。横梁结构的可靠性设计优化模型如下：

图1比较直观地反映了2006-2015年武汉市财政收入与支出之间的差额状况，可以发现从整体上看2006-2015年武汉市地方财政收支缺口不断扩大，2006年武汉市财政收支缺口为将近80亿，2010年的财政赤字最高，将近180个亿。财政支出规模的不断扩大，使得财力空缺的程度逐渐加深，武汉市地方政府的财政压力与日俱增。

2.3 对土地财政与公共物品供给的研究

卢洪友、袁光平等(2011)的实证研究发现，地方政府通过出让土地的方式以地生财不仅获得了大量的资金收入，缓解了财政压力，增强了地方政府的财力，而且也有利于公共服务供给水平的提高 [7]。李勇刚、高波等(2012)运用系统GMM估计方法，对土地财政对公共教育均等化的影响进行实证研究，研究结果显示，地方政府实施土地财政在一定程度上加剧了公共教育投入地区差距的扩大[8]。左翔、殷醒民(2014)认为地方政府通过招、拍、挂的方式出让国有土地使用权，以此获得预算外收入的这种土地财政模式会造成公共物品供给结构的扭曲 [9]。

综上所述，现有文献对土地财政和公共物品供给的研究，侧重于分析地方政府实施土地财政政策的原因，以及探究影响地方公共物品供给的主要因素方面；对现行的土地财政模式造成地方公共物品供给扭曲的研究，主要是侧重于通过对收集的相关数据资料进行计量分析来对理论假设进行验证，但结合具体现实的案例对其进行分析的文献还不多见。武汉市是中部崛起的特大省会城市，加上近几年武汉经济的迅速发展，对武汉市的土地财政与公共物品供给结构的研究具有代表性意义。

3 武汉市“土地财政”与公共品供给现状分析

通过查阅年鉴，对武汉市政府在2006-2015年期间所获得的土地财政收入、地方财政收支状况、以及对两种公共物品投入规模的相关数据进行收集整理，在此基础上以图表形式对武汉市地方政府的土地财政收入状况和公共物品供给现状进行描述性统计分析。

学术界对公共物品的类型的划分存在不同的标准，本文主要参照傅勇(2010)的分类标准，根据公共物品对经济发展的贡献程度，将其划分为基础设施及能源通讯等经济性公共物品和科教文卫和社会福利等非经济性公共物品两类。

合理利用信息化手段，便于轻松了解资产的使用现状，根据掌握的状况和闲置信息情况，做到科学部署、合理调配，实现资源共享，确保固定资产高效运用于教学、科研、行政、后勤服务中，从而进一步提高固定资产的使用和管理效率。

3.1 武汉市地方政府财政收支与土地财政收入

在公共物品供给方面的研究，傅勇(2010)通过建立计量模型对财政分权、政府治理对非经济性公共物品供给的影响进行实证分析，研究结果表明，在财政分权体制下由于地方政府对教育投入的减少，基础教育的质量出现明显下降的趋势 [4]。赵永亮、赵德余(2012 )利用1998-2008年的公共支出样本值对地方公共物品供给的失衡程度进行测算，研究发现财政分权体制的改革在很大程度上造成了公共物品供给结构的失衡，而民主参与有助于降低这种结构失衡程度[5]。丁菊红、邓可斌(2008)从政府偏好角度出发对公共物品供给问题进行考察研究，认为当中央和地方政府在供给偏好上存在显著差异时，将对公共品供给产生深刻的影响[6]。

  

图1 武汉市历年地方财政收支缺口统计(数据来源：2006-2015年《武汉统计年鉴》)

图3反映的是武汉市地方政府在2006-2015年通过实施土地财政所获得的预算外收入占地方财政收入的比例情况。从图中可以清楚地观察到，在这10年间武汉市政府获得的土地财政收入在地方政府的财政收入总额中一直占据比较大的比重，大致在50%左右，2007年所占的比重最高，达到74%。土地出让金很好地弥补了武汉市地方政府的财政收支缺口，在短期内缓解了地方政府资金短缺的窘况，日益成为武汉市地方政府重要的财政来源。

  

图2 武汉市历年土地出让收入与地方财政收入统计(数据来源:2006-2015年《中国国土资源年鉴》;2006-2015年《武汉统计年鉴》)

近年来，随着中国经济的高速发展，房地产行业空前繁荣，地方政府从中所获得的税收也相应得到增加，加上实施土地财政所获得的巨额土地收益，使得财政收入总量得到极大的增长。从图2的折线图可以了解到，从总体上看，2006-2015年武汉市地方政府所获得的地方财政收入和土地财政收入都呈现不断增长的趋势，只是增长的幅度有所不同。

  

图3 武汉市历年土地财政收入占地方财政收入比例关系图(数据来源:2006-2015年《中国国土资源年鉴》;2006-2015年《武汉统计年鉴》)

3.2 武汉市地方政府公共物品供给结构分析

通过以上的分析可以发现，2006-2015年这十年武汉市地方政府无论在基础设施等经济性公共物品的支出，还是在科教文卫等非经济性公共物品的投入，都在绝对量上保持了不断增长的趋势。说明地方政府不断增加土地财政收入，不仅增加了武汉市地方政府财政收入的总量，同时也促进了公共物品支出的增加。 武汉市地方政府这十年对基础设施和能源等经济性公共物品的投入占地方财政支出的比重不断增加的同时， 在教育、科技、医疗卫生以及社会保障等非经济性公共物品上的支出占地方财政总支出的比重则刚好相反，从总体上看是不断下降的。 说明地方政府在政治激励以及财政缺口不断扩大的压力下，为了追求经济的快速增长，更倾向于对经济性公共物品的投入，造成对非经济性公共物品的投入不足，对非经济性公共物品产生了一定的“挤出效应”。

 

表1 武汉市历年地方政府经济性公共物品支出规模及比重

  

年份环境保护(万元)农林水事务(万元)交通运输(万元)三项投资总额(万元)占地方财政支出比重(%)200614 14996 73115 061125 9414.06200720 192160 78326 797207 7725.36200830 063202 93469 308302 3056.30200966 455329 09193 306488 8529.712010105 928384 604174 074664 6066.712011136 228412 591386 206935 0257.312012158 895494 751351 5071 005 1536.862013196 052619 595474 0071 289 65411.502014218 454670 157524 2811 412 89212.002015268 320728 270638 9211 635 51112.20

(数据来源：根据2006-2015年《武汉统计年鉴》相关数据计算而得)

为了了解武汉市地方政府对非经济性公共物品的投入情况，本文选取了教育、科学技术、医疗卫生、文化体育与传媒四项作为其衡量指标。从表2的数据可以看出，2006-2015年在科教文卫上的支出是不断增加的，2006年武汉市政府在这四项公共品上的投入资金为600.73亿元，到2015年已增长到2 842.63亿元，但这四项公共物品在地方财政总支出的比重在总体上看是呈现不断下降的趋势，在2006年所占的比例为19.4%，到2015仅为 12.72%。由于科教文卫对经济发展的影响在短期内很难显现出来，为了追求经济增长，武汉市地方政府对非经济性公共物品投入比例逐渐减少。

 

表2 武汉市历年地方政府非经济性公共物品支出规模及比重

  

年份科教文卫投入(万元)占地方财政支出比重(%)2006600 73219.402007804 18020.742008950 47919.8220091 159 41616.2920101 340 32413.5420111 679 88613.1420122 252 20215.3720132 594 32013.1020143 047 78812.9420153 842 63312.72

(数据来源：根据2006-2015年《武汉统计年鉴》相关数据计算而得)

出于数据的可得性考虑，本文根据历年《武汉统计年鉴》的数据统计，在财政支出中选取了环境保护、农林水事务和交通运输三项作为衡量武汉市地方政府对基础设施的投入的指标，通过对指标进行加总，分析武汉市地方政府对经济性公共物品的投资情况。通过表1的具体数据可以发现，武汉市地方政府的财政支出在2006-2015年对环境保护、农林水事务和交通运输这三项基础设施的投入规模总体上呈现不断增长的趋势。在2006年三项投资总额仅为125.94亿元，到2015年对这三项基础设施的投入已经增长到1 635.51亿元，为2006年的12.99倍。武汉市地方政府对这三项基础设施的投入占地方财政支出的比重总体上也保持不断增长的趋势，2006所占比例为4.06%，2015年所占比重增长到12.2%。武汉市地方政府对基础设施等经济性公共物品的投入不断增加的原因之一是地方政府受到政绩考核机制的影响。地方官员为了提高经济绩效，在强大的政治晋升制度激励下选择不断增加对基础设施、能源等经济性公共物品的投入规模，发展地方经济。

4 土地财政下地方公共品供给结构失衡的原因

4.1 地方官员考核机制不合理

中央对地方的政绩考核主要是以GDP作为主要衡量指标，为了提高经济绩效，在激烈的竞争中占据优势，地方政府在财政支出方面会理所当然地增加对基础设施以及能源、通信等经济性公共物品的投入规模，以促进社会经济的快速发展，从而对科教文卫以及社会保障等这些对社会经济的发展的影响不能在短期内体现出来的非经济性公共物品供给的忽视，导致了地方公共物品供给结构的扭曲。

4.2 国家对土地出让收入的用途缺乏有效的约束

近年来，国家出台了一些法律法规来规范地方政府对土地出让金的使用。根据规定，在土地出让收入的使用上地方政府必须将一部分的资金用于改善民生，提高居民的社会保障和福利待遇，但在法律法规执行的过程中由于监督机制不健全，缺少约束，地方政府并没有真正执行对其土地出让收入用途的相关规定。

从1993年以后，地方政府从土地财政中所获得的高额土地转让收入归地方政府单独享有，不受到中央政府的制约。由于地方政府对土地出让金收入拥有自由支配的权利，同时对资金的流向缺少公示，透明度较低，缺乏国家对其使用范围的严格有效制约，这使得武汉市地方政府在土地出让金的使用上向基础设施和能源等能在短期内带来经济效益的经济性公共物品倾斜，挤占对教育、科技等非经济性公共物品的投资，进一步加剧了地方公共物品供给结构上的失衡。

4.3 土地财政助长了地方政府偏经济性的行为取向

近年来，地方政府将自身的利益与土地紧密结合，为了提高土地的收益率，地方政府偏经济性的行为取向得到进一步加强。一方面，为了吸引大量的资本和人口流入本地，以促进地价的提升，获得更高的土地出让金，增加预算外财政收入，武汉市政府会选择加大对经济性公共物品的投入来改善城市的基础设施环境；另一方面，资本和人口的流入不仅会带来地方经济的繁荣与增长，而且还会推动当地房地产及相关产业的发展，会大大增加地方政府的财政收入，从而使地方政府有足够的动力对城市道路、基础实施和能源等经济性公共物品进行再投资，促进地方经济的发展和房地产及相关行业的繁荣。

4.4 地方居民对公共物品的需求表达机制不够完善

由于目前公众对公共物品需求的民主表达机制不健全，需求的表达缺少相应的途径和方式，导致地方政府无法准确地掌握当地居民对公共物品的需求偏好。在公共物品供给决策中占据了主导地位的地方政府在晋升制度激励下，毫不犹豫会优先考虑对城市道路、基础设施等经济性公共物品进行投资，导致地方政府和公众在公共物品的供给和需求上存在较大的偏差。要改善地方公共物品供给失衡的状态，实现供给均衡，需要完善当地居民对公共物品需求的表达机制，使得地方政府清楚地了解到当地居民的真实的需求。

2020～2022年间，全球市场或将呈现小幅供应过剩的情况，随着供需平衡在这一时期实现，需要对现有的展望值进行必要的修正。而且从2023年开始，全球市场将开始陷入严重的供应不足。

5 优化土地财政下地方公共物品供给结构的对策建议

5.1 完善地方政府政绩考核机制

要改善地方政府财政支出偏好对基础设施、能源等经济性公共物品的投入，忽视对科教文卫等非经济性公共物品的投入所导致的地方公共物品供给结构失衡的现状，需要建立科学合理的地方政府政绩考核机制，不以单一的经济指标作为衡量地方政绩的标准，要将考核机制中经济指标的比重降低到一个合理的范围，同时要加入教育、科技、医疗卫生、社会保障等和居民福利有关的社会综合指标，逐步增加科教文卫等非公共性公共物品的投入比例，改善地方公共物品的供给结构。

5.2 加强土地出让收支管理

为了使地方政府严格遵守国家对土地出让收入用途的规定，增强其资金用途的合理性和透明度，应加强对地方政府土地出让收入用途的约束，完善监督机制，对地方政府使用资金进行严格管理，确保地方政府将土地出让收入按一定比例有效投入到和当地居民福利待遇、社会保障有关的项目中，改善居民的生活质量。此外，为了提高地方公共物品供给的质量和效率，武汉市地方政府可以考虑将土地出让收入的一部分资金用于建立公共服务投资基金，并纳入一般预算内管理。

5.3 建立完善的自由迁徙制度，提高公民的民主化参与程度

在我国现行的户籍制度下，地方公共物品存在明显的户籍限制和地区差异，很多社会公共服务往往只有拥有本地户口的居民才具备享受的资格。流动人口很难对地方公共物品进行选择，公民缺乏对公共物品进行选择的权利。因此，需要建立完善的自由迁徙制度，提高公民的民主化参与程度，使得公民有权利选择公共物品。

在解决科学问题或社会挑战的同时，会聚研究往往融合各学科特点形成新的创新方式，或开发新的科技产品，从而更好地推动创新模式和创新经济的发展。

5.4 健全居民对公共物品的需求表达机制

当地居民对公共物品需求的充分表达，是促进资源优化配置、实现经济可持续发展的重要前提。为了改善地方公共物品失衡的现状，缩小财政支出对两种公共物品供给的差距，提高公民的民主化参与程度，需要健全公众对公共物品需求的表达机制，建立并拓宽能充分显示居民需求的渠道，如通过建立网络信息渠道、举办听证会等方式充分了解居民对公共物品的需求偏好，使公众参与的民主决策机制逐步建立起来。同时要推进建立财政收支信息公开制度，使地方政府的财政收支状况更加透明，在公众的监督下对财政收支进行合理支配。公众自身也要增强民主意识和主人翁意识，通过地方政府提供的各种官方渠道充分表达自己对公共物品的需求，积极主动参与到地方公共物品供给决策中来，使地方政府提供真正符合居民需要的公共物品，促进公共资源的有效配置，改善居民的福利待遇。

陆叔叔把夫妻俩的名字合在一起，取了“月影馆”这个名字，“月影馆”中的展品也以自己一家三口的生活场景为题材。可是天有不测风云，没过多久，牟月竟然不幸因病去世，蜡像馆的人气也一天不如一天，甚至到了入不敷出的境地。

参考文献：

[1]杨圆圆.“土地财政”规模估算及影响因素研究[J]. 财贸经济,2010(10):69-76.

[2]吴群,李永乐. 财政分权、地方政府竞争与土地财政[J]. 财贸经济,2010(7):51-59.

[3]陈志勇,陈莉莉. 财政体制与地方政府财政行为探讨——基于治理“土地财政”的视角[J]. 中南财经政法大学学报,2009(2):42-46+143.

[4]傅勇. 财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给[J]. 经济研究,2010(8):4-15+65.

[5]赵永亮，赵德余.分权体制下的民主参与、政府响应程度和公共品供需偏差[J].经济社会体制比较，2012(2):125-134.

[6]丁菊红,邓可斌.政府偏好、公共品供给与转型中的财政分权[J]. 经济研究,2008(7):78-89.

[7]卢洪友,袁光平,陈思霞,卢盛峰. 土地财政根源:“竞争冲动”还是“无奈之举”?——来自中国地市的经验证据[J]. 经济社会体制比较,2011(1):88-98.

[8]李勇刚,高波,王璟.晋升激励、土地财政与公共教育均等化[J]. 山西财经大学学报,2012(12):1-9.

[9]左翔,殷醒民.“土地财政”模式与地方公共品供给[J]. 世界经济文汇,2014(4):88-102.