党内法规制定制度体系是指由党内法规的制定与修改制度、规划与计划制度、起草制度、审批与发布制度、适用与解释制度、备案清理评估制度等构成的制度体系。党内法规制定制度体系是党内法规制度体系的首要环节，直接决定和影响着党内法规制度体系中的党内法规实施体系和保障体系的质量和成效。党的十九大报告提出要加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。规范党内法规制度的制定主体是加快构建党内法规制度体系的首要任务，是加快形成党内法规制度体系的理论和实践逻辑起点。本文就规范党内法规制定主体制度的基本理论问题进行分析和提出具体建议，为到2035年实现国家治理体系和治理能力现代化目标奠定党内法规制定制度理论基础，尽一份党内法规理论研究工作者的绵薄之力。

一、党的中央组织和中央各部门党内法规制定主体制度的规范

党中央提出要有问题意识和坚持问题导向，这一要求在党内法规制度建设领域和工作中同样适用。党内法规究竟由谁来制定？党内法规制定主体制定党内法规的依据是什么？这些都是党内法规制度建设的基本理论问题。

试验设两种灌水模式：淹水灌溉W0、间歇灌溉W1，具体水层标准见表1；两个施氮水平：农民传统施肥量N0(193 kg/hm2，以纯氮计)、70%农民施肥量N1(135 kg/hm2)；两种氮肥施肥方式：一种追肥F1(蘖肥、穗肥比例为70%、30%)、另一种追肥F2(基肥、蘖肥、穗肥比例为50%、30%、20%)。共组合为8个处理(见表2)，每个处理设3次重复，共计24个小区，各小区随机排列。

党内法规由谁来制定，总体上是清楚的。在相当于党内“立法法”的《中国共产党党内法规制定条例》第二条对党内法规制定主体做出了规定，就是党的中央组织、中央纪委和中央各部门以及省、自治区、直辖市党委，这里简称为“三大类主体”①这里，把中央纪律检查委员会和中央各部门归为一个大类，这一大类里包括中央纪律检查委员会和中央各部门制定的两小类党内法规。如果简单地把中央纪律检查委员会和中央各部门划归为一类党内法规制定主体，不十分严谨和科学，因为中央纪委是由党的全国代表大会选举产生的，跟中央组织部、中央统战部等各个工作部门产生方式不同。按照党章的规定，中央纪律检查委员会不属于党的中央组织范畴。其实，中央纪律检查委员会介于党的中央组织和党的各部门之间的地位。考虑到中央纪律检查委员会是中央负责党的纪律检查的专门机构，中组部是中央负责党的组织工作的专门机构，其他党的中央部门以此类推，加上中央纪律检查委员会和中央各部门制定的党内法规在一个效力位阶上，因此，把中央纪律检查委员会和中央各部门制定的党内法规合并在一起简称党的中央部委党内法规是可以的。，与之相对应的是党的中央组织法规、中央部委党规、党的地方性法规。同时，根据2016年12月召开的首次全国党内法规工作会议精神，赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建创新、党的作风建设等方面党内法规制定权。这没有改变“三大类主体”的划分格局，只是把地方性党内法规这一类由原来的一个层级扩大成两个层级，即省、自治区、直辖市党委制定的地方性党内法规和副省级城市、省会城市党委制定的地方性党内法规。

然而，这其实是中国经济发展阶段伴生的一个结果。首先，在国家还不发达的时候，市场对数量的需求要大于对品牌的需求，企业通过数量的扩张就能够快速地成长。其次，中国以往的经济体制诱发了企业的短期行为，导致管理层忽视企业的品牌建设。第三，从会计制度上看，若不是通过采购获得，中国企业的品牌价值是不能计入财务报表的，这也是企业不愿更多投资品牌建设的原因，而在西方一些国家如英国，品牌价值是计入财务报表的。

印尼语和华语在各个时期的法律地位有所不同，但两者却有一定的关系并相互影响。殖民时期，印尼语和华语具有一定的共同性，但两者来源和作用存在差异性。马来语作为印尼语前身是荷印殖民时期多民族商务中所使用的通用语，而华语是华侨及土生华人的民族共同语。印尼语是各民族团结争取独立的交流工具，而华语主要是具有教育和族内交流功能。

相对于地方性党内法规制定主体的确定性而言，在现有规定基础上，对党的中央组织和中央各部门这两类党内法规制定主体的具体指向进一步明确，是规范党内法规制定主体制度的重要任务。

（一）进一步明确和完善中央党内法规制定的主体制度

党的中央组织是一个集合概念。党章第三章对党的中央组织作了专门规定，从第十九条至第二十四条的规定中，我们可以发现这六个条文中涉及的组织或机构名称有七个，包括党的全国代表大会、党的全国代表会议、党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会、中央书记处、党的中央军事委员会。那么，《中国共产党党内法规制定条例》中关于党的中央组织有权制定党内法规的规定，究竟是指党章规定的上述哪一个或哪些组织或机构？可以说至少目前来说这个条例规定的非常笼统，具体指向不明。

这里，不妨用现实实践中的做法来作为一个标准参照系。从党内法规制定工作实践来看，可以把党内法规制定主体分为狭义和广义两种，从狭义上说，是指那些有党内法规制定职权并以会议形式审议通过党内法规的党的中央组织，包括党的全国代表大会、党的中央委员会、中央政治局、中央军事委员会等(见表1)；从广义上说，除了狭义上的党内法规制定主体之外，还应当包括领导党内法规制定的中央政治局常务委员会，因为中央政治局和中央政治局常委会在党的中央委员会全体会议闭会期间是党的中央组织制定党内法规工作的领导机构①根据《中国共产党章程》相关条文规定推导出来的，即第二十三条规定中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权；第二十二条规定在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全国工作，对外代表中国共产党。 。本文仅从狭义上进行具体分析。观察改革开放以来党内法规制定工作实践，党的全国代表会议是不是制定中央党内法规的党的中央组织，没有先例。至于说中央书记处不是中央党内法规制定的主体应该是明确的，因为中央书记处是中央政治局和它的常务委员会的办事机构，在中央统一领导下负责制定党内法规的日常工作②参见《中国共产党党内法规制定条例》第六条规定。。

 

表1 狭义上的党内法规制定主体的现状

  

党的中央组织或机构名称 党内法规制定主体资格 备注党的全国代表大会 是党的全国代表会议 不明确 有讨论和决定重大问题的职权党的中央委员会 是中央政治局 是中央书记处 不是中央军事委员会 是

(二)进一步明确、规范中央部门党内法规制定的主体制度

究竟《中国共产党党内法规制定条例》中规定的中央各部门包括哪些部门？目前，能找到的这方面党内法规依据是党章第十八条规定：“党的中央、地方和基层组织，都必须重视党的建设，经常讨论和检查党的宣传工作、教育工作、组织工作、纪律检查工作、群众工作、统战工作等，注意研究党内外的思想政治状况。”这是党章中唯一规定各级党委领导各部门工作的条文。显然，中央宣传部、中央组织部、中央统战部属于党的中央部门，是党的中央部门党内法规制定主体③党章第十八条里规定的纪律检查工作的中央纪律检查委员会在《中国共产党党内法规制定条例》里作为党内法规制定主体已经单列出来，作为党内法规制定主体的“党的中央各部门”中自然不包括中央纪律检查委员会在内了。，除此之外，还有哪些党的中央部门呢？换句话说，要研究党章第十八条中的“等”还应当包括哪些中央部门。武汉大学法学院苏绍龙副教授提供了一个很好的研究方法，他根据中央机构编制委员会办公室的有关文献，查出“党中央部门”包括中央纪委机关、中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央对外联络部、中央政法委机关、中央政策研究室、中央台湾工作办公室、中央对外工作领导小组办公室、中央机构编制委员会办公室、中央直属机关工作委员会、中央国家机关工作委员会、中央防范和处理邪教问题领导小组办公室等。”①2016年12月28日，在中国政法大学党内法规研究中心成立仪式暨“新时代党内法规的建设与发展”学术研讨会上，苏介龙提交《党内法规制定主体问题初论》，此次学术研讨会《论文集》第115页。那么，中央机构编制委员会办公室有关文献里这些“党的中央部门”与《中国共产党党内法规制定条例》中的“中央各部门”之间是不是一回事？

接下来，还有一个重要问题需要研究，就是准则和条例究竟应当由党的中央组织中的哪个组织或哪些组织制定、修改和审批通过？对此，笔者提出两条建议：

要回答这个问题，需要分析党章第十八条规定的党的中央各部门具有什么特点，并以此为参照标准来对中央机构编制委员会办公室有关文献中表述的“党的中央部门”进行甄别和界定。以具有某一方面的职能单一性为甄别和界定标准，这是在分析党章第十八条规定的党的中央部门的性质和特点基础上做出的判断，并从2017年3月1日中共中央印发实施的《中国共产党机关工作条例（试行）》中找到了论据。即该条例第十三条规定“党委职能部门是负责党委某一方面工作的主管部门，按照规定行使相对独立的管理职能，制定相关政策法规并组织实施，协调指导本系统、本领域工作”。综合党章和该条例的上述规定，可以把中央对外联络部、中央政法委纳入制定党内法规的党的中央各部门范围之内。中央办公厅具有履行综合协调职能的性质和特点，自然不是党的中央部门党内法规制定主体，因为无论是从中央办公厅的工作实践情况看，还是从党内法规的有关规定看，中央办公厅都是中共中央的综合部门。《中国共产党机关工作条例（试行）》第十二条明确规定了党委办公厅（室）的性质：“党委办公厅（室）是党委的综合部门，负责推动党委决策部署的落实，按照党委要求协调有关方面开展工作，承担党委运行保障具体事务。”据此，中央政策研究室、中央台湾工作办公室、中央对外工作领导小组办公室、中央机构编制委员会办公室、中央直属机关工作委员会、中央国家机关工作委员会、中央防范和处理邪教问题领导小组办公室，以及党委办事机构②根据《中国共产党党和国家基层党组织工作条例》规定，中央直属机关工作委员会、中央国家机关工作委员会属于派出机关性质。，都应该不在“党的中央各部门”这个制定党内法规主体范畴之内，尽管这些部门制定了一些使用了规定、办法等党内法规名称的规定、措施和要求③关于党委办事机构的性质问题，《中国共产党机关工作条例（试行）》第十四条规定：“党委办事机构是协助党委办理某一方面重要事务的机构，一般是指党委为加强跨领域、跨部门重要工作的领导和组织协调而设立的议事协调机构的常设办事机构，承担议事协调机构的综合性服务工作，可以根据有关规定履行特定管理职责。”。此外，要注意不把党的中央各部门和党的中央工作机关相混同。《中国共产党机关工作条例（试行）》第二条规定：“党的工作机关是党实施政治、思想和组织领导的政治机关，是落实党中央和地方各级党委决策部署，实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业的执行机关，主要包括办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关。”

上述分析可以起到两个作用：一是为研究党章第十八条中的“等”还应当包括的中央部门提供了依据和学理支撑；二是从维护党内法规的统一性、权威性考虑，党内法规制定主体不宜过多，应当从主体资格上有效防范党内法规“政出多门”和交叉重复、过多过滥问题，为修订《中国共产党党内法规制定条例》规范党内法规制定主体制度发挥党内法规理论研究智库作用。

(三)需要充实“三大类主体”制定党内法规的依据规定制度

“三大类主体”制定党内法规的依据是什么？目前的依据是《中国共产党党内法规制定条例》第二条至第四条的具体规定。如果再继续追问，上述规定的依据是什么？该条例第一条规定：为了规范中国共产党党内法规制定工作，建立健全党内法规制度体系，提高党的建设科学化水平，根据《中国共产党章程》，制定本条例。然而，只要人们稍加注意，就不难发现，党章里却没有“三大类主体”制定党内法规的明确规定。换句话说，目前党内法规制定“三大类主体”只是由《中国共产党党内法规制定条例》规定的，而没有党章明确的直接规定依据。

关于党的中央组织，党章第二十条规定党的全国代表大会的职权是：（三）讨论并决定党的重大问题；（四）修改党的章程。第二十一条规定党的全国代表会议的职权是：讨论和决定重大问题。第二十二条规定：在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作。上述三条，均没有明确党的中央组织制定和修改除党章之外的党内其他法规的任何规定。

关于中央纪委，无论是十九大修改后的党章第四十六条，还是修改前的党章第四十四条，都规定党的各级纪律检查委员会的主要任务是维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况等，都没有明确规定中央纪委制定党内其他法规的内容。

关于中央各部门，党章第十八条规定：党的中央、地方和基层组织，都必须重视党的建设，经常讨论和检查党的宣传工作、教育工作、组织工作、纪律检查工作、群众工作、统战工作等，注意研究党内外的思想政治状况。这是党章中唯一规定各级党委领导各部门工作的条文，也没有中央各部门制定党内法规的明确规定①此条文中有关于党的纪律检查工作，从各级党委领导同级纪委工作的角度来说是对的，同时，纪委是由同级党的委员会选举产生的，这一点决定了纪委不同于组织部、宣传部、统战部等党委工作部门，也是《中国共产党党内法规制定条例》第二条把中央纪律检查委员会作为中央各部门以外的单独一类党内法规制定主体的重要原因。。

关于党的地方组织，党章第二十六条规定：党的地方各级代表大会的一项职权是讨论本地区范围内的重大问题并作出决议。这一条没有明确制定党内法规的规定。党章第二十七条规定党的地方各级委员会在代表大会闭会期间，执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议,领导本地区的工作，定期向上级党的委员会报告工作。这一条也没有明确规定制定党内法规的职权。

式中,最后一个等号后第1项为直流分量,第2项为二倍频分量,频率为ω0的频谱被PSD搬移到了频率为ω=0和ω=2ω0处,其幅值取决于Vr和Vs,相敏检测信号输出后经过LPF,滤除二倍频分量后得到直流分量:P0(t)=0.5VrVscosφ,当φ=0时,P0(t)输出幅值最大,从而通过鉴幅实现信号的检测和放大,对于谐振式光学陀螺信号检测系统而言则可提高信号的检测精度。

党的全国代表大会有权修改党的章程；党的中央委员会、中央政治局可以制定准则、条例、规则、规定、办法、细则；中央军委可以制定规则、规定、办法、细则一类的党内法规，但不是党章、准则、条例三类党内法规制定的主体。

为进一步明确党内法规制定主体的党内法规依据，必须充实“三大类主体”制定党内法规的依据制度。具体而言，在顶层设计上，究竟是选择党内法规制定、修改，或者启动党内法规解释机制，还是选择党内法规修改和解释并举的大思路，来解决党内法规制定主体的制定依据问题，可以通过在党内广泛征求意见的基础上，形成共识，明确方向。解决党内法规制定主体的制定依据问题，至少有五种基本思路可供选择参考。

一是选择修改党章。通过修改党章，在相应条款里对各个主体有权制定权限范围内的党内法规做出明确规定，为各个主体制定党内法规提供明确的直接依据。

三相PWM整流器是四象限运行的变流装置,能量回馈装置中的三相PWM整流器只运行于有源逆变状态且要有接近1的功率因数[3]。要实现能量回馈装置的单位功率因数逆变,需要通过对电网侧电流控制,其波形要接近正弦波。

考虑WSNs存在不稳定性,如果节点j是正常节点,将会以0.98～1.00的几率完成网内各项交互与采集任务。如果节点j是恶意节点,将会以0.8～1.0的几率展开选择性转发与发送虚假监测数据。i、j的共同邻节点均为正常节点,并提供真实的推荐信任,所有节点的信任初值均为0.5。4个信任因素的权重为 w1+w2+w3+w4=1,直接、间接信任的权重为φ=θ=0.5。

三是修改党章和解释党章并举。即在坚持党章解释思路基础上，仅仅针对党的中央各部门没有党章直接或间接依据问题进行党章修改和增写相关规定。

二是启动党章解释机制。对党的中央组织和地方组织上述“讨论和决定重大问题”和“领导党的全部工作”内涵做出扩大性解释，说明这些规定的内涵包括制定党内法规职权在内。

医院中央空调系统运行时，为了保证空调效果，门窗都要求关闭，如果新风量不足会造成室内空气污浊，不利于病人的康复和医疗工作者的身心健康。如何提高空调系统运行的舒适度，同时降低空调系统运行费用是暖通设计师需要考虑的问题。在民用空调系统中温湿度独立控制系统由于其显著的节能特性得到越来越广泛的使用，在医疗卫生系统的空调系统设计中，由于医院新风的重要性，对新风的处理不但要求达到相应的露点温度的要求，同时还要保证新风的洁净度和品质，防止新风污染，本文综合考虑几种新风除湿方式提出了双冷源新风机组在医院新风处理中的适用性，并通过运行数据分析了双冷源新风机组的节能特性。

四是通过制定党的中央委员会、中央纪律检查委员会、党的中央各部门和党的地方委员会工作等单项党内法规，明确规定这些组织作为党内法规制定主体的制定职责和权限范围。

由于学生活动课程有利于激发学生对会计专业的学习兴趣，巩固学生的会计知识，改善学生对会计专业的理解，增强学生对会计事业的认同。因此，越来越多的院校如今已将学生活动作为学生的必须修课程。因此，在今后的会计专业教学中，应该更深入地研究与探讨学生活动课程，进而做好会计专业学生活动课程的设计工作，培养出更多的高素质会计人才。

表现最典型的是在水的问题上极端化，要么园子都挂果了灌水的水源无保障，要么降雨稍多就积涝成灾。水的问题在国内猕猴桃种植区已成为建园能否成功、生产力能否保障的首要问题，甚至已成为果树正常生长的最敏感的影响因素之一。对水的问题的了解和研究，是每一个种植者应高度重视的，因为园区生产过程中所有不良表现均与水息息相关。

第一种思路的好处是语义明确，依据直接，更具有规范性，权威性强，属于党内法规制定主体制度建设发展的目标追求和应然的理想状态。第二种思路和第三种思路的难点是需要有党章解释机制为基本前提和制度保障，还需要以全党对修改党章明确党章解释权形成多数共识为思想基础和前提条件。第四种思路以党章以外的其他党内法规制定和修改为契机，对党内法规制定相应主体的制定职责和权限进行必要的规定和增写，易于操作，切实可行。2015年12月25日生效施行的《中国共产党地方委员会工作条例》采用的就是这种思路和办法，在第三章职责部分的第九条党的地方委员会应当通过召开全会的方式履行职责的第三项规定：“讨论和决定本地区党的建设方面的重大问题，审议通过重要党内法规或者规范性文件。”这种探索性实践，坚持问题导向，从实际问题出发，采取务实态度，能解决的就先进行解决，一步一个脚印地向前推进。按照这样的实践逻辑，参照《中国共产党地方委员会工作条例》的做法，可以通过制定《中国共产党中央委员会工作条例》《中国共产党纪律检查委员会工作条例》，明确规定党的中央组织和中央纪律检查委员会制定党内法规的主体地位及其具体权限。第五种思路是目前行得通、办得到的可行选择，可以“一揽子”综合解决各个主体制定党内法规依据问题，这就是把修订《中国共产党党内法规制定条例》列入《中国共产党党内法规制定五年规划（2018年—2022年）》之中，作为下一个党内法规五年规划重点修订的一部党内法规。当然，第四种思路和第五种思路应当相互协调、有机衔接和紧密结合地整体推进，提高党内法规制定制度的整体性、系统性、协同性。

二、党的中央组织制定党内法规权限和名称的规范

党的中央组织制定党内法规的权限是什么？这里的权限至少包括党的中央组织制定的党内法规应当使用什么名称、规定哪些事项在内。

（一）规范党内法规使用名称与权限

党内法规的名称，根据《中国共产党党内法规制定条例》第四条规定，包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七个名称和四个效力位阶。我们可以从党章中得知党章的制定和修改属于党的全国代表大会的一项职权，而准则、条例由谁制定和修改，该条例没有直接明确的规定，只对省、自治区、直辖市党委制定的党内法规称为规则、规定、办法、细则。我们可以采取排除法的研究方法，得出采用准则、条例名称的党内法规都应当属于党的中央组织制定党内法规的权限之列。

关于权限问题，《中国共产党党内法现制定条例》第三条笼统地规定了党的中央组织制定党内法规的六个事项范围，即党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标；党的各级组织的产生、组成和职权；党员义务和权利方面的基本制度；党的各方面工作的基本制度；涉及党的重大问题的事项；其他应当由中央党内法规规定的事项。如果把名称和权限进行对接的话，可以认为上述六个事项范围的党内法规应当由党的中央组织以党章、准则、条例的名称进行制定，这一点应当是明确无疑的。

但是，笼统地说“三大类主体”制定党内法规职权在党章中都没有任何依据，也不一定符合党章实际情况。党章关于党的中央组织和地方组织的一些宏观规定为党内法规制定主体预留了职权空间。虽然我们在如前所述的党章条文中找不到党的中央组织和地方组织有制定党内法规明确职权的规定，但是，关于“讨论并决定党的重大问题”“讨论和决定重大问题”，对党的中央委员会在全国代表大会闭会期间，除执行全国代表大会的决议外，还“领导党的全部工作，对外代表中国共产党”，这些表述至少从语义上不排除可以包括制定党内法规事项的含义，我们暂且把这样的党章规定称之为党的中央组织和地方组织制定党内法规的间接依据。间接依据也是重要的依据。当然，实事求是地看，关于中央纪委和中央各部门有权制定党内法规的直接或间接规定依据，党章里确实没有找到相关规定。

“‘万’就是要利用3年的时间服务1万户种植大户，这些大户包括家庭农场、农业专业合作社、公司化经营的种植基地，这是我们目标客户的调整。”杨福旺表示，对这些大户，天脊集团要进行更加精细化的服务措施，帮助这些大户节约成本，生产出高品质的农产品。

一是建议通过制定《中国共产党中央委员会工作条例》，或者修订《中国共产党党内法规制定条例》，明确规定准则一般由党的中央委员会全体会议审议批准，必要时由中央政治局会议审议批准。主要依据和理由是由准则在党内法规中的地位和特点决定的，准则的效力位阶仅次于党章，其涉及的对象是面向全党，不是只针对党员或者“关键少数”，也不是针对某一领域重要关系或某一方面重要工作，而是涉及对全党政治生活、组织生活和全体党员行为而作出的基本规定。

二是建议总结党内条例制定工作的实践经验，完善党内条例制定和审议批准制度。党内条例究竟由谁来制定和审议批准？《中国共产党党内法规制定条例》没有直接和明确规定。由中央政治局采用会议形式审议批准党内条例为主，是这些年来党内法规制定工作的一个基本特点和实践探索的宝贵经验，坚持和体现了“从党的事业发展需要和党的建设实际出发”这一制定党内法规应当遵循的首要原则。这种实践探索在全面从严治党的纪律整饬阶段和党内法规制定提速期的特定历史背景下有正当性，特别是每年度中央政治局会议次数多，间隔时间相对较短，对及时审议批准通过党内条例有制度优势。正因如此，近年来出台的一些党内条例，多数都是经过中央政治局会议审议批准并以中共中央名义发布和施行的。这些党内条例的贯彻实施，对于在全面从严治党中加强和完善党的领导、整饬党的纪律、强化党内监督执纪问责、净化政治生态和全面从严治党取得辉煌成就，发挥了不可替代的重要作用，应当继续坚持下去。然而，只要认真观察，就会发现有个别的党内条例是由中央委员会全体会议审议通过的，比如说新修订的《中国共产党党内监督条例》就是在党的十八届六中全会上审议批准通过的。根据这一先例，笔者建议制定《中国共产党中央纪律检查委员会工作条例》，完善中央纪律检查机关履行执纪监督问责职责的党内法规制度体系，为推动全面从严治党向纵深发展提供相应制度保障。至于说该条例的审议批准主体和程序问题，比较简单和容易解决。因为虽然依据党章规定中央纪律检查委员会同中央委员会一样，都是由党的全国代表大会选举产生的，但是，党章第四十三条还规定“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作”。依据党章的这一规定和上述先例，《中国共产党中央纪律检查委员会工作条例》完全可以由中央委员会全体会议审议批准通过，这属于“必要时”的此类情况。对于《中国共产党中央委员会工作条例》应当由谁来制定和审议批准通过的问题，可以有两种思路和选择方案：一是由中央委员会全体会议审议批准通过。这种自己给自己定规矩的做法不仅有党的先进性理论为支撑，也有实践先例。二是与选举产生中共中央委员会的组织机构联系起来，并从实际出发，坚持实事求是原则和思想路线做出选择。具体说，中央委员会是由党的全国代表大会选举产生的，党的全国代表大会通常每五年才举行一次，而加快形成党内法规制定制度体系的时间紧，任务重，因此可以考虑启动党的全国代表会议审议批准《中国共产党中央委员会工作条例》。为此，建议通过修订《中国共产党党内法规制定条例》，明确规定党内法规中的条例一般由中央政治局会议审议批准，必要时由中央委员会全体会议批准，特殊情况下由党的全国代表会议审议批准通过，既把党内条例制定工作的这条实践经验规范化、程序化、制度化，又为特殊情况预设了相应制度规定。

（二）规范党的中央组织制定规则类党内法规制度

党的中央组织是不是制定党内法规中的规定、规则、办法、细则的主体，或者说规则类党内法规是否属于党的中央组织制定权限范畴？如果党的中央组织有权制定规则类党内法规，那么，是党的中央组织里具体的哪些或者哪个组织享有和行使此项职权？《中国共产党党内法规制定条例》里没有明确，只在第四条规定：“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，称为规则、规定、办法、细则”。直观地看，这一条文似乎明确规定了规则、规定、办法、细则的制定主体，可事实上并不意味着上述主体对此类党内法规制定权具有专属性和排他性。这是因为：一方面，如果对该条例第二条至第四条进行综合分析，就会发现其中没有明确规定党的中央组织制定的党内法规叫什么名称，这就意味着没有明确把规则、规定、办法、细则这类党内法规排除在外，也就使党的中央组织作为规则、规定、办法、细则制定主体有了制度空间。另一方面，事实上，这些年来党的中央组织制定的规则类党内法规有很多。如：2012年12月4日，中央政治局召开会议，审议通过了《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》；2017年10月27日，十九大闭幕后的十九届中央政治局第一次会议审议《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》和《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定的实施细则》。因此，建议通过修改《中国共产党党内法规制定条例》，对中央政治局会议审议批准规则、规定、办法、细则这一类党内法规的主体资格和权限做出明确规定，把已经被实践证明是成熟了的做法和宝贵经验转化为党内法规制定制度，此外，中央委员会和中央军事委员会都可以制定规则类党内法规。党的中央组织制定党内法规的具体名称和权限见表2。

五是通过修订《中国共产党党内法规制定条例》，明确党的中央组织中的领导机关和领导机构制定党内法规的主体地位和权限。

 

附表2 党的中央组织制定党内法规的名称和权限

  

党的组织或机构名称党规名称党章 准则 条例 规则、规定、办法、细则党的全国代表大会 √党的全国代表会议√党的中央委员会 √ √ √中央政治局 √ √ √中央军事委员会 √

三、地方性党内法规制定主体制度的规范

地方性党内法规制定主体是谁，地方性党内法规和中央党内法规之间是什么关系？这些看似简单明了的问题，其实是需要下一些功夫进行深入研究和分析的。目前，界定地方性党内法规制定主体的依据有两个：一是依据《中国共产党党内法规制定条例》规定，所谓地方性党内法规，是指省、自治区、直辖市党委制定的规则、规定、办法、细则。从以往实践的角度进行观察，这一类党内法规的制定和审议批准的主体都是省、自治区、直辖市党委常委会。二是2016年12月召开的首次全国党内法规工作会议通过的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，首次提出探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。据悉，2017年5月，中央已决定在沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁、兰州等7个城市开展党内法规制定试点，为期一年。

目前，关于地方性党内法规制定主体制度，迫切需要从党内法规理论层面重点研究两个问题：一是地方性党内法规与中央党内法规之间的关系问题；二是地方性党内法规制定主体的职权范围和边界问题。

（一）规范地方性党内法规与中央党内法规之间的关系

据观察，目前主要存在三种情况：一是地方性党内法规制定主体制定一些跟中央出台的党内法规相配套的实施办法。如新修订的《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党统一战线工作条例（试行）》等党内法规颁发后，各省、自治区、直辖市党委纷纷出台相应的实施办法。二是根据党的中央组织对自身作出规定的精神，省、自治区、直辖市党委作出具有套用性质的抄转性规定。如根据2012年12月4日中央政治局会议审议通过的《中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的规定》精神，各省、自治区、直辖市党委作出的相应各项规定。三是省、自治区、直辖市党委为了贯彻落实党的中央组织制定的党内法规，结合各自工作的实际情况，制定单项实施规定。如《中国共产党纪律处分条例》第一百三十条就有这样的规定：各省、自治区、直辖市党委可以根据本条例，结合各自工作的实际情况，制定单项实施规定。上述作法，对于坚持从严治党原则，及时贯彻落实党中央精神，收到了实效，积累了经验。在此基础上，可以进一步完善和规范。

在传统教学中，教师在备课时更多的考虑是怎怎样才能讲的到位，怎样才能让学生听明白听得懂。而合作学习的理论认为，教师备课时应该更多的考虑如何使学生更加主动的积极的参与学习，使学生学得更多更好。合作学习的实践成果是由学习目标和学习内容的特点决定的。所以，教师精心选择适用于合作学习的学习内容就显得尤为重要。要使合作学习进行得有价值有成果，教师首先就应该要吃透教材，在深入理解教材的基础上制定出具体的、适合学生的年龄特点和认知结构的学习内容和学习任务。

一是改变省、自治区、直辖市党委常委会审议通过地方性党内法规和规范性文件的长期习惯性做法，把此项职权转交给同级党的委员会。其理由有二：一是这种长期形成的习惯性做法没有党章和其他党规依据，在党章和其他党内法规的语境里，“地方党委”“省委”等提法和概念指向都是党的委员会的含义，不是指党委常委会。二是依据新修订的《中国共产党地方委员会工作条例》（此条例于2015年12月25日生效）第九条规定，审议通过重要党内法规或者规范性文件是党的地方委员会的职责，并且应当通过召开全会的方式履行此项职责。因此，今后不允许以省、自治区、直辖市党委常委会替代同级党委会全会行使该项职权。

二是加强顶层设计，明确准则、条例等基础性、主干性党内法规坚持一体遵行原则，省级党委的任务重在执行落实，调整目前省级党委为了配套而配套的思路，解决地方性党内法规跟党的中央组织印发的党内法规之间存在的大量重复性规定。

三是拥有党内法规解释权的中央部委指导省级党委把党内法规制定工作重点转移到制定单项实施规定和党章、准则、条例没有规定的空白领域创新性、务实性规定上来。比如，《中国共产党纪律处分条例》第一百三十条规定：“各省、自治区、直辖市党委可以根据本条例，结合各自工作的实际情况，制定单项实施规定。”第八十三条规定：“收受其他明显超出正常礼尚往来的礼品、礼金、消费卡等，依照前款规定处理。”对此省级党委是否可以结合本省经济和社会发展水平、当地风俗习惯等实际情况，制定专门的单项规定，值得研究。

（二）规范地方性党内法规制定主体的职权范围

这方面至少有三个问题需要开展研究：一是关于地方性党内法规制定原则问题，二是省级地方性党内法规制定主体的权限边界问题，三是副省级城市和省会城市党委党内法规制定权限问题。

第一，关于地方性党内法规制定原则问题。《中国共产党党内法规制定条例》规定的八个原则同样适用于地方性党内法规的制定。①即该条例第七条规定制定党内法规应当遵循下列原则：（一）从党的事业发展需要和党的建设实际出发；（二）以党章为根本依据，贯彻党的理论和路线、方针、政策；（三）遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定；（四）符合科学执政、民主执政、依法执政的要求；（五）有利于推进党的建设制度化、规范化、程序化；（六）坚持民主集中制，充分发扬党内民主，维护党的集中统一；（七）维护党内法规制度体系的统一性和权威性；（八）注重简明实用，防止繁琐重复。其中，值得关注和需要特别强调的是“维护党内法规制度体系的统一性和权威性”原则，它意味着地方性党内法规制定主体在制定地方性党内法规时，应当按照党内法规效力位阶的高低和遵循党内法规制定保留原则，凡是属于党的中央组织制定权限的，地方性党内法规不可越权。

第二，应当通过备案审查和执行情况专项督查，对地方性党内法规进行合规性审查和监督检查。对不符合党内法规“保留原则”导致地方性党内法规制定主体越权的问题进行纠正，纠正地方性党内法规对中央党内法规进行扩大化解释和做“加法”问题，对侵犯党员权利和合法权益并造成严重后果的有关党组织及其相关责任人进行监督执纪问责。

第三，应当明确副省级城市和省会城市党委在探索基层党建创新和党的作风建设等方面制定党内法规的规则。一是党章和其他党内法规里没有规定的空白领域和事项，都允许进行党内法规制度创新，为省级党委甚至党的中央组织制定党内法规和规范性文件积累宝贵经验。事实上，2016年8月，由中央办公厅印发的《关于防止干部“带病提拔”的意见》规定的“四必”（干部档案“凡提必审”，个人有关事项报告“凡提必核”，纪检监察机关意见“凡提必听”，反映违规违纪问题线索具体、有可查性的信访举报“凡提必查”），就是直接来自地方鲜活的实践经验。二是在党章和其他党内法规精神和制度空间内进行创新，不允许背离其精神实质和突破制度空间。三是只能在基层党建和党的作风建设等方面进行探索性创新，不可超出这一范畴。在遵守上述三条规则基础上，鼓励、支持和保护副省级城市和省会城市党委基层党建和党的作风建设等方面党内法规制度创新，且允许和宽容他们在实践中出现的探索性失误，发现问题及时整改，保护副省级城市和省会城市党委勇于探索的积极性、主动性、创造性。