一、引言

普惠金融，也称包容性金融。国内外不同学者和组织从不同角度给出了不同的定义，联合国指出，“普惠金融的目标是在健全的政策、法律和监管框架下，每一个发展中国家都应该有一整套金融机构体系，共同为所有阶层的人员提供适合的金融产品和服务。”①联合国2006年“建设普惠金融体系”蓝皮书。在国内，最先回答这个问题的是焦瑾璞，他认为“普惠金融是在小额信贷和微型金融的基础上发展起来的，是小额信贷和微型金融的延伸和发展，但是普惠金融的内涵和意义更为广泛。”②焦瑾璞2006年在亚太地区小额信贷论坛上率先提出了“普惠制金融体系”的概念。而国务院在2015年印发的《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》（下文称《规划》）中第一次对普惠金融的概念做出了正式的界定，即“普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是当前我国普惠金融重点服务对象。”③《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》正文第一句。《规划》把中小企业和农民作为普惠金融的重点服务对象，把解决现存的中小企业融资难和农民贷款难问题放在一个突出位置对待，对于解决现阶段我国普惠金融存在的问题具有现实意义，笔者对此也持认同的意见。

普惠金融作为一个正式概念提出是在2005年5月联合国召开的“国际小额信贷年”会议上。而国内最早引进这个概念的是中国小额信贷联盟为了开展2005年国际小额信贷年的推广活动，自此之后国内对普惠金融的研究也开展起来并不断深入。但是真正让他进入大众视野还是在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的正式提出④十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》第三部分第12条。，并且该《决定》把发展普惠金融作为完善现代金融市场体系的重要举措。

自此开始，关于推进普惠金融和涉及相关内容的各类政策文件和法律法规就如雨后春笋般生根落地，在相对较短的时期内初步构建起了关于普惠金融的相关制度规定，对于普惠的金融的发展起到了一定积极作用。但是在实践过程中一些问题也逐渐暴露出来，一方面是广大农村和中小企业有巨大的信贷资金缺口，另一方面是农村金融机构和社区银行的惨淡经营，举步维艰。究其根本，笔者认为是立法上存在的不足制约了普惠金融的进一步发展。“正义的实现有赖于法律制度的保障”⑤柏拉图《理想国》。，作为弱势一方的普惠金融服务消费者的利益需要得到法律的倾斜保护，同样面临过高资金安全性风险的金融机构也需要法规政策的激励和引导。或许搭建一整套公正而完善的法律体系是破解当前普惠金融发展困局的一剂良方。

定义：指对病毒、一切细菌繁殖体(包括分枝杆菌)、真菌及其孢子等有杀灭效果，同时对细菌芽孢(致病性芽孢菌)也有一定杀灭作用的制剂。

二、我国普惠金融的立法概况及其相关规定

（一）立法现状

目前普惠金融领域的立法正在如火如荼的开展，第一部专门立法《农村金融法》前不久已经形成草案稿并有望列入十三届全国人大常委会立法规划⑥2018年1月9日农村金融法草案稿已经形成，经过深入调研、反复讨论和多次修改，目前已经形成农村金融法草案稿，下一步将深入研究和吸收代表议案所提意见和建议，并继续开展调查研究，针对重点问题开展座谈论证，广泛征求意见，进一步修改完善法律草案，建议将制定农村金融法列入十三届全国人大常委会立法规划。。为了厘清普惠金融领域的立法现状和存在的问题，我们对现行的相关法律文件进行梳理。

有的是“微指挥”。一些领导机关和领导干部，建起各种各样的APP，然后坐在办公室里，利用电脑或手机发布“微指令”，下达“微通知”。将上级的要求，原封不动地复制粘贴到微信群里，就算万事大吉。

在法律层面，作为第一部正式涉及普惠金融建设的法律，《中华人民共和国中小企业促进法》（2017修订）的制定和颁布在普惠金融发展的立法进程上具有重要意义。新修订的《中小企业法规定》在第三章融资促进第十七条第一款规定。“国家推进和支持普惠金融体系建设，推动中小银行、非存款类放贷机构和互联网金融有序健康发展，引导银行业金融机构向县域和乡镇等小型微型企业金融服务薄弱地区延伸网点和业务。”第十七条第二款规定。“国有大型商业银行应当设立普惠金融机构，为小型微型企业提供金融服务。国家推动其他银行业金融机构设立小型微型企业金融服务专营机构。”《中小企业法》把普惠金融体系建设纳入法治轨道，规定了国有商业银行在推进普惠金融体系建设中应承担的义务，对于后续的相关立法开了先河。但是应当注意到此次立法针对的主体仅限中小企业，对于其他普惠金融的受惠人群如农民、城镇低收入人群、贫困人群等没有涉及，规制的主体也仅限大型国有商业银行，所以本次立法的影响有限，仅仅可以被称之为普惠金融立法的一次试水。

不同于传统法律规范的三要素“假定条件”“行为模式”“法律后果”，《社区再投资法》只是规定了金融机构“有持续和责无旁贷的责任满足整个社区的信贷需求”，但并未对违反这种CRA义务规定相应的惩罚措施，可以算是没有不利后果的法律规范。[25]https：//www.federalreserve.gov/consumerscommunities/cra_about.htm.但这并不意味着《社区再投资法》在金融机构面前是软弱无力的，它对于金融机构行为的约束力体现在当被评估主体想要扩大业务范围、设立分支机构时，监督部门将会把CRA评级作为一项重要指标来进行考量。[26]ANNEB.Shlay Influencing the Agents of Urban Structure：Evaluating the Effects of Community Reinvestment Organizing on Bank Residential Lending Practices[J].Urban Affairs Review， 1999， 35（2）：247-278.运用正面的激励而不是反向的惩罚作为约束和引导银行在低收入社区加大金融服务投入力度的措施，一方面可以避免政府的过度干预，防止法律对于金融市场价值规律的扭曲，增加金融机构过多不必要的负担，另一方面也符合安全审慎经营的原则，履行义务的同时重视信贷本身的质量，引导金融机构发掘低收入人群的信贷需求，并为其提供适销对路的金融服务。

完全自由放任的市场经济并不能使金融市场的运行实现资源配置的效率最优，这就需要借助政府监管的力量来弥补市场缺陷，抑制市场的自发与盲目，发挥它高效合理的一面。金融市场一方面直接影响着国民经济的稳定和发展，另一方面金融行业风险高、信息不对称问题广泛存在。而和传统金融相比，普惠金融又有其特殊性。首先，普惠金融服务的主要对象是广大中小企业、农民和城镇低收入人群，受众人数多、覆盖面广，普惠金融市场的稳定对于整个社会的和谐有序来说可谓牵一发而动全身。其次普惠金融的受众普遍信用等级低，抗压能力弱，面临的还款压力大，比起传统金融更为脆弱。最后普惠金融作为国家大力扶持的金融领域，政策资金扶持力度大，如何把政策优势变为普惠金融发展的真正动力就需要政府对普惠金融的各个领域进行有效监管。所以综上所述，面对普惠金融这样一个兼具重要性和脆弱性的矛盾体，合理有效的监管就显得势在必行了。目前在p2p行业出现的投资、技术和法律风险以及公司倒闭、负责人跑路等种种乱象，就给普惠金融的监管敲响了警钟。当然我们需要的是平衡适度的监管，过度的监管对于普惠金融的发展也是有害的，它会扼杀金融机构的热情，加剧中小企业的贷款难度，极端情况下就会出现2003年“孙大午案”的情况，本来是农民企业家贷款无门、走投无路情况下转而向公司员工和周边农户借钱，却被当地法院认定为“非法集资罪”。

从严格意义上来说，我国目前还没有针对普惠金融领域的专门立法，除了涉及普惠金融相关法律、行政法规和部门规章，作为支撑目前普惠金融法律制度体系的主体仍是国务院及其各机构制定的各类规范文件。尤以2015年《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》最为重要，是目前发展普惠金融的核心纲领性文件，也是目前对发展普惠金融具体举措规定的最为细致的文件。规划中明确了普惠金融的概念，确立了五大基本原则，从健全多元化广覆盖的机构体系、完善普惠金融法律法规体系、加强普惠金融教育与金融消费者权益保护等八大主要方面描绘了建立高水平普惠金融的美好蓝图，对于今后五年推进普惠金融发展具有全面的指导意义。

（二）代表性文件

《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》是目前为止普惠金融领域最全面最系统最具体的一部规范性法律文件，首次从国家层面提出建设普惠金融的具体实施战略。《规划》分为八部分，立足当前发展现状，提出了一些具体可行的建设方向，是指导普惠金融建设的纲领性文件。《规划》的重要之处不仅仅在于它总领全局的地位，更是因为制定了很多开创性和时效性兼具的制度。

又比如Linux操作系统，红帽的Linux认证证书技能要求融入该专业相关课程，学生学习该课程后即可考取红帽Linux相关证书。

软约束并非等于不约束，相反柔性的强制力更加符合现代的法治精神。制裁的目的不在于制裁本身，在于维护和谐的秩序，推动社会发展。法律的发展路径使得法律的制定更加偏重实效性而非有效性，《社区再投资法》实施至今使得中低收入者的金融获得能力得到了显著增强，就充分了这样一种正向激励规定的成功。

其次提出构建普惠金融相关配套制度。普惠金融的发展离不开与之相关的整个金融环境的改善，《规划》规定加快推进以农村支付环境、普惠金融信用信息体系和普惠金融统计体系为主要内容的金融基础设施建设以及发挥保险公司保障优势，完善农村保险体系⑩《规划》第二部分第三节和《规划》第四部分。。以普惠金融信用体系为例，农民、个体经营者和小微企业主等普惠金融服务主体往往缺少规范的财务报表、足够的交易信息，交易对手或上下游情况也大多不固定，重要信用信息的缺失是一直以来困扰普惠金融的一大顽疾，这种信息的不对称带来的是小额贷款的不确定性的增加和金融机构的望而却步。建立起全国统一的信用档案平台，可以有效帮助金融机构规避不良贷款风险，同时实现“良币驱逐劣币”的健康金融市场环境，让有需求、信用好的客户获得更多更好的金融服务。当然，法律制度也是普惠金融制度中的重要组成部分，《规划》提出完善普惠金融法律法规体系[11]《规划》第五部分。。《规划》主要从加快建立发展普惠金融基本制度、确立各类普惠金融服务主体法律规范和健全普惠金融消费者权益保护法律体系三个方面提出了立法方面的举措，下文会对此不足重点展开讨论，在此不再赘述。

要想有效加强信息安全的管理工作，应该在工作的过程中减少人为因素的影响，并坚持以人为本的管理理念。制定完善的安全管理措施，有效的保证安全技术和相关的安全设备能够满足计算机网络系统的安全需求，减少财政数据信息泄露事件的发生。同时，有关的财政机构还要建立健全的规章制度，对工作人员进行约束。在工作人员上岗工作之前可以对人员进行培训，提高他们的安全防护意识和责任心，增强其专业技能水平，当发生突发事件时能够采取及时有效的防护措施并降低人为事故的发生率。

再次，为了激发金融机构对普惠金融的投入和热情，让中小企业和农民获得更多更好的金融服务，《规划》在制度上给出了四种措施，第一创新金融产品和服务手段[12]《规划》第三部分。。一方面重视运用互联网科技手段支撑普惠金融发展，可以有效解决普惠金融的覆盖问题，在提升服务水平、提高产品质量的同时降低运营成本，让普惠金融触手可得。另一方面，针对不同群体提供更有针对性的金融服务，普惠金融的推广过程中面临的另一个现实问题就是金融机构提供的产品或服务往往不合消费者的胃口，只有在服务质量上做文章，才能让普惠金融这块蛋糕好看又好吃。第二，规范和引导各类新型机构和民间资本[13]《规划》第二部分第二节。。在以小微企业和农民为主要服务对象的普惠金融领域，引入运作方式灵活、运营成本低的民间资本，发展一批适应农村地域分散、个体资金需求量小的新型金融机构显得尤为重要，可以有效弥补大型金融机构和传统金融服务覆盖的盲区，打通普惠金融“最后一公里”。同时，把各类非银行类金融机构纳入法律监管的轨道，有助于拓宽金融服务供给渠道，形成多层次、有活力的金融市场。第三，发挥政策引导和激励作用[14]《规划》第六部分。。市场仍然是普惠金融的主导力量，但政策的作用必不可少。因为资本都是逐利的，“资本害怕没有利润或利润太少，就像自然界害怕真空一样。一旦有适当的利润，资本就胆大起来。”[15]托·约·登宁《工联和罢工》。，面对利润微薄、风险居高的小额贷款，金融机构天然的会产生趋利避害的抵触心理，这就需要导向明确的扶持政策引导更多的资本投入到中小企业和现代农业的发展之中，形成消费者和金融机构的双赢。第四，加强普惠金融教育与金融消费者权益保护[16]《规划》第七部分。。普惠金融发展的核心动力还是在于消费者的需求，推广普惠金融教育一方面可以普及消费者的金融知识，激发消费动力，另一方面又能抑制金融风险，保护消费者的利益。

但是作为一个政府的施政纲领或者政策，相较于成文的法律规范，首先它的政治色彩浓厚，对于普惠金融建设虽有一定具体规定，但仍摆脱不掉政策注重形式语言、流于口号的特点，无法严谨细致的对具体问题进行规制，更多使用的是诸如“鼓励”、“完善”、“探索”一类的词语。而且作为一个起统领作用的文件，规定了大量关于发展现状、基本原则、总体目标等较为抽象的问题。如果一项制度没有严密的规定就会导致在实施过程中要么自由空间过大，在制度的漏洞中恣意妄为，要么无所适从、无章可循而不作为。这既是《规划》的局限性，也是目前普惠金融立法存在的最大问题。

三、我国普惠金融立法的现实问题

（一）形式上，缺少专门立法，现有法律文件缺乏系统性和稳定性

在每个施肥分区单元设置A：专用配方施肥，B：农户习惯施肥，C：空白施肥3个处理，随机区组排列，3次重复，小区面积20 m2，播种81株。试验田间种植图见图1。

PVP术作为一种微创手术已被广泛应用于各种骨科疾病中，该术式通过穿刺方式在损伤椎体骨折区域注入骨水泥，可有效缓解患者的临床症状和矫正骨折畸形，从而改善患者的功能障碍和疼痛症状。但由于PVP手术实行过程可通过单侧或双侧经椎弓根入路，临床对于手术入路方式仍无统一标准。

其次，政策的一大优势就是可以面对突发事件以最快的速度采取最有针对性的措施最大化的解决问题，这种高效率的执政手段既是政策被各国政府青睐的原因，也充分暴露出它缺乏稳定性和预见性的弊病。在统计中我们可以看出国家政策对于立法的影响，固然立法从本质上是体现国家意志的活动，是把统治阶级意志上升为国家意志，所以政策的调整往往带来法律的修订，但是如此集中的立法还是会给法律的实施带来障碍，甚至损害法律的稳定性。“法律的目的是创造一个稳定的、可以理解的行动结构，在这个结构中个人能够执行其计划并多少意识到可能产生的结果。”[17][美]斯蒂芬，《新宪政论》。一项条文严谨、结构耦合的法律的制定固然需要大量的时间，但却可以带来规范的秩序和明确的指引，让普惠金融的各类主体在制度的框架中各司其职、各行其是。频繁立法带来的另一个问题就是可能带来政策连续性受损的代价，法律的制定目的不仅是着眼当下，头疼医头、脚疼医脚，法律最为令人称道和尊敬的一点就在于它对于事物发展非凡的预见性和包容性，而衡量一项制度完善的标准也从来不是相关法律文件的多寡，更为重要的是一部历久弥新的法典。

其三，缺乏系统性。通过梳理我们发现，为了落实推进普惠金融，从全国人大及其常委会、国务院及其各部委、直属事业单位（如银监会），甚至各国有商业银行、股份制银行内部都发布了相关文件，普惠金融领域文件的制定主体过多，各个制定主体各行其是，各管一摊，造成规定繁复而零散，易造成规定与规定之间有重复或者冲突，缺少系统性的联系整合，不利于从宏观层面统筹调整。普惠金融政策的落实需要从总的层面上协调好各类金融机构、各种接受服务主体之前的关系。而法律制度它固有的系统性优势可以有效解决这个问题，达到平衡金融市场各方利益，理顺各个主体间权利义务关系的效果。

（二）实质内容上监管制度缺失，法律保障不健全

《规划》作为我国第一部较为全面、系统规定普惠金融发展措施的规范性文件，其中规定的很多制度对于我国现阶段普惠金融的发展具有重大指导性意义，但是作为一部具有开创性的纲领文件，我们显然不能希望单单靠一部法律就把所有制度都规定的尽善尽美。比如《规划》对于普惠金融领域的金融监管和评估就明显重视不足。

目前推进和规范普惠金融发展仍然主要依靠各类规章以下的规范性法律文件，数量庞大的“红头文件”构成了普惠金融法律体系的主体。

四、美国普惠金融的法律实践及制度设计

作为世界上金融市场最发达的国家之一，美国不仅有金融中心华尔街，更有遍布村镇的社区银行，也正是这数量最多、分布最广的地方性小型商业银行为这个巨大的商业引擎提供着源源不断的动力。要探究美国普惠金融体系就不得不提及与之相配套的完善的法律体系。美国在推进普惠金融的过程中，一直秉持立法优先的原则，用立法指导实践，在实践中发现的问题又通过立法加以解决和调整。从1977年《社区再投资法》通过开始，美国逐步形成了以《社区再投资法》《公平信用报告法》和《联邦存款保险法》为核心的普惠金融法律体系。[18]参见：王作功，王佐发，王军辉.美国普惠金融的法律实践及其启示［J］.金融理论与实践，2015（12）。我们以其中规范更为完备、体系更为成熟的《社区再投资法》为例分析美国普惠金融法律体系的相关特点，以备参考。

教学方法的多样性可以激发学生的学习兴趣和启发学生的学习思维.可以组织学生学习国内外的一些数学大家做专题演讲，介绍自己在搜集学习的过程中受到了哪些启发，从大师身上学到了什么，自己将来要如何做等内容.

《社区再投资法》产生于美国20世纪70年代在金融市场上出现的主要针对少数族裔和低收入者的“划红线拒贷”和“社区不投资”等信贷歧视现象的大背景下，突出强调保护低收入社区居民的金融权利，是运用立法解决金融市场失灵的一次有益尝试，在推动美国区域协调发展方面取得了不错的成绩。[19]Jackson，KennethT.1985.Crabgrass Frontier Crabgrass Frontier： The Suburbanization of the United States， New York： Oxford University Press.《社区再投资法》不仅在于它是美国1968年《人权法案》的重要组成部分，更是因为它其中的一些颇具特色的制度设计可以给当今的普惠金融发展带来启发[20]参见：董世坤.美国《社区再投资法》评介及启示［J］.亚太经济，2013（3）。。

2.3.2治理原理利用植物自身的固土保水作用达到集中汇流“减能”的目的，控制侵蚀沟的发展，同时保证排水功能。在侵蚀沟沟头采取柳跌水做沟头防护，在沟底布设柳编谷坊或密植沙棘；在沟头或沟道内水位落差较大的情况下，可采用多级跌水的形式进行消能。

（一）考核机制

《社区再投资法》制定之初并未对金融机构履行CRA义务规定具体和指标化的考核标准，但随着法律的实施这种过于原则化的义务规定，在给予金融机构更大自由裁量权的同时却并未推动CRA的实施，其中一个重要的原因就是缺乏考核的激励[21]Kroszner， RandallS.，2008.The Community Reinvestment Act and the Recent Mortgage Crisis， Presented at the Confronting Concentrated Poverty Policy Forum，Board of Governors of the Federal Reserve System，Washington，D.C.，December 3，2008，available atwww.Federal reserve.gov/news events/speech/kroszner-a.htm.。于是在《社区再投资法》的历次修改中考核机制也自然成为了焦点，并逐步转变为现今的“客观量化考核+主观定性判断”的综合考核体系。[22]参见孙天琦，杨岚，袁静文.美国的《社区再投资法》及其对中国欠发达地区的启示［J］.西安交通大学学报（社会科学版），2011（4）。其中客观性评价因素主要包括贷款投放、投资强度、金融产品、当地经济发展状况、信贷需求、失业状况等。主观性评价因素则主要是参考同业机构的表现。针对考核成绩的不同分为“优秀”、“满意”、“需要改进”以及“严重不合规”四个等级[23]Jonathan R，Macey&Geoffrey P.Miller.The Community Reinvestment Act： An Economic Analysis[M].New York：MacMillan，1993.291.。但是考核标准又不是简单的“一刀切”，不同资产规模的金融机构的考核内容又不尽相同，具体而言，小型机构检查内容只有贷款测试一项，主要考核其存贷比、考核范围内的贷款与整个贷款占比、对各个收入阶层和不同规模企业及农场提供贷款的记录、贷款的区域分布、对消费者书面投诉所采取的措施。中小型机构检查内容包括两部分：一是贷款测试，与小型机构相同；二是社区开发测试，包括社区开发贷款及投资的数量和金额、所提供的社区开发服务范围、社区开发项目对社区开发需求和机会的满足程度。大型机构应接受三方面检查：一是贷款测试，包括考核范围的贷款数量和金额、贷款地域分布、基于借款人特征的贷款分布（借款人收入状况、企业规模）、社区开发贷款的数量和金额、创新性和复杂性、满足中低收入个人和地区信贷需求的创新或灵活性贷款业务。二是服务测试，包括设立和关闭分支机构的记录、所提供服务的可用性及有效性（例如网上银行）、社区开发服务的覆盖范围和满足程度、分支机构在不同收入地域范围的分布状况。三是投资测试，包括合格投资的金额、合格投资的创新性和复杂性、合规投资对社区开发及其信贷需求的满足程度等。其中，贷款测试占整个考核权重的50%，服务和投资测试分别占25%，各个单项测试分别评分，加总后得出银行综合评级[24]FED.Annual CRA Asset-size Threshold Adjustments for Small and Intermediate Small Institutions[EB/OL].[2009-12-22].http：//www.federal reserve.gov/news events/press/bcreg/20091222c.htm.。同时考核成绩和考核过程向民众公布，将公民监督引入到CRA的执行制度，强化了社区组织在CRA实施中的话语权。

（二）违规制裁

国务院及其各部委制定的行政法规和部门规章仍是现阶段普惠金融法律法规体系的主体⑦行政法规1部，部门规章4部。。其中唯一的一部规定普惠金融发展的行政法规是2017年8月发布，10月1日正式实施的《融资担保公司监督管理条例》⑧《融资担保公司监督管理条例》第一章总则第一条规定，“为了支持普惠金融发展，促进资金融通，规范融资担保公司的行为，防范风险，制定本条例。”。《条例》把普惠金融作为制定本法的根本目的和依据，体现了普惠金融在金融领域的重要地位，是指导目前融资担保市场的指导方针。涉及普惠金融的部门规章无独有偶都是由银监会制定并颁布，包括针对三大政策性银行的监督管理办法和对《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法》的修订⑨部门规章包括《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法（2017修订）》《中国进出口银行监督管理办法》《中国农业发展银行监督管理办法》《国家开发银行监督管理办法》。。

首先《规划》明确了普惠金融的概念，同时把平等和可持续原则纳入普惠金融的基本原则，即“健全机制、持续发展、机会平等、惠及民生。市场主导、政府引导。防范风险、推进创新。统筹规划、因地制宜。”其中平等是最能体现普惠金融本质的一项原则，普惠金融和传统金融的最大不同，就是要实现覆盖全体人群的全方位金融服务，缓解经济领域存在的“马太效应”和农村与城市发展之间的“虹吸现象”，也是实现改革发展成果全民共享的关键指导原则。而可持续原则也就是持续发展原则，要在向弱势产业、地区和群体提供金融服务的同时，追求金融机构自身的良性发展，提升盈利能力，不能产生政策性依赖。

五、我国普惠金融立法保障机制的完善对策

美国以《社区再投资法》为核心的普惠金融法律制度走过了40多年的历程，通过不断的修改完善积累了丰富的经验，面对目前我国普惠金融推进过程中在法律层面面临的困境，可以提供具体制度上和发展理念上的借鉴，笔者结合我国独特的客观实际提出以下三点立法建议。

（一）制定普惠金融基本法和相关配套法规，形成普惠金融立法体系

首先要制定一部普惠金融领域的具有普适性的基本法，规定普惠金融的概念、原则、适用的主体和主体应当承担的义务，具体的操作过程中可以把《规定》中明确的内容作为基本法的框架，把《规定》上升为法律，更好的发挥它引领和指导作用的同时，保持基本法的灵活性和原则性，包容金融市场的发展变化，又不至破坏法律的稳定。

同时避免用一部法律“包打天下”的倾向，普惠金融涉及的金融机构、受惠人群多，面临的问题和侧重点也千差万别，是任何一部法律也不可能囊括的。在基本法确定的原则性规定的指导下，制定针对不同群体，规制不同金融机构的相关配套法律法规就显得尤为重要。美国的普惠金融法律制度之所以能有效保障低收入人群的金融权利，其中重要的一点就在于它的几部法律之间形成了相互配合、互为补充的法律体系。其中《社区再投资法》主要规定了商业银行具有的满足低收入社区信贷需求的义务，《公平信用报告法》详细规定了征信机构和用户的责任与义务、信用报告的使用目的以及消费者的相关法律权利和责任。而《联邦存款保险法》则是规范问题金融机构的资产处置和分配的法律，这有利于在商业银行出现风险时保护普通消费者和利益相关者的权益。可以说这三部法律基本构成了美国普惠金融法律体系的核心内容。

构建普惠金融的立法体系是一个系统性的工程，既需要原则性强的基本法律，也要有相关配套法律的配合支持，形成维护和促进普惠金融发展的一股合力。

（二）建立多元、差异化的评价机制和平衡式的监管机制

监管机制的好与坏也决定着普惠金融政策的落实程度，要积极探索并建立一套平衡式的监管机制，在监管和发展中寻求平衡。一方面要充分发挥民间资本的热情、调动金融机构的活力，另一方面又要把维护整个金融市场的安全与秩序放在重要位置。既不能只要发展不顾稳定，也不能为了稳定不要发展。要遵循系统学规律，因为平衡是整体有效管理的根本，失去了平衡整体的管理就会失控。偏废任何一方，就会陷入“一管就死，一放就乱”的怪圈。最重要的一点就是转变传统的监管思路和理念，金融监管要更加注重市场诉求和引入市场机制，在充分发挥市场这双“看不见的手”的同时，构筑稳健的监管之手。

同时要根据金融机构的类型和规模大小，采取差异化的评价机制。一方面为了强化政策性金融机构在普惠金融中发挥的作用，体现它们在保障弱势群体平等金融权利方面的优势，要制定较为严格和高标准的考核体系，这也是政策性金融机构设立的应有之义。另一方面，适当减轻中小型金融机构的合规负担，以鼓励引导为主，降低它们进入普惠金融领域的门槛。建立多元、差异化的评价机制是为了明确各类金融机构在发展普惠金融过程中承担的责任和扮演的角色，各司其职，从而达到整体最优。

（三）用肯定式法律后果引导金融机构履行普惠金融义务

在普惠金融领域用肯定性法律后果代替传统的制裁和惩罚是相当必要的。通过明确的利益激励鼓励和引导金融机构和民间资本更多地关注广大农村和中小企业，充分发挥各种优惠扶持政策的作用。传统的否定式法律后果只会让资本在普惠金融这边“洼地”面前望而却步，承担过多不合理的风险，甚至破坏审慎稳健的金融市场原则。法律规则的肯定后果做出对规范遵循者利益补偿的规定，使规范遵循者不仅不致因遵循规范而受到损失，反而获得额外的优惠和利益，从而促使人做出遵循规范的选择，提高了法律被遵循的可能性，也维护了金融机构的自由信贷权和金融市场的安全稳定。

六、结语

普惠金融是维护公民发展权，给予公民平等金融权的重要手段，而一个条文准确、结构严谨的法律体系是构成普惠金融制度的奠基之石。目前普惠金融已经上升为一项完善金融体系的国家战略，但与之相关的配套法律体系还没有构建起来。笔者认为将美国成熟的立法实践与我国金融市场的特殊性相结合，通过建立多元、差异化的评价机制和平衡式的监管机制，同时用利益激励引导金融机构履行普惠金融义务，最终形成一整套完善合理的普惠金融法律体系，会有助于解决当前普惠金融发展中遇到的问题。

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