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混合所有制职业院校改革的进展、路径及值得关注的问题——基于4所案例院校的分析

更新时间:2009-03-28

一、什么是混合所有制职业院校?

混合所有制职业院校改革并不是在创造一种新的学校分类。混合所有制职业院校是社会主义经济制度创新并迁移到教育领域的产物。所有制概念为马克思首创,他认为所有制即生产资料所有制,是通过对物的占有而形成的人与人之间的关系。[1]现实中,我们对企业、学校等组织的探讨多聚焦在产权层面,产权作为外来概念,指人与人之间对物的法律关系的综合,其核心要素是所有权。[2]在社会主义制度体系中,所有制与产权两个概念在本质上具有同一性,所有权是所有制的基本概念,生产资料的所有权反映生产资料归属,取得了生产资料的所有权,就取得了生产资料的实际支配权和使用权。然而,所有制和产权两个概念的适用范畴不同,分属于经济关系和法权关系,简单而言,所有制决定所有权,所有权是所有制的法律形式。[3]与此同时,在我国,所有制成分在一定程度上决定了不同主体的政策待遇,企业营业执照中“企业所有制性质”表明了企业的身份,其中,国有企业和民营企业的政策待遇差别很大。[4]教育领域也以所有制性质将学校分为公办学校和民办学校两类,后者是“国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办的学校及其他教育机构”,[5]以举办者身份和举办资金的经济属性与公办学校进行区分。虽然我国没有学校法人的概念,但民办学校办学许可证中实际指明了民办学校的举办性质,与“企业所有制性质”具有类似之处,在财政拨款、政策扶持等方面与公办学校有较大差别。

混合所有制本身并不是一种所有制,也决定不了学校的办学性质。党的十八大报告中关于“混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式”的论述,十分明确地界定了混合所有制概念的基本属性,即混合所有制是所有制的实现形式,而不是所有制的一种。因此,宏观上,“混合所有制”是指混合所有制经济,是不同所有制经济成分的混合状态,[6]而微观上,混合所有制又通常指代混合所有制企业,同样不是指新的企业类型,而是在股份制公司、有限责任公司、国有独资公司、私有独资公司和合伙制公司等五种现代企业制度分类中的股份制公司,只是其产权形态具有独特的样态,即在同一经济组织中由国有、集体、个体、私营、外资等不同经济成分的产权主体多元投资、互相融合而形成的多元产权配置结构形态。虽然教育组织的分类与企业不同,但基于概念迁移的基本原则,混合所有制职业院校同样也不能成为一种新的学校类型。

混合所有制职业院校本质上是经济术语在教育领域的一次探索性创新,具有泊来概念的二重属性。一方面,是对经济领域混合所有制概念基本内涵的继承,而另一方面则是教育组织属性对混合所有制概念的限定与修正。在这个框架下,混合所有制职业院校是一类具有特殊产权特征集合的学校,且满足四个条件:一是学校出资主体数量不少于2个;二是出资人完成出资后对外表现为学校的法人财产,且出资人履行完学校举办者变更的法律程序后,成为学校的举办者只有获得民办学校的举办者身份之后,才能更好保障出资人的合法权益。然而,在办学实践中,出资人的出资形式比较多样复杂:一种情况是出资人直接向学校出资,并经业务主管部门审批后成为学校的举办者;一种情况是出资人购买了具有举办者法定身份的教育公司的股份,或与原举办者个人签订买卖协议,并通过学校举办者变更程序(经业务主管部门审批)后成为学校的举办者;另外一种情况三是出资人虽然购买了具有举办者法定身份的教育公司的股份,或与原举办者个人签订买卖协议,但出资人未履行举办者变更的程序,即不是法律意义上的学校举办者,但通过进入学校决策机构或控制财务,成为民办学校的实际控制者。其中,最后一种情况会导致学校的实际控制人与法定举办者的分离,不利于监管部门的监管,也造成了民办学校过度营利、学校法人财产及师生权益受损等情况的发生。对此,在进行混合所有制职业院校改革制度的设计时需要加以规避。出资人成为学校举办者的合作办学模式也是与一般意义上的合作办学的主要区别之一。;三是不同产权主体用于出资的资产至少有一类属于公有制经济成分,一类属于非公有制经济成分(见图1)。公有制经济成分的资产可以是国有资产或集体资产,可以形成国有资产、集体资产及同时具有国有资产和集体资产的3种出资组合,非公有制经济成分的资产可以是民营资产、个人资产或外资,可以形成7种出资组合,在两种不同经济成分组合后,混合所有制职业院校的出资主体组合方式多达21种;四是出资人根据出资份额形成对学校办学权力的多元支配结构。

(1)地质灾害高易发区(Ⅰ)。地质灾害高易发区主要分布县境内巴水河、尕干曲下游段两岸河谷平原区以及赛欠曲两岸低山丘陵区、黄河沿岸一带中高山区,总面积760.51 km2,占总面积的15.18%,该区地貌单元主要为河谷冲积带状平原、低山丘陵区和中高山区。区内共发育地质灾害点199个,泥石流灾害最为发育,共计116条,其次为滑坡65处,不稳定斜坡18段。

对于同类课程的积极引导意义和借鉴作用在于:开发了紧密围绕护理职业岗位要求和护士职业标准的课程内容;课程组成员与医院合作开发了以任务为载体、以项目为导向的课程教材;实施了校院结合、教学做一体化教学模式。

  

图1 混合所有制职业院校出资成分结构

二、混合所有制职业院校改革的进展

(3)环境执法监测存在部门冲突。在县级基层,政府并未建立专门的环境执法监测部门,主要以地方农业部门、环保部门等多个部门为主体实施。在此之下,环境执法检测浪费了过多行政资源,并且容易造成职能冲突,部门之间存在责任推卸,对环境执法造成负面影响。

(一)混合所有制职业院校改革的系统推动

国务院和教育部持续推动了混合所有制职业院校的系统改革。2014年5月,《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发〔2014〕19号)首次提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校,允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”,并在其后发布的《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》(教发〔2014〕6号)得到落实和细化。2015年6月30日发布的《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》(教职成〔2015〕4号)提出,要探索职业教育集团内部产权制度改革和利益共享机制建设,开展股份制、混合所有制试点,这是第一次明确混合所有制试点的路径。2016年12月29日《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发〔2016〕81号)再次强调开展混合所有制职业院校改革。2017年12月19日发布的《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》(国办发〔2017〕95号)将混合所有制改革作为推动产教融合的重要抓手,第一次提出推动改革的具体要求,如“坚持准入条件透明化、审批范围最小化,细化标准、简化流程、优化服务,改进办学准入条件和审批环节”。

三是出资形式多样。国有资产和集体资产多通过土地、校舍等不动产的方式出资,社会力量多通过资金投入方式出资,自然人亦有身份置换、管理、智力等要素出资的情况。

(二)混合所有制职业院校的探索

二是探索职业校长制度,推动教育家办学。混合所有制企业通过市场化选聘职业经理人专门负责公司的经营管理,从而实现“决策-执行”的高效运行。[12]与企业相比,学校更需要同时掌握教育规律和擅长市场经营的职业校长来负责实际的办学,通过建构资本与教育的“委托—代理”关系,避免“资本”对学校过度控制而导致的办学方向偏离。在混合所有制职业院校的分权框架下,聘用职业校长是发挥办学体制机制优势和提升学校运行效率的关键环节。尤其是对以公办学校为主体的探索院校而言,职业校长聘任制能够打破行政导向的政绩观,全面提升学校的治理水平和面向市场办学的能力。属于公办院校行列的A校和C校,都在践行职业校长的聘任制,由董事会从学院自身发展定位和实际需求出发,通过社会海选高薪聘请职业校长,校长享有搭建管理团队班子的权力,并拥有学校完全独立的教育教学和行政管理权。

从内容看,根据《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》的指导意见,混合所有制职业院校改革分为两个层面:一是在院校层面的探索,涉及到学校整体的办学体制,像苏州工业园区职业技术学院、齐齐哈尔工程学院、海南职业技术学院、南通理工学院、浙江台州职业技术学院、山东海事职业技术学院和贵州水钢职业技术学院等都属于院校层面的探索;另一个层面是混合所有制性质二级学院的探索,即在整体办学体制不改变的情况下,在二级学院层面进行产学融合和多主体办学的尝试,如青岛商务学校与企业以混合所有制形式共建经营性创业孵化实训基地、陕西职业技术学院与珠海世纪鼎利科技股份有限公司共建鼎利学院,及武汉职业技术学院与都市丽人(中国)控股有限公司共建都市丽人服装学院等。目前看,院校层面上的探索是混合所有制职业院校改革中的主导领域和重点内容。

混合所有制职业院校改革已成为我国职业教育办学体制重要的改革点之一,是自上而下、多层次推动式的改革。从启动至今的四年多时间中,在政府系统推进和实践探索两个方面都取得一定进展。

三、混合所有制职业院校改革的路径

在概念基本内涵辨析和经济领域混改经验有效借鉴的基础上,混合所有制职业院校应主要在三个递进层次构成的框架下进行改革:第一层是形成院校产权组织结构的多元混合;第二层是以产权混合为基础,推动现代大学制度的建设,形成合理且有效制衡的内部治理架构,不断提升学校的运行效率;最后是发挥混改院校的办学体制机制优势,将改革着力点放在人才联合培养模式的创新上,不断推动学校育人水平的提升。整体上,以上三个要素对混合所有制职业院校缺一不可,其中产权混合是基础,治理创新是关键,人才培养质量提升则是考量混改成功与否的最终标准。

(一)根据教育法的相关规定,推动学校产权组织结构的多元“混合”

发达国家都非常重视在用车的排放治理工作,通过完善的法律法规、协调配合的机制、严格的监督管理,使在用车污染排放得到有效控制。如美国联邦制定了专门治理机动车排放的法规,并配套了制度评估手册、实施指南。美国实施I/M制度包括以下几个主要措施:构建了相关部门协调配合的工作机制,对汽车排放维修治理站实施分类许可,强化汽车排放维修治理站的事中事后监管,建立检测与维修治理数据互联互通的信息化管理平台,制定严格的路查、抽检与处罚制度,建立配套的保障机制,提供维修治理技术和相关配件保障等。图1所示为1992-2015年《美国空气质量标准》规定的主要污染物测量值变化指标。

(1)加强水运通道建设。以实施高等级航道达标升级专项工程为抓手,切实推进长江、岷江、嘉陵江、渠江和金沙江5条国家高等级航道达标升级项目19个,破除航道瓶颈,为加快长江经济带建设奠定坚实的交通基础。启动实施省内高等级航道升级改造工程,推动涪江遂宁、沱江自贡以下航道达到四级标准,实现干支衔接。全省1 692km高等级航道全线达标。2018年,将继续推进已开工建设的岷江犍为、龙溪口枢纽等8个续建项目,新开工岷江龙溪口至宜宾段航道整治等4个项目,同步推进岷江东风岩等4个项目前期工作,全面完成30个高等级航道专项养护工程,完成水运建设投资60亿元。

 

表1 典型案例院校四所案例院校的相关材料主要来自实地调研和四校官网信息。产权混合状态情况

  

注:表中括号数字代表产权主体的数量。

 

个人10.00%(多个)0.62%(多个)无36.36%探索主体A校B校C校D校办学性质公办民办公办民办公有制经济成分出资国有资产2.27%(2)33.96%21.00%5.00%集体资产无65.42%12.00%无非公有制经济成分出资民营经济87.73%(3)无67.00%58.64%

在实践探索中,一些院校或在建校之初,或经多次产权变更初步实现了产权结构的多元混合,并呈现出一些共性特点:

正如现代企业制度和现代产权制度是混合所有制企业探索的基础,探索成功的关键在于法人治理结构的真正完善,[9]内部治理结构建构亦是混合所有制职业院校探索的重要内容。混合所有制职业院校的治理结构应有别于传统的公、民办院校,尤其是要避免公、民办院校治理中的体制瓶颈问题的再现,如由于政府对微观办学领域的过度介入所导致的公办院校办学自主权缺失问题,校长任命制带来的“去行政化”问题及事业编制带来的师资配置不合理问题,和民办院校办学资源不足、内部治理民主化程度不高及办学风险较高等问题。以此为导向,通过一系列制度设计,混合所有制职业院校可以尝试建构“权责一致、高效、激励”的内部治理结构:

二是注重发挥多元主体数量带来的“混合”优势。如表1,案例院校出资主体都多于3个,如A校多次股权变革后办学主体数量多达10个之多,涵盖教育局、劳动局、民营公司和学院管理层,相对均衡的股权结构既能够吸引更多的办学力量,又能为多元制衡的法人治理结构打下基础。

与此同时,值得关注的是,其他领域也在配合混合所有制职业院校的探索,并赋予混合所有制职业院校不同的改革意涵。如2014年11月26日《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)强调,通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径,采取特许经营、公建民营、民办公助等方式,鼓励社会资本参与教育建设。2015年11月22日《国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》(国办发〔2015〕85号)从推动教育消费和教育服务供给侧改革的角度,推动混合所有制职业院校的探索。又如2017年7月28日《关于国有企业办教育医疗机构深化改革的指导意见》(国资发改革〔2017〕134号)给混合所有制职业院校多元改革主体之一的国有企业如何参与和推动改革指明了方向,提出“鼓励国有企业多元主体组建教育集团,优质院校可通过兼并、托管、合作办学等形式,整合办学资源。探索多种方式,引入实力强、信誉高、专业化的社会资本参与国有企业办职业教育重组改制。”

四是国有资产以发挥撬动效应为主,均未实现“控股”。如A校国有股份由创办时的100%骤降到2007年的2.5%,不断降低对政府的依赖,从而吸引更多社会资源办学,[8]C校也是政府资金撬动民间资本共同办学的产物,而D校混改的初衷更多是通过吸纳国有资产参与办学,使学校登记为事业单位法人,解决教职工享有公办学校职工同等待遇问题。

(二)以产权混合为基础,建构“权责一致、高效、激励”的内部治理结构

一是明确产权归属是实现“混合”的第一步。依法保障学校法人财产权、明晰出资方各方投入比例是国有资产进入的前提。虽然办学协议可以对出资各方权益进行确权,但由于国有资产的进入,其确权还是需要国有资产管理部门或通过外部审计进行确权,如B校拥有长达七年的确权历程,最终通过的《关于齐齐哈尔工程学院国有资产存量的函》确定了学院国有资产、集体资产、个人资产等在学校法人净资产的比例,C校经教育厅指定审计机构和会计师事务所入校审计后才获得引入国有资产的资质。

结构是一个系统内各构成因素及其组织状况或相互联系的状况,包括因素的种类及相互间的数量比例,因此产权的组织结构(形态)是由产权关系(所有权、使用权、收益权、让渡权等形成的产权权利结构)支配而成的组织单位,包括归属权利组合和支配权利组合,前者指通过所有权的归属性融合而成的产权组织形式,后者指产权不同层次支配权利形式分离充足的组织方式。[7]混合所有制职业院校的归属权利组合具有多元性配置的特点,即学校的出资方是由公有制经济中的一类或两类,与非公有经济中的一类、两类或三类,进行组合而成。根据教育法及民办教育促进法的相关规定,学校出资者(通常意义上的举办者)的出资在构成共同财产后,对外表现为同一整体,对内一般由实际出资比例决定归属组合关系。出资资产所有权实际已发生转移,即学校享有法人财产权,虽然相关法律法规没有明确表述,但举办者根据出资额比例(类似“股权”或“举办权”在我国教育法和民办教育促进法体系中,并没有“举办权”或“股权”的概念,然而在现实办学过程中,举办者通常是学校办学方向、办学资金使用、人事安排及具体运行等事务决策的实际控制者,从而获得了实质上的“举办权”。)形成对学校的多元支配权利组合,通过董事会或理事会等权力机构主导学校的运行。

一是充分发挥产权激励与约束功能。要理顺举办者、办学者以及与相关利益者的关系,实现举办权、决策权、执行权、监督权的分离与制衡。其中合理分权可以提升学校的运行效率,监督机制的建立可以防止“内部人控制”现象,实现投资者、师生、学校发展和社会公益之间的利益平衡。按照产权结构决定法人治理结构的基本原则,案例院校大多建立了股东会、董事会(理事会)、管理层(校务会)和监事会的内部治理架构,如A校形成“股东会—董事会—管理层—监事会”的结构,作为最高权力机构的股东会按照出资比例由7名代表组成(国有资产因比例过低,未获得股东会席位),其核心功能是对学院投资和发展方向进行把握。董事会在学院人事、机构设置、管理制度和年度工作目标等方面的相应决策权,而监事会由参与办学的政府机构负责人、资深教育专家、律师、企业代表和学院工会委员等5人组成,对学院财务、人事、董事会及其成员违法违章等事宜进行监督。[10]另一种思路是,如B校权力重心设在理事会层面,理事会由学院教工民主大会选举产生,实行理事长负责制,理事长则由理事会全体组成人员无记名投票选举产生,体现出更多的民主管理特征。[11]

药师可以通过药学门诊对服用华法林的患者从疾病成因、用药须知、药物相互作用,并结合药动学和药效学特点,阐释抗凝治疗的必要性,对抗凝强度以及INR值进行监测和分析,热情服务于患者,及时发现可能导致INR偏低的因素,配合临床提出合理化建议,制定个体化的治疗方案,使自己真正成为医疗团队的一员。

在实践层面,混合所有制职业院校总体上呈现出零星探索、局部试点的态势。其中一类是自发式的探索,职业院校基于已有的公民合作办学或产权结构多元方面的基础,根据最新的改革精神而进行的探索,典型院校如苏州工业园区职业技术学院(下称为A校)、齐齐哈尔工程学院(下称为B校)、海南职业技术学院(下称为C校)、南通理工学院(下称为D校)和台州职业技术学院等。本文从中选择了4所改革成效初显的院校作为案例院校。另一类属于区域性试点院校,如山东海事职业学院混合所有制办学实践项目等9个项目为山东省职业院校混合所有制改革试点项目;又如上海思博职业技术学院和上海视觉艺术学院被列为上海民办教育综合改革混改试点院校。这一类院校体现了改革主体院校发挥能动性与政府指导支持的初步结合,但相对而言,这些院校的改革尚在推动过程中,其成效有待于进一步观察。

三是引入激励机制和绩效管理,注重挖掘内部办学活力。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出“允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”,强调混合所有制职业院校办学共同体的形成及共同治理的探索。混改院校可以尝试探索关键岗位的“股权”激励或实现某种形式的“员工持股”,加速形成学院利益共同体。这样既能激发职业校长和骨干教职工的积极性,又能为相关利益者提供内部监督渠道。如A校通过“内部职工股”方式较好地解决了学校高层(持有10%的股份)的激励问题,B校在产权改革过程中通过身份置换产权的方式,实现了员工持股。这些举措都提升了学院管理层和骨干教师队伍的稳定性,协调了学院股东和管理者的关系。此外,案例学校一些引入竞争机制的做法也取得了较好成效,如校内人员采取竞聘上岗常态化,不断强化岗位管理和优劳优酬,如C校实施月度绩效考核办法大大激发了教职工潜能。

(三)发挥办学体制机制优势,重点推动多方合作办学模式的创新

《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出探索混合所有制职业院校的主张,混合所有制职业院校办学的机制优势应在于人才培养模式的创新。在改革过程中,公办院校在引入社会办学力量后,能够加强与产业实体的天然联系;而民办院校在引入国有资产后,国有资源辐射和政府背书的诚信效应会带来更大的发展空间。这种机制优势在案例院校的改革实践中得以证实,如A校董事会融合了政府(7.0%)、企业(67.0%)和学校(26.0%)三种办学资源,在政策、经费、专业建设等多方面获得支持,尤其是按照“行业领军企业、著名品牌、实力雄厚、社会责任感”标准聘请博世、诺基亚、飞利浦、三星、AMD等跨国行业巨头为企业董事后,学校的合作办学平台获得质的提升;又如C校与举办者之一的国家农业龙头企业罗牛山公司合作举办的畜牧专业成为海南省高职院校唯一的国家级精品专业和教育教学改革试点专业,被赞为“符合海南市场需求的王牌专业”。

 

表2 案例院校合作办学的形式

  

探索主体实训基地(设备与资金)教学(培养规格、课程、教材、技术)师资人员培训岗位资格标准顶岗实习产品研发产品生产订单式培养A校B校C校D校√√√√√√√√√√ √√ √√√√√ √√ √√√√√√ √√ √√√√

混合所有制职业院校产权主体的多元化是其广泛开展合作办学的重要激励因素。案例院校在多方合作办学中的一些成功经验值得关注:

一是推动合作办学形式的不断深化。如表2,混改院校不断拓展合作办学的主体类型,如涵盖生产性企业、设备制造商、原料供应商以及相关行业协会等,同时深化合作办学的方式,除了培养方案制定、课程设置、教材开发、实训基地建设、师资建设及订单式人才培养等基本的合作办学形式外,学校还能够为企业提供培训服务,促进产品的生产和研发,形成教学、生产、实习、科研、经营服务一体化的合作模式,仅如A校就形成了BOSCH模式、SAMSUNG模式、PHILIPS模式、依维特模式、安博模式和CHARMILLES模式等多种合作模式。

二是不断完善多方合作办学的保障机制。案例院校十分注重在组织建设和合作机制创新方面提高多方合作办学的成效。如C校在行政架构中成立专门的校企合作处,负责指导和协调实训基地的建设和运营,解决合作问题;A校在实训基地实体中建立由合作方直接参加的领导小组,通过例会形式商讨双方的权利配置、任务分工、工作流程及岗位设置等问题。

“互联网+”的发展使语文课堂面临新的挑战,新的机遇,新的变革。语文教师正应该顺应时代的潮流与变革,与时俱进,不断创新,不断探索,学会对新的教学资源、教学软件的应用,通过翻转课堂的运用,采用活泼新颖的教学设计,教学方法,教学理念,真正以学生为本,让学生成为教育的主体,最大限度的发挥学生的潜能。

三是充分调动教职工的积极性,重视内部合作潜力的挖掘。“创新创业”也是案例院校多方合作办学模式创新的亮点之一。如D校的教学部门优先与学校教师自主创办的企业合作,B校推行“开一个专业、办一个实体、兴一份产业、创一个品牌”的“专业法人制度”,让能独立承担教育责任、行使教育权利的教师根据市场需求同时开办专业和企业实体,负责教育责任、行使教育权力,并获得相应利益。

四、混合所有制职业院校改革应关注的重点问题

虽然混合所有制职业院校在产权、治理结构、合作办学模式三个层面的改革已较为明晰,然而由于改革理论储备不足及相关配套制度的缺失,改革过程中也出现一些问题。解决好这些问题是更大范围推动混合所有制职业院校改革的关键。

一是如何更好地明确混合所有制职业院校法人的营非分类。到2016年11月,《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》等法律法规修订完成,这意味着民办学校正式实施非营利性和营利性两类学校的分类管理。从概念属性上看,真正意义上的混合所有制企业(院校)应建立在“股份制”营利性法人基础上。当前很多试点的民办学校仍属于非营利性法人或以公办院校为改革主体,因此,如何将法人的营非分类与混合所有制职业院校改革有机结合起来,将成为各级政府出台配套政策时的重大挑战。此外,改革要避免“为混而混,为利而混”的错误趋向。从实践看,一些在产权层面尚未完成真正混合的独立学院和以政府为主导的公民合营学校,在实际运行中仍有许多不规范的做法,又如一些公办高校二级学院面向行业企业所推行的“招商引资”及其“学费分成”模式,或多或少存在关联交易和灰色套利行为,这些都有违市场公平原则,显然不能作为“混合所有制”职业学校探索的主要方向。

新发展就是新机遇。在当地农田大棚重建及产业升级的过程中,当地经销服务商可以顺应这一趋势,积极完善产品结构、提升服务能力,从而适应当地农业种植的新需求,在帮助农民灾后恢复生产、增产增收的同时,实现自身的转型升级,打造出新的市场竞争力。

二是如何认定混合所有制职业院校的身份。混合所有制不能决定学校的办学性质,如四所案例院校中,一所院校的身份是由社会力量控股但登记为事业单位的公办院校,两所是由社会力量控股但登记为事业单位的民办院校,一所是由公有制资产控股但登记为民办非企业单位的民办院校。可见,当前混改院校的身份认定十分混乱。而且在实践中,案例院校也确实遇到了身份问题的困扰,如D校虽纳入公办院校管理体系,但不能享有与公办院校一样的经常性财政经费支持及同等的人事流动与退休政策待遇。这就要求相关管理部门尽快出台身份认定办法。实际上,在经济领域已有参照做法,如广东省国资委曾指出,国有股权低于50%的混合所有制企业不再参照国企实施管理。[13]

三是如何更好地保护国有资产。依法依章办学是混合所有制职业院校改革的基本原则,然而,当前我国产权保护制度仍不是十分完善。从实践探索看,混改院校在产权安排上实现不同所有制资产的混合相对容易,不过,国有资产进入后也面临保值、增值的挑战。根据学校决策机构席位由产权比例大小决定的基本原则,一些案例院校的国有资产在学校总资产占比过小,致使无法安排国有资产代表进入学校决策层,这样既无法充分发挥公有力量的作用,也会导致对国有资产保值、增值的不利。从制度设计完善角度来看,混合所有制职业院校可以充分借鉴企业领域的“金股”制度金股制度是一种特殊的持股方式,持股人的权利不局限于其持股比例大小。金股制度广泛应用于英、法等国的国有企业公司中,在我国的混合所有制企业中也有广泛应用。金股持有者通常享有涉及国家安全、国有资产变卖等重要经营决策中的“一票否决权”。,赋予国有资产的代表享有涉及学校办学方向(如过度营利、损害师生权益)和国有资产保护等学校重大决策的一票否决权,从而更好地发挥公有力量的引导、撬动作用。

四是如何更好地实现民主管理和权力制衡。虽然案例院校搭建了权力分权与制衡的基本架构,但在探索过程中也存在一些问题,如分权不彻底,存在决策层领导兼任校长的现象;如监事会职能不健全,监事会是由董事会领导,而非对董事会进行监督;如民主管理机制不完善,一些案例院校的决策机构并没有职工代表的参与,且工会、职代会、教代会尤其是党组织无法发挥应有作用等。这些是混改院校在完善治理结构顶层设计时需要关注的重点问题。

五是政府如何在合作办学中发挥更大的作用。国有资产的进入意味着政府对学校办学的支持。在办学之初,政府的支持效应体现得尤为明显,但从案例院校看,政府在提供持续支持方面有所欠缺,也存在因政府主政思路变化(如领导更换)导致支持力度降低的情况。从办学体制改革的角度来看,政府虽不易对学校的具体办学进行直接干预,但政府应在平台搭建、办学方向引领及质量监督等方面发挥持续性的、更重要的作用。

参考文献

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[13]国有股权低于50%的企业不再参照国企实施管理[N].南方日报,2014-2-28(A03_).

 
潘奇
《教育与经济》 2018年第02期
《教育与经济》2018年第02期文献

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