特别行政区制度是方式、理论和制度的有机统一，已经由“一国两制”理论的规范载体和实践方式成为具有独立形态的理论体系。特别行政区制度肇始于“一国两制”理论，随着特别行政区治理实践的发展，应当不断调适，创新话语论述，搭建理论体系。因此，需要适时地在理论上总结实践成果，提出特别行政区制度理论，并明确其定位，以期对特别行政区治理提供更加全面系统的指导。

一、“特别行政区制度理论”的核心内涵

理论是在社会实践基础上产生并经过社会实践的检验和证明，是客观事物的本质、规律性的反映[1]。港澳回归以来，特别行政区制度作为中国宪制发展的一项独特制度创新，积累了丰富的实践经验，应与时俱进在继承和完善“一国两制”的基础上不断发展创新特别行政区制度理论。它主要回答了“什么是特别行政区制度，怎样发展特别行政区制度”等问题，是对特别行政区制度的理论基础、现实路径、发展趋势等问题进行探讨，以及对在实践中的经验、问题、教训的总结和反思。它既涉及特别行政区制度的法律问题，也涉及特别行政区制度的事实问题；既涉及特别行政区制度的国内问题，又涉及特别行政区制度的国际问题；既涉及特别行政区制度的政治问题，也涉及特别行政区制度的经济社会问题。具体来说，主要有以下几个方面。

三是水安全的层次性或尺度性。水安全的不同尺度，产生了国家水安全、流域水安全、区域或地区水安全，以及群体水安全和个体水安全等衍生概念。

(一)特别行政区制度实践提供了现实基础

“特别行政区”一词最早出现在1981年9月叶剑英委员长发表的《谈实现和平统一的方针政策》，是对台湾地区和平统一的安排。1984年和1989年中英、中葡分别签署关于中国政府对香港和澳门恢复行使主权的声明，以“一国两制”为核心的特别行政区制度落地。1990年和1993年，《香港基本法》和《澳门基本法》是特别行政区制度的具体化与法制化，在确认国家主体实行社会主义制度的同时，允许局部地区保留原有资本主义制度并享有高度自治权。因此，特别行政区制度有着明确的价值指向、坚实的历史基础与完整的规范法理，是我国长期坚持和实施的制度，并非一时的权宜之计，体现了高屋建瓴的政治远见和决断。毛泽东曾指出：“国家的统一，人民的团结，国内各民族的团结，这是我们的事业必定胜利的基本保证。” 国家统一作为我国的首要任务，特别行政区制度就是为解决历史遗留问题，实现国家的和平统一，维护祖国的领土完整，促进港澳的繁荣，体现着党和国家的重大政治关切，是中国特色社会主义道路的重要组成部分。事实表明，特别行政区制度取得了巨大成功，港澳以内地的发展为坚强后盾，经受住了亚洲“金融风暴”“非典”“经济危机”等考验，展现了强大的制度活力。这验证了特别行政区制度的科学性、合理性，为其进一步发展完善和理论总结提供了现实基础。

(二)“一国两制”理论提供了理论基石

“一国两制”理论之“两制”在原初意义上主要是指社会主义制度和资本主义制度，为20世纪80年代初期破除意识形态观念的“姓资姓社”藩篱提供了思想武器。“一国两制”理论是特别行政区制度形成的指导，为解决历史遗留问题发挥了重要作用。虽然“一国两制”理论对特别行政区制度的实践仍具有巨大的指导意义，在新形势下产生一些新的问题，要不断通过创新发展，进一步加深对特别行政区制度的规律性认识。由于特殊性，特别行政区制度理论是针对特定问题而形成的多学科的理论体系，即特别行政区制度理论是反映特别行政区制度这一客观对象本质、规律及其认识进程的基本立场、基本框架和基本观点等方面的理论。

(三)基本法提供了法律依据

第一种类型，即“批评与自我批评要经常开展，让咬耳朵、扯袖子，红红脸、出出汗成为常态”[2]。这种类型的监督执纪特征：监督、执纪的对象从行为上说是党员轻微的不适当行为，即行为没有违纪但有违纪的苗头或倾向；执纪的手段或方式是“咬耳朵、扯袖子”式的而且要达到“红红脸、出出汗”效果的批评教育；监督执纪运用的理想状态是“常态”化，即这种监督、执纪应经常性、普遍性开展，被提醒、被教育的党员人数相对其它三种类型都要多。这一形态针对的对象是具有违纪倾向、苗头性问题的党员，处理原则是按照党性标准加以提醒、教育、批评、管理，以防止一些倾向性、苗头性问题发展实质性问题。

现代国家结构形式已经超越了传统单一制和联邦制的基本界定，权力的配置实质是在两级政府之间进行公共事务决策权的分配[5]。长期以来，学界认为权力大小、归属和来源是国家结构形式划分的主要标准，全国性政权机关和地方性政权机关主要是权力关系，但权力的性质和机关的性质并不相同，二者之间应当进行适当的切割，国家结构是一国整体与部分的组织关系，国家权力在不同主体的划分是动态过程，各个国家机关之间的权力大小、归属和来源及其由宪法还是法律规定并不是构成国家结构的实质标准，分权的联邦制和集权的联邦制都存在，单一制也是如此。现代国家大多数是人民主权国家，主权归属都是一元的，但国家的主权配置可以不同，单一制国家的主权配置是单轨制，将其作为整体授予中央，可以根据各国具体情况通过制宪或制定一般法律对中央和地方的权力进行配置；联邦制国家的主权配置则是双轨制，人民通过制宪将国家主权授予联邦及其成员，二者在主权范围内根据相应的法律进行权力配置。特别行政区所享有的高度自治权，在行政权、立法权、司法权、外事权、财政权、预决算权、货币发行权等方面不仅远远超过了其他省、市和自治区，甚至超过了许多联邦制国家成员的权限[6]。特别行政区制度不是传统单一制国家的地方政制，这就需要对其进行治理理论上的创新。

特别行政区制度理论具有交叉学科的性质，其涉及国体、政体等政治学核心概念，是我国在地方制度上的一项重大创新，具备理论所需的诸要素，有明确的问题意识、核心范畴和分析框架。详言之，特别行政区制度理论形成了以解决港澳实践困境为问题意识、以“全面管治权”和“高度自治权”为核心范畴、以“主权—治理”为主要分析框架的理论体系。具体来说，第一，特别行政区制度理论的问题意识较“一国两制”理论更加具体和更具针对性。港澳回归后产生的政制改革、区域合作、国家认同等，都是植根于港澳地区特殊历史社会环境的具体问题，“一国两制”理论固然能够提供宏观的理论指导，但解决这些问题还需要更加具体和有针对性的理论。特别行政区理论以解决港澳地区所面临的实践困境为问题意识，目标指向更加明确和具体。第二，特别行政区制度理论以“全面管治权”和“高度自治权”为核心范畴。特别行政区的“特”体现在其所享有的“高度自治权”上。特别行政区成立后的问题基本都与全面管治权及高度自治权的内涵、界限和实践方式有关。第三，“主权—治理”是特别行政区制度理论的分析框架。维护国家统一和保障高度自治权是特别行政区存续的两大支柱，推动特别行政区理论自我发展提出了“主权—治理”，作为其主要分析框架：“主权”是为维护国家统一所需的范畴，特别行政区的高度自治权需在主权框架内运行、在根本上来源于主权的授权[2]；“治理”是特别行政区落实高度自治权的具体方式，处理中央与特别行政区关系、特别行政区内部事务的各项政策、法律和措施等，涵盖于“治理”的范畴。

二、特别行政区制度理论的创新发展

特别行政区的政权组织形式实质是以行政长官为中心的政治体制，在行政主导的前提下，行政与立法既互相配合又互相制约，司法独立。这并不是“三权分立”，行政权具有优先地位，行政与立法的配合是主要的，制约是次要的[7]。特别行政区的政权组织形式既不同于西方国家所通行的三权分立的“议会制”和“总统制”，也与内地的人民代表大会制度有着明显的不同。特别行政区的行政主导制是在继承总督制的基础上，根据香港和澳门的实际情况而进行的创造性发展，目的在于维护国家领土完整、主权统一和推动香港和澳门的繁荣发展，维护香港的国际金融、贸易中心的地位。政治体制是行政主导制，立法会的权力较大，独立的司法权和终审权是其他地方自治制度所没有的，民主参与意识和社团组织发达，并逐渐形成了多元合作共识型的政治体制。

(一)特别行政区制度理论是对社会主义制度理论的丰富

特别行政区制度起初在于解决国家的历史遗留问题、实现祖国统一，但随着香港和澳门相继回归祖国，祖国统一的问题在这两个地区已经得到解决，特别行政区制度的功能也逐渐从主权统一功能转向特别行政区的治理功能。随着信息化和民主化时代的到来，公共行政和公共治理理论对政府治理产生了较大的冲击，由传统的管制型政府转变为服务型政府，由传统的全能型政府治理范式走向政府治理和社会治理相结合的多元治理范式。对于特别行政区制度而言，港澳地区从抽象的制度适用对象，转变为制度适用的具体地域。特别行政区制度的作用，也从过去宏大的国家统一，转变为解决港澳地区各类常态、具象和微观的事务。在“主权—治理”的分析框架中，根据“主权”因素的作用，特别行政区制度对于国家主权的统一仍有重要意义，但从回归前的“实现”国家统一转变为“维护”国家统一，具体体现为维护港澳地区的繁荣稳定发展。“治理”因素在特别行政区制度的分析框架中可以具体展开为三个层面：其一，特别行政区制度的内部治理；其二，中央和特别行政区的关系；其三，特别行政区制度对于国家管理体制的反馈。据此，特别行政区制度发挥着维护港澳地区政治稳定、促进内地与港澳地区社会融合与型塑中国特色大国治理结构的重要作用。

(二)特别行政区制度理论是对国家结构形式理论的突破

2.1 两组临床疗效比较 观察组临床治疗有效率优于对照组，差异有统计学意义(χ2=5.455，P=0.020)。见表1。

(三)特别行政区制度理论是对政权组织形式理论的深化

特别行政区制度对政治学理论中的主权理论、国体理论、社会主义理论、国家结构形式理论以及政权组织形式理论等都有较大的发展，对我国人民代表大会理论等主流政治理论也进行了深化，对港澳地区的长期繁荣稳定和中国特色大国治理结构的不断完善有着重要的理论意义。

(四)特别行政区制度理论是治理理论的具体化

特别行政区制度是在港澳地区内部实行不同于内地的资本主义制度，以实现祖国的统一和港澳的繁荣、发展和稳定。“特别行政区”是相对于省、直辖市和自治区等一般行政区而言的，是我国为解决特殊问题而提出的方案，虽然总体制度性质是资本主义制度，但大部分特别行政区制度并没有意识形态属性。特别行政区制度抛弃了原来的“定性思维”，而以“功能思维”解决发展过程中存在的问题，是对社会主义初级阶段国情的检视，通过特别行政区的资本主义制度来发展社会主义国家的生产力。特别行政区制度的部分是香港原有制度的承继，实现了在国家主权统一前提下社会主义制度与资本主义制度的并存与相互借鉴，共同推进社会主义现代化的建设。特别行政区制度的体系框架包括“国家层面的特别行政区制度”和“地方层面的特别行政区制度”[3]与“原则性的特别行政区制度”和“具体化的特别行政区制度”[4]，国家层面的特别行政区制度和原则性的特别行政区制度直接与社会主义制度相联系，例如全国人大可以设立特别行政区制度、全国人大常委会的基本解释权以及内地与港澳的协议治理等都是对社会主义制度理论的发展。同时“地方层面的特别行政区制度”与“具体化的特别行政区制度”的资本主义色彩相对较淡，如香港的廉政公署制度和澳门的社团制度都对社会主义制度理论的发展具有一定的借鉴意义。

有关特别行政区的法律法规直接解决了香港和澳门回归祖国的问题，也规定了中央和特别行政区的关系及特别行政区内部的制度配置等问题，关乎国家统一与中国特色社会主义道路的选择，关系到我国国家主权和领土完整。宪法文本只是对宪制的确认、描绘和愿景，宪制是由多种政治力量在历史实践中构成和形成的，实质是一国的政治构成，其直接攸关国家的生成和存续，不仅可以通过宪法文本体现，还可以体现在宪法惯例与习惯中。宪制的根本内涵在于用宪法组织国家和政治运作的制度形态。据此，特别行政区制度就有了充分的宪制基础。这主要体现在以下两个方面。一是特别行政区制度由宪法或宪法性法律予以确认。特别行政区制度是全国人大根据宪法第31条的授权而规定的，通过宪法解释可以推动特别行政区制度的合宪性。1982年宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”第59条规定：“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区的代表组成。”第62条规定：“(全国人民代表大会)决定特别行政区的设立及其制度。”二是《香港基本法》和《澳门基本法》是我国直接关涉香港和澳门的宪法性法律，如香港基本法委员会专题咨询报告指出：“1997年7月1日以后，基本法就成为香港特区的宪制档，为特别行政区的政治制度和社会制度提供了法理基础。”*《中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)征求意见稿咨询报告〈2〉专题报告》，香港基本法咨询委员会，1988年10月，第6—7页。此外，宪法在中央与特别行政区关系中起着重要作用，为中央与特别行政区制度提供了制度安排，如内地与香港、澳门分别签署建立更加紧密经贸关系的安排(CEPA)和《内地香港相互认可和执行当事人协议管辖的民商事案件判决的安排》，同时中央政府也积极鼓励内地省份与港澳签订相关协议，如广东省和香港签署了《粤港合作框架协议》。

三、特别行政区制度理论的基本定位

管理是实现相应目标的过程，国家管理体制是国家体制的重要内容。国家管理体制是一个整体系统，可以分为很多子系统，以国家管理权力的向度为标准，国家管理体制可分为国家与社会、市场和个人之间的体制，以及国家内部的管理体制，如中央和地方管理权限配置的制度和各级国家机关各主要部分管理权限的划分、配置制度，等等。国家管理体制是一个国家的组织性和结构性的制度系统，是国家有关管理的经济、政治、文化、社会等制度的总称，在一定程度上是国家和社会性质的体现。国家管理体制理论是指国家通过一系列原则与规则规定的管理职能及其相关的制度安排在理论层面的总结，包括社会制度理论、文化制度理论、经济制度理论和政治制度理论等。我国的国家管理体制理论主要包括社会主义制度理论、人民代表大会制度理论、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度理论、民族区域自治制度理论、基层群众自治制度理论、中国特色社会主义法律体系、公有制为主体的多种所有制经济共同发展等政治、经济、文化和社会制度以及建立在这些制度基础上的具体制度的理论。欲回答特别行政区制度理论在国家管理体制理论体系中的地位，必须回答特别行政区制度理论和国家管理体制理论之间存在怎样的内在联系。特别行政区制度理论是我国为解决国家统一问题，针对港澳特别行政区和台湾等特殊问题而提出的理论，核心在国家主权统一的前提下，对管治权进行不同于内地的安排。特别行政区制度与我国的人民代表大会制度、政治协商制度等之间存在着交叉关系，例如特别行政区有全国人大代表和政协委员，具体选举和运行制度是我国人民代表大会制度的重要内容；基本法解释制度既是特别行政区制度理论的组成部分，也是人大制度理论的组成部分；特别行政区的发展离不开内地的支撑，与内地签订的协议以及中央授权澳门管理横琴岛澳门大学校区等都与内地的管理制度存在着衔接。

读者权利在 《教育法》里也有相应的法律规范，比如，第九条规定中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。第四十二条规定受教育者享有下列权利：参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料。

特别行政区制度理论的哲学基础与社会主义相一致，主要是以“解放思想、实事求是”的应用哲学，也是实践哲学，更是辩证哲学，表现为“普遍与特殊”“一元与多样”等。1992年党的十四大报告中提出“中国特色社会主义理论”，主要内容分为发展道路、发展阶段、根本任务、发展动力、外部条件、政治保障、战略步骤、领导力量和依靠力量、“一国两制”和祖国统一等。特别行政区制度理论与上述理论内容尤其是“一国两制”和祖国统一等理论具有密切联系，特别行政区制度是祖国和平统一的具体路径和“一国两制”的具体制度安排。中国特色社会主义区别于传统封闭僵化的社会主义，是科学社会主义与中国国情的具体结合，而科学社会主义的本质内涵在于生产力的高度发展、共同富裕和人的全面发展。社会主义的本质在于解放生产力和发展生产力，社会形态的普遍性和统一性并不排斥多样性和特殊性，社会形态更替的顺序性和差异性也不断统一，同一时代会出现复杂多样的社会形态，而且特别行政区制度的大部分具体制度并没有社会形态之分，只要能够推动生产力的发展，有助于国家统一，提高社会主义国家的综合国力，提高人民的生活水平，就与中国特色社会主义相一致。特别行政区制度是在中国共产党的领导下实现祖国统一的创造性方案，虽然在特别行政区实行高度自治，党不具体干涉特别行政区的管理，但是特别行政区及其基本法就是在党的领导下创建和制定的，特别行政区的人民是拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者，是我国“人民”的一部分，特别行政区制度作为一项“中性”制度，直接攸关实现社会主义现代化和中华民族的伟大复兴[8]。详言之，虽然港澳地区实行资本主义制度，但港澳地区与内地经济紧密相连，有很多港澳同胞在内地发展，是中国特色社会主义事业的建设者，香港和澳门作为国际自由港口和金融等中心，对我国的社会主义建设起着重要作用。维持港澳的繁荣稳定发展是特别行政区制度建构的出发点和落脚点，关系着中国的经济发展战略布局。

在我国，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国作为社会主义国家的国体性质的直接反映，直接体现了人民民主专政和民主集中制原则。特别行政区制度是对我国主体上作为社会主义国家的人民代表大会制度的补充，体现了国家恢复行使主权可以通过和平的方式，规约了国家统一和中央与特别行政区的关系，直接关系到国家的统一和民族振兴的大业，体现了我国的重大政治关切。虽然特别行政区制度的施行在实践中有一定的波折，但总体上维护了香港和澳门的政局稳定、经济繁荣、文化多元、社会和谐。从时间面来说，特别行政区制度是我国的一项长期制度，虽然《香港基本法》规定是50年不变，但邓小平在1984年接见香港各界国庆35周年观礼团时指出：“到了五十年以后，大陆发展起来了，那时还会小里小气地处理这些问题吗……如果有什么要变，一定要变得更好……不要拒绝变，拒绝变化就不能进步。”1988 年邓小平指出：“实际上，五十年只是一个形象的讲法，五十年后也不会变。前五十年是不能变，五十年之后是不需要变。” 此外，特别行政区制度有原则性的特别行政区制度和具体的特别行政区制度的二元划分，原则性的特别行政区制度毫无疑问是纯粹的政治制度，但具体的特别行政区制度除了政治制度，还包括经济、文化和社会等制度。如果没有前者，后者无从谈起，没有作为政治制度的特别行政区制度，就没有其他制度的特别行政区制度，政治制度是其他制度生成和构建的基石，是特别行政区制度的主体和主要矛盾。特别行政区制度理论关涉我国在追求国家统一过程中的制度构建问题，既解决了与内地社会主义制度的联系和区隔，又考虑了港澳问题的具体实际。因此，特别行政区制度理论是对社会主义理论体系的建构，更是有关香港和澳门如何发展和融合的理论。可以说，如果说国家管理体制理论是我国作为社会主义国家的国家管理体制理论的主体和一般性理论，那么“特别行政区制度理论”是我国国家管理体制理论的重要组成部分，是对主体理论的补充和完善。

四、结语

特别行政区制度理论是对特别行政区治理实践的理论提升，是对特别行政区制度的理论认识，具有全面性、逻辑性和系统性。特别行政区制度理论的建构必须基于特别行政区治理的需要，实现国家统一和领土完整，维护国家的主权、安全和发展利益。特别行政区制度应继续在“一国两制”背景下探索特别行政区治理的经验，并上升到理论层面，及时将实践经验总结为理论，同时通过理论创新来推进治理实践，形成有利于特别行政区治理的实效，从而维护国家主权、安全和领土完整，推动港澳地区的繁荣稳定发展。

[参 考 文 献]

[1]辞海[Z].第5版.上海：上海辞书出版社，2009:1349.

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[3]蒋晓伟,程维荣.“一国两制”理论与特别行政区制度研究[M].上海：上海社会科学院出版社，2013：119.

[4]周叶中,刘文戈.论特别行政区制度的二元结构[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2013(1)：52-56.

[5]杨利敏.关于联邦制分权结构的比较研究[G]//北大法律评论:第5卷第1辑.北京：北京大学出版社，2003:24-68.

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