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高校基础设施建设推行PPP模式存在的问题与对策

更新时间:2009-03-28

PPP(public-private-partnership,政府和社会资本合作)是政府在公共产品和服务、基础设施建设领域,联合社会资本通过以特许经营、购买服务等合作方式,建立的一种基于各方利益共享、风险共担的长期合作关系。PPP模式流程包括项目识别(发起、筛选、论证等)、项目准备(实施方案等)、项目采购(招投标等)、项目执行(投融资管理等)和项目移交(项目移交等)5个阶段,各阶段均有明确的工作步骤。政府部门负有提供责任(如市政道路、铁路、供水、供电、安置/保障房、教育等)且又适宜进行市场化运作(如污水垃圾处理、片区开发等)的公共产品或服务、基础设施类项目均适合推行PPP模式。PPP模式的核心关键是项目投融资机制及投资回报机制的设计执行,其中项目投融资机制具体是指项目建设运营过程中的资金来源、流向及项目资产的形成与交割等;投资回报机制具体是指项目建设运营过程中社会资本或私人资本获得投资回报的途径,包括项目使用者付费、政府付费和可行性缺口补助。

4例病人因肢体活动受限,日常生活不能独立完成,需家人照顾,造成病人心理负担增重。病人E:“本来经济就不宽裕,这次车祸后又将父母的积蓄用完了,现在还得留下一个人来照顾我,我一个男人脸面何在?”

推行PPP模式有利于在基础设施及公共产品服务领域吸引社会资本投资,拓宽公共产品和服务的供给渠道,优化社会资源配置,优化财政资金使用效率。目前,我国高等院校面临基础设施建设资金短缺的问题。本文将对高校基础设施建设推行PPP模式进行探讨。

式中:k为模型参数个数,k=l+m+n,l,m,n意义如前节所述;N为总样本个数;为拟合残差方差,为拟合残差(N×1维向量)。

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高校基础设施建设推行PPP模式的现状

PPP模式在高校基础设施领域的应用呈现波浪式发展形式特点。20世纪90年代至21世纪初,随着《中共中央关于教育体制改革的决定》《关于进一步加快高等学校后勤社会化改革的意见》等的出台,PPP模式在高校基础设施领域的应用进入上升期。2008—2012年,受全球金融危机及国内4万亿投资计划影响,PPP模式在高校基础设施领域应用进入下降期。2013年至今,伴随《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》的出台,在高校基础设施建设领域,PPP模式迎来新的发展期,部分开展新校区建设的高校开始尝试运用PPP模式进行基础设施项目建设。

在项目执行阶段,高校或财政部门应监督社会资本方按照采购文件和PPP项目合同约定开展PPP项目公司设立、融资方案设计、融资交割等工作,防止PPP项目公司债务向高校或政府资本方转移。涉及政府支付义务的高校基础设施PPP项目,财政部门应严格按照预算管理要求执行,纳入政府财政预算。

高校应用PPP模式的项目总量较少,主要原因是PPP模式应用到以市政工程、交通运输为主的行业的时间远早于教育行业。

在项目识别阶段,高校或政府指定的财政部门、教育行业主管部门等应作为高校基础设施PPP项目的主要发起者,引导社会资本参与。财政部门应会同行业主管部门,对项目进行评估筛选,牵头做好可行性研究报告、初步实施方案,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作,对需政府付费或政府补贴的项目开展财政承受能力论证。这样,在项目识别阶段才能把好项目准入关。

高校基础设施建设推行PPP模式存在的问题

()PPP模式所需的制度体系不健全

目前,以国家开发银行为主的政策性银行和全国各级政府部门牵头成立的引导基金、产业基金是推行PPP模式的主要资金来源。高校基础设施建设大多属公益性或准公益性,未来现金流情况普遍较差,投资回报机制不健全,且由于建设运营周期长拉长投资退出期,国内金融机构的投资偏好往往较低,造成融资资金来源与建设运营所需资金相脱节。

在项目采购阶段,应严格按照国家采购、招投标有关法律法规执行,依法开展潜在社会资本方资格预审,制定切实可行的项目采购文件,进一步完善项目评审机制,充实PPP项目评审专家库,以保障高校基础设施建设PPP项目采购过程中评标、谈判等核心工作顺利完成。

()推行PPP模式的社会信用基础不牢

PPP模式推行过程中,易出现参与方违约现象,社会契约精神缺失。PPP模式中政府资本方基于领导班子换届、项目原有规划变更等各种原因,有时会违反原订立的合同契约关系,预期违约风险较高,影响社会资本参与PPP模式的积极性。入库、出库看似简单的行为会影响社会资本方对政府资本方信用的判断。同时,社会资本方存在道德风险,存在以超低报价中标PPP项目后以各种理由提价的不守约现象,亦或者社会资本方中标PPP项目后在项目执行阶段因各种原因延迟导致PPP项目无法按期推进,这些现象从全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库中即可找到相关佐证信息,库内众多项目从识别阶段推进到执行阶段过程中耗费大量时间,有时长时间无实质进展,这些均会加深政府资本方与社会资本方之间的相互不信任。薄弱的社会信用情况明显对高校基础设施建设推行PPP模式的招投标、建设、运营维护等重要环节产生诸多不利影响[3]

()现有金融体系尚较难适应PPP模式

PPP项目融资需求有股权、债权两种形式。一方面,社会资本方往往请求银行业金融机构配资,拼足在PPP项目公司设立层面所需的股权出资资金;另一方面,PPP项目建设运营过程中主要资金缺口,往往由项目公司通过申请中长期银行项目贷款筹集。PPP项目普遍存在投资规模大、投资周期长、投资回报不稳定、建设运营风险大的特点,无论是股权融资还是债权融资均存在不同程度的风险,而金融机构信贷或投资往往热衷于风险小、期限短、收益高的行业、领域或项目。PPP项目难以匹配金融机构的投资偏好。

目前,我国PPP模式领域的制度建设多停留在部委和地方层级,尚无国家层面的立法,现有较低层级的法规制度势必加大PPP模式实操和协调推进的难度[2]

高校基础设施建设推行PPP模式的对策

()逐步建立健全和完善PPP模式的制度体系

在项目准备阶段,高校基础设施PPP项目实施机构应提高组织管理能力,有序开展项目实施方案编制工作,尤其要突出构建合理的项目风险分配基本框架、设计切实可行的项目投融资结构与回报机制。在风险分配方面,项目设计、建造、财务和运营维护等风险由社会资本承担,法律政策等风险由政府资本承担;在项目投融资比例构成及投资回报设计方面,应对潜在的主要社会资本方进行调研。

It was revealed that CAC was much more common among patients on LTH,in comparison with patients without CKD.A possible reason for this may be impaired calcium-phosphate metabolism,rather than traditional risk factors,as previously believed[34,35].

()细化高校基础设施建设PPP模式全流程管理

PPP模式全流程管理是指确保PPP项目在识别、准备、采购、执行、移交五大阶段的核心内容均得到有效管控,实现方式关键在于以合同契约关系明确各方权利义务。这就需要我国在不断健全PPP模式法律制度体系基础上,不断夯实PPP模式中政府资本、社会资本、融资提供方等各参与主体的守约意识,强化合同法律关系管理[5]

高校基础设施可细分为教学类基础设施和生活类基础设施,其中教学类基础设施主要包括为满足学校教学任务所需的教学楼、实验楼、行政办公楼、计算机多媒体中心、图书馆、运动场、体育馆等,生活类基础设施主要包括向学生提供生活必要服务的宿舍楼、食堂、超市等。由于高校生活类基础设施往往能够开展经营性服务,可直接产生现金收入,故PPP模式最先在高校生活类基础设施领域开展,如河北工程大学新校区建设PPP项目一期工程等[1]。随着PPP模式运作方式和投资回报机制的日趋丰富和完善,PPP模式在高校基础设施建设领域的应用范围逐渐扩大到高校教学类基础设施建设领域,如山东财经大学莱芜校区建设项目、兴安职业技术学院迁址新建项目等。

国家应在顶层制度设计方面加快PPP立法,以法律形式确立PPP模式的操作流程、应用范围、合作方权利义务、利益共享及风险分担机制、投资退出机制及相关保障措施等,并逐步构建PPP领域法律、行政法规、部门规章等多层次的制度支撑体系。一方面,尽快出台《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》,并在此基础上谋划更高层级的PPP法律条例的设计与制定,要特别注重明确政府资本方、社会资本方、融资提供方等各类参与者的权责义务,明确各方风险与收益分配机制,确保PPP模式运行透明化、法制化。另一方面,教育主管相关部门应针对高校基础设施建设项目制定专门的PPP模式推行指导意见[4],探索差异化、可行性较高的PPP合作模式。

2015年4月,财政部、国家发改委、住建部等六部委联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》是现有PPP立法中法律效力层级最高的一部制度,该办法侧重界定了特许经营的定义、适用范围、合作形式及财政预算制度对特许经营项目实施及运营的限制要求,但特许经营仅仅是PPP的一种模式。2017年7月,由国务院法制办、国家发改委、财政部起草发布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》截至目前尚未正式发文。高校基础设施建设推行PPP模式涉及财政、招投标、投融资等多方面工作的协同,现有法规政策体系不足以支撑PPP模式的良性运行。

2017年7月28日,全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库发布的第7期季报数据显示,截至2017年6月末,全国入库PPP项目13 554个,总投资超过人民币16.4万亿元,涵盖的行业主要包括市政工程、交通运输等共计19个行业,其中教育行业入库项目数649个,占入库项目总数的4.8%,总投资额2 622亿元,占入库项目总投资额的1.6%。

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在项目移交阶段,应明确高校基础设施PPP项目的移交形式、补偿方式、移交内容和标准,项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组,办妥PPP项目资产、知识产权和技术法律文件过户或管理权移交手续。

()进一步拓展PPP模式的融资渠道完善投资退出机制

要拓展PPP模式的融资渠道,关键在于“引资金”。有关部门应将养老、保险等社会低成本资金引入高校基础设施PPP项目的投资,优化资金期限匹配,同时积极发展PPP项目资产证券化市场,盘活满足证券化条件的高校基础设施建设PPP项目。同时,建议有关部门出台相关支持性政策,如支持商业银行通过投贷联动、PPP基金等方式为高校基础设施PPP项目提供资本金融资;鼓励融资租赁公司、保理公司围绕高校基础设施PPP项目资产或应收账款开展融资支持等[6]

同时,丰富PPP模式的投资退出机制,鼓励成熟的PPP项目通过开展资产证券化、项目收益债等进入银行和交易所市场,实现PPP项目无缝对接国内直接融资市场。政府应出台产权交易市场有关PPP项目产权交易和股权转让的实施细则,为PPP项目股权转让扩大交易场所和增加交易机会,推动PPP项目在股权端和债权端均能有可行的退出机制。

地理信息系统在测绘当中进行应用,不仅仅可以对地理信息进行采集,还能够对所提取数据信息进行有效储存。与此同时,通过该系统,还可以根据不同地形特征、地理信息等内容构建出与之相对应的信息模型,在充分发挥计算机计算功能基础上,可以得出相应计算结果,这也为后期开展测绘测量工作奠定坚实基础。除此之外,计算结果也能够发挥数据参考作用,确保测绘结果准确和有效。

高校基础设施建设推行PPP模式将是政府、高校、社会资本三方在遵守国家相关规章制度及合同契约关系基础上,实现社会效益最大化的途径。健全PPP模式制度保障体系,细化高校基础设施建设PPP模式的全流程管理,拓展以PPP项目资产证券化、PPP投贷联动、PPP基金为代表的融资方式和渠道,将有助于PPP模式更好地应用于高校基础设施建设项目。

参 考 文 献

[1] 张扬.高校基础设施PPP项目风险评价研究[D].邯郸:河北工程大学,2017.

[2] 孙学工,刘国艳,杜飞轮,等.我国PPP模式发展的现状、问题与对策[J].宏观经济管理,2015(2):30.

[3] 胡伟,楚阳,宛立,等.PPP模式在高校新校区建设中的研究与应用[J].黑龙江科技信息,2016(17):82.

[4] 张山,谭建立.PPP模式与高校发展路径的思考[J].教育管理与实践,2016(33):5.

[5] 黄斐娜.应用PPP方式进行高校基础设施项目建设的对策研究[J].长沙铁道学院学报(社会科学版),2006(4):206.

[6] 陈超超.高校基础设施建设引入PPP模式的SWOT分析[J].管理观察,2017(11):138.

 
胡美华
《黎明职业大学学报》2018年第01期文献

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