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达累斯萨拉姆城市化过程中的非正式定居问题研究

更新时间:2009-03-28

非正式定居(Informal Settlement)是相对于正式定居(Formal Settlement)而言,Informal Settlement,本文译为“非正式定居”,有学者将其译为“非正式聚落”“非正规定居”“非正式住宅”“非正式房屋”“非正式定居点”等,还有学者将其等同“无规划定居”(Unplanned Settlement)。联合国人居署对达累斯萨拉姆非正式定居的文字描述,过去常常用Informal Settlemet,近几年多用Unplanned Settlemen(t无规划定居)或Unplanned and unserviced Settlemen(t无规划无服务定居)。这可能与2000前后达累斯萨拉姆的绝大部分非正式定居的土地产权通过土地注册等形式由非法权变为合法,被法律确权有关。由于本人研究年代多关注2000年前,因此研究重点还是在 Informal Settlemet。 一般指居民在未经政府规划允许、未正式获得土地产(建筑)权的情况下,以任意的形式建在公共或私有土地上的不合法的、无规划的定居。联合国人类居住规划署(以下简称“联合国人居署”)2015年的一份文件将非正式定居区(Informal Settlements)解释为:“居民没有安全的居住权,居住区通常缺少基本设施和城市基础设施,房屋可能不符合(政府)近期的规划和建筑要求,往往坐落在地理和环境上的危险地带。”HABITAT III ISSUE PAPERS,22-INFORMAL SETTLEMENTS,New York,31 May 2015(not edited version),United Nations Conference on Housing and Sustainable Urban Development,HABITAT III QUITO-OCTOBER 2016.

可以发现集成误差由三部分组成,第一个为系统误差;第二个为系统的平方偏差,是模型预测值与真实值的差值平方,由于预测(分类)系统中真实值无法获取,该误差是一个有用的理论概念;第三个是方差,体现了各基分类器预测值在均值周围的波动程度。

达累斯萨拉姆的非正式定居由来已久。它具有联合国人居署2015年文件认为的非正式定居的一般特征,也具有自身特点,如居住权大部分时间是安全的;覆盖地域范围非常广,囊括了城市大部分地区,不单单包括地理和环境上的危险地带等。因此,搞清达累斯萨拉姆非正式定居发展的来龙去脉和特征,对理解达累斯萨拉姆、坦桑尼亚、非洲乃至世界范围内的非正式定居,都具有重要意义。

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国外学者对达累斯萨拉姆非正式定居的研究很多,近年多关注它的升级改造。联合国人居署等国际组织对达累斯萨拉姆的非正式定居持续关注,每隔几年还发布调查报告。但整体上,国外研究对达累斯萨拉姆非正式定居的历史发展描述不多、不充分(这可能与达累斯萨拉姆非正式定居本身有关,因为它至少在1972年前一直不被政府所接受,所以记录其出现、发展的历史档案和文献不多)。目前国内还没有文章对此问题进行研究和论述。因此,本文拟从历史发展沿革、特点、形成原因三个方面,对达累斯萨拉姆的非正式定居进行粗浅分析。

2010年,坦桑尼亚第一大城市达累斯萨拉姆的城市居民80%生活在非正式定居区。 UN-HABITAT,City Wide Action Plan for Upgrading Unplanned and Unserviced settlements in Dar es Salaam,Nairobi:UN-Habitat,2010,p.13.尽管非正式定居在亚非拉很多正在经历快速城市化的城市中大量存在,但覆盖人口达到甚至超过城市人口80%的情况为数并不多。

达累斯萨拉姆的非正式定居与城市人口的增长、城市化发展同步。1862年时,它是个只有900人的小渔村,位置在今达累斯萨拉姆西部、西北部丘陵和山地附近。今达累斯萨拉姆市中心附近(即毗邻达累斯萨拉姆港周边地区)尚未开发,无人居住。桑给巴尔马吉德素丹决定在这里造一所新的宫殿,这个决定拉开了达累斯萨拉姆快速发展的序幕。到1887年,达累斯萨拉姆人口达到3,000人,这些增长的人口包括为素丹建造新宫殿的奴隶,做生意的阿拉伯人、印度人等。人口增多带来了城市范围的扩大,同时也带来了非正式定居的发展。1891年,当达累斯萨拉姆成为德国殖民政府统治德属东非的行政中心时,殖民政府发现达累斯萨拉姆的市场区(印度人居住区)“是一个混乱、曲折、肮脏的地方,在这里印度人住所夹杂着阿拉伯和非洲人房屋,是名副其实的贫民窟”。 C.C.Gillman,“Dar es salaam 1860—1940:A story of Growth and Change”,Tanganylka Notes and Records 20,1945,p.15.殖民政府对达累斯萨拉姆进行了很多规划,比如借鉴素丹建城直角街道的模式,从达累斯萨拉姆港口向城内修了很多近乎平行的道路,规划了城市的市场,同时还通过不同区域实行不同建筑材料标准的方式,将欧洲人、印度人、非洲人以种族为线分区居住。就居民区而言,还规划了今天的基农多尼、里真特·埃斯塔特、牡蛎湾和姆萨萨尼、乌潘加。 Emmanuel Elifadhili Mchome,“Development of A Model for Improvement of Transport Network in Informal Settlements in Dar es Salaam,Tanzania”,PhD (Transportation Engineering) Thesis,University of Dar es Salaam,September 2014,p.22.它还打算在卡利亚库规划一个非洲人居住区。1913年,达累斯萨拉姆的人口攀至3.4万人。Table 2.2 :Population Growth in Dar es Salaam,1867—2002,United Nations Human Settlements Programme(UN-HABITAT),The Human Settlements Financing Tools and Best Practices Series:Informal Settlements and Finance in Dar es Salaam,Tanzania,UN-HABITAT,Nairobi,2010,p.12.

从所查阅的文献看,国内统计发展水平的研究并不多,学术论文有16篇,核心期刊只有1篇.经概括后发现数据分析观念发展水平框架主要有3种模型.

卫生设施极度缺乏。一是城市非正式定居的污物、污水处理系统缺乏。大部分非正式定居区没有专门的固体垃圾处理系统,居民随意将垃圾丢放到路边。即使到2009年,整个城市的污水处理系统只有188公里,仅覆盖中心商务区、卡利亚库、马萨萨尼、姆文盖和乌邦戈工业区等城市极少数地区。Kasala,S.E.,Burra,M.M.,&Mwankenja,T.S(.2016).“Access to Improved Sanitation in InformalSettlements:The Case of Dar es Salaam City,Tanzania”,4,p.26.城市的正式定居区也只有4%的居民能享有这种服务。由于污水处理系统缺乏,居民洗澡水、厨房废水等聚集成污水塘,蚊虫孳生。由于缺乏雨水排水系统,雨季时非正式定居区蹲坑厕所中的污水四溢,污染环境,危害居民健康。二是达累斯萨拉姆非正式居民使用传统蹲坑厕所的比例很高:2012年,距市中心3公里处的凯科·马春古瓦的蹲坑厕所使用比例为49%,而离市中心5公里的马古鲁卫的使用比例为83%。Kasala,S.E.,Burra,M.M.,&Mwankenja,T.S(.2016).“Access to Improved Sanitation in InformalSettlements:The Case of Dar es Salaam City,Tanzania”.4,pp.28—30.由于卫生设施不足,非正式定居区居民患腹泻和疟疾的比例比正式定居区要高。

(1)建筑工程施工工人的职业素养与施工水准对于建筑工程的整体质量有着直接的影响,尤其为施工人员的技术手法是否熟练,是否按照公司的规章制度进行操作等。随着时代的发展和变迁,建筑工程的建设工作也需要做到与时俱进,及时的融入新技术、新工艺,倘若施工人员不能够及时的学习新知识和新理念,那么他们就很难符合新时期建筑工程施工单位的需要,这也就导致部分施工人员会出现失业问题。所以,施工单位应该对现有的施工人员进行系统化的培训,传授给他们新理论、新知识,并且向他们渗透施工安全方面的知识,保证施工者可以获得安全生产资格证书,实现施工人员持证上岗。

二战时,政府实行战时政策,加上当时恶劣的经济形势,进一步促进了达累斯萨拉姆非正式定居的发展。一方面是房屋建筑材料异常紧缺,建筑活动几近停止,另一方面是人口的不断增长(1938年,城市非洲人口为2.6万人,到1944年,这个数字达到了4万人,增长超过50%), A.H.Pike,12 July 1944,TNA 61/643/3.市区和郊区的房租越来越高,高房租使很多低收入者无家可归。最初政府打算通过建临时材料房屋予以解决,但进展缓慢。因此,很多人以“简易装”的最低居住条件定居,这导致了很多“贫民窟”的出现,如布格如尼、马卡布里、盖雷扎尼、凯科,它们渐渐镶嵌在中心城市周围。二战后,达累斯萨拉姆的城市人口尤其是非洲人口迅速增加。1946年人口为6.92万人,1957年这个数字增长至12.8万人。Mwanri Florence Robert Josiah,A Dissertation Submited for Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Master of Arts(Demography)of the University of Dar es Salaam,University of Dar es Salaam,Oct.,1997,pp.20—21.人口增长进一步推动了非正式定居区的不断发展,不同类型的房屋都可以在城市各个区找到。如城市南部基尔瓦路两侧,既有在凯科建的简易房,又有政府建的警察社区,还有在库拉西尼建造的为欧洲港口雇佣者提供住宿的欧式小屋;在城市北部的牡蛎湾和里真特·埃斯塔特这两个最显赫的欧式社区之间的米科罗肖尼,散布着大片为工作在附近的非洲人建造的简易小屋,而这在德国殖民统治时期和英国殖民统治早期是很难想象的。

1961年坦噶尼喀独立后,达累斯萨拉姆经历了快速的城市化。1967年达累斯萨拉姆人口为27万,J.M.Lusugga Kironde,“Land Policy Options for Urban Tanzania”,Vol.14,No.2,1997,p.100.比1957年增长了近15万。1978年人口为84.3万人,Table 4.1.Total Population and Area by Region 1978,Bureau of Statistics,Ministry of Planning and Economic Affairs,Dar es salaam,1983,p.93.占坦桑尼亚全国总人口4.8%。1988年人口为136.1万人,Table 3.2 Population Growth by Regions (1978/1988),Bureau of Statistics,Ministry of Finance,Economic Affairs and Planning,Dar es Salaam,1988,p.30.占整个国家总人口5.9%。2002年人口为248.73万人。Tanzania Country Profile,Results of the Tanzania 2002 Population Censu(sAug.25,2002).2012年人口约为436万,占坦桑尼亚大陆人口的10%。United Republic of Tanzania-URT(2013),Dar es Salaam:Government Printers,p.1.城市人口的迅速增长推动城市的非正式定居迅猛发展。1960年达累斯萨拉姆非正式定居区约有5,000个单位,1963年为7,000个,1972年增长到28,000个。1985年达累斯萨拉姆的非正式定居区有84个,2002年约有150个,其中54个非常大。United Nations Human Settlements Programme(UN-HABITAT),The Human Settlements Financing Tools and Best Practices Series:UN-HABITAT,Nairobi,2010,p.12,p.13.1967年时,达累斯萨拉姆只有27%左右的人口生活在非正式定居区,1978年达到了60%,2002年为70%,Table 2.5:Population Growth in Informal Settlements in Dar es Salaam,Emmanuel Elifadhili Mchome,“Development of A Model for Improvement of Transport Network in Informal Settlements in Dar es Salaam,Tanzania”,PhD(Transportation Engineering)Thesis,University of Dar es Salaam,September 2014,p.28. 2010年达到近80%。 UN-HABITAT,Nairobi:UN-Habitat,2010,p.13.

就发展方向而言,1961年坦噶尼喀独立前后,城市的非正式定居总体是沿着从中心商务区出发的城市四条主干道即巴加莫约路(北)、莫洛戈罗路(西北)、普古路(西南)、基尔瓦路(南)扩展(居民多出于工作和生活便利考虑)。有学者认为水、路、电、学校、卫生实施等是影响居民选择非正式定居地点的主要因素。而在这些因素中,人们第一考虑的是土地的价格,廉价、地块大或低密度的地区是首选;其次是考虑交通;再次是考虑水资源。电是这三个考虑因素之外的第四个首选。此外,其他影响因素还有周边亲戚朋友关系,自然环境等。参见:Alexandra Hill,Tanja Huhner,Volker Kreibich,and Christian Lindner,“Dar es salaam,Megacity of Tomorrow:Informal Urban Expansion and the Provision of Technical Infrastructure”,cited in F.Kraas et al(.eds.),Springer Science+Business Media B.V,2014 ,p.172.随着时间的推移,新发展的非正式定居离这四条主干道的距离越来越远了:从最初定居点到主干道的时间为5分钟以内,慢慢发展为10分钟以内、20分钟以内,40分钟以内甚至40分钟以上。20世纪80年代开始,在城市边缘拓展的达累斯萨拉姆的非正式定居呈现出沿着河谷发展的趋势:1982至1992年,非正式定居沿着河谷扩展的年增长率为16.71%,沿着山脉、采石场、沼泽地的年扩展率为8.89%、6.18%、5.25%。20世纪90年代前后,非正式定居沿着山脉发展的速度显然超过了沿着河谷发展:1992至2002年,非正式定居沿着山脉扩展的年扩展率增长到28.59%,沿着河谷、采石场的年增长率为11.61%、10.11%。Table 2:Informal Settlements Expansion with Respect to Land Form,Fikreselassie Kassahun Abebe,Thesis Submitted to the Faculty of Geo-Information Science and Earth Observation of the University of Twente in Partial Fulfillment of the Requirement for the degreee of Master of Science in Geo-information Science and Earth Observation,Enschede,The Netherlands,March,p.21.非正式定居在沿着城市边缘地区扩展的同时,也在城市内部“见缝插针”,不断增长和扩大。

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总而言之,市场导向下的军民融合发展对于军工企业来说具有着很高的必要性,但在军民融合的实践过程中,同样也存在着很多的问题,军工企业必须要从企业管理制度、经营理念、营销工作等多方面入手,采取正确的军民融合发展策略,才能够让这些问题得到有效解决。

达累斯萨拉姆市的非正式定居具有2015年联合国人居署描述的非正式定居区的基本特征,如,居民居住权在2004年前一直在法律上不被政府认可;居住区缺少基本设施和城市基础设施;居民的建筑样式和居住地选择不受政府规划影响,部分房屋坐落于地理和环境上的危险地带等。

非正式定居区的居住环境也不好。比如较拥挤,尤其在市中心地区。1994年,达累斯萨拉姆的租房移民中分别租一、二、三间房间的比例分别为31.1%、26.8%、18.8%,即三分之一的租房移民租的是单间房,57.9%的移民租房在两间以内。由于坦桑尼亚大部分家庭拥有两个以上小孩,所以经常是一家人挤在一间屋子里,甚至出现一套房子住三十几个人的情况。Mwanri Florence Robert Josiah,A Dissertation Submited for Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Master of Arts(Demography)of the University of Dar es Salaam,University of Dar es Salaam,Oct.,1997,p.88.非正式定居区房屋密度也比较高。2002年,在凯科·姆旺加地区的一项调查显示:被调查的16间房屋中有一半的面积在200至400平方米之间,达累斯萨拉姆非正式定居的房屋可分为传统的斯瓦希里型、半斯瓦希里型和现代型三类。这三类房屋基本上都是一层,多层和高层的情况较少。传统的斯瓦希里型房屋一般为一层,6个房间,后院有储藏室、厨房、浴室等。20世纪90年代,非正式定居区典型的斯瓦希里房屋的面积(除去额外建筑如厨房、卫生间、后屋外)一般在100平方米左右。1991年时,斯瓦希里、半斯瓦希里、现代型的建筑面积分为10至300平方米不等,仍多为单层。多层的数量很少,且多出现在高收入家庭或“乡绅”阶层居住的区域。参见:J.M.Lusugga Kironde,“Land Policy Options for Urban Tanzania”,Vol.14,No.2,1997,p.112.有2间面积在200平方米以下,4间面积在400至600平方米之间,即16间房屋中的87.5%为高密度建筑。400至600平方米的地区一般被认为是高密度地区,601至1200平方米为中等密度地区,1201至4000平方米为低等密度地区。

基础设施非常缺乏。以供水为例,设施非常不足且有安全隐患。2014年,达累斯萨拉姆自来水及污水处理公司估计当年城市水需求为450,000立方米,而供给只有300,000立方米。Sarah L.Smiley,“Water Availability and Reliability in Dar es Salaam,Tanzania”,2016,Vol.52,No.9,p.1323.水供给从殖民时期就不均衡,原欧洲人居住区(今牡蛎湾等富人区)大都有水管直通家中,而原先的非洲人居住区包括后来的非正式定居区大部分家庭都没有水管。1994年,达累斯萨拉姆只有22.4%的家庭有水管,Mwanri Florence Robert Josiah,A Dissertation Submited for Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Master of Arts(Demography)of the University of Dar es Salaam,University of Dar es Salaam,Oct.,1997,p.103.2012年,城市也仅有33%的家庭在房屋或者后院有水管(水并非每天供应)。National Bureau of Statistic(sNBS),Housing Condition,Household Amenities and Assets Monograph,Dar es Salaam,2015,p.48.剩余的居民要么从邻居家或很远的政府自来水亭接水,要么从水罐车、水贩那里买水,或者从城市供水主干道“偷水”,还有一些人未经政府同意和监管使用地下水。周转运输和不经政府监管等无疑降低了水的安全性。

不久,一战爆发。德国殖民政府城市规划因为战争而结束。1916年9月,英军占领达累斯萨拉姆,城市原有的一些居民离开了,而另一批新居民来到。新旧政权更迭为城市新一波的非正式定居发展提供了温床:“非洲士兵和居民(因为一战而来到达累斯萨拉姆)可以任意在卡里亚库建造住房。”Improvement of Native Houses,Volume II,TNA 24387.1921年,达累斯萨拉姆人口为1.69万人。经过一段时期的恢复,到1931年,总人口为2.5万人。 B.R.Mitchell,Internatiinal Historical Statistics:Africa and Asia,Macmillan Reference Books,The Macmillan Press Ltd.,1982,p.66.增长的人口开始打破德、英殖民政府对城市三个区的规划(即欧洲人居住区,印度人居住区,非洲人居住区),使得三个区的界限越来越模糊;而且整个城市开始向西、向边界地区外扩。也正是在这个时候,达累斯萨拉姆周边地区渐渐开始出现了很多无人管理的村庄和居民区,包括城市西北的基农多尼和凯科居民区,北部的马萨萨尼斯瓦希里渔村,西部、西南部的马戈梅尼、基戈戈、布格如尼、长奥姆比、特梅克村庄等。James R.Brennan&Andrew Burton,“The Emerging Metropolis:A history of Dar es Salaam,circa 1862-2000”,cited in James R.Brennan,Andrew Burton,Yusufu Qwaray Lawi,Dar es salaam:Histories form an Emerging African Metropolis,Mkuki na Nyota Publishers,2007,p.33.这些村庄为不断增长的城市人口提供服务和住宿等。一些研究者也在其著作中提到1920至1950年间,达累斯萨拉姆城市周边地区出现了很多无人管理的村庄,如Emmanuel Elifadhili Mchome提到:“尽管英国殖民政府在1920到1950年间规划了卡里亚库、伊拉拉、马戈梅尼、凯科的一部分等(皆欧洲人、印度人居住区),但二战前,它对于非洲人居住区是没有考虑的,因为在英国人看来,非洲人在达累斯萨拉姆的存在是流动性的和暂时性的,不是一个长期问题。因此,没有受英国殖民政府规划影响的不断增长的非洲人不断到传统的扎拉莫村庄以及周边的斯瓦希里村庄定居。这些村庄变成了人口增长后的非正式定居区。这些地区主要包括凯科、布格如尼、曼泽西大部分地区,其他地区如卡韦、姆萨萨尼、乌邦戈和基苏图。”引自Emmanuel Elifadhili Mchome,“Development of A Model for Improvement of Transport Network in Informal Settlements in Dar es Salaam,Tanzania”,p.25.

其他基础设施配给方面,大部分非正式定居区没有学校、卫生中心、药房、居民健康娱乐场所等。即使一些地区有一些基础设施,也往往因为养护不及时而损坏。道路方面,非正式定居区道路多是自然形成的羊肠小路,且宽窄不一,很少有路灯。电供应方面,2012年达累斯萨拉姆63.4%的家庭用电照明,26.5%的家庭点油灯。同年,7.2%的家庭用电做饭,3.9%的家庭用天然气(工业),6.6%的家庭用柴火,73.5%的家庭用木炭做饭。National Bureau of Statistic(sNBS),Housing Condition,Household Amenities and Assets Monograph,Dar es Salaam,2015,p.62,p.67.

居民居住权方面,达累斯萨拉姆从1862年至今,先后经历了桑给巴尔与东非海岸王国统治(1862—1887)、德国殖民政府统治(1887—1916)、英国殖民政府统治(1916—1961)、独立后自主发展(1961年至今)四个时期。这四个时期的政府至少在1972年前是连续性地不承认非正式定居的发展,有的持很明确的清除态度。1968年的《达累斯萨拉姆城市规划方案》,也没有将非正式定居纳入城市发展的范畴。土地产权方面,直到1995年、1999年,坦桑尼亚政府先后颁布《国家土地政策》《国家土地法令》等,才对非正式定居的土地产权在法律上进行了认可和保证。2004年,政府通过发送居住牌和居住证等注册形式,将达累斯萨拉姆的非正式定居区的土地权和房屋居住权从法律上的非法引向了合法。

达累斯萨拉姆非正式定居除具有一般非正式定居共有的特征外,还有独特的特征。比如它的居住权长期看是有保证的,房屋建造材料以永久性为主,居民的属性非常多样等。

达累斯萨拉姆非正式定居区房屋的建筑类型和朝向也经常杂乱无章。因为普通居民的房屋建造很多情况下和非洲其他国家的房屋建造一样,一般需要很多年时间,往往是有资金就建,没资金就停,而不是所有东西都准备好才开始。所以达累斯萨拉姆非正式定居区的大部分房屋存有重建、改建、增建的历史。如一位农妇先是在非正式定居区盖了2间泥草房,她儿子长大后挨着她的房子盖了5间水泥房;后来农妇自己又在原先房屋旁边盖了2间水泥房;再后来邻居从她手里买来一些土地,在她房子边上盖了2间有冲水厕所的房屋;再再后来两家企业与她签署合约,分别在她房子旁边盖了2家店面。就这样,农妇原有土地上房屋里居住的人越来越多,房屋的结构和建筑样式也越来越多样,而公共区域的面积越来越小,街道越来越狭窄。此外,非正式定居区治安也非常差,经常有抢劫等案件发生。

达累斯萨拉姆非正式定居的居住权长期看是有保证的。20世纪70年代之前,英国殖民政府、坦桑尼亚政府对非正式定居都采取不承认态度,坦桑尼亚政府甚至还采取了“彻底清除”政策。但这种“彻底清除”政策在实际中并没有很好实施,非正式定居区的居民对他们的房屋和土地所有权越来越有信心。1995年,坦桑尼亚颁布的《国家土地政策》等对非正式定居的土地产权进行了认可和保证。2004年开始,政府开始实施非正式定居区土地注册项目,即居住权项目。The Comprehensive Urban Land Property Register for Economic Empowerment of Residents in Unplanned Settlements in Dar es Salaam Project,known as the Residential Licenses Project.通过这个项目,非正式定居区的土地产权开始从非法走向合法。

对土地产权的信心也使得达累斯萨拉姆非正式定居区的建筑结构和样式与一般贫民窟非常不一样,即它的房屋建筑质量不差。非正式定居区建筑以永久性和半永久性材料居多,临时性、暂时性建筑材料使用很少。1991至1992年,非正式定居区居民建筑的地面84.3%为水泥、瓷砖等材料,墙体的62.1%为混合、水泥、石头等材料,屋顶中的91.5%使用钢筋等金属材料。2007年,这三个数据分别提高至90.4%、88.3%、94.4%。United Nations Human Settlements Programme(UN-HABITAT),The Human Settlements Financing Tools and Best Practices Series:UN-HABITAT,Nairobi,2010,p.7.而2012年整个达累斯萨拉姆的这三个数据为88.2%、95%、96.1%。National Bureau of Statistic(sNBS),Housing Condition,Household Amenities and Assets Monograph,Dar es Salaam,2015,p.42,45,40.非正式定居的房屋建筑材料并没有拖整个城市建筑的后腿。

达累斯萨拉姆的非正式定居是达累斯萨拉姆迅速城市化的一个产物。城市人口快速增长带来住房需求大增,政府管理和服务不能及时满足住房需求,而人需要地方安身,这导致居民在土地产权和建筑方式尚未得到政府允许的情况下,自己选择建筑地点随意建造自己的住房。这是造成达累斯萨拉姆非正式定居的重要原因。

达累斯萨拉姆市的非正式定居是不是贫民窟?按照联合国人居署2003年、2006年公布的标准和以上文章的分析,联合国人居署2003年限定的贫民窟的标准为:不充分的安全水供给、不充分的卫生及其他基础设施供给、拥挤、不安全的居住环境、房屋结构建筑质量差。参见:United Nations Human Settlements Programme(UN-HABITAT),UN-HABITAT,Nairobi,2010,p.6。2006年,联合国人居署认为居住在城市里的一个家庭或者个人所居住的房屋及其环境缺少以下五个条件中的一个或者多个,即该家庭或者个人居住的房屋属于贫民窟,这五个条件分别为:能获得有品质的水、能获得卫生设施、永久住房、充足的生活区、有保障的产权。参见:Access to improved water,Access to sanitation,Durable housing,Sufficient living area and secure tenure,UN-Habita(t2006),The State of the World’s Cities Report 2006/2007,London:Earthscan,Cited in Shaaban A.Sheuya,Marco M.Burra,Tenure Security,Land Titles and Access to Formal Fiance in Upgrades Informal Settlements:The Case of Dar es Sallam,Tanzania,Current Urban Studies,2016,4,p.441。可以看出它含有贫民窟的特征,但也有与贫民窟不一样的特征。

达累斯萨拉姆非正式定居区的居民属性也非常多样,不论是富人还是穷人都选择在非正式定居区定居。“20世纪80年代中期,坦桑尼亚开始实行私有化,一些私人(包括房地产开发商)在非正式定居区盖起了一些私人住宅和不同档次的商品房”。裴善勤编著:《列国志·坦桑尼亚》,社会科学文献出版社,2008年,第45页。“坦桑尼亚(含达累斯萨拉姆)非正式定居区的一个独特特征是广泛的社会经济群体‘并肩’生活,富人和穷人在同一块非正式定居区共同生活”,United Nations Human Settlements Programme(UN-HABITAT),The Human Settlements Financing Tools and Best Practices Series:UN-HABITAT,Nairobi,2010,p.8.比如大学教授、政府雇佣者与街头小贩在达累斯萨拉姆非正式定居区互为邻居等。

如前所述,达累斯萨拉姆的城市人口在20世纪30年代有了明显增多,二战后人口迅速增加。1946年达累斯萨拉姆人口为6.92万,1957年翻了近一番,为 12.8 万。Mwanri Florence Robert Josiah,A Dissertation Submited for Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Master of Arts(Demography)of the University of Dar es Salaam,University of Dar es Salaam,Oct.,1997,pp.20—21. 1967年为 27 万,J.M.Lusugga Kironde,“Land Policy Options for Urban Tanzania”,Vol.14,No.2,1997,p.100. 1978年为 84.3万,Table 4.1.Total Population and Area by Region 1978,Bureau of Statistics,Ministry of Planning and Economic Affairs,Dar es salaam,1983,p.93. 1988年为 136.1 万,Table 3.2 Population Growth by Region(s1978/1988),Bureau of Statistics,Ministry of Finance,Economic Affairs and Planning,Dar es Salaam,1988,p.30. 2002年为 248.73 万,Results of the Tanzania 2002 Population Censu(sAug.25,2002).2012年为436万。United Republic of Tanzania-URT(2013),Dar es Salaam:Government Printers,p.1.即从1967年至2012年45年间增长了400多万,平均每年增长10万左右。增长的人口需要住房,而独立后的坦桑尼亚和达累斯萨拉姆市政府曾实施过一些措施来解决住房需求。如坦桑尼亚政府成立国家建筑公司,统一为居民提供住房;国家和地方政府为居民提供住房用地、住房贷款等。但政府解决问题的措施非常有限,速度远远赶不上城市人口对住房的需求。

在国家统一建造住房方面,1962至1980年,坦桑尼亚国家建筑公司平均每年提供1,017间住房,而达累斯萨拉姆城市人口此间平均年增长量保守估计为6万—7万,国家建筑公司提供的住房远远不能满足需求。在政府提供住房贷款方面,虽然居民可以申请,但申请条件很高,比如要求申请人的银行存款不少于贷款总额的5%,申请人提供土地的占有合同、房屋建造计划等,且手续繁琐。在政府提供住房用地方面,分配非常不及时、不充分,分配的土地数量非常小且速度非常慢。如1978、1979年至1990、1991年,达累斯萨拉姆共有26.17万人申请土地,而政府分配下来的土地只有1.78万块,不足申请量的6.8%。Kombe W.J.,“The Demise of Public Urban Land Management and the Emergence of Informal Land Markets in Tanzania-A Case of Dar es Salaam City”,18,1994,p.30.“从20世纪70年代末开始,达累斯萨拉姆每年的(住房)土地需求量大概为2万块,而1972至1994年间,达累斯萨拉姆市政府总共分配的土地数不超过4万块,即政府平均每年分配的住房用地只有2000块”。J.M.Lusugga Kironde,“Land Policy Options for Urban Tanzania”,Vol.14,No.2,1997,p.102.2001年,整座城市人口对土地的需求量估计为15万块,但政府只能提供8,000块土地,仅为需求量的5.3%。Alexandra Hill,Tanja Huhner,Volker Kreibich,and Christian Lindner,cited in F.Kraas et al(.eds.),Megacities:our Global Urban Future,International Year of Planet Earth,Springer Science+Business Media B.V,2014,p.167.

由于政府不能提供足够多的住房,增长的人口开始自己寻求办法。坦桑尼亚土地公共所有下的达累斯萨拉姆传统部族土地制度仍然存在,坦桑尼亚、达累斯萨拉姆政府对非正式定居的态度等为达累斯萨拉姆对住房有急切需求的人口寻找土地和自己按照自己的标准建造住房提供了温润的“土壤”。这是达累斯萨拉姆非正式定居产生的第二个原因。

坦桑尼亚土地制度的基础是英国殖民政府颁布的《1923年土地法令》,该土地法令规定坦噶尼喀的土地归公共所有,总督对所有公共土地拥有处理与处置权。英国殖民统治之前的德国殖民政府实施的土地政策主要是1895年的《土地法令》,该法令规定德属东非的一切土地均为“王土”,殖民当局有权处理——出租或出卖。杨人楩:《非洲通史简编:从远古至一九一八年》,人民出版社,1984年,第487—488页。德国殖民政府之前达累斯萨拉姆的土地政策可能是传统非洲土地所有制,即土地属于集体所有,部族间土地以坟墓为界,部落、部族成员或个人通过酋长、族长集体分配或约定俗成地使用土地。Deborah Fahy Bryceson,p.11.

坦噶尼喀独立后,政府沿用了《1923年土地法令》,规定土地为公共所有,其控制和管理权归总统。尽管国家规定国家所有的土地属于公共所有,总统代全体公民分配和管理土地,但传统部族土地制度仍然存在。达累斯萨拉姆的土著居民如扎拉莫人自始至终拥有达累斯萨拉姆部分土地的实际控制权。这种土地的控制权在达累斯萨拉姆住房需求突飞猛涨而不能得到有效解决的情况下,就成了私下非官方途径获得房屋建筑用地的突破口和求助点。“由于立法以及行政管理的混乱,扎拉莫人有充分的机会从事土地交易,并且这种交易成为扎拉莫人城郊生活的一部分”。 Deborah Fahy Bryceson,African Studies Centre,Oxford University,April 2008,p.17.“在坦桑尼亚,非正式定居获得土地的主要方式有:从当地土地所有者的手中购买、当地部族首领分配、继承和未经允许的直接占有”。United Nations Human Settlements Programme(UN-HABITAT),The Human Settlements Financing Tools and Best Practices Series:UN-HABITAT,Nairobi,2010,p.3.

20世纪80年代,以部分传统部族土地权的买卖为重要内容的达累斯萨拉姆土地私下交易市场正式形成,到90年代,基本处于公开状态。 Deborah Fahy Bryceson,African Studies Centre,Oxford University,April 2008,p.16.私下交易市场的土地交易价钱非常昂贵。20世纪90年代的一项调查显示:在离达累斯萨拉姆城区6公里的曼泽西,空地转让费为30万到40万坦先令,而政府同类土地的分配费用只有1,829至4,757坦先令。尽管交易费用昂贵,但它却是达累斯萨拉姆城市移民获得土地的主要形式:“20世纪90年代一项调查显示,达累斯萨拉姆城市的房屋建筑用地64%是购买,12%由政府分配。”J.M.Lusugga Kironde,“Land Policy Options for Urban Tanzania”,Land Use Policy,Vol.14,No.2,1997,p.106.交易人群也从低收入家庭逐渐扩展到低中高各个经济收入阶层。“官方的土地分配不及时不断地将中高收入阶层推入非正式定居区定居,因为他们发现:比起正式土地分配系统,非正式市场获得建筑用地相对更容易和便捷”。United Nations Human Settlements Programme(UN-HABITAT),The Human Settlements Financing Tools and Best Practices Series:Informal Settlements and Finance in Dar es Salaam,TUN-HABITAT,Nairobi,2010,p.8.

政府对待非正式定居的态度变化也是引发达累斯萨拉姆非正式定居不断扩大发展的重要原因。德国、英国殖民政府对非正式定居的态度都是不赞成的。如德国殖民统治时期颁布1891年《建筑法令》,规定达累斯萨拉姆的建筑房屋应该有统一标准,试图对城市的房屋建筑作出规定。英国殖民政府延续了这个政策,并试图清理混合居住区。坦噶尼喀独立后至1972年,坦噶尼喀、坦桑尼亚政府对非正式定居区的态度也是反对的、敌视的,政府官员普遍认为它们应该被清除。1968年的《达累斯萨拉姆城市规划方案》并没有将非正式定居纳入城市发展的范畴。但官方文件态度和实际态度是不一样的。现实中,坦桑尼亚政府或政府官员对非正式定居的发展往往是睁一只眼闭一只眼,没有采取严格的约束和惩罚措施来遏制非正式定居的发展。“政府发现他们自己不打算对目前城市快速的变化(非正式定居的快速发展)去进行有效的控制,这和37年前规划顾问看到的情况一样”。Allen Armstrong , Colonial and Neocolonial Urban Planning: Three Generations of Master Plans for Dar es salaam Tanzania,Journal of the faculty of Arts and Social Sciences,University of Dar es salaam,Utafiti Vol VIII No.1,1986,p.63.政府官员这么做的原因很多,一方面是政府体制机构不健全,没有足够的制度、人力、物力去阻止非正式定居区的发展;另一方面政府在经济上也没有能力去建造越来越多人口所需要的大量房屋。

20世纪70年代前后,坦桑尼亚政府开始改变对非正式定居的态度,即政府开始公开表示非正式定居区应该是升级、改造,而不是清除。这是官方对非正式定居态度质的改变。1972年,坦桑尼亚政府批准了非正式定居区改进计划。Squtter Improvement Scheme.20世纪70年代和80年代早期,达累斯萨拉姆包括曼泽西和姆托尼、坦迪卡因在内的第一、第二个国家站点的服务及非正式定居区改造项目实施;National Sites and Services and Squatter Upgrading Projects.20世纪90年代和2000年,汉纳·纳西夫非正式定居社区的管理升级项目实施。Community Managed Settlement Upgrading of Hanna Nassif.世界银行等国际组织也对达累斯萨拉姆的非正式定居项目升级改造给予了政策指导和资金、技术援助,在其帮助下,达累斯萨拉姆的多个非正式定居区以及一些郊区城镇的基础设施(道路、雨水排泄、水供给、污水处理、路灯等)和社区服务(学校、卫生中心、药房、超市等)都有所改善。

整体来看,美丽乡村建设应由政府主导,但政府主导并不意味着政府包办一切,还必须充分发挥市场在资源配置、行为激励等方面不可或缺的作用。

政府对非正式定居的态度变化也体现在对部族习惯性土地用地权力的认可上。1995年坦桑尼亚颁布的《国家土地政策》、1999年颁布的《国家土地法令》等,对非正式定居的土地产权进行了认可和保证:“土地被征用时,要对拥有土地使用权的个人,以及被认可的长期实际占有或习惯性使用土地的部族等共同体,给予完全、公平、快速的补偿。”Tha National Land Act(1999).2004年,政府开始对非正式定居区土地实施居住权项目(包括发送居住牌和居住证,前者有效期先是2年后是 5年,后者有效期分为 33、66、99年)。The Comprehensive Urban Land Property Register for Economic Empowerment of Residents in Unplanned Settlements in Dar es Salaam Project,known as the Residential Licenses Project. 至此,达累斯萨拉姆非正式定居区的房屋居住权从非法走向了合法。

由此可以看出:城市化是达累斯萨拉姆非正式定居产生的一个原因,但不是必然条件。非正式定居的出现与达累斯萨拉姆城市传统有着必然的联系。如坦桑尼亚土地公共所有下的达累斯萨拉姆传统部族土地制度仍然存在,坦桑尼亚、达累斯萨拉姆市政府对非正式定居的态度等,都是非正式定居产生的重要原因。

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范晓云
《历史教学问题》 2018年第02期
《历史教学问题》2018年第02期文献

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