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城市化中土地管理制度构建的历史分析:以上海为例

更新时间:2009-03-28

近代上海自上海开埠至解放前100多年以来,整个上海地区的人口增长了9倍左右,净增人口近500万人。*邹依仁:《旧上海人口变迁的研究》,上海:上海人民出版社,1980年,第9-13页。上海开埠时,面积约90万市亩,至1949年面积为926443.3市亩。*上海房地产志编纂委员会:《上海房地产志》,上海:上海社会科学院出版社,1999年,第79、83页。100年间从小县城发展为大都市,上海的土地管理制度也实现了从传统到近代的转变。在这个制度变革的历史实践中,哪些因素带来了冲突?又通过何种机制去解决这些冲突?如何构建较为有效的制度呢?

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一、近代上海城市土地管理制度变革

(一)开埠前的土地管理制度

上海县开埠前,并无专门的土地行政管理机构,县以下依次有乡、保、区、图等基层组织,由知县指派地保负责日常土地产权过户。其土地管理也与其他地方相同,是以征收田赋为目的的产权产籍管理。旧上海县田地产权凭证为田单,单上注明某保、某区、某图、某字圩、某号、亩数、原粮、姓名等。上海县的土地还有两类特殊的类型:漕田和芦课,漕田是内腹地,其中公地、义冢、荒地、公浜、公路等均属免科地,不征钱粮不发产证,这类土地如因情况变化,政府可以出卖,由县署发给执照或印谕执业。芦课又称沙田,系沿江沿海新涨沙滩,涨滩属于国有公产,人民缴价后,可领取执业凭证,城镇房地可自由买卖,但要去官府登记注册,并缴纳契税。

(二)近代土地管理制度的变革

1.租界土地管理制度的变革

1845年11月《上海土地章程》公布,前有“晓谕”,后列二十三条,内容涉及到城市管理的诸多内容,如土地管理、治安管理、外侨管理等,但根本内容仍是土地管理,故其英文名称为Land Regulations,又被称为地产章程、地皮章程。这个章程奠定了租界土地管理制度的基本框架,与以后历次的土地章程一起成为各项管理制度的基础。

专业化的土地管理结构逐渐设立。为了便于土地登记,设立领事馆土地股专门进行土地登记。之后又先后设立土地估价委员会、地产委员会对价格进行调控,并以清丈处、地产测丈股专门负责土地丈量,为土地估价及地籍管理提供依据。1907年为地税征收和土地交易的便利,设立地籍办公室。

规范化、法制化的土地产权管理制度。租界采用了道契制度,使得产权凭证规范化、标准化,在道契的申领程序、格式、内容上均予以明确,克服了传统契约名目繁杂,格式不一,产权不明的弊端,其较为准确的土地测量以及土地产权登记的严格实行和管理,大大减少了土地交易中的产权纠纷,增强了土地契证的公信力,使得道契在融资领域也被广泛接受。对于土地产权的取得及转让,均明确规定须进行登记,并附地形图,同样减少了产权纠纷。

土地有偿征用制度的确立。租界逐渐确立了公共土地的强制征用权,并逐渐明确了土地的补偿标准,在征地中涉及到的当事人时常会有利益冲突,为了保证征地的实施,协调冲突,租界当局也采用了一些灵活的制度。如赋予地产主对计划路线的选择权、适当调整计划路线、多样化的补偿方式等。

土地税收制度的确立。将土地所有者具有缴纳土地税的义务纳入正式规章的是1854修订的章程,该章程第9款规定:“起造、修整道路、码头、沟渠、桥梁,随时扫洗净洁,并点路灯,设派更夫各费,每年初间,三国领事官传集各租主会商,或按地输税,或由码头纳饷,选派三名或多名经收,即用为以上各项支销。”明确列明征税的目的、征税的时间、交税方式,即每年初由选派的三名或多名代表为道路修正等目的经租地人协商后征收,也表明此税的征收需要经过租地人会议的批准,租地人会议就类似于权力机构,使得土地税的征收具有了合法的身份,虽然税率、税金的确定标准均没有在章程中规定,但具体的执行机关工部局通过董事会会议进一步进行了明确。在1854年工部局成立后的第一次董事会会议上,规定租界内各租地人应在7月26日前,向工部局报告各自的地产价值以便征收地税,对外侨征收的土地税税率为地价的0.5%。这样确定了税率,及按照土地价值进行征收的原则。但土地的价值如何确定呢?虽然规定了由租地人自行申报,但申报的价值是否公允呢?为此,1856年委派专人进行估价,1862年成立了地产估价委员会,专事地产估价工作,并规定每3年重新对土地估价一次。地产估价委员会的董事在1869年的章程中规定由选举产生,还以条文的形式规定了土地税的征收以土地价值为依据,该章程的第9款规定:“……地捐照所估时值地价抽取,房捐照所估每年应收租金抽取。总之地捐如系抽一两,则房捐所抽不得过二十两,余皆仿此类推。……”对于土地税的征收对象,限定为外人租赁的土地,这些土地因均为非农用地,事实上将耕地排除在外。在1893年时《新定虹口租界章程》第6款规定:“一切向来所有住宅,因系华人原业户之产,并系华人原业户居住,现在并不收捐者,又一切新、旧房屋,在华人原业户地上,离马路或应筑之路较远,并无利益可得者,工部局情愿概不收捐。” “凡虹口租界内耕种之田,倘常为华人原业户之产,工部局愿不收捐。”这样土地税的征收对象、计税依据、税率、征税办法、目的均在历次的章程和董事会会议上逐渐确定下来。

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2.征地补偿标准的确定

因公征地,既涉及到公众利益,也涉及到被征地者的利益,尽管有强制征地权的规定,但英国人尊重私人产权的习惯和文化还是在租界的制度实施中得以体现。在1869年上海《土地章程》第6款规定:“……各执业租主会同决议将地段划归公局管辖之后,公局即将拟在该地方作公用公路等处,出示通知,倘有早在该地方置有产业之有约各国商民等,因公局示内所云公用公路之处,有所辩论,限十四天内,投该管领事官,具呈禀明,或自己专函通知公局,以便设法调处……”,在1898年新增条款中也规定:“公局拟作公用之地,应绘第六款所指图样宣示,西国租主于图样未宣示以前,已经管业,或虽已承租而尚未管业者,限三个月内,准将详细情形及不愿遵让之处,函报公局,或诣局面陈,或托人代诉,听候公局核断。倘逾限已四个月,及图样宣示一年内,并已将该租主所陈核定而仍行抗争,即由公局函请后开选立之勘估地值地产董事,公同核断,估给地值及屋价。……”这些规定,均表明了征地预先公示的规则,体现了租地人的知情权及当局的行政公开义务,既可以防止当局的滥用职权,又能保护租地人的财产权益。

在租界的刺激和示范下,华界也设置了专门机构进行土地开发,最早的市政机关是创设于1895年的南市马路工程局,主要任务是填筑沿浦马路,二年后工程竣工,改为马路工程善后局,1898年督办吴淞开埠工程总局设立,主要是修筑道路。为了阻止租界越界筑路,华界的绅商决定先行开发闸北,于1900年设立闸北工程总局,因经费难以为继,遂呈请官办,于1905年改称为闸北工巡总局,次年正式改为上海北市马路工巡总局。上海绅商李平书等人还于1905年发起成立了上海城厢内外总工程局,至1909年,该局改组为城自治公所,1911年上海北市马路工巡总局改组为闸北地方自治公所,均是专门负责城市建设和城市规划的。尤其是在吴淞自开商埠中,明确了土地有偿征收的原则及征收补偿标准。在产权管理上,因道契的信用及优于传统土地契约的优点,1898年在华界开始仿照道契办理华商道契。

在租界的制度变革中,固然有中西文化的冲突和融合,不同的西方文化,也影响着制度的变革,并对城市的发展产生影响。公共租界和法租界能形成不同的城市空间就与英、法文化的不同有很大的关系。在法租界中,道路规划有序,对于临街的建筑均设计为统一的欧式建筑,有笔直的中轴线和高档的住宅区,这些规划与法国本土的体现“王权至上”的古典主义规划理念一致。而公共租界中除了几条主要的商业街道外,大部分街道均为中国店铺。这种不同风格的空间规划,和其不同的政治制度是相适应的。在公共租界和法租界尽管均具有地方自治特征,采用了西方三权分立的管理模式,但在公共租界,其如一位奥地利人海思所说:“市民们自己管理自己,这种自治运行得如此之好,所以上海在东方被称作‘模范租界’。……他们一年选举一次管理议会,称作工部局,……,议会每年都要向纳税人公布账目,就像股东大会管理委员会要公布账目一样。如果说,别处的市民对政府不满的话,那么,原则上只会造成一种结果,这就是政府把市民抓起来。要是在上海出现这种情况,市民就会把政府赶走,另选一个。……”* 王维江、吕澍:《另眼相看——晚清德语文献中的上海》,上海:上海辞书出版社,2009年,第168-169页。因而在公共租界更多地体现为民主自由的色彩。而法租界则采用领事制,公董局事实上成了总领事直接管辖的机构,若出现公董局董事会和领事之间的矛盾时,领事有权解散董事会,因而法租界的政治制度更多地体现出了专制的色彩。这种不同的文化体现在城市土地的利用上,就有了相对无序和有序的差异。

二、制度变革中引发冲突的因素

(一)文化的差异既会带来冲突,又会影响制度的变革

在租界设立后的建设和扩张中,筑路、修房等活动经常涉及到华民的坟地,而在中国传统文化中,坟地既是纪念祖先的场所,不能轻易挪动,以免惊扰魂灵,而且会破坏坟地的风水。即使是坟地周围地貌的变化都会影响到坟地的风水,而风水是关乎家族后代的发展的,因此,在西人的房地经营活动中,经常有因破坏风水而导致的华人和洋人的冲突。对于在19世纪后半期经常发生的这类事件,在这个时期的《申报》中有很多反映,也有很多讨论,在这些讨论中既有对于洋人的批判,也有对于华人因注重风水而产生的一些陋习的批评。对于这类冲突,无论是清政府还是外国领事馆均很重视,因而在历次的《土地章程》中均列有专门的条款申明对于华人习俗的尊重和坟地的保护。值得注意的是,至20世纪以后,风水事件在报刊中的反映越来越少,说明在长期的文化交融中,华人的观念在逐渐地发生变化,尤其是对于土地认识的转变。在传统农业社会中,人们对于土地的考虑多是从农业的角度来进行考虑,且在观念上,通常是在有积蓄余财的情况下,置地产,贻子孙,不到万不得已不会轻易出卖土地。在租界因小刀会起义和太平天国运动使得人口暴增后,土地投机行为大大增加,房地产业有了很大的发展,越来越多的人认识到筑路和公共设施的建设带来的巨额的级差地租,“盖地主之意,以为一经筑路,工部局势必给其让路费,为数客观。且筑路之后,该处及邻近之地价,顿可增加数倍,而成奇货”* [法]梅朋、傅立德著:《上海法租界史》,倪静兰译,上海:上海译文出版社,1983年,第216-217页。,且“筑路以后,街道增宽,交通便利,营业势必随之发达,且租界内之水电等亦能连带设备,便利尤多。”*同上,第366页。这种认识的改变,也逐渐减少了因风水而产生的文化冲突。

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(二)产权不清和产权保护不足容易导致冲突

另外一个值得关注的问题是,在土地开发中,工部局董事会的成员对于道路规划是具有信息优势的,这样就会产生利用这种优势提前收购道路开发沿线的土地以获取土地升值的土地投机者。在研究中,我们看到租界当局设立了相应的制度处理此类问题。1877年工部局董事会会议上曾通过如下决议:“自今日起,工部局雇员不准直接或间接地购买上海外国租界境内的或本工部局和法公董局管辖区内的地产或房产,除非工部局雇员把此类地产或房产真正作为自己居住使用,并且首先要从本董事会的总董处( 暂时) 申请到购置此地产或房产的书面许可证。”根据董事会会议记录,对于违反规定的雇员工部局也进行了处理,如在这次会议上,对于总办苏珀,董事会就谈到:“会议研究了总办苏珀的经济情况。他的地产的抵押借款数超过了地产本身的价值……他又劝说工部局买办为他向一家钱庄商借2500 两。董事会了解了这些严重情况后,一致认为苏珀先生继续担任总办是不适当的,应该免去他的职务,并要求总董将此决定通知他。”* 杜恂诚:《近代上海早期城市化过程中的农田收购与利益分配》,《中国经济史研究》2012年第3期,第6-7页。事后,苏珀先生辞职。尽管有着这样的制度,但从此制度的规定中我们也可看出存在很大的漏洞,即尽管对于雇员的炒地行为进行了限制,但是董事会成员如何限制?事实上,工部局董事会很多成员本身就是大地产商,如大地产商哈同自1892年至1901年共担任10届法租界公董局董事,1900到1904年间就担任董事,这些董事凭借着信息优势,在地产投机中获取了很大利益。因此,防范内部人借助信息优势谋利的制度上,并没有很好的监督机制,尤其是一些董事为了避嫌,常常委托他人代为购买土地,更给这种制度的实施带来了难度。

在租界的土地产权管理中,无论是土地产权凭证的标准化、规范化,还是土地征地过程中的征地前公告制度以及土地补偿制度、仲裁制度等,均体现了其文化中对于私人土地产权的尊重,尤其是道契更以其信用而成为融资工具并被华界所模仿,罗兹·墨菲就指出:“得到土地契约的法律保障而不会遭受征用的租界内巨额地产投资,是上海城市日益扩展的经济体系中可供投资公用的新资本的重要来源。”* [美]罗兹·墨菲著:《上海——现代中国的钥匙》,上海社会科学院历史研究所编译,上海:上海人民出版社,1986年,第100-101页。既说明了道契的重要性,也反映了道契所体现的对产权的保护。

三、解决冲突的制度的构建

(一)土地有偿征用制度

1.强制征地权的规定

1.文稿应具有科学性、真实性,重点突出,文字简练,数据可靠。论著与临床报道类稿件一般不超过8000字(包括摘要、图、表、参考文献等),病例报道不超过4000字。

对于公共用地,租界管理当局有强制征地权。在传统的土地管理中,国家是有强制征地权的,但租界开辟后,一开始并没有专门负责租界管理的行政机构,因而在1845年的章程中,虽然涉及到了道路的开发问题,但并没有关于强制征地方面的规定。在它的第2款规定列明“商人租定基地内,前议留出浦大路四条,自东至西,公同行走。……此外,如有应行另开新路之处,亦须会同妥议。”* 上海房地产志编纂委员:《上海房地产志·附录三》,第474-475页。下文中的1845年《土地章程》均引自这里。这个条款只是表明两点,即需要留出公共用地;需要新辟道路应该协商处理,但如何协商并未进行详细规定,但此制度已明确了租地人有在租界范围内修建道路的义务。这一规定的提出和实践中的已有做法是相关的,在《土地章程》订立之前,已有洋商在其建筑周围修筑道路,如宝顺洋行的约翰·卫斯,仁记洋行的麦凯尔·吉布,为了方便在其房子旁修筑了“劳勃渥克路”(今福州路),业主们也约定俗成地形成了各自在自己建筑旁修路的惯例。* 马长林等:《上海公共租界城市管理研究》,上海:中西书局,2011年,第289页。至1854年时进一步明确土地业主有义务提供因公用地,第5款明确列出“凡道路、马[码]头前已充作公用者,今仍作公用。嗣后凡租地基,须仿照一律留出公地,其钱粮归伊完纳,惟不准收回,亦不得恃为该地之主。至道路复行开展,由众公举之人,每年初间察看形势,随时酌定设造。”* 《上海租界志》编纂委员会编:《上海租界志附录·英租界1854年〈土地章程〉》,上海:上海社会科学院出版社,2001年,第685页。下文1854年章程的规定均引自这里。虽然规定了需因公共用途让出土地,并公推出代表来决定道路的开辟,但如何强制执行呢?在实际修路的过程中,工部局(法租界为公董局)有无这个强制执行的权力呢?1855年工部局在修建道庙街时,街的东侧一带有租界最大的地产商史密斯的产业,工部局董事会就先派人请教英国领事以厘清工部局在道路划界方面的权利,被明确告知:划定道路路线是工部局董事会的职权,不必考虑任何土地买卖的界限问题,若任何人侵占道路土地,拒绝搬移围墙,工部局可以请求领事执行他们的决定。因而,事实上,租界管理当局强制征地的权利已经得到明确,但需要领事来执行,说明在实际执行的过程中,领事是干预的,而且有关的条文的制定,领事也起着重要作用,如讨论《土地章程》中涉及外滩滩地相关条文的理解时,领事温思达说:“章程条文使用‘让地’一词并非意味着订立契约让地,而是土地业主将沿岸的筑路权让予公权,所以后来由公众出资扩展了公共道路,而业主为其自身的目的,或者为了使各处土地进出更加方便,在一定时期内出让筑路权,此后他就无权收回土地,这是很好理解的。这就是‘让地’的实质。”* 《字林西报》1866年3月17日。在法租界内,1864年因筑路毁坏了一所旅馆,旅馆主人夏纽要求公董局赔偿损失费1500元,公董局予以拒绝,为此旅馆主人拒绝纳税以示抗议,董事会决定起诉他但未获领事答复,待董事会决定封了该旅馆时,领事认为董事会越权,这说明公董局在当时也未获得完全的强制权。* [法]梅朋、傅立德著:《上海法租界史》,倪静兰译,第336页。在后来的1869年章程的第6款中规定:“凡在租界以内,已经执业租主各西人让出作公用之地(如道路涨滩之类),嗣后仍照前遵行,专作公用,不得另作别用。即将来买卖新地内,如有涨滩,亦必凭照此章,让作公用,以资执业。因须欲酬推广开筑租界通行往来之路,由公局于西历每年新正查勘地图,将应作新开马路处所,公同会议拟定。凡遇此后转租之事,基地内如有续涨滩地,及应开作道路之地,必由承租者照章让作公用,以便执业。此项照章让出及已作公用之地,除齐集各执业租主有关人等公同会议核定,允准将该地给还原主收回之外,不能由原主自行任意收回,至此项已经让出作为公用之地尚有应完年租,虽仍有原主照缴,但不能籍此希图管业。……”*《上海租界志》编纂委员会编:《上海租界志》,第165页。下文所有1869年章程中的规定均引自这里。明确规定了道路涨滩这类公共用地,租地人必须让作公用,该项条款后的三款新增章程,更分别对公局征用土地作为公路、铁路、及新路之建筑的具体细则作了详细规定。这些规定均说明了为了公共用地,土地所有者必须让出土地。因此,虽然有规定因公可强制征地,但要靠领事的力量强制执行,在征地中被业主拒绝的案例也有发生。如1898年工部局征用麦克默里的地皮就遭到拒绝,工部局在高等法院败诉后诉至英国枢密院后才于1900年获得有利于它的判决* 练育强:《城市·规划·法制:以近代上海为个案的研究》,北京:法律出版社,2011年,第75页。。1903年对英领馆管业的15号地块的征地中,工部局希望对方能因为公众利益,无偿放弃该地遭到拒绝,愤而放弃征用该地。* 上海市档案馆所史档案,UI-14-4771。而在法租界内,也因被征地人要价过高而导致征地无法实施,一直到1914年9月15日始正式公布“公共征地的章程”*牟振宇:《从苇荻渔歌到东方巴黎)》,上海:上海书店出版社,2012年,第233页。资料来源:上海档案馆藏,卷宗号:U38-1-2782。,在该章程的前言中就称:在此章程制定之前,公董局征地都是地产主自愿情况下实施的,但地产主所要求的过高地价,给公董局造成了很大损失,并且时常因地产主拒绝让地,使计划的路线难以实现。这个章程详细规定了土地征购的范围、类型及实施办法,以及赔偿问题和土地估价问题,其中关于公共用地的强制征收,其第一、第二条分别如是规定:“位于法租界边界线以内及界外路区,各个国籍的地产主,都必须退让道路、河流或河岸的土地,作为市政公共用地使用”。“在董事会确定为需要开筑的道路,并在公布了计划路线之后,位于计划路线土地买主,必须准备留出筑路所需的土地,包括河岸和河浜等”。

近代化的土地规划。租界的土地规划主要是道路规划,从租界新辟时的业主一起协商参与,到后来的由纳税人会议最后审议,进行了棋盘式的道路规划,并考虑了功能分区。

虽然在章程中列明了强制征地权及征地补偿的原则,但关于补偿标准的确定,在章程中并未作出规定,只“额外给予津贴”、“酌给价款”之类的模糊规定,这给实际操作带来了诸多不便,因而在1909年北京路拓宽的征地中,工部局提出对于已有的以及未来的出价,是有必要明确一些赔偿政策的。根据征地谈判的档案记录,工部局对于征地补偿的惯例是按照土地估价乘以征地亩数确定土地补偿价格,附加10%的强制征地费,扣除一定量的改善金。在大部分案例中,工部局征地按照惯例出价:估价×被征地面积+10%强制征地费-1/3改善金。* 王方:《上海近代公共租界道路建设中的征地活动》,《第四届中国建筑史学国际研讨会论文集》,第229页。关于这个惯例,工务处长解释为:“至于应付的赔偿,没有实在的有效的条例,每个案子是按照各自的价值来考虑的。习惯上,……在用于道路土地的征用方面,基本的补偿是按照地产的估价为基础,减去一部分改善金(1/5—2/3),最后附加10%的强制征地费,偶尔,如果土地没有道路出口,也会对需要的土地要求无偿转让。”*上海市档案馆档案UI.14-5769而改善金的来源则源自英国本土的法律,即1894年英国国会上议院特别委员会规定了地产因为道路修筑增值,业主将被征收相应的费用。因此,虽然根据英国国内法形成了一些基本惯例,但实际上仍无明确予以规定的标准,每块地的征收均需经过反复的谈判,有的甚至会因谈判不成而导致征地放弃,如1887 年,为把武昌路从乍浦路延伸到北四川路,工部局向第623 号册地的日本人业主征地询价,日本人开价每亩1 100 两出售0. 476 亩地皮。工部局认为,如果所涉及另两位业主( 朱玉奇和玛礼逊洋行) 也以同样价格要求的话,单购买地皮的费用就达到3 220 两,这个价钱太高,于是武昌路的延伸工程就搁置了下来。*杜恂诚:《晚清上海租界的地价表现》,《史林》2012年第2期,第20页。资料来源:《工部局董事会会议录》第9 册,第578 页。法租界的征地中,通常也由土地估价委员会评估地价,并和业主进行谈判,很多情况下最后的补偿价格是评估的地价和市场价的中间价,同时在土地补偿标准的确定中会考虑到地理位置等的影响,即级差地租的考量,但基本的补偿费用中同公共租界类似,也考虑强制征地费和改善金。

3.征地前预先宣示

2.华界的土地管理制度的变革

4.征地中协调各方利益的灵活制度

随着大数据时代的到来,人们越来越意识到数据及大数据思维的重要性。“大数据”不单是指“大量数据”或“大规模数据”,而是从应用、技术、思维角度等多方面对其进行综合分析和评价[7]。如何从大数据思维角度分析体质健康测试指标?2012年,英国学者维克托·迈尔—舍恩伯格与肯尼思·库克耶合著的《大数据时代》一书给出了答案——不再追求精确度、不再追求因果关系,而是承认混杂性,探索相关关系。人们将从对因果关系的追求中解脱出来,转而将注意力放在相关关系的发现和使用上[8]。

在传统初中数学教学中,教师因为缺乏培养学生自主学习能力的意识从而导致学生过分依赖教师的讲解,并不能自主完成学习活动,这对于学生日后数学学科的学习会产生极大的不利影响。学生在初中阶段,学习思维和能力快速发展,教师应抓住学生这一学习特点展开有效教学,让学生在教师教学方法的指引下改变并端正学习态度,从而增强学生自主学习意识并实现自身自主学习能力的完善加强。

土地征收涉及到当局、业主、全体纳税人等各方利益,在征地中也常常是各方利益的博弈,为了保证征地的实施,协调冲突,租界当局也采用了一些灵活的制度。如赋予地产主对计划路线的选择权、适当调整计划路线、多样化的补偿方式等。在法租界1914年的规定中,第三条规定:“在计划路线公布的3个月期限内,地产主可以通过书面方式,以个人或委托他人提出异议,并说明反对开筑或放宽道路的理由,若关系到他们的地产得失,董事会随后会进行考虑,并给予保护”,即业主可以有适当的路线选择权,如1919年6月28日,一位地产主Ed.WHITE给公董局写信称规划的一条道路穿过他的地块,使得其地块被分割为不能使用的几部分,请求调整路线。公董局研究后认为已不可调整,但也考虑到对他的地块的影响,将他的地块最终全部予以收购。这说明公董局在实际执行中可行的情况下会考虑业主的请求。同时,在征地补偿中,如果当年的预算不能支付,有时也会采用“交换土地”的办法,如1916年,为辟筑莫利哀路(今香山路),需要征购一块面积为1.4639亩的地块,该地估价为每亩2300两,损坏房屋和移除坟墓的费用为150两。而当年此项工程预算仅1300两,不能支付这些费用,其中一位地主愿意退让面积为1.2625亩的土地,但要求公董局以贝稀鏖路边线之外1.903亩的土地交换,公董局同意了。*牟振宇:《从苇荻渔歌到东方巴黎)》,上海:上海书店出版社,2012年,第235页。资料来源:上海档案馆藏,卷宗号:U38-1-2784,U38-1-2787。当私人利益与公共利益相冲突时,要维护公共利益。在法租界征地修筑道路时,有时道路的规划影响到私人利益,如1916年关于萨坡赛路的延长,因为该路线穿过某个地产主的地产而遭到他的反对,但董事会认为该路线符合这个区的总体规划,而拒绝了该地产主要求修改路线的请求。

在色彩上,我选择了一些跳出固有思维的色彩,例如我在花园内花草色彩上的选择,就选择了一些日常生活中并不常见的色彩,例如紫色、宝蓝色、柠檬黄色等。我希望这一些跳脱的色彩能够给观众带来新颖的感受。此外,为了保持画面色彩的呼应,我将蓝天和海洋用同一组色彩来表现,正好两者在画面的一头一尾,形成首尾呼应。画面中部的一些人物的服装色彩也是提取与花园里花草一致的色彩来表达,做到整个画面都同一在一个色调内。

新零售空间的去边界化特征、空间灵活度特征以及消费者介入特征,重塑了零售业的行为方式,以盒马鲜生为例,其通过扩大生鲜产品的实体零售空间和网络零售空间的协同效应,以实体消费活动促进网络消费活动,增强了消费活动的时空间连续性和日常生活性。新零售促使消费空间的功能结构向虚实融合和业态融合的方向发展,改变了零售空间选址布局和商业空间构成逻辑,重组了商业设施体系结构与社区组团的关系重构等方面。

在近代上海的城市化中,另一容易引发冲突的原因是土地产权的不清晰和土地产权不可侵犯的观念的缺失。在中国传统文化中,祖坟至关重要,但同时祖坟的坟地又为家族所共有,因而在近代土地开发中追求土地利益的驱动下,时有发生家族中的某人串通地保盗卖祖坟的纠纷。同时由于中国传统的家庭产权制度是析产制,即家庭财产在家庭男丁中的平均分配的制度,这种析产制常会因析分不当而导致财产纠纷,近代城市化过程中,因为土地价格的上涨而使得此类纠纷也陡然增加,这些纠纷在近代的《申报》中时有反映,这也从一个角度说明土地产权的不明晰容易导致产权纠纷。随着城市化的展开,土地价格的上涨,土地交易的频繁,传统的土地产权不明晰的领域冲突就多了起来,进而影响到土地交易的进行。另外,对于私人产权尊重理念的缺失也导致征地过程中纠纷频发。比如在1872年的江湾筑路事件中,为修筑连接租界和吴淞码头的道路,上海县出示告示:“……每亩给价钱四十二千文,又加贴补栽种未收之费,每亩钱八千文并据地保续禀地内有坟墓四处,计棺十九具,每具另给迁费钱二千文。……该处筑路界内各业户,一体遵照尔等,无论已未画押,统限三日内,偕同地保齐赴会审公堂,将此项地价及另加各费一并照数具领,以便工部局即日开工,勿再迁延,……”* 《申报》1873年1月13日。,这份告示贴出后引发了民众强烈的抵制,后经官员再三劝导,并调整补偿价格方使接受。这个事件中,直接以命令的形式勒令民众按照官定的价格出让土地,故而引起了反对。

(二)土地价格调控制度

在传统的土地管理中,农地主要是征收田赋,城市土地的税收一直是空白。而在近代城市化的过程中,城市土地极差地租越来越大,土地价格上涨很快,且随着大规模的城市土地的开发财政支出也加大。如何调控土地价格?如何解决土地开发的财政支出问题?如何处理因土地开发带来的土地增值问题?这都是城市化的进程中会面临的问题,而且在近代上海租界,土地价格的上涨速度惊人,如何进行调控也是租界当局需要解决的问题,租界当局通过征收土地税使得土地课税的对象扩展到了城市土地,影响了近代的土地税收制度。

形成土地税收制度需求的基础。在制定1845年《土地章程》时,因严格限定租界内所租土地只能用于租地人自己居住或商用,或不以盈利为目的的转租,且对每家所租土地的大小进行限制,“每家不得超过十亩以外”(第5款),故而并没有大规模的房地产开发,租地的押租和年租均在章程中予以了规定,因而也无平抑土地价格之说。但租界内公共土地道路的开辟需要费用,1846年按照章程的规定,英租界成立了道路码头委员会负责道路、码头的建设事宜。道路码头委员会成立后的首要事项便是向租地人摊派捐款以便修路,但因缺乏权威性市场受到抵制,因此1849年3月确定对每亩租地每年征收1元的地税,用来建立偿债基金以维持所需的费用,因此土地税收制度在租界内的确立最早是为了弥补公共开支的。

土地税收管理制度的确立。在传统的土地管理中,农地主要是征收田赋,城市土地的税收一直是空白。而在近代城市化的过程中,城市土地极差地租越来越大,土地价格上涨很快,且随着大规模的城市土地的开发财政支出也加大。如何调控土地价格?如何解决土地开发的财政支出问题?如何处理因土地开发带来的土地增值问题?租界1849年3月确定对每亩租地每年征收1元的地税,用来建立偿债基金以维持所需的费用,1854年的《土地章程》明确列明征税的目的、征税的时间、交税方式,并为了调控地价,成立了地产估价委员会对土地每3年进行一次估价。

随着土地的开发,土地价格不断上涨,不仅土地价值每3年重新评估一次以作为征税依据,且税率也是变化的,如1865-1873年地税税率为0.25%, 1880年为0.4%,1898年为0.5%,1908年为0.6%。*杨正礼:《上海市办理地价税之研究》,中国地政所研究所专刊,1977年,第412-419页。对土地价值进行评估时,土地的级差地租也被考虑在内,如一份1870年的土地估价委员会的报告中就提到“本委员会首先将两个租界内所有外国人租用的土地列出来,仔细地准备一份估价表,然后在此基础上,考虑到诸种因素:距中心点的远近、出路,作为建筑用的效果以及邻近相关土地的平衡比较等等。当然,本委员会认为过分强调一些偶然性的因素是不合理的,譬如土地上的建筑物形式,或者邻地建筑物之类,这些只能在特定情况下起作用。相反,本委员会所从事的估价,要求做到尽量接近土地的真是价值,避免外界突发事件的影响。采用这样一个广泛的原则,从社会公共利益出发,本委员会认为地产的估价,应着眼于永久性的土地坐落和出路加以考虑,这比临时性的因素重要地多。在这个基础上,提出一份估价比较表,再就各地情况,用增减百分比进行调整,使之符合市场价格。最后听取租地人的意见再作修改,这样经刊印后送请纳税人审定。* 上海房地产志编纂委员会:《上海房地产志》,第 343页。”如果业主不同意地产董事的估价,则提交地产委员会公断,以公断价为准。

四、制度构建的启示

(一)城市的扩张需要制度的引导

无论是公共租界还是法租界,租界的建设与扩张都是从筑路开始的,而筑路涉及到土地业主利益、公众利益等,还涉及到道路的规划、财政的支持等,十分复杂,很容易造成无序发展和社会矛盾。从近代上海的实践来看,制度的引导十分重要,且制度构建不同,实施的效果不同。

为了公众利益,要预先从制度上保障土地的强制征收权。作为租界根本章程的《土地章程》在1854年的修订中,特意对“留地充公”做了规定,在其后的修订中也始终有关于公共用地的说明,这些规定赋予了租界当局强制征地的权力,为租界内道路的修建提供了制度基础。在后来的道路修建中,当局也因为征地而与地主发生了一些冲突,但这些冲突也使得当局强制征地权逐渐明确下来。

同样,我们可以看到,尽管规定了强制征地权,但对于征地的补偿标准并没有明确的规定,这一制度的模糊性也影响了征地的实施,使得当局和土地业主之间经常发生纠纷而导致诉讼甚至道路计划取消。如前文所述1887 年,为把武昌路从乍浦路延伸到北四川路,工部局向第623 号册地的日本人业主征地询价,因开价过高而至计划搁置,说明不明确的制度会降低效率。

征地过程中的各种利益冲突,需要相应的制度去解决这些冲突。无论是英美还是法租界,在征地前均有征地宣示的规定,给被征地者提出异议的权利和时间,并规定了如果出现异议由专门委员会负责处理。在实际操作中,这个规定有效解决了很多潜在的冲突。如1917年法租界计划开辟一条新的线路,该线路会穿过广慈医院的大部分土地,医院负责人提出异议,认为这条道路会带来诸多不便且并非是对公众必不可少的,这个意见在地产委员会考虑后被采纳,取消了该计划线路。*牟振宇:《从苇荻渔歌到东方巴黎)》,第241页。资料来源:上海档案馆藏,卷宗号:U38-1-2785。

但公共租界和法租界在城市扩张中道路的修建上采用的方法不同,其导致的结果也不一样,法租界区规划有序,而公共租界则呈现不规则的形态。相对于公共租界,法租界的道路先后制定了几次道路规划,从最初的道路规划委员会成立后进行的早期规划,到1900年、1914几次大的道路规划,以及很多小的区域道路规划,历次的规划对道路边线、道路宽度、道路等级均具有细致的规定,而公共租界工部局的道路基本是单个地产前道路的拼接,没有总体规划的概念,尽管到20世纪以后工部局的规划开始注重体系化,但很多计划均未实施,使得两个租界区的城市发展呈现出了不同的特点。

(二)制度要与不同阶段的特征相适应,且采用的制度不同直接影响着实施效果

尽管公共租界和法租界在租界的建设和扩张中,面临的首要问题均是土地问题,也进行了一定的土地规划,但二者不仅在土地规划制度上不同,且在不同阶段所采取的制度也体现出了一定的差异。

在租界设立的初期,即第一次《土地章程》实施时期,这个时期由于外商较少,且划定的租界区域内因道路狭小且均为土地,故在《土地章程》中明确规划了东西干道7条、南北干道3条,这个规划最初是由官方制定的,为了实施此规划成立了道路码头委员会,并在《章程》中规定了修筑道路的费用由土地业主分摊的原则。因规划的道路是原有道路的扩展,且人口较少,故而此阶段并没有突出的征地的矛盾,征地的一系列细则也没有确立起来;至1854年《土地章程》实施阶段,人口的大量涌入形成了对于土地及公共设施的巨大需求,客观上需要进行大规模的道路的建设和土地的开发,这样对于道路的规划及大规模道路修建中的土地征收的实施提出了新的要求。这个时期在修订的《土地章程》的第5款规定了“……至道路复行开展,由众公举之人,每年初间察看形势,随时酌定设造”,即道路的规划主要应由工部局提出,但是由于工部局强制征地权仍未明确,且受经费限制,在实际的执行中,土地业主成了最主要的道路计划的提出者。从一些董事会会议的记录中可以看出,由于工部局推行的规划中因为涉及到征地补偿,而补偿的费用是公众分摊的,故而工部局提出的道路计划经常因受到业主的反对而得不到执行,* 如1856年3月31日工部局董事会提出的一项关于外滩的规划,就受到反对。上海市档案馆编:《工部局董事会会议录》(第1册),上海:上海古籍出版社,2001年,第585-586页。业主出于地产升值的目的,在巨大的土地需求下,有很强的道路修建的动机,工部局进行测量,并对确实对公众有利的道路修建予以一定的补贴。但这样的道路计划很显然是缺乏统一规划的,因而呈现出一种无序状态;至1869年《上海洋泾浜北首租界章程》实施时,道路规划制度逐渐健全起来,规定了道路计划的提出要经过纳税人会议的通过,但从实践来看,由于经费的限制以及工部局强制征地权仍然没有明确,同时这个时期房地产市场迅速发展使得土地价格上涨,为了获利,地产商在进行地产开发时就提出道路修建计划,而土地业主主动要求的修筑道路计划,土地的出让是无偿的,这样地产商通过让渡土地以修筑道路,以换取地产的升值。值得注意的是,工部局董事会成员的构成主要都是大的地产商,这也使得地产商们的决策很容易在工部局董事会获得通过。这同样使得道路的规划缺乏整体的设计;至19世纪90年代,人口的激增和现代化交通工具,如汽车、有轨电车等的引进以及租界的扩张,土地价格上涨,同时租界的土地税收方面的收入也相应增加,而1898年的《土地章程》在第6款也明确规定了工部局的强制征地权,这样在经费保障和权力保障的基础上,工部局成了道路综合规划的主体,同时解决征地过程中纠纷的机构——地产委员会也应运而生,这个时期在英国国内对于城市规划日益重视的背景下,工部局制定的道路规划也不再是单一道路的计划,而更多的是综合性的道路计划,土地征地制度健全起来。

但公共租界的道路规划,正如工部局工程师梅恩所言:“真正的城市规划一直以来都无法在上海实施,规划对于租界来说只是道路计划而已。即便从道路计划的角度说,工部局也不够主动,三十年前我的前任对道路建设过于放任、听取了各方面的意见,却失去了公共机构的立场——租界的长远发展。”* 1910年工部局年报,上海市档案馆藏,U1-1-923。故在公共租界的发展中,财政及工部局土地强制征收权长时期的模糊成为土地征收和土地规划中两个最大的约束,而长期以来以土地业主、地产商为道路规划主体也使得公共租界在空间形态的变化上在20世纪初期及之前呈现出无序的状态。法租界在开发中同样面临和公共租界同样的约束,但法租界在道路委员会成立后即规划道路,1900年的道路规划却体现了超前预见性,而且在征路补偿中土地置换等灵活方式的采用也有助于道路规划的实施。1914年的《章程》对于土地征收强制权、补偿原则等的明确使得公董局更能进行整体规划,使得法租界的发展呈现出规划基础上的有序性。

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(三)配套制度的明确是非常有必要的,但对私人地产权的尊重应是所有制度的基础

土地征收中对于私人土地产权的尊重是基础,但在土地补偿的给付上因为认识的差异,也使得土地补偿金的给付标准存在差异。在道路修建过程中,有很多因为业主的反对而致计划更改的记录,因此土地规划计划的实施中对于私人地产权的尊重是道路规划实施的基础。在补偿金的给付上,关于因道路穿过业主土地而使得业主也能从道路的修建中获益后,是否还要给予业主相应的补偿,工部局的态度也是有变化的,在初期,工部局认为:“有一条路穿过他们的地产可以取得好处,因为能补偿抵消所占用土地的价值,工部局已付了2年的地产税。在筑路时,曾为因筑路而损坏的庄稼付给村民被毁庄稼费。*上海市档案馆编:《工部局董事会会议录》(第4册),第766-767页。”但村民们认为应该付给地产补偿金,在董事会的会议录上也记载:“那些被用来修筑该路的本地居民从未收到地产补偿金,虽然已付过他们少许青苗补偿费”。*同上,第771页。但到19世纪70年代后期工部局提高了补偿标准,村民们的反对也开始变少。因此,在土地征收过程中,配套制度的明确是非常有必要的,但对私人地产权的尊重应是所有制度的基础。

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贾彩彦
《兰州学刊》 2018年第05期
《兰州学刊》2018年第05期文献

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