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食品安全治理行刑衔接制度之构建——以近年来北京市T区行政执法与刑事司法衔接工作为蓝本

更新时间:2009-03-28

食品安全关系广大人民群众身体健康和生命安全,保障食品安全是建设健康中国、增进人民福祉的重要内容。[1]近年来,随着党中央、国务院对食品安全工作的重视,相关执法部门打击力度不断加大,食品安全形势总体稳定向好,但是问题依然严峻复杂,瘦肉精、“地沟油”、染色馒头、问题奶粉、“毒胶囊”“铝包子”等一起起食品安全事件,表明诚信的缺失、道德的滑坡已经到了相当严重的地步,同时也为广大食品安全监管部门的工作人员敲响了警钟。在“十二五”期间,全国共查处食品安全违法案件95.8万起,侦破食品安全犯罪案件8万余起。仅2014年一年,全国办理生产和销售有毒、有害食品罪案件4694件,同比上升157.2%;全国办理生产、销售不符合安全标准的食品罪案件2396件,同比上升342.8%。全国检察机关起诉制售有毒有害食品、假药劣药等犯罪16428人,同比上升55.9%。[2]而北京作为首都,近年来也不断发生危害食品安全违法犯罪事件,如:2014年大兴区魏善庄镇崔家庄村一种植基地非法添加AB粉生产豆芽的“毒豆芽”事件,2015年在昌平、大兴等地发生的草莓中百菌清、乙草胺等残留严重超标的“毒草莓”事件,等。下面,笔者将以北京市T区食品领域行政执法与刑事司法实践为基础,以此展开对危害食品安全违法犯罪相关问题的论述。

近年来T区食品安全问题总体情况

2014年以来,T区食品药品监督管理局受理食品生产、经营、流通等环节违法案件2864件,作出行政处罚458件,向司法机关移送涉嫌犯罪案件5件12人。作出行政处罚的案件主要表现为以下六种违法类型:一是用非食品原料生产食品、在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质,或者用回收食品作为原料生产食品,或者经营上述食品;二是生产经营致病性微生物、农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂;三是食品生产经营者采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品;四是生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品;五是食品、食品添加剂生产经营者进货时未查验许可证和相关证明文件,或者未按规定建立并遵守进货查验记录、出厂检验记录和销售记录制度;六是保健食品生产企业未按规定向食品药品监督管理部门备案,或者未按备案的产品配方、生产工艺等技术要求组织生产。

2014年以来*以上统计数据截至2017年9月。,T区公安机关共对危害食品安全犯罪案件立案46件64人,刑事拘留64人;向检察机关提请批准逮捕18件29人,批准逮捕11件18人;移送审查起诉88件102人,经审查后提起公诉99件110人;获法院有罪判决67件71人,刑期从最低的有期徒刑6个月缓刑6个月到最高的10年6个月不等。其中,2014年4月份T区食药监局在检查中发现并移送公安机关处理的荆某等人生产、销售有毒、有害食品“复合苦荞麦压片糖”一案,系T区近年来查获的波及地域特别广(全国14个省31个区县)、涉案被害人达数百人、涉案金额特别巨大的有组织团伙犯罪。

危害食品安全案件的主要特点及原因分析

(一)主要特点

目前,我们一般日常食用的产品都不同程度地存在食品安全问题,从原材料种植生产、农副产品初加工与深加工及物流运输等环节都存在情节轻重不一的食品安全违法甚至犯罪行为。下面,笔者就T区近年来办理的危害食品安全行政处罚案件和犯罪案件所呈现出的特点进行论述。

1.食品品质方面

PLC控制技术的工作流程,包括了输入采样、执行以及输出刷新等阶段。首先是PLC的输入采样,在这个过程中,PLC控制系统自动采集和获取电气设备的运行数据,并且将所获得的数据输入到系统中,从而便于后期进行分析和处理。其次,在执行环节中,主要是对之前所输入的数据进行处理,利用梯形图模式对电气设备的程序和逻辑结果进行分析和扫描,从而保证采样数据的准确运输。在执行阶段完成后,输出刷新数据,从而实现PLC控制系统对所有电气设备的控制与管理,如果执行环节中分析结果存在问题,将会直接影响到最终的控制结果,由此可见在PLC控制技术之中,任何一个过程和环节都十分重要。

一是在农产品或者动物性食品等种植(养殖)及初加工中农药(兽药)残留超过食品安全标准限量,如在某超市销售的直接从农户手中采购的韭菜中检测出毒死蜱,不符合《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》(GB 2763—2014)的要求。二是在食品生产中超范围或超限量添加食品添加剂,导致食品添加剂的添加量超出国家相关标准,如作为婴幼儿辅食的发酵乳中超范围使用添加剂柠檬酸钙及有机酸奶中超限量使用酵母菌等。三是在食品(包括保健食品)生产、加工中添加非食品添加剂,有的甚至是对人体健康有直接损害的重金属、工业原料、西药等物质,以改善所谓品相、口感或者提升功能疗效等,如在牛羊肉中检出(盐酸)克伦特罗,在降糖保健食品中检出盐酸苯乙双胍、盐酸二甲双胍,在性保健品中检出西地那非、他达拉非等西药成分。四是在食品生产加工中反向添加非食用物质,如用回收食品作为原料生产食品、用“地沟油”烹制食品等。

2.违法犯罪手段方面

第一,作案手段隐蔽性强,作坊式生产最为常见。实践中,行为人作案手段通常比较隐蔽,多采用小作坊形式从事生产、加工和销售活动,生产、经营场所规模小,流动性较大,有的甚至是“黑作坊”。同时食品监管部门执法力量有限,基层执法人员检验手段和技术不适应监管要求等,导致违法犯罪案件难以发现。如高某某和李某生产、销售有毒、有害食品一案,二人在T区城乡接合部一偏僻农村租住一平房,将甲醛掺入生产血豆腐的泡成品水、泡半成品水中,并在夜间偷偷进行加工,在其生产三个月后,食品监管部门在接到群众举报后将其查获。

第二,销售渠道较为固定,部分呈现出“定制型”生产经营模式,多面向农村集贸市场、小餐馆等基层低端消费群体。市区的大型商超一般有正规进货渠道和检测监督手段,劣质有害食品进入城市正规商场、超市的难度相对较大;而农村的市场相对分散且不规范,监管执法存在薄弱环节,而且服务对象多为基层群众,整体文化水平和鉴别能力不高,加之贪求便宜,忽视品质,使得问题食品得以生存和泛滥。如T区查处的一起加工、销售劣质黑木耳案,违法人员从市场上大量购进劣质黑木耳,后掺入淀粉酶等物质,并将加工后的黑木耳装袋作为高品质木耳,销往附近的饭店及农贸市场。

首先,应该树立远大理想,有坚定的信念。理想决定人生的方向,信念决定事业的成败。没有信念,就会精神“缺钙”,就会使梦想成为空想。梦想要建立在科学的基础上,不可不切实际空想乱想。“功崇惟志,业广惟勤。”要把自己的人生理想与国家的前途命运紧紧联系在一起,敢涉险滩,敢啃硬骨头,甘为“人梯”,敢当“铺路石”,久久为功,“咬定青山不放松”,才能到达理想的彼岸,实现爱我中华、强我中华的梦想。

第四,有向集团化、产业化、链条化发展的趋势,涉及地域广、受害人数多、涉案金额巨大,危害日益严重。从目前查处的危害食品安全案件来看,团伙性犯罪、集团化犯罪开始出现,原材料购买、生产、加工、包装、广告宣传、运输、储存、销售等各个环节均有专人负责,形成产供销“一条龙”配套产业链结构,并呈现规模化发展趋势。如华某某、荆某等人生产、销售有毒、有害食品案。荆某出资注册成立生物科技有限公司,指挥整个公司运营并提供生产所需原料的配方;张某负责购进原材料并运至受委托的加工厂;华某某、李某某负责联系公司加工生产;华某某负责将成品运至仓库储存,并联系高某某等人的公司销售。上述各流程环环相扣,组织化特征明显,而且波及地域特别广(全国14个省31个区县),受害者数百人,涉案金额特别巨大,社会危害特别严重。

(二)原因分析

食品安全问题发生的原因很多,既有社会管理方面的原因,也有法律适用方面的原因。

1.我国正处于社会转型期,转型期存在的深层次社会问题和社会矛盾是当前食品安全问题的主要诱因[3]

一是消费结构差异。我国是食品生产和消费大国,不同人的消费结构存在差异,为满足各类消费需求,不同层次、口感、品相、营养的食品应运而生,其安全性成了食品安全监管的新难题。此外,我国城乡差距和地域差距相当明显,客观上给伪劣食品提供了生存的空间。二是社会心态失衡。综观近年来发生的食品安全事件,多表现为责任者心态的失衡和道德的堕落。三是社会诚信失范。市场越发达,诚信问题就越重要。当前,食品经营者的自律意识和法律意识还很淡薄,部分违法行为人不惜以损害他人身体健康和生命安全为代价,获取不正当利益,而这种状况在短期内无法得到有效改善。

2.食品产业小、散、乱突出,监管存在薄弱环节

目前,对于食品行业来说,资金、技术、管理等方面的要求不高,准入门槛较低,加之人民群众的消费需求较高,因此,大量受教育水平相对较低、缺乏专业技能的人涌入食品行业,导致该领域呈现出小、散、乱的结构性缺陷。然而,与食品安全严峻形势相比,监管执法存在比较严重的“短板”。一是作案手段不断变化,方法越来越隐蔽。对于大量分散的小作坊、“黑窝点”等隐蔽生产者,行政执法机关或者公安机关往往难以在第一时间发现并查处。二是执法力量有限,专业化人才短缺,对于新型违法模式的研究应对不足。当前,由于食品生产经营企业众多,而监管部门人员有限,执法装备匮乏,“眼观目测”难以发现安全隐患。加之查办食品违法犯罪活动的专业性人才不足、专家型人才欠缺,对于应对利用互联网实施违法犯罪的研究不够,一定程度上制约了执法监管工作。三是有的行政执法人员依法履职意识淡薄,利用职权与违法行为人搞权钱交易,徇私舞弊,以罚代刑,存在有法不依、执法不严现象。

2.健全完善行政执法与刑事司法衔接机制,形成打击食品安全违法犯罪合力

一是食品安全配套法规滞后。近年来,国家陆续修订发布了《食品安全法》等一批食品安全法规,新制定了大量的国家标准,但是规定仍然不够细化,给实际执法工作带来很多操作层面难以解决的问题。二是现有食品标准混乱,缺失、过时、交叉等问题不同程度存在。目前,国家标准、行业标准和地方标准之间,重复交叉、内容不明的现象非常普遍,标准的整合和完善滞后,为食品安全监管带来很大困扰。如T区的食品监管部门对某餐饮企业抽检发现,凉菜“滑口木耳”中的金黄色葡萄球菌检出阳性,但检验报告的备注显示“硼、金黄色葡萄球菌、沙门氏菌只出具检测数据,不做判定”。虽然检测出的金黄色葡萄球菌会导致人体感染等危害,但因为该检验报告无检测依据和判定结果,所以不能作为处罚依据。

4.刑事立法“厉而不严”,难以遏制食品安全犯罪增长态势

北京师范大学刑事法律科学研究院教授储槐植认为,食品安全犯罪刑事政策有其特有的价值维度,我国当前采取“厉而不严”的刑事政策,并不能有效地治理食品安全犯罪。[4]中国社会科学院法学所研究员刘仁文也认为,刑事立法应从“厉而不严”走向“严而不厉”。[4]从北京市第一中级人民法院的统计来看,近10年间,该院仅受理了4起食品安全类犯罪案件,提起公诉的案件数量与食品安全违法行为的数量相去甚远。[5]这也从一个侧面反映当前对危害食品安全犯罪的打击远远不够。结合T区办理危害食品安全案件的司法实践来看,归纳起来,主要存在以下法律适用难题:

We also looked for the correlation between various clinical features and levels of tested markers in CP patients. No correlation was found between tumor size,localization and serum TGF-β1, MCP-1, s-Fr and HA levels.

(1)对危害食品安全犯罪刑法规制范围有限。一是现行刑法对危害食品安全犯罪的主要规制环节仍局限于生产、销售两个环节,对于其他环节中可能危害食品安全的行为鞭长莫及,这人为阻断了食品安全危害结果与真正风险制造者的危害行为之间的因果关系。[4]二是食品安全入罪范围过窄。部分危害食品安全犯罪的预备行为难以入罪。从社会防卫的需要来说,如果能够证明生产者为降低生产成本而购入了变质食品或有毒有害的原料,就应当适当扩大打击范围,给予刑事处罚,但当前法律尚未将此入罪。

(2)关于认定行为人主观方面的规定不够完善。主观明知是办理危害食品安全案件的关键要素,对于主观方面如何认定明知,现有的司法解释尚未作出相对明确的规定,而在毒品犯罪、诈骗类犯罪中,对主观明知的推定,司法解释都有较为明确的规定。在无其他有力客观证据佐证的情况下,若行为人否认其明知行为性质,则极易导致主观方面无法认定。如在鱼虾等水产品销售环节检测出含有禁止添加的“孔雀石绿”,由于无法判定系在养殖、捕捞、运输或者销售的哪个环节添加,而行为人又否认实施添加行为并辩解不知情,最终刑法难以适用。

(4)食品安全权威鉴定欠缺。[6]“鉴定难”一直是困扰办理危害食品安全犯罪突出的问题之一。审理危害食品安全犯罪案件要求的专业性强,在诉讼过程中往往需要专门机构进行检验、鉴定,由此形成的检验鉴定意见成为定罪量刑的关键证据。但是由于刑法及相关司法解释并未对鉴定作出明确规定,目前仅依靠各执法部门内部工作规定,导致检测机构杂乱、检测结论形式不统一、效力存在争议等诸多问题。一是鉴定机构多头并行。鉴定机构既包括行政执法机关,如食品药品监督管理局、疾病预防控制中心、动物防疫监督所、动物卫生监督所、畜牧兽医局等,又包括专门的检验检测机构。在上述机构中,没有一个机构具有全部检验资质。因此,对于不同类型的鉴定只能聘请不同的鉴定机构。二是鉴定结论形式各异。第一类是函件,如复函、鉴定函、鉴定回函、鉴定复函、认定函;第二类是报告,如案件调查终结报告、案件调查报告、检验报告(书)、检疫报告(书)、检测报告、认定报告、鉴定报告、报告书;第三类是说明或证明,如认定说明、情况说明、证明、说明、补充说明、鉴别证明;第四类是意见,如认定意见书、鉴定意见书、意见书;第五类是其他形式,如批复、鉴定结论书、认定书、初步鉴定等。三是鉴定效力受质疑。在案件审理中,被告人及辩护人经常就检测报告或意见的形式是否规范、是否具备相应资质、检验方法是否科学等提出质疑,权威鉴定难以作出。

(3)对于部分罪名的客观行为表现规定不清。2013年5月4日起施行的最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》对于危害食品安全犯罪相关罪名作出了相对详尽的规定,然而部分规定实际可操作性较差,导致司法实践中审查认定困难重重。如该解释第1条规定的生产、销售不符合安全标准的食品罪的客观行为表现包括:“含有严重超出标准限量的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质及其他危害人体健康的物质的;属于病死、死因不明或者检验检疫不合格的畜、禽、兽、水产动物及其肉类、肉类制品的;婴幼儿食品中生长发育所需营养成分严重不符合食品安全标准的。”何为“严重超出标准限量”“严重不符合食品安全标准”?超出的是国家标准、地方标准还是企业标准?如何证明查获的肉类属于“死因不明”?再如第8条规定的“在食品加工、销售、运输、贮存等过程中,违反食品安全标准,超限量或者超范围滥用食品添加剂”,亦未对超限量或超范围作出一个合理的解释。因上述问题的存在,目前司法实践中难以进行准确的认定。

5.6.6 电疗法 应用频率为1~100电流治疗疾病,促进局部血液循环,消炎、软化瘢痕、松解粘连;防止肌肉萎缩。

大数据时代的到来,推动了各行各业的改革与创新。尤其是在民航服务方面,更是为其带来了全新的发展机遇与挑战。面对当前的社会发展形势,民航服务应深刻意识到大数据为自身服务所带来的便利条件,并要结合自身服务存在的问题,依托网络信息技术,积极努力地探索提高民航服务整体质量的有效途径,重新构建现代化民航服务体系。力求为广大旅客提供优质服务,提高旅客的满意度,推动民航事业的长足发展。

探索构建食品安全治理体系的进路

2017年1月3日,全国食品安全会议召开。习近平总书记对食品安全工作提出要求,强调坚持最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,增强食品安全监管的统一性和专业性,加强从农田到餐桌全过程食品安全工作,严防、严管、严控食品安全风险,确保人民群众“舌尖上的安全”。[8]李克强总理在全国加强食品安全工作电视电话会议上也强调,要坚持源头控制、产管并重、重典治乱,依法严把从农田到餐桌的每一道防线,以零容忍的举措惩治食品安全违法犯罪,以持续的努力确保群众“舌尖上的安全”。[9]食品安全关系广大人民群众的身体健康和生命安全,稍有不慎就可能引发群体性事件。因此,行政执法机关和司法机关要把加强食品安全工作作为一项重要的政治任务抓好。结合上文的论述,笔者认为,应当从建立社会综合治理体系、完善行政监管、强化刑事打击等三个方面入手探索构建预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的食品安全治理体系。

(一)实行网格化管理模式,构建社会综合治理体系

1.强化政府监管责任,落实“四个最严”要求

出现食品安全问题的原因很多,但有一点是共同的,即逃过政府监管“跑出来”的。当前,中共中央、国务院对食品安全监管的要求很高,各级政府要自觉增强保障食品安全的使命感和责任感,切实把打击食品安全违法犯罪工作摆在更加突出的位置。严格落实责任,始终坚持“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”,让“监管之手”发挥应有作用,确保食品质量安全,遏制食品行业违法乱象,让老百姓吃得安心、吃得放心。

2.推进基层食品监管网格化,落实食品监管社会责任

当前,食品生产经营企业呈现出“小、散、乱”的态势,而且整治盲区多分布在城乡接合部、农村出租房等社会管理水平不高的地方。笔者认为,可以在综合考虑“人、地、物、事、组织”的基础上,借鉴近年来环境保护等领域推行的“网格化”监管模式,将监督触角延伸到最底层,形成社会共治合力。科学划定网格,*目前,T区的环境监管网格设置如下:区、乡镇(街道)、村(社区)三级网格管理。区为一级网格,网格责任人由党政主要领导兼任;乡镇(街道)为二级网格,网格责任人由党政主要领导兼任;村(社区)为三级网格,网格责任人由村(社区)两委负责人兼任。构建“网格长、网格员、网格、污染源”四统一的网格监管体系。参见:张乙铭.如何推进基层环境监管网格化?[EB/OL].[2017-07-12].http://www.cenews.com.cn/ld_3405/tjzlt/201706/t20170614_837119.html。建立起区(县)、乡镇(街道)、村(社区)三级网格管理体系,做好辖区内食品生产经营企业普查工作,充分发挥社区组织贴近一线、反应快速的优势,加强对个体摊位、小作坊等重点对象的常态监管,建立对无名平房、废弃加工厂等重点场所的动态监管,及时发现食品安全违法犯罪活动并上报相关执法部门,实现对违法犯罪行为的快速查处,将危害降低到最小。

3.加强宣传教育,推动全社会树立食品安全共享共治的理念

试验设两种灌水模式:淹水灌溉W0、间歇灌溉W1,具体水层标准见表1;两个施氮水平:农民传统施肥量N0(193 kg/hm2,以纯氮计)、70%农民施肥量N1(135 kg/hm2);两种氮肥施肥方式:一种追肥F1(蘖肥、穗肥比例为70%、30%)、另一种追肥F2(基肥、蘖肥、穗肥比例为50%、30%、20%)。共组合为8个处理(见表2),每个处理设3次重复,共计24个小区,各小区随机排列。

一是加强食品安全新闻宣传,做好舆论监督,营造良好舆论环境。如通过“国家食品安全示范城市”建设活动,深入开展食品安全普法宣传。同时,畅通投诉举报渠道,使消费者能够及时举报食品安全方面的违法行为,通过社会合力营造良好的生产经营环境。二是加大信息公开力度,建立健全食品安全信用档案并依法及时向社会公布。对于信用差的个人和企业,要列入“黑名单”,限制其生产经营,使消费者知悉并自觉抵制失信者,加强对食品生产经营严重失信者的联合惩戒。三是创新小作坊服务方式,引导其走上规范经营轨道。堵而抑之,不如疏而导之。对于老百姓确实有需求而相关配套设施尚未建成之前,应当允许部分规范经营的小食品生产经营者存在,但是应当对其加以合理引导,建立小作坊集中加工场,使其从“地下”走上“地面”。同时依托网格化管理模式对其加强监管,促使有条件的“黑作坊”由非法经营转化为合法经营。

(二)突出行政执法统一性和专业性建设,切实提高食品安全监管水平和能力

1.健全完善食品安全法律法规和标准体系

目前,无论是《食品安全法》《刑法》还是相关司法解释,都对危害食品安全违法犯罪行为作出了规制,但是上述法律法规的相关规定过于原则化,在行政执法和刑事司法实践中难以得到有效适用。笔者认为,地方政府要依据国家层面的法律、法规,制定符合地方实际的食品安全监管办法和措施,同时,在国家层面加快完善食品安全标准体系,抓紧制定一些急需的标准,推动食品安全标准与国际标准对接,用最严谨的标准为食品安全提供基础性制度保障。就目前而言,急需制定修订一批重金属污染、有机污染物、婴幼儿配方食品、特殊医学用途配方食品、保健食品等食品安全国家标准及其检测方法。加快制定蔬菜及特色农产品的农药残留和小品种畜禽水产品的兽药残留限量标准,全面清理整合和修订农药兽药残留检测方法。*参见《2017年食品安全重点工作安排》第2条。就本地区而言,笔者认为,食品安全监管部门可以依托北京市开展的“疏解整治促提升”专项行动的有利时机,加强对地方性食品安全标准的制定修订与管理,建立地方标准目录,进一步推进食品安全领域行政执法与刑事司法对违法犯罪行为的打击实效。

2.推进监管队伍统一性和专业性建设,切实提高食品安全监管水平和能力

(1)以基层为主战场加强监管执法力量和能力建设,建设职业化检查员队伍,强化执法监管。一是推进职业化检查员队伍建设。当前,食品安全监管任务繁重,而基层监管人员尤其是专业技术人员十分短缺,为了适应食品监管专业性、技术性强的要求,必须建设一支专业背景好、经验丰富的职业化检查员队伍。民进北京市委副主委、清华大学抗肿瘤蛋白质药物国家工程实验室主任罗永章委员提出,可以借鉴我国警察警衔制度,以及发达国家专业审评员、专职检查员制度,以健全的分级管理、岗位培训、继续教育、薪酬等制度安排,建立职业化检查员队伍。[10]对于此项工作,部分省市已经开始了相关探索*2016年年底,河北省石家庄市已建立了一支有673名食品安全职业检查员的队伍。2017年3月,辽宁省沈阳市食药监系统食品安全职业化检查员队伍已经组建完毕,有职业化检查员215人,其中高级职称23人、中级职称63人、初级职称129人。。笔者建议在充分调研本地区执法环境和执法人员素质的基础上,合理配备、组建职业化检查员队伍。二是创新监管方式,多种执法方式并重。要把日常监管执法与重点集中整治相结合,从源头上压缩违法犯罪的存在空间。[6]监管部门在不定期开展联合执法和综合执法的同时,更要落实监管常规化、日常化,坚持日常监督与重点管理相结合、日常执法与集中打击相结合、生产与流通领域抽查相结合,着力解决存在的执法盲区,扩大执法覆盖面,逐步形成长效机制。另外,要加强对网络销售食品的监管,提升监管的信息化水平。中国农业大学副教授朱毅指出,“互联网+”食品已成为食品执业和售卖新业态,加强“互联网+”方式的监管,不仅是高科技监管方式的体现,更是和监管对象相匹配的监管设置。[11]笔者建议在建立职业化检查员队伍的基础上,搭建网络监管平台,推进检验检测、监测评价等技术支撑体系建设,运用“互联网+”、大数据等实施在线智慧监管。

(2)强化证据意识,培养行政执法人员的刑事证据思维。从笔者所在地区办理危害食品安全犯罪的情况来看,部分案件因为证据收集、固定方面存在诸多问题,如不注重对现场的勘查,不注重客观证据的合法、全面收集和及时扣押、固定,鉴定检材因保管不当而受污染,文书制作不规范等,最终无法准确定罪处刑。这在很大程度上与行政执法对于证据的标准要求较低,执法人员缺乏刑事证据思维和规范取证的经验有关。上海市虹口区检察院检委会专职委员张建提出,要改变食品安全领域“事前、事中执法真空,事后突击式”执法的现象,应当树立和践行行政刑法化意识,即在行政立法和行政执法等环节按照刑法处理问题的意识和模式去进行。[4]笔者建议行政执法人员要不断加强对证据理论的学习,提高证据收集意识,准确把握证据收集要求,注重证据收集全面性,做到收集言词证据与实物证据并重,收集有罪证据、罪重证据与无罪证据、罪轻证据并重。行政执法机关在执法活动中对于认为可能涉嫌刑事犯罪的,应当及时向公安机关、检察机关通报,联合开展现场执法,当场听取公检机关对收集、提取证据的意见,提高行政执法的规范化,同时也避免将来案件移送司法机关后因时过境迁无法补充收集证据而影响对违法犯罪人员的行为认定。

3.加强执法监督,严格落实食品安全责任制和责任追究制度

食品安全领域频频出现问题,值得引起我们高度重视的一个原因是执法不严。以双汇“瘦肉精”事件为例,央视通过暗访短片揭示了形同虚设的十八道检验程序。“每一个环节都可以被买通,监而不管,是病症所在”,执行不力,官员及工作人员做事拖拉、不负责任甚至腐败才是根本原因。[12]《2017年食品安全重点工作安排》明确规定,要建立健全食品安全责任制和责任追究制度,研究制定食品安全工作问责办法,依法依纪严肃追究重大食品安全事件中失职渎职责任。加强对执法环节、执法人员的监督,用最严肃的问责推动相关监管部门切实依法履职尽责,是遏制食品安全问题多发的有力举措。

(三)织密刑事法网,加强部门联动,强化证据审查指引,完善食品安全刑法保护

1.降低入刑门槛,增加刑罚设置,完善刑事立法体系建设

去疴用猛药,治乱用重典。面对当前复杂严峻的食品安全形势,在依靠社会管理和行政执法成效有限的情况下,应当坚持刑法适度谦抑的原则,严密危害食品安全犯罪的刑事法网,加大对违法犯罪分子的打击力度,以严刑峻法筑牢食品安全的大堤。

(1)扩大入罪范围,推动掺假造假行为直接入刑。现行刑法对于在食品中掺假造假行为的定罪起点,一般为销售金额5万元和足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病。但是上述规定过分强调行为后果,忽视了违法者的主观恶性和犯罪故意,以及其行为所产生的严重的社会危害性,使得罪刑不相适应,而且也容易成为违法者逃避刑罚的借口。从社会防卫的需要来说,如果能够证明生产者为降低生产成本而购入了变质食品或者有毒、有害的非食品原料,就应当适当扩大打击范围,对该预备行为给予刑事处罚。将掺假造假行为直接入刑才能充分发挥刑法的震慑作用,让不法行为人付出高昂代价,倒逼其在刑法的高压面前不敢越雷池半步。[13]

(2)完善罚金刑设计。目前,只有2000年11月15日最高人民法院《关于适用财产刑若干问题的规定》对罚金刑有所涉及,而且规定较为原则,只有1000元的最低数额标准,而危害食品安全犯罪罪名中又没有明确规定罚金刑的上下限标准,因此,处罚与执行均不具有很强的可操作性。在此,笔者建议,可以参照《刑法》第一百四十一条生产、销售伪劣产品罪,根据销售金额、违法所得额等设置罚金的下限与上限。在具体设计时,可以综合考虑违法所得额、造成的人身财产损害等情节,设置合理区限,同时,根据本地区经济发展水平设定合理的罚金起刑点,确保罚得出、执行得了。

高校的教育课程与高中阶段不同,留给学生的自主时间相对较多,因此要注意对学生自主时间安排的引导,增加一些课余活动。例如,由图书馆主导主办读书会,带领学生实际运用文献检索,查找需要的书籍进行阅读分享,以此帮助学生掌握文献检索技能。还可以举行一些学术讲座,激发学生前往图书馆进行文献查找的兴趣。兴趣是学生学习的第一动力,应当在新生入学的第一时间培养学生对于图书馆信息素养教育的兴趣。

(3)增加配置资格刑。对于危害食品安全犯罪分子来说,仅仅对其判处自由刑和罚金刑并不足以消除其再犯的可能性,而增加限制其在一定期限内再次从事食品生产经营活动在目前看来是更为适宜的选择。目前,相关司法解释对于资格刑的设置已经有了初步探索,如2011年4月28日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定(试行)》第三条规定*2011年4月28日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定(试行)》第三条规定:“人民法院可以根据犯罪情况,禁止判处管制、宣告缓刑的犯罪分子在管制执行期间、缓刑考验期限内从事以下一项或者几项活动:(1)个人为进行违法犯罪活动而设立公司、企业、事业单位或者在设立公司、企业、事业单位后以实施犯罪为主要活动的,禁止设立公司、企业、事业单位;(2)实施证券犯罪、贷款犯罪、票据犯罪、信用卡犯罪等金融犯罪的,禁止从事证券交易、申领贷款、使用票据或者申领、使用信用卡等金融活动;(3)利用从事特定生产经营活动实施犯罪的,禁止从事相关生产经营活动;(4)附带民事赔偿义务未履行完毕,违法所得未追缴、退赔到位,或者罚金尚未足额缴纳的,禁止从事高消费活动;(5)其他确有必要禁止从事的活动。”,对于判处管制、宣告缓刑的犯罪分子在管制执行期间、缓刑考验期限内禁止从事设立公司、企业、事业单位活动,禁止从事相关生产经营活动及其他确有必要禁止从事的活动。2013年5月4日起施行的《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定,对于适用缓刑的犯罪分子应当同时宣告禁止令,禁止其在缓刑考验期限内从事食品生产、销售及相关活动。禁止令规定的设置能够有效遏制犯罪分子从事食品生产、销售等危害食品安全的行为,但是这种规定更多的是原则性的,在具体执行方面可以借鉴2015年修订后的《食品安全法》第一百三十五条的规定*《食品安全法》第一百三十五条规定:“被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可,或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员。因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的,终身不得从事食品生产经营管理工作,也不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员。食品生产经营者聘用人员违反前两款规定的,由县级以上人民政府食品药品监督管理部门吊销许可证。”,禁止食品安全违法犯罪分子在一定的期限内(三年、五年或者终身)再次从事食品生产经营活动,从而更具有可操作性。

3.行政执法领域法律法规不健全、执法标准问题精细化不足

2012年3月6—9日在美国内华达州拉斯维加斯会展中心举行的2012年美国国际水处理展览会上,GE展示了2011年推出的ZCore深层滤芯过滤技术和其广泛的产品组合。这些产品组合可通过水处理设备、化学品药剂和配套技术服务帮助商业和工业领域的客户应对严峻的水资源挑战。

(1)加强沟通交流,建立相关工作机制。检察机关加强与行政执法机关、公安机关的协调配合,可受邀或者主动参与行政执法检查和执法专项活动,同步审查和建议移送案件,及时纠正该移送不移送、移送后有案不立等问题。同时,建立联席会议制度,共同研究制定执法标准。通过召开案例研讨会、联席会议,出台规范性文件、联合下发典型案例等方式,研究工作方向,开展联合行动,研判案件情况,解决食品安全违法犯罪案件取证难、移送难、入罪难及检验认定经费、检验结论出具、涉案产品处置等问题,确保行政执法案件进入司法程序后能够诉得出、判得了。

(2)搭建信息共享平台,实现信息实时互通共享。检察机关应主动作为,密切与食品安全监管部门的工作联系,依托近年来检察系统大力推进电子检务工程和政府智慧政务中心建设的契机,适时推动建立较高层级的行政执法与刑事司法衔接信息共享平台,实现食品安全违法犯罪信息的实时共享、实时互动,完善案件的网上移交、流转制度,防止有案不立、以罚代刑等现象的发生,推进食品安全领域行政执法与刑事司法衔接机制的深化。

3.注重加强类案研究,探索应对司法实践难题

后茬玉米播种前,处理T5、T6土壤碱解氮含量显著高于处理 T3,处理 T4、T5、T6 之间差异不显著,处理T4显著高于处理 T1、T2,处理 T4、T3之间差异不显著。其中处理 T6、T5、T4、T3 土壤碱解氮含量相较于前茬收获后分别增加 36.38%、34.64%、26.33%、8.40%,处理T1、T2土壤碱解氮含量比前茬收获后分别增加2.81%、2.05%。数据表明,试验小区经半年的休养其土壤碱解氮含量都有所增加,其中含有沼肥处理的小区土壤碱解氮含量增加显著,并且施加沼肥比例越高的处理土壤碱解氮含量增加越多。

(1)加强对食品安全领域新型案件和类案的研究,制定食品安全犯罪证据审查指引。自最高人民检察院部署开展“危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动”以来,广东省东莞市第三市区人民检察院针对危害食品药品安全犯罪案件的取证重点、难点,结合执法办案实际,制定了《危害食品药品安全犯罪案件取证指引》,进一步规范取证工作,提升了打击质效。[14]在目前最高司法机关未出台新的司法解释之前,检察机关应当主动作为,通过有针对性地广泛听取公安机关、食品监管部门的意见,对本地区近年来危害食品安全犯罪案件中不捕、不诉、撤诉等重点案件进行研究,着重分析取证思路、鉴定检材、主观方面证据收集等存在的问题,制定具有指导性、较强操作性的规范。具体来说,应当包括:以共性取证要求为主线,对所有危害食品安全犯罪案件中的必需证据及相应取证要求进行归纳整理,并体现类案特点;以特殊取证要求为补充,针对每一类案件的不同特性作出不同取证要求;以客观证据收集为重点,注重客观证据的合法收集、及时固定,在现场勘查、搜查、扣押、鉴定意见、电子数据等多类证据的取证要求中均予以体现;以主观明知认定为关键;明确罪与非罪、此罪与彼罪的区分。

(2)立足本地区司法实践,探索应对司法实践中的审查难点对策。近年来,T区食品安全犯罪数量整体不多,但是有的案件在证据审查认定方面存在很多难点,较为典型的如荆某等人生产、销售“复合苦荞麦压片糖”一案。2011年,荆某伙同张某等人成立一家生物科技有限公司,荆某提供配方并指使张某购买原料,生产具有降糖效果的保健食品——复合苦荞麦压片糖,后荆某联系多家公司采用发放宣传资料、播放宣传片、现场讲课等方式,以每盒人民币548元的价格向糖尿病患者推销。2014年4月,T区食药监局接群众举报后将涉案公司及人员查获。截至案发,荆某等人直销和通过其他公司共售出四千余盒复合苦荞麦压片糖。经检验,该产品中含有西药成分盐酸苯乙双胍和格列本脲。该犯罪团伙组织紧密,分工明确,生产隐蔽性较强,销售途径零散,给行为人主观故意的认定、共犯的认定、“添加”行为的认定和犯罪数额的查明等带来较大困难。对此,笔者认为,可以从以下几个方面入手,综合案情进行审查判断:

第一,主观故意的认定,包括生产者和销售者的主观故意。

在企业人力资源管理中,就是结合实际情况,发挥人才的最大作用,提升工作效率,解决实际工作存在的问,保证人才与岗位相匹配。但是在实际管理中,由于管理机制不完善,出现信息不对称的问题,导致岗位设置不合理,不仅浪费了巨大的人力财力物力,而且降低了实际工作的效率,对整个企业的发展产生极为不利的影响。因此,企业需要结合实际情况,采用现代化人力资源管理理念,整合内部人力资源,从而满足企业发展的基本要求,为人们提供高质量的服务。

首先,生产者的主观故意。对于生产者来说,如果其直接参与食品的生产过程,直接控制食品中添加的物质、食品的质量标准等,其主观故意较易认定。但是如前所述,目前危害食品安全犯罪大多具有集团化、公司化运营特征,生产者通常以公司形式进行生产,生产链条上涉及人员众多,分工精细,有些行为人不参与公司管理,也不负责生产环节,而是负责联络经销商、食品中非有毒有害成分的采购、产品宣传等,如何认定这些人的主观故意就比较困难。下面笔者就生产者中两类具有代表性人员的主观故意的审查进行探讨。一是代加工者的主观故意。在司法实践中,有毒、有害食品的生产者虽然成立了公司,但是并不具备生产能力或生产资质,他们往往通过委托加工等方式与有生产资质和生产能力的企业合作,由前者提供配方、原材料等,后者负责实际的生产、加工,那么对这些代加工者的主观故意如何认定?关键是判断代加工者是否明知食品中添加了有毒有害成分。具体来说,应根据案件证据从以下方面重点审查、综合分析:审查生产者与代加工者的合作协议等证据,根据合作方式、合作流程等判断代加工者的主观方面;审查代加工者营利的数额及明细,即赚取的是纯粹的加工费还是含有产品的销售分成;代加工者是否按照《食品安全法》等法律法规的规定对原料中的菌群、重金属等进行检测;代加工者是否有生产食品的相关批号,生产过程是否按照国家标准、企业标准进行,是否按照相关标准对生产出的食品进行检测;等等。二是负责采购、宣传等非生产环节人员的主观故意。主要审查这类人员是否知晓产品配方,是否知晓产品的原料等,以确定能否与管理者、直接生产者构成共犯。

其次,销售者主观故意的认定。与生产者相比,销售者不直接参与生产环节,在主观故意的认定上更为困难。行为人往往辩称自己未参与生产,不了解食品成分,并且已经查验了生产者的相关资质,主观上对销售的食品含有有毒有害成分不明知。对于销售者主观方面的认定,采用的主要方法是推定。一是销售者是否充分履行了行政法律法规对食品销售者规定的义务。二是售后对市场反应、销量等的跟踪反馈所了解到的客观情况。例如,在销售保健食品过程中,往往要跟踪了解消费者反馈、保健品疗效等情况,以指导服用,在这个过程中可能会知晓消费者出现的不良反应等客观情况。三是销售者与生产者是否存在事前共谋。四是与销售负责人相比,受雇用人员在《食品安全法》中被课以较低的注意义务,因此,应重点审查其在销售中的具体职责、行为、是否提成分红等情况,以确定其是否明知。五是考查犯罪动机。实施危害食品安全犯罪往往都是受巨额利润的驱动,如果这种利润的空间不大,故意的可能性就大大降低。

第二,客观方面的认定。在客观方面而言,主要有行为和相关标准的认定两方面,因为在上文中已对标准问题作了相关论述,故在此仅就“掺入”行为的认定进行分析。

(5)刑罚体系不够完善,刑事责任设置不合理。一是罚金刑可操作性差。目前,对于危害食品安全犯罪(如生产、销售有毒、有害食品罪,生产、销售不符合安全标准的食品罪)仍然是以自由刑和罚金刑为主,间或辅之没收财产。但是不可否认,罚金刑执行难的问题已是法院执行中的痼疾,有效执行率极低。一般来说,罚金的数额总是与犯罪数额、违法所得及犯罪后果等因素相联系,而我国刑法对于罚金的适用并没有规定上限、下限及具体计算标准,因此,实际可操作性不高。从近年来笔者所在地区法院的判决情况来看,多数仅处以1000元、2000元罚金,只有一起案件因涉案金额特别巨大而被处以150万元罚金。总体来说,罚金刑的处罚仍呈现出“罚不抵罪”的特点。二是资格刑的配置缺失。[7]我国资格刑的设置刑种单一,仅有剥夺政治权利和驱逐出境两种,且资格刑不适用于法人。在缺乏相应的资格刑或资格限制的情况下,有食品犯罪前科的人或公司再次从事相关犯罪,既缺乏制度化的预防性措施,又影响了特殊预防目的的实现。事实上,资格刑在惩处食品安全犯罪上有着不可替代的优势,可以有效防止行为人利用该种资格再次从事食品安全犯罪活动,打破“罚完了再犯,犯完了再罚”的规制怪圈,以此应对愈演愈烈的食品犯罪。

首先,利用现有科学技术的空白或局限,以原料天然含有某种有毒有害成分掩盖“掺入”行为。以上文的荆某等人生产、销售复合苦荞麦压片糖一案为例。一是从国家规定来分析。国家法律法规明确规定了有毒有害的非食品成分不能在食品中添加、出现,这里不但包括经过提纯的有毒有害成分,也包括含有这些成分的天然植物。作为食品的生产者应当负有比社会一般人更高的注意义务,对所生产的食品进行严格的把关和检测,而且根据现有研究确定盐酸苯乙双胍和格列本脲确实具有毒副作用。二是从原料成分和来源来分析。苦荞麦具有降糖降脂的功效,但是目前世界上发现的苦荞麦品种中是不含有前述两种成分的,苦荞麦的降糖成分主要是总皂甙和总黄酮。三是从有毒有害成分来分析。盐酸苯乙双胍和格列本脲两种成分起源于人工合成,而且目前均是人工合成方法获得。四是从行为人的销售、宣传等行为分析。比如根据消费者的血糖值高低,指导服用次数及用量,而且强调服用时要控制剂量,服用量多了会低血糖;在宣传时声称该产品可以替代西药,可以逐渐降低西药用量,最终甚至不用服西药的情况下使血糖值达到正常,等等。

加强项目监管实现多方位。全年制定出台东北四省区节水增粮行动、农村饮水安全等管理制度21项。对23个省份的饮水安全和25个省份的小农水重点县进行了稽察和督促整改,通过“飞行”检查、专项督导、信息化跟踪、约谈通报,以及强化农村水利项目稽察、督促整改等措施,进一步强化重点项目和关键环节的有效监管。强化绩效考核,不断完善小农水重点县、饮水安全和灌区改造等项目绩效考核办法,并兑现奖惩,有力促进了地方资金落实和项目规范建设。

其次,利用资质齐全的企业进行代加工来掩盖“掺入”行为。有些犯罪行为人辩称,是代加工厂在生产环节掺入了有毒有害物质,对此可以从以下方面审查:一是合作方式。比如荆某案中,荆某的公司提供配方,自己采购原料并进行粉碎,将有毒有害成分混到正常的粉末中,然后交给代加工厂进行生产。二是生产销售的食品类别等方面。如前述的荆某案件,由于生产保健食品的审查、批准、检测程序非常严格,所以,与生产糖果的代加工厂合作,以生产普通食品掩盖生产保健食品的本质,以此逃避相应的批准、检测程序。

[参 考 文 献]

(8) 低温耐受性。向乙醇体积分数10%(V/V),pH值3.1,SO250 mg/L的模拟酒中接种酵母,于12,16℃条件下静置培养48 h,记录产气体积[18]。

[1]十三五”国家食品安全规划[EB/OL].[2017-04-12].http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-02/21/content_5169755.htm.

第三,新型电子商务平台成为新的销售媒介。当前我国已进入网络时代,微店、微商、互联网企业层出不穷,互联网营销模式日益兴起。而现有的网络监管力量不足及制度漏洞的存在,使得违法犯罪人员开始瞄准网络平台进行违法活动。如在北京某区食药监督局查处的一起案件中,犯罪嫌疑人在淘宝网注册多家网店,销售自制的食品和当地土特产(如干果、小杂粮、地方时令水果),查获后发现加工场地为临时搭建的板房,且生产环境脏乱,污水横流,部分原材料甚至已经发霉变质,严重威胁消费者的身体健康。

此时密西西比河的崖壁变成了悬崖,河流连接着两座城市。水墙以南八英里处,明尼苏达河与密西西比河交汇。交汇处的悬崖上修建着当初用于保护西北方蛮荒边地的斯内灵堡。离堡不远的河岸曾是汽船卸下给养的地方。后来,仓库、商栈和铺子全都并入了热闹的圣保罗。

[2]江南大学国家社科重大招标课题《食品安全风险社会共治研究》与教育部《中国食品安全发展报告》课题组.2014年中国食品安全状况报告[N].中国食品安全报,2015-12-03(B3).

[3]刘荣福.食品安全问题的成因及对策[EB/OL].[2017-09-20].http://www.tech-food.com/news/detail/n0748879.htm#f.

[4]刑法与宪法协调发展 加强民生刑法保护[EB/OL].[2017-09-20].http://www.sn.pro/0/1/56/110/2399.htm.

[5]陶炜,鲍艳,等.北京市一中院10年仅受理4起食品安全犯罪[EB/OL].[2017-08-12].https://news.qq.com/a/20130504/000708.htm.

[6]广州市中级人民法院刑二庭课题组.广州中院关于危害食品药品安全犯罪案件审理情况的调研报告[EB/OL].[2017-08-20].http://www.weixinnu.com/v/00VC2H.

[7]陈敏.完善刑事立法 打击涉食药安全犯罪[N].法制日报,2017-07-21(07).

[8]习近平对食品安全工作作出重要指示 强调严防严管严控食品安全风险 保证广大人民群众吃得放心安心[EB/OL].[2017-06-28].http://politics.people.com.cn/n1/2017/0103/c1024-28996103.html.

[9]李克强.以“零容忍”的举措惩治食品安全违法犯罪[EB/OL].[2017-05-02].http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-06/11/content_2878316.htm.

[10]靳昊.罗永章委员:建设食品药品职业化检查员队伍[EB/OL].[2017-09-26].http://politics.gmw.cn/2017-03/17/content_23995213.htm.

[11]蒲晓磊.食品安全法实施条例今年拟大修 加强“互联网+”监管[EB/OL].[2017-08-25].http://www.bj.pro/newiweb/minfo/view.jsp?DMKID=264&ZLMBH=3&XXBH=1001132332&departID=0.

[12]邱裕明.食品安全问题的根本原因究竟是什么?[EB/OL].[2017-06-12].http://www.cqn.com.cn/news/zgzlwlx/487924.html.

[13]廖海金.“食品掺假造假直接入刑”合乎民众期待[N].中国食品安全报,2017-04-20(A2).

[14]最高人民检察院侦查监督厅.侦查监督工作情况[EB/OL].[2017-04-20].http://www.gj.pro/cms/web/downfile.jsp?AID=93291508983616910.

 
于浩,董军
《河南工程学院学报(社会科学版)》2018年第02期文献

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