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自贸区金融创新立法的缺陷及其矫正

更新时间:2009-03-28

在上海、天津、广东、福建四大自贸区基础上,国务院于2017年3月15日正式批复新增建立辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等7个自贸区。至此,11个自贸区共同形成了东中西协调、陆海统筹的全方位、高水平对外开放新格局。加快实施自贸区战略是我国新一轮改革开放的重要内容,而金融创新又是自贸区建设的重点所在,诚如学者所言:“自贸区试验成败的关键是金融制度创新*季卫东:《金融改革与“法律特区”——关于上海自贸区研究的一点刍议》,《东方法学》2014年第1期,第88页。。”

近几年,国务院、中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局、发改委等国家机构以及各地政府部门颁布了一系列法规,对银行业、证券业、保险业等相关金融创新作出了及时回应。但仔细审视,相关规定不乏些许缺陷,要么过于宏大抽象,要么侧重点有失偏颇。对此,综观我国学术现状,目前对自贸区金融创新立法进行系统性整理与研讨的著述付之阙如*综观学界研究现状,目前绝大多数文献或著述主要针对特定自贸区或特定金融领域的相关立法进行研究与分析。代表性成果包括:季卫东:《金融改革与“法律特区”——关于上海自贸区研究的一点刍议》,《东方法学》2014年第1期,第86-91页;王建文,张莉莉:《论中国(上海)自由贸易试验区金融创新的法律规制》,《法商研究》2014年第4期,第13-21页;李思敏:《广东自贸试验区金融改革创新若干问题探讨》,《南方金融》2015年第5期,第7-13页;汪川,赵瑾:《上海自贸区离岸金融中心建设的模式及制度安排》,《新金融》2014年第7期,第56-60页;陈灿平,苗兰兰:《自贸区融资租赁登记制度完善研究》,《湖南大学学报》(社会科学版)2016年第1期,第144-149页。。鉴于此,在我国深入推进自贸区建设的背景下,整理有关自贸区金融创新的法律法规,审视与省思立法存在的弊端进而探寻立法思路的应然转向和立法完善进路,无疑具有重大意义。

一、自贸区金融创新的立法省思

(一)自贸区单独金融立法权缺失

目前,我国自贸区金融创新法律法规框架的形成有赖于中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局等金融管理机构分头研究和出台的部门规章。而仔细审视自贸区人大常委会和地方政府陆续出台的一系列条例、管理办法、指导意见和相关细则,不难发现其中很多规定采用了“按照国家规定”“经金融管理部门批准”“配合金融管理部门”“根据中国人民银行有关规定”等措辞。换言之,地方对金融创新基本制度并未作实质性规定。究其原委,在于我国《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)对地方立法调整对象作出了限制性规定。《立法法》第八条第九款规定,基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律,由此形成了中央立法垄断扩权和地方金融立法空白缺失的不对称现象,界定了我国地方“有限金融立法权”的基调*向立力:《地方立法发展的限权困境与出路试探》,《政治与法律》2015年第1期,第69页。,催生出地方金融快速发展和地方法制滞后匮乏的矛盾*尽管在1988年至1996年期间,全国人民代表大会或常务委员会曾分别授予海南、深圳、厦门、珠海、汕头五个经济特区以特别立法权,但尚未明确划定授权立法的权限范围。2000年《中华人民共和国立法法》制定与颁布后,经济特区的授权立法理应遵循《立法法》第8条的规定,涉及金融基本制度的事项只能制定法律。换言之,经济特区的授权立法权并不包括单独金融立法权。

应当承认,地方享有立法权可充分发挥地方政府积极性,不仅弥补国家制定新法或修改旧法时间较长的缺陷,更有助于制度创新和改革*吴弘:《上海国际金融中心建设的制度创新》,《法学》2016年第9期,第78页。。诚如学者所言:“地方立法可利用国家先行先试的政策优惠,将政策优势转化为法律优势,巩固和促进本地的改革开放。”*吴天昊:《社会主义法律体系形成后的地方立法创新》,《政治与法律》2012年第3期,第5页。对此,国务院在《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》中亦明确提出,上海市要通过地方立法,建立与试点要求相适应的试验区管理制度。然而,我国《立法法》的明文规定使得地方金融法治基础和金融发展自主权缺失,严重阻碍了地方金融的创新发展。尽管中央不断通过“一行三会”金融管理部门发布相应的指导意见,也授予了地方政府适度的金融监管权,但这仅仅是集权体制框架内的简单分权,实质上并未真正冲破中央单一层面立法的制约进而改变地方金融立法基础缺失的根源性问题。总而言之,我国单一层面的中央金融立法体制严重忽视了自贸区金融创新需求,自贸区金融立法体制亟待突破与革新。

排水工程是城市基础设施,对城市居民日常生活与工作等产生的影响较大。在城市排水工程建设方面,需要对管道功能及结构稳定性进行控制,保障排水系统能够正常投入使用。然而城市排水工程管线较多,埋设点较深,管道维护管理过程中面临的困难较多。在城市排水工程管道检测方面,传统检测技术已经无法满足管道内检测需求。而闭路电视系统检测技术仪器设备比较先进,可以在摄像机、镜头、灯光等设备辅助下将管道内部情况记录下来,为技术人员采集资料提供精确图像、数据等。

(二)忽视自贸区金融消费者的权益保护

“金融危机暴露出的一个重要问题是,金融创新产品与服务的复杂性以及信息的不对称性使得市场微观主体难以对其金融产品特征和风险做出评估。”*鲁篱:《后危机时代下国际金融监管法律规制比较研究——兼及对我国之启示》,《现代法学》2010年第4期,第152页。自2008年金融危机爆发以来,诸多发达国家意识到加强金融创新风险监管的重要性,并将金融消费者保护列为金融改革的核心措施之一。而自贸区的金融创新将引发更为严重的汇率风险、利率市场化风险以及系统性风险,故而我国在推进自贸区金融创新法制建设的进程中有必要加强对金融消费者的权益保护。

徐伟:其作品被评为“最具前卫意识的倾诉”、“关注‘人性’”。认为艺术需要“人性”美的升华与个性的提炼,要将摄影者自我的“情感语态”转化为视觉图形。

遗憾的是,综观我国有关自贸区金融创新的法律文件,提及金融消费者保护的规定尚付阙如,整体立法过于强调对金融创新的支持而忽视对金融消费者权益的保护。例如,《中国(上海)自由贸易试验区条例》《中国(广东)自由贸易试验区条例》仅规定了“应落实金融消费者和投资者保护责任”*《中国(上海)自由贸易试验区条例》第三十二条第二款规定:“……落实金融消费者和投资者保护责任。”“自贸区应当严格投资者适当性管理”*《中国(广东)自由贸易试验区条例》第四十五条第一款规定:“自贸试验区应当建立个人跨境投资权益保护制度,严格投资者适当性管理。”等概括性要求,缺乏实施细则予以细化。其他诸如中国人民银行发布的《关于金融支持中国(上海)自由贸易试验区建设的意见》《关于支持中国(上海)自由贸易试验区扩大人民币跨境使用的通知》、银监会发布的《关于中国(上海)自由贸易试验区银行业监管有关问题的通知》、证监会发布的《资本市场支持促进中国(上海)自由贸易试验区若干政策措施》、保监会发布的《保监会支持中国(上海)自由贸易试验区建设》、外汇管理局发布的《推进中国(上海)自由贸易试验区外汇管理改革试点实施细则》《推进中国(福建)自由贸易试验区外汇管理改革试点实施细则》《推进中国(广东)自由贸易试验区外汇管理改革试点实施细则》《推进中国(天津)自由贸易试验区外汇管理改革试点实施细则》等文件对自贸区金融消费者保护更是只字未提。无疑,自贸区金融消费者权益保护亟须加强。

(三)自贸区宏观审慎监管缺位

“现代金融市场具有高度关联性,往往牵一发动全身,任何单一风险处置不当,都可能引发金融系统动荡。”*宿营:《论上海自贸区金融宏观审慎监管政策》,《政法论丛》2014年第4期,第75页。自贸区金融改革乃涉及利率市场化、汇率市场化、人民币资本项目可兑换等多个金融领域的全方位改革,其将受到多重风险的冲击*福建师范大学福建自贸区综合研究院:《自贸区大时代:从福建自贸区到21世纪海上丝绸之路核心区》,北京大学出版社2015年版,第190页。。在此背景下,自贸区金融监管体系不能再沿袭传统微观审慎监管制度架构,而是应当强调以系统性风险防范为核心,在微观审慎监管的基础上确立宏观审慎监管制度框架体系。所谓金融业宏观审慎监管,即宏观审慎监管主体从金融体系整体视角出发,运用宏观审慎监管工具尽可能减少或防范金融体系顺周期和金融体系内部相互关联的金融风险,从而达到维护金融稳定目标的一种监管方式*叶文庆:《金融业宏观审慎监管法律问题研究》,法律出版社2015年版,第19页。。与微观审慎监管侧重于防范单个金融机构风险有所不同,宏观审慎监管侧重于防范系统性风险,但二者最终目的都是维护金融市场的长久稳定。概言之,微观审慎是宏观审慎实施的基础,宏观审慎是微观审慎的重要补充,二者应当是相互促进、共生共荣的关系。

门口刚巧没有三轮车。她向西摩路那头走去。执行的人与接应的一定都跑了,见他这样一个人仓皇跑出来上车逃走,当然知道事情败露了。她仍旧惴惴,万一有后门把风的不接头,还在这附近。其实撞见了又怎样?疑心她就不会走上前来质问她。就是疑心,也不会不问青红皂白就把她执行了。

二、实质正义:自贸区金融创新立法理念的应然转向

2018年,在中国“改革开放40年”之际,山东响应中央号召出台了“民营经济35条”,在中国七兵堂国际安保集团董事长谢清森看来,习总书记强调的两个毫不动摇,给予民营经济巨大的肯定和鼓舞,“民营经济35条”更是让山东的每一位民营企业家都倍感振奋。

为调解金融经营者与金融消费者之间的利益失衡,我国自贸区立法应在既有大力推进金融创新的制度格局基础上,建立健全自贸区金融消费者权益保护机制,从而使相对不利的金融消费者利益得到平衡。

(一)实质正义理念的内涵厘定

“部分法律只要它们是不正义的,就必须进行修订或废除,即使它们是有效率和有条理的。”*约翰·罗尔斯:《正义论》,何怀宏等,中国社会科学出版社1988年版,第1页。法律与正义密不可分的制度体系,任何法律唯有从正义方面获得合理解释才具有存在的正当性与合理性,否则,即便形式上被认可为法律,终究会因缺乏正义的支撑而被摒弃。目前学界对正义所作的最为常见的分类即为形式正义与实质正义。从不同视角出发,形式正义和实质正义的概念如同“普洛透斯似的脸,变幻无常,随时呈现不同形状和相貌”。但学者们对形式正义和实质正义的本质诠释并无二致,即形式正义强调绝对平等,同等的人应当得到同等的对待,实质正义是一种追求最大多数社会成员之福祉的正义观,强调相对平等,对不同身份的人应进行不同的差别对待。民商法的产生充斥着对形式正义的追求,尽管为矫正形式正义缺陷,近代民商法律制度创立了一系列原则与制度,如诚实信用原则、公序良俗原则、无过错归责原则、契约自由之限制等。但是,作为形式正义的产物和已固化的制度模型,民商法始终难以从根本上突破当初恪守的正义思想,以完全迎合实质正义*薛克鹏:《经济法的实质正义观及其实现》,《北方法学》2008年第1期,第102页。。由此,催生出了以克服形式正义局限为己任,贯穿实质正义理念的经济法。

经济法实质正义理念的基本内涵可以从以下从三个维度加以诠释,即平等自由、实质公平和理性秩序*江帆:《经济法实质正义及其实现机制》,《环球法律评论》2007年第6期,第57页。。而金融法作为经济法的重要组成部分,亦应遵循实质正义的三个维度展开制度构建。首先,金融法的平等自由强调在金融法框架内实现自由的主观理性。从金融法主体视角出发,这不仅表明金融经营者在合法前提下享有开展金融业务和服务的平等与自由,也意味着具有监管优势的金融监管者享有金融监管权力的平等与自由。其次,金融法的实质公平强调法律制度应当实行有“差别的公平”,即对于“受惠最少者”予以更多的机会和利益,以使他们不至于因为偶然的出身和禀赋而丧失原初状态下的基本权利。对于平等的金融服务者而言,实质公平意味着金融法实行差别待遇,为中小企业者提供更多的金融资源;对于平等的金融服务者和金融消费者而言,实质公平则意味着对二者不平衡的经济利益关系予以矫正,对处于地位劣势的金融消费者进行倾斜性保护。最后,金融法的理性秩序强调金融体系整体的效率与安全,以从更宏观的层面实现实质正义。

尽管平等自由、实质公平和理性秩序三者有时并不完全相容,甚至处于对立面,但显然,金融法实质正义试图在金融市场实现一种平衡——即在正确处理好政府与市场关系的前提下,通过政府适度干预,实现公平、自由、秩序的和谐共存。

(二)实质正义理念在自贸区金融创新立法的实现进路

平等自由、实质公平和理性秩序构成了实质正义理念的基本内涵。我国立法机关应当在信守由上述要素构成的实质正义理念基础上,探求自贸区金融创新的立法进路,从而实现实质正义理念与自贸区金融创新制度之耦合。具言之,我们认为,自贸区金融创新的立法思路应实现以下三个转变:

1.从限权到赋权。实质正义理念中的平等自由要求负有监管优势的金融监管者享有金融监管权力的平等与自由。由于地方立法能够充分反映地方特点,及时解决地方实际问题,故而在我国全面深化金融改革的重要节点,地方立法应主动回应金融创新发展需求。对此,十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》亦提出,要“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。然而,《立法法》有关金融事项法律保留的规定,对我国自贸区地方金融立法的自由形成了严重制约,难以满足自贸区金融创新的发展需求。故而改变目前自贸区单一中央集权金融立法的现状,对自贸区地方金融立法实现从限权到赋权的转变,乃立法思路应有的回应。

2.强化自贸区地方立法特色。法国哲学家霍尔巴赫曾指出:“立法如果能够考虑并抓住下述因素的一切联系及其相互关系,就能达到完善地步。这些因素就是国家的地理位置,领土面积,土壤,气候,居民的气质、天赋、性格和信仰。”*霍尔巴赫:《自然政治论》,陈太先等译,商务印书馆1994年版,第287页。充分考量地方特色,拒绝不必要重复理应被奉为自贸区金融科学立法的圭臬。诚然,我国自贸区立法是一种先行先试的立法模式,以“可复制、可推广”为基本要求,但其并非等同于脱离本地实际的重复立法。自贸区金融创新立法应紧紧围绕自身功能定位和发展特色,在复制而来的立法基础上进行适当创新。以天津为例,天津发展融资租赁业务起步较早,近几年天津已经形成了融资租赁业务大量的客户沉淀,该业务聚集为天津自贸区内进一步推进融资租赁的开放创新提供了便利。为此,2016年2月7日,天津市人民政府办公室公布了《关于支持企业通过融资租赁加快装备改造升级的实施方案》,并发布了《天津市支持企业通过融资租赁加快装备改造升级项目管理办法》《天津市支持企业通过融资租赁加快装备改造升级专项资金管理暂行办法》《融资租赁机构参与支持企业装备改造升级及公示平台管理办法》3个配套文件。天津结合本区域融资租赁的资源与特色,在自贸区内积极促进融资租赁业务的创新举措值得其他自贸区借鉴。

然而,纵览有关自贸区金融创新的法规不难发现,我国对自贸区金融创新的监管更多是停留在微观层面,出台的自贸区相关法规大多强调“人民币跨境使用”“融资租赁”“保险业服务”等具体制度的创新与监管,而从整体出发针对自贸区金融创新进行宏观审慎监管的专门性规定付之阙如。例如,《中国人民银行广州分行关于支持中国(广东)自由贸易试验区扩大人民币跨境使用的通知》针对人民币跨境使用业务规定了有关风险监测与管理的具体措施*《中国人民银行广州分行关于支持中国(广东)自由贸易试验区扩大人民币跨境使用的通知》第九条第一款规定:“经人民银行总行批准,人民银行广州分行根据宏观经济形势、信贷调控和风险防控等需要,可对本通知中的各项宏观审慎政策系数进行动态调整。”;《关于支持福建自贸试验区融资租赁业加快发展的指导意见》针对融资租赁业务提出了有关风险防控的相应建议*《关于支持福建自贸试验区融资租赁业加快发展的指导意见》第八条规定:“……建立重大情况通报机制、风险预警机制和突发事件应急处置机制,防范融资租赁行业经营风险……”;《关于加强保险业服务天津自贸试验区建设和京津冀协同发展等重大国家战略的意见》针对保险业发展提出“应加强监管,防范化解风险”*《关于加强保险业服务天津自贸试验区建设和京津冀协同发展等重大国家战略的意见》第八条规定:“……加强保险监管,防范化解风险……。”。显然,上述法规皆从单一领域出发对其风险进行针对性地防范与应对,宏观审慎监管严重缺位。此外,尽管相关自贸区法规也提到了“宏观审慎监管”,但过于原则化的规定远不敷实践所需。譬如,《厦门经济特区促进中国(福建)自由贸易试验区厦门片区建设规定》仅笼统地提出“在宏观审慎管理框架下,建立与自贸试验区相适应的账户管理体系”“建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系”*《厦门经济特区促进中国(福建)自由贸易试验区厦门片区建设规定》第十九条规定:“在宏观审慎管理框架下,建立与自贸试验区相适应的账户管理体系,探索限额内资本项目自由兑换,逐步统一内外资企业外债政策”;第二十六条第二款规定:“建立健全本外币全口径的跨境融资和跨境资金流动数据信息统计系统和宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系。”。然而,有关宏观审慎监管的相关细则至今尚未出台,使得上述意见中的宣示性规定被束之高阁,形同虚设。总之,目前自贸区金融创新尚未形成完善可行的宏观审慎监管法律框架。

2.从偏向金融经营者利益到平衡金融经营者利益与金融消费者利益。如前所述,我国当前有关自贸区金融创新的法律规定凸显了对金融经营者创新的支持而弱化了对金融消费者权益的保护,自贸区金融主体的利益关系明显失衡。事实上,我国金融监管目标定位的偏失是导致这一问题的根源。长期以来,我国监管机构倾向于采用经济分析的研究范式来阐述金融监管目标。依此范式,提高市场效率为金融监管的唯一目标。应当注意的是,将提高市场效率作为金融监管的目标之一是经济分析方法合理运用的方式,但若将之作为唯一的监管目标而和其他目标相对立就走向了片面,失之偏颇。诚如学者所言:“只要理智地运用经济学方法,而不是将其作为唯一的评价原则,……就能掌握法律背后的真正的价值问题。”*张文显:《二十世纪西方法哲学思潮研究》,法律出版社1996年版,第236页。近些年,越来越多的学者提倡采用自然法学分析范式来阐释金融监管目标*宋晓燕:《证券监管的目标和路径》》,《法学研究》2009年第6期,第120页。。在自然法学中的正义、理性、道德等价值指引下,金融监管目标可被定位为理性限度内的效率和金融消费者权益保护。无疑,自然法学分析范式为金融监管目标带来了更开阔的视野。故此,我国自贸区应发挥法制改革试验田的功能,矫正金融监管目标的偏失,在立法上重塑兼顾金融效率和金融消费者权益保护的金融监管目标,以平衡金融经营者与金融消费者间的利益。此外,根据实质正义理念中的实质公平要求,因经营者与消费者之间在信息获取、经济地位等方面存在一定的差距,金融法有必要对经营主体的权利义务作出倾斜性配置,以对不平衡的经济利益关系予以矫正与平衡。循此理念,我国自贸区金融创新立法亦应在制度设计上实现从偏爱经营者利益到平衡经营者利益与消费者利益的转变。

纵观域外,当今世界发达经济体立法的总体趋势是加强金融消费者的权益保护从而使相对不利的一方利益得到平衡。例如,自2008年次贷危机爆发后,英国于2013年4月颁布《2012年金融服务法》,决定在英格兰银行下设审慎监管局(PRA)和金融行为监管局(FCA)。其中FCA旨在通过为对金融机构的业务行为进行监管以加强对金融消费者的权益保护;美国专门发布了《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》和《金融监管改革——新基础:重建金融监管的改革方案》,主要内容为专设金融消费者保护局(CFPB),以保护金融消费者权益。除此之外,欧盟、法国、德国、澳大利亚、日本等其他发达经济体亦纷纷展开一系列金融监管制度改革,其共同核心内容即为加强金融消费者的权益保护。无疑,加强金融消费者的权益保护,平衡金融主体间的利益关系势在必行。在此大趋势下,我国自贸区应抓住先行改革的契机,探索平衡金融经营者利益与金融消费者利益的法律路径。

“良法导人向善。”*刘道远:《中国证券市场国际化改革的法律困境及其破解——以美国证券法制为镜鉴》,《法商研究》2016年第4期,第179页。在全面深化金融体制改革和推进人民币国际化的背景下,我国自贸区金融创新改革发展的步伐已经不可逆转,而通过完善立法引领改革进程是关键。在实质正义立法理念和上述立法思路的指引下,我国应当从以下几方面对自贸区金融创新立法进行相应完善。具言之:

2008年由次贷危机引发的全球金融危机表明,传统的微观审慎监管不足以应对严重系统性风险和维护金融稳定。故而,在微观审慎监管框架之上,构建一个全方位的金融业宏观审慎监管框架已成为后危机时代发达经济体金融监管改革的主要方向。譬如,2009年4月,G20伦敦峰会宣布将金融稳定论坛升格为金融稳定理事会,并负责国际层面上的金融业宏观审慎监管事务。巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织和国际保险监督官协会等国际金融监管机构从宏观审慎监管视角修订和颁布了一系列与宏观审慎监管相关的规则。美国在2010年7月颁布的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》中决定设立金融稳定监管委员会,构建了金融业宏观审慎监管框架。欧盟在2008年金融危机后也颁布了一系列监管条例,建立了金融体系宏观审慎监管框架,并设立了欧盟系统性风险监管委员会。除此之外,英国、日本、德国、法国等世界发达经济体均在不同程度上进行了金融业宏观审慎监管改革。而在自贸区金融创新进程中,人民币跨境使用、资本项目可兑换、利率市场化等金融改革内容意味着逐步开放整个金融防线,在此背景下,我国自贸区金融创新更应前瞻性地考虑到其可能产生的系统性风险、利率市场化风险、流动性风险等一系列风险,在深入推进微观审慎监管的基础上尽早确立并不断完善自贸区金融宏观审慎监管体系。

三、自贸区金融创新立法的完善进路

3.从微观审慎监管到宏观微观审慎监管并重。深化自贸区金融创新标志着中国金融业将全面走向开放,其引致政策风险、利率市场化风险、流动性风险、系统性风险等多种风险的概率将大大提升,对中国金融市场监管带来一系列挑战。在此背景下,自贸区金融监管体系不能再沿袭传统以微观审慎监管为核心的架构,而是应当强调宏观微观审慎监管并重,在微观审慎监管基础之上确立宏观审慎监管体系。从理论上说,重视宏观审慎监管防范系统性风险的功用与实质正义理念中的理性秩序强调的维护金融市场整体安全具有内核一致性。

(一)优化自贸区金融立法权运行机制

1.规范自贸区金融立法权之运行。作为理性经济人的地方立法机关具有滥用立法权的倾向,诚如学者所言:“地方拥有立法权之后会产生一定的外溢效果。”*秦前红、李少文:《地方立法权扩张的因应之策》,《法学》2015年第7期,第11页。故而,中央在赋予自贸区单独金融立法权的同时还应注意规范自贸区金融立法权的运行。对此,我们建议可从以下三个方面作出努力:其一,授权立法必须严格限定在授权范围和授权目的框架中。根据国务院印发的各自贸区总体法案之规定,我国自贸区金融创新的核心内容为离岸金融、跨境租赁、利率市场化等,因而相关制度也构成了我国自贸区单独金融立法的授权范围。另外,我国自贸区金融创新以先行先试、推进金融开放创新为目标,因此,自贸区单独金融立法事项也应主要定位于探索性、实验性而非执行性的规定。其二,规范立法变通权的运行。为防止立法变通权的滥用,自贸区金融立法机构在对变通立法事项进行备案时,应详细说明变通的事项、变通的理由、变通的方案等,以确保该变通确实符合自贸区金融创新的实际需要。其三,建立健全立法民主程序。只有充分的民主程序才能够避免立法过程中的“长官意志”和“一言堂”。建议自贸区金融立法机构通过报纸、网络等媒体公开征求意见,同时召开立法座谈会、立法听证会、设立旁听席等邀请公民旁听,以将自贸区金融创新活动中各阶层的利益诉求充分整合到立法决策中,形成金融创新与金融立法的良性互动。

尽管困难重重,但一些小公司还试图加入Sellita和Soprod的行列,成为入门级机心替代厂商。例子之一就是在EPHJ上推出了新款S280机心的Horlogerie Schild,希望能对抗强劲的2824。这款新机心并非ETA的复制品;灵感其实来自一枚中国机心。Soigné机心符合“瑞士制造”的条件,60%的零件为瑞士制作。在伯尔尼州的Orpund组装。他们的天文台机心和Top机心,配有瑞士擒纵装置,80%的成分都符合瑞士价值的规定。

前已述及,赋予地方立法特殊授权早有先例。在1988年至1996年期间,全国人民代表大会或其常务委员会曾分别授予海南、深圳、厦门、珠海、汕头五个经济特区以特别立法权。全国人民代表大会或其常务委员会之所以授权,旨在使经济特区需要调整的社会关系得到及时、有效的调整,并且通过经济特区立法先行先试为全国人民代表大会及其常务委员会的立法积累经验和准备条件*宋方青:《论中国经济特区立法的新格局——兼评《立法法》有关经济特区立法的规定》,《现代法学》,2000年第6期,第126页。。而自贸区金融创新纷繁复杂,其中所涉的金融关系同样需要得到及时规制,自贸区作为法制建设的试验田亦可为深入推进全国金融体制改革积累经验,故授予自贸区单独金融立法权也是应有之义。尽管2000年《立法法》制定颁布后,经济特区的立法授权亦会受到《立法法》第八条法律保留条款的限制,但自贸区仍可以借鉴经济特区立法特殊授权的经验,在此基础上作出更大层面的突破。具言之,建议全国人民代表大会赋予自贸区两项立法特权,一是自贸区单独金融立法权;二是自贸区金融立法变通权。一方面,授予自贸区单独金融立法特权,可以使自贸区立法机构能够利用其了解自贸区金融发展情况的天然优势,进行金融创新“增量”立法。另一方面,根据《立法法》第七十三条规定,地方性法规不得与法律或行政法规相抵触*《中华人民共和国立法法》第七十三条第二款:“……地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止。”。而自贸区金融创新在金融工具、金融服务、金融产品等方面皆超越了既有金融框架,故而有必要赋予自贸区立法机构在既有法律框架内作出变通性规定的权力。同样,赋予地方立法变通权在经济特区授权立法中也能寻得先例。我国《立法法》第九十条第二款规定:“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本经济特区适用经济特区法规的规定。”*《中华人民共和国立法法》第九十条第二款:“……经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本经济特区适用经济特区法规的规定。”由此确认了经济特区的立法变通权。至于自贸区单独金融立法的主体,根据我国《立法法》第七十四条之规定,经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定制定法规。循此经验,我国自贸区单独金融立法权可授予自贸区所在地的省和市人民大表大会及其常务委员会行使。

(二)建立健全自贸区金融消费者权益保护机制

综上所述,在农业技术推广过程中,有关部门应创新农业技术推广方式,借鉴发达国家的优秀推广经验,提高农业技术推广质量。同时,要加大农业技术推广宣传力度,并加大农业技术推广的资金投入,使农业技术能够被广泛应用于农业生产中,促进我国农业的可持续发展。

我国自贸区金融创新立法的缺陷折射出立法理念在立法实践中渗透的有限性。理念的模糊和观念的陈旧构成了社会转型期自贸区金融创新立法的掣肘,从而对自贸区金融创新的推进形成一种现实的梗阻。对此,笔者提出自贸区金融创新应秉持实质正义立法理念,据此理念完善自贸区金融创新的立法理路。

1.完善自贸区金融消费者权益保护立法体系。总体而言,对于自贸区金融消费者的权益保护,应形成以自贸区金融消费者保护专门立法为统领,以特别法为主体,多法律部门配合的规则体系。首先,由各自贸区所在地的省、市人民大表大会或常务委员会出台相应的自贸区金融消费者保护条例,作为自贸区金融消费者保护的专门立法。其应重点突出以下内容:一是明确将平衡金融经营者利益和金融消费者利益作为自贸区法定监管目标之一;二是引入金融消费者概念。自贸区中金融产品的抽象化、复杂化和金融交易模式的综合化、专业化,导致金融市场投资者群体向消费者的身份转化与角色擅变*陈洁:《投资者到金融消费者的角色嬗变》,《法学研究》2011年第5期,第84页。。建议明确符合何种条件的投资者可纳入金融消费者的范畴,换言之,应对投资者进行划分,并用概括加列举的方法阐释金融消费者的定义;三是明确金融消费者的特殊权利。建议结合各自贸区的实际情况,赋予金融消费者特殊权利以强化对金融消费者的保护,如自贸区金融消费者受教育权、隐私权、获取基本金融服务权、知情权、产品适合权以及救济权等特殊权利*邢会强:《金融消费者权利的法律保护与救济》,经济科学出版社2016年版,第77页。。其次,在制定自贸区金融消费者保护专门立法的同时,还需制定相关特别法作为支撑。譬如,针对《中国(广东)自由贸易试验区总体方案》提出的“构建跨境个人投资者保护制度,严格投资者适当性管理”,《中国(福建)自由贸易试验区总体方案》提出的“自贸试验区支持各类金融机构和互联网金融的发展”等规定,自贸区所在地的“一行三会”可制定《自贸区证券投资者适当性管理办法》《自贸区互联网金融消费者权益保护管理办法》等法规、规章予以细化,以完善自贸区金融消费者保护立法的利益保护功能。最后,自贸区金融消费者权益保护还需与多个法律部门之间的互动、协调与配合。譬如,自贸区金融经营者与金融消费者之间的交易若涉及侵权、违约问题需依赖于民法的作用;涉及政府职责的问题需依托于行政法予以解决;对于侵害金融消费者利益的犯罪行为需要刑法予以规制等。故而,自贸区金融消费者的权益保护需要经济法与民法、刑法等其他部门法的协同合作,从而全方位、多层次地保护自贸区金融消费者的合法权益。

T2DM 患者并发 NAFLD 与 BMI、HDL-C、TG、AST、ALT、GGT、FBG、2 hCP、FCP 有关,差异有统计学意义(P<0.05);性别、年龄、血压、TC、LDL-C、2 hPG、HbA1C与T2DM患者并发NAFLD无关,差异无统计学意义(P>0.05)。

从数据来看,M0/(M1-M0)、M0/M1的比率继续下降,到2011年开始有所回升。M1/(M2-M1)、M0/(M2-M1)的比率总体呈现下降趋势。这个结论与我们当前的实际情况也是不相吻合的。

2.完善自贸区多元化金融消费纠纷处理机制。自贸区金融纠纷因专业性强且诉讼周期较长等特点,绝大多数金融消费者往往不愿诉诸法院保护权益*樊纪伟:《我国金融消费者权益保护的困境和路径选择》,《证券市场导报》2014年第5期,第63页。。因此,如何在自贸区建构高效、公正的金融纠纷处理机制,成为金融消费者保护领域的重要问题。对此,国务院在上海、广东、天津、福建、河南、四川等自由贸易试验区总体方案中皆提出“探索在自贸区内建立金融消费者权益保护协作机制以及和解、专业调解、仲裁等金融纠纷司法替代性解决机制,鼓励金融行业协会、自律组织独立或者联合依法开展专业调解,建立调解与仲裁、诉讼的对接机制”。目前上海、广东等自贸区已对多元化金融消费纠纷处理机制进行了有益探索。2014年上海自贸区成立了金融消费纠纷调解中心,其与上海各法院相继建立了有效的诉调对接机制*《上海市金融消费纠纷调解中心建立》,http://kuaixun.stcn.com/2016/0509/12707768.shtml#_cj,2017-09-20。。2016年5月,该中心与上海地区银行业金融机构签订了合作备忘录,试点建立了“小额金融消费纠纷快速解决机制”*谢卫群:《上海试点建立机制快速解决小额金融消费纠纷》,《人民日报》,2017年9月20日第4版。。近两年广东省也陆续成立了12个金融消费纠纷调处中心。与上海金融消费纠纷调解中心不同的是,广东金融消费纠纷调处中心的纠纷解决方式更加多元化。除调解之外,其纠纷解决方式还包括和解、调处和行政调处等*《广东已成立12个金融消费纠纷调处中心》,http://news.xinhuanet.com/local/2016-12/17/c_1120134624.htm,2017-09-20。。在上海、广东等地探索的金融消费纠纷诉外解决机制的有益经验基础上,我国应综合考量各自贸区发展现状以及成本收益因素,进一步完善自贸区多元化金融消费纠纷处理机制。一方面,考虑到我国自贸区混业经营态势,建议各自贸区分别设立覆盖整个金融业务领域的综合性金融纠纷诉外处理机构。同时,该机构应构建多元化的纠纷解决途径,包括调解、和解、调处、仲裁等。另一方面,各自贸区可效仿上海已建立的小额金融消费纠纷快速解决机制经验,结合自身情况探索构建相应的小额金融消费纠纷快速解决机制,从而为金融消费者提供高效、便利的纠纷解决渠道。

(三)完善自贸区宏观审慎监管体系

1.明确自贸区宏观审慎监管主体。目前,我国尚未成立金融业宏观审慎监管的专门性机构,而仅仅在中国人民银行内部下设了“金融稳定局”来负责我国系统性风险的应对工作*刘志云,史欣媛:《自贸区金融创新立法的实践与优化》,《厦门大学学报》2017年第5期,第36页。。但《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》等法规对于金融稳定局在宏观审慎监管框架中的地位和职权、实施宏观审慎监管的具体方式与程序等内容皆未予以明确规定*陈志毅:《金融宏观审慎监管:趋势、挑战与中国适用前瞻》,《上海金融》2011年第12期,第77页。,缺乏必要监管权力和监管手段的金融稳定局形同虚设*为了实现货币政策、宏观审慎监管政策与微观审慎监管政策之间的有效协调,中央也作出过一些努力,尤为称道的是2013年8月15日,国务院批准了金融监管协调部际联席会议制度。但该制度也存在些许缺憾:其一,会议仅在必要时才邀请发展改革委、财政部等有关部门参加实属不妥,因为发展改革委、财政部等部门的决策也会在很大程度上影响宏观审慎监管效果;其二,囿于国内行政体制的窠臼,在央行与中国人民银行、银监会、证监会、保监会处于平权地位的情况下,由央行牵头其他机构主导宏观审慎监管活动难以实现;其三,目前该制度仅原则性地规定了联席会议的职责,对于具体的决策程序、规则、效力、责任等内容尚未提及。。国家层面的宏观审慎监管主体尚未明确,自贸区内的宏观审慎监管自然难以有效运行。是故,厘定宏观审慎监管的机构设置实属必要。从长远上看,设立金融业宏观审慎监管的专门性机构乃解决问题的根本之策,但设置专门性机构将耗费极大的人力、物力、财力,短期内难以实现。因此亦有学者提出,我国可成立“金融稳定监管委员会”作为宏观审慎监管机构。其中,委员会由国务院设立,成员为中国人民银行、银监会、证监会、保监会、财政部、发展改革委等部门,主席可由国务院副总理或国务委员兼任,常务副主席可由中国人民银行行长担任*尹继志:《宏观审慎监管:内容与框架》,《南方金融》2010年第12期,第50页。。我们比较赞同此种方案。一方面,委员会主席由高于中国人民银行、银监会、证监会、保监会的人员担任,在处理各方利益博弈关系方面更具权威性。另一方面,设立金融稳定监管委员会对既有金融监管格局仅作了微调,改革成本相对较低。申言之,在中央层面,由于中国人民银行具有丰富的信息资源和较高的宏观经济分析能力,故委员会可设立于中国人民银行内部。在自贸区层面,可在各自贸区设立金融稳定监管委员会分会,由其结合自贸区金融创新改革现状专门制定相关宏观审慎监管政策。如此,实现了宏观审慎监管主体从国家层面到自贸区层面的自上而下的改革。

2.构建自贸区宏观审慎监测指标体系。宏观审慎监管的核心内容即为建立宏观审慎监测指标体系。目前,相关机构虽然针对自贸区审慎监测指标发布了相关法规,但仅限于单一领域,从本质上看仍然沿袭的微观审慎监测制度*譬如,2013年12月2日,中国人民银行在其发布的《关于金融支持中国(上海)自由贸易试验区建设的意见》中提出:“完善区内居民自由贸易账户和非居民自由贸易账户本外币资金利率的市场化定价监测机制”;2015年4月16日,银监会在其发布的《自贸区银行业监管事项通知》中指出:“探索完善符合区内银行业风险特征的监控指标”。显然,上述规定皆限于银行业领域,仍属微观审慎监管范畴。此外,2015年9月18日,福建银监局专门发布了《中国(福建)自由贸易试验区银行业监测制度(试行)》,但该法规不仅沿袭了微观审慎监管框架,对监测指标的选取原则、方法等也是只字未提。。严格来说,当前我国自贸区宏观审慎监测指标体系尚未建立,立法有必要对此给予重视和回应。我们认为,宏观审慎监测指标体系的构建应秉持如下观念和原则:其一,观念的更新。长期以来,我国一直实行的是微观审慎风险监测制度,即侧重于对单个金融机构的风险进行识别、评价和预判。而宏观审慎监测制度侧重于对整个金融体系以及经济体系风险的识别与应对,由此决定了宏观审慎监测制度与微观审慎监测制度在监测指标的选择方面存在显著差异*韩龙:《宏观审慎监测制度构建之探》,《法学论坛》2014年第6期,第105页。。故而欲构建宏观审慎监测指标体系,转变观念乃当务之急。我国应跳出微观审慎监测视角,结合自贸区金融创新实际情况,与时俱进地对宏观审慎监测指标体系进行变革和创新。其二,自贸区宏观审慎监测指标的选取原则。一是指标选取的开放性。根据国务院批准印发的各自贸区总体方案之规定,我国自贸区设立的任务之一即为深化金融领域的开放创新,这就要求我们在制度的设计与创新中亦应秉持开放性原则,在立足于本土国情的基础上,适当借鉴和吸收域外的良好实践,如可借鉴国际货币基金组织(IMF)于2002年提出并在近些年不断更新的金融稳健指标*Biswa Nath Bhattacharyay,Macroprudential Monitoring of Financial CrisisAn Empirical Framework[M].Bingley:Emerald Group Publishing Limited,2011,p.83.。二是指标选取的多元性。系统性风险的宏观审慎监测并不存在唯一、决定性的指标,相反,其需要依赖一系列多元化的指标才能加以确定。故而,应当明确宏观审慎监测指标选取的多元化原则,同时指标应随着宏观经济环境和自贸区金融监管实践的变化及时进行调整。三是指标选取的系统性。金融市场的整体性、金融产品的关联性以及金融风险的传染性,决定了自贸区不可能游离于中国宏观审慎监管体制之外。因此自贸区宏观审慎监管指标的选取既要评估自贸区内金融机构的风险状况,也要将其同全国金融系统和宏观经济的总体性变化相联系。

需要说明的是,宏观审慎监管体系本就属于宏大的议题,除上述论述内容外,自贸区宏观审慎监管工具的选择、监管合作的安排、系统重要性金融机构监管制度等亦属宏观审慎监管制度的范畴,囿于文章篇幅,在此不作深入探讨。另外,由于宏观审慎监管建立在微观审慎监管基础上,因此,尽快完善微观审慎层面的监管规则也是自贸区金融创新立法的当务之急,建议中国人民银行、银监会、证监会、保监会等相关机构针对“资本项目可兑换”“离岸金融”“有限牌照银行”等制度出台具体实施细则,为宏观审慎监管提供微观层面的制度保障。

四、结语

不可否认,地方单独金融立法权缺失、忽视金融消费者权益保护以及宏观审慎监管缺位等问题不仅仅在自贸区金融创新立法中存在,亦是全国金融创新立法之中的痼疾,这恰好说明了我国自贸区金融创新的重要功能即在于倒逼整个金融体制的改革。是故,自贸区金融创新立法更应充分发挥先行先试之优势,探索立法理念的转向与制度出路,为深入推进全国金融体制改革积累有益经验。对此,重塑与厘定自贸区金融立法理念乃完善自贸区金融创新法制建设的根本之策。在实质正义的立法理念指引下,自贸区金融创新应在立法思路上实现从限权到赋权、从偏向金融经营者利益到平衡金融经营者利益与金融消费者利益、从微观审慎监管到宏观微观审慎监管并重三个方面的转换,并在此基础上优化自贸区金融立法权运行机制、建立健全自贸区金融消费者权益保护机制以及完善自贸区宏观审慎监管体系。

 
史欣媛
《河南财经政法大学学报》2018年第03期文献

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