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“三变”改革股权架构的现实困境与路径选择——基于贵州省六盘水市的调查

更新时间:2016-07-05

“三变改革”即“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的发展模式,自2014年以来开始在六盘水市农村逐片推广实施,并尝试向城市扩散,已取得较好成效。“三变”改革的核心手段是创新农村经营模式,将现代商业社会的股权运作引入农村,“农民变股东”实质上是市场经济融入传统农业带来的身份转变。2017年2月5日,“三变”改革正式写入中央一号文件,并引发各方关注。基于地缘优势,笔者得以近距离了解“三变”和关注“三变”,并于2017年4~9月多次到“三变”改革实践地区调研。调研地涵盖六盘水市三县一区,即盘县、六枝特区(属六盘水市辖区域,简称“六枝”)、水城县及钟山区,其中主要的调查点是盘县的妥乐乡、淤泥乡,六枝的月亮河、岩脚,水城县的米箩乡和当地的相关企业等。调研中主要围绕“三变”改革的股权架构、法治环境等法律问题展开调查。

生态旅游型、特色产业型小镇,一般远离核心城区,具有独特的自然资源,以集体经济组织为主体开发建设公租房、乡村休闲旅游养老等产业,或者以集体建设用地使用权作价出资入股、联营与其他企业合作开发此类产业,此类特色小镇占用集体土地比重大,如图1.建设用地占比小,建设用地开发,集体土地、耕地开发目标协调统一,以达到生态旅游型,特色产业型特色小镇建设开发目标,如图2。

一、 “三变”改革及其股权架构概述

()“三变改革概述

六盘水市(以下简称“六盘水”)位于贵州西部乌蒙山腹地,地处川滇黔桂四省(区)结合部,是长江、珠江中上游重要分水岭。全市总人口328万,其中农业人口占78%,农村资源、资金、农民分散,涉农产业的集约规模化受到限制,农村发展的内生动力不足,农业成为“四化同步”的短腿,农村成为全面建成小康社会的短板。对此,六盘水按照习近平总书记“三农”重大战略思想,从破解农村资源、资金、农民“三分散”入手,探索出“三变”改革这一新路径,即把各种资源要素整合起来、资金集中起来、农民组织起来,通过激活农村自然资源、存量资产、人力资本,让村集体、农民、经营主体“三位一体”“联产联业”“联股联心”,促进农业产业增效、农民生活增收、农村生态增值[1]。这一模式在推广中被凝练为“资源变资产、资金变股金、农民变股东”,即“三变”。“贵州‘三变’改革为破解农村资源、资金、农民分散难题走出了一条有别于东部、不同于西部的农村集体产权制度改革新路,以科学的举措响应和落实中央精准扶贫战略,为推进农业供给侧结构性改革找到了突破口。”[2]

()“三变改革的股权架构

“三变”的股权化模式是一种新型农村股份合作方式,主要做法是将农村集体资源性资产和经营性资产作价入股,将财政投入到农村的生产发展类、扶持类可变资金,在不改变使用性质和用途的前提下量化为村集体经济组织或农民的股金,将农民的承包土地经营权、住房财产权以及资金、实物、技术、劳动力等生产要素通过股份化方式与农业经营主体连接起来,村集体或农民因投入而持有股份,依持股比例承担义务和享有权利。这其中的“股权”架构并没有统一的法律规定或固定的模式,实践中往往由政府引导集体、农民与经营主体协商约定。改革中的入股形式多样,最主要的有两类:一种是依据协议入股具体经营项目,与经营主体是松散的合作方式,其投入、管理、收益及风险均只局限于具体项目的运营;另一种是直接成为经营主体的股东并进行直接或间接登记,其投入、管理、收益及风险要与经营主体的总体经营业绩挂钩,并受到经营主体不同类型的限制。

二、 “三变”改革股权架构存在的主要问题

()入股资产价值评估随意不利于实现入股公平

“三变”改革无物不股,入股资产多种多样,包括土地经营权、林地经营权、草地经营权、宅基地使用权、自然风光、名树名胜、村舍馆堂、技术、劳务、各项财政帮扶资金等,在入股经营转变为股份时,除了货币出资外,都需要明确其价值。现阶段对于非货币类资产价值的评估,各地做法不一,总的来说,是由参股主体与经营主体协商确定,在协商中往往会考虑到参照同行政区划内(一般是县、区级)同类财产征收补偿标准、合作项目类型、资本回收期等因素。这种估值方式灵活,人的因素有很大影响力,也正因如此,使得价值评估随意性大、稳定性差。在“三变”改革中,资产评估没有过多积累经验或现成制度,资产权利人即集体、农民自身缺乏资产价值评估的知识,但基于利益考量,希望获得更大价值的认可,而对于合股经营的另一方而言,从其利益出发,则希望尽量低估,以减轻其经营成本,从而实现更多股权的掌控。如前所述,在双方合作关系达成的过程中,政府起到积极的引领搭桥作用,甚至在初期主要是靠政府推动,基于政绩的压力推动,也可能会为了促成合作而使得入股资产低估或高估,但从合作的长远性而言,偏离资产市场价值的不公平入股对于合作有害无益,高估可能有损经营主体的积极性,致使成本负担太重,因而影响收益的实现,低估有损入股主体的积极性,致使集体、农户因股受损,违背改革初衷。

去噪模块的核心在于将噪声分类,通过不同的滤波器进行处理。均值滤波是对数据求均值,中值滤波采用分组排序:首先对列数据进行排序,之后对排序后的每行数据排序得到每行的中值,最后对每行数据的中值排序得到中值[5]。

()管理监督权限缺位不利于实现农民股东权能

“三变”改革推行至今,从一开始的不被接受到渐渐被推广,越来越多的集体与农民加入其中,其主要推动力是其收益比传统自营农业高且省力,在谈判协商中,往往只要保底分红的收益及预期收益高于其自行经营取得的收益,就能达成入股的合作契约,这的确是股权化改革的需求基础,但收益的持续还需其他制度的保障,股东的权能也不仅止于收益一项。作为入股股东,除了可以分得收益,也有一定范围内的风险负担,经营事业的良性运行是保障收益规避风险的良方,因此股东在经营管理和监督事项上的权限架构就极为重要。当下进行的“三变”改革中,入股集体、农民在此项权能的设置与实践中显然是缺位的,对于具体运营的项目或入股经营主体的管理决策,依靠能人或是依靠龙头企业自身运作,集体或农民仅是按约定领取保底收益并期待年限到后分红,真正参与其中者较少。股东的股份权能受限,片面交由利益相对方管理掌控有失衡风险,收益时不清楚具体数目,亏损时又无法前置防控,一旦合作方不诚信或者出现重大失误,就会影响整个合作事业的进行,股东权益自然受损。而对于经营项目或入股经营主体的监督,同样也是步履维艰,在入股集体、农民将财产交予合作方后,财产的使用、经营的管理、收益的公布均主要由经营主体方掌握,特别是在入股具体经营项目中,入股集体、农民很少在协议中约定此项权利,而个人进行监督,一是掌握不了真实全面的信息,二是监督成本过高,因而使得监督在权衡中搁置。协议中可以约定其业绩达不到一定条件时股权退出,但这种防控条款仅是预防损失扩大的事后补救措施,而且很有可能经营主体为了持续获得注资、补助而恶意作假掩盖亏损,从而导致损失发生时已补救延迟。

()股份配比未兼顾管理层激励不利于稳固管理团队

商业经营中,专业管理人的因素至关重要,股权架构就应考虑这一要素,均衡各方在创业过程中的权重和利益,打造相对积极稳定的有凝聚力和战斗力的管理团队。在“三变”改革中,要把农村、农业、农民从传统思维中推出,参与现代化市场经济,这需要专业团队及能人的引领,才能缩短摸索的过程,减少可能的风险。但如何能吸引这样的人才,仅靠高薪显然不切合农村本就经济量小的实际。因此,把这种改革打造为事业,并在其中设置管理层激励股份,通过股份利益捆绑,专业管理层与经营业绩荣辱与共。用共同进退及可期许的未来引人、留人和激发其创造力,并借助其背后的金融、平台等成熟资源,才能在相对较短的时间内实现“三变”农业经营的专业高效发展。这样的制度同样适用于本土产生的“能人”“带头人”等,有助于防范内部管理人损害股东权益行为的发生。

()股权转让和退出不畅不利于提升股权价值

“三变”改革中最主要的入股财产是土地、林地、草地、水域等自然资源,也是当下农村集体、农民的最重要资源,入股合作后,在合作期限内,这些资源不再以传统方式利用。依托“三变”改革入股项目,各类新型农业经营展开,在这些经营项目的推进中,有时因经营需要,对土地进行成片化管理,统一种植或建设,于是原依照田坎划界的零碎土地被重新整合,土地原有地界形态完全抹去,甚至有的土地用于建设配套设施和建筑物,不再具备恢复原状条件。经营如能良性运转,股东的收益得到保障时,此变化没有太大影响,但一旦经营亏损,合作解除,股东的土地及承包经营权该如何返还?很显然,地界的模糊使得在无人接盘之时,股东的出资实物或承包经营权所涉土地已无法原样返还,而股权收益又实现不了,此时的风险在目前的股权架构中鲜有涉及。此外,由于入股合作中,对于这些资源的使用权有期限限制,基于盈利的需要和经营压力,就有可能会失控地对资源进行掠夺性、破坏性的使用,合作期满后,股东拿回的土地等资源类财产可能还需大量修复费用,甚至无法修复,而且在相对宽广区域进行单一品种的种植、畜养,也可能会对当地气候、资源等带来不利影响,这类实际风险在股权架构中也欠缺相关的防范设计。

1.运用新媒体技术,促进新型政民互动。主动学习并充分利用各种新媒体技术来创新政府治理是“互联网+”时代地方政府的必修课。在 “互联网+”时代,各级领导干部既是新媒体受众,同时也肩负新媒体管理者的角色。习近平总书记指出, “要加大力量投入,尽快掌握这个舆论战场上的主动权,不能被边缘化了,要解决好 ‘本领恐慌’问题,真正成为运用现代传媒新手段新方法的行家里手”,这就要求各级领导干部要主动掌握媒体技术和应用,提高自身媒介素养,科学管理和合理利用新媒体。

()土地类资源存在减损风险股权架构缺乏风险应对

市场自由的精神要求必须提供合理的退出机制,否则有可能损害权利人的财产自由。农民是“三变”改革中各项入股资产的直接或间接利益相关者,更是第一行动者,进行股份化“三变”改革必须充分尊重农民的意愿,这个意愿包括了其转退权利的实现。正如林毅夫所析:“如果合作社是强加的,退社被禁止,合作社的性质就变成一次博弈。人们不可能利用退出权来保护自己或者防止他人的卸责。结果,自我实施合约在一次博弈的合作社中不能持久……只有社员在其他社员违约时有权退出,自我实施的合约才能持久。”[3]退出权具有自主保护功能,当下“三变”改革中入股退股均奉行自愿原则,但实际操作中会面临以下一些限制。如以土地使用权入股,约定15年的合作期限,基于农业经营项目的需要,对个体农民的入股土地,在合作后进行了整合抹界,甚至用于修建农业经营所需的固定设施,那么退股时就无法返还原入股土地以经营,同时这种退股也很可能使经营项目因零散分割而遇灭顶之灾,此时的退股操作起来就困难。那么不退而是转股,又面临能否将此类权利转让给集体成员之外人员的困境,因其关系到有集体成员才能享受的土地使用权限,因此在法律上有争议,同时也没有规范的流转市场可供流转操作,使得转让只能由入股农民自行联系,流转效率无法得到保障,这种转退的实际困难得不到解决,就必然减损“三变”股权的价值。

()农民股东履权能力意识不足政府引领可持续性弱

股权的架构是制度的安排设计,但最终需要股东来落实,“三变”改革面向农村,入股的股东是集体、农户、农民,前二者的成员也就是农民,因此农民股东的履权意识和能力对于架构的股权行使至关重要。但长期以来,不可忽视的是农民群体中固然有很多能人贤者,但技艺类居多,大多数农民对于现代商事经营、股权知识都是欠缺的,而且基于长期以来的定式思维,过于依赖行政力量来推动变革。笔者在部分村里访谈时,发现很多村民对于“股权”二字是陌生的,更不用说这其中的各项权能行使的问题,对于“三变”,他们最关心的是分多少钱,其他则不知道,也不关注。因此,在这项改革中,很多工作是村支两委及政府相关部门人员在推动和付出,集体、农民股东履职缺位。这种改革依赖政府包揽来推进,本身可持续性弱,而且会阻碍农民股东意识的成长,因而其对风险没有正确的认识和预估,甚至会因此而产生误解和矛盾,不利于“三变”改革的深化和持续发展。

三、 “三变”改革股权架构的优化路径

作为一项财产权利,股权自由流转是权利人财产自由的体现,也是其价值可以不断提升的应有条件,六盘水“三变”改革涉及面广,而且在进一步扩大。基于各种因素,这些股东所持股权必然有转让、退出要求,但这种新兴股权没有进行统一的公示或登记,也没有专门的交易市场,无法形成稳定有序的交易氛围,致使“三变”改革中集体、农民持有的股权因处置的限制而成为“死资产”,因此急需配套可以登记交易的平台,从而吸引更多的投资主体参与其中。当下为适应改革的需要,六盘水已建立农村产权交易中心,笔者认为,可在该交易中心增加办理“三变”股权登记和交易,在先期对资源资产进行确权后,后期也要对股权化资产从实物确权转为权利确权,在登记时明确记载其评估价值、入股对象及其经营情况、入股年限等要素,转退时,在尊重权利人意见的前提下由交易者竞价受让。股权交易可灵活根据股权实况设置竞买者条件,借助交易中心平台快速传播信息,为交易双方提供更多安全保障,而且登记和交易的便利能反过来促进“三变”股权的价值提升。

()加快建设规范专业独立的资产评估体系

集体、农民股东不仅只能被动坐等分红,还应有权主动参与或监管经营,这是股份权能的必然要求。在“三变”改革推行中,若是入股经营项目的合作方式,则应在协议中进一步细化股东经营决策和监督权,如根据股份占比确定委派一定数额代表人担任具体管理职务、经营主体定期公开项目运营情况表、重大决策事项必须由全体股东2/3以上表决通过,未直接参与管理的股东有权随时查阅相关账簿、合同等资料,并有权定期要求股东代表汇报工作进展,如存在有损股东权益或妨碍经营的事由时,可约定通过股东会进行人事或策略的调整及惩处;若是入股经营主体时,要严格落实法律规定的公司法人治理结构,充分发挥股东会的权能,对董事会、监事会的人选慎重确定,非公司类经营主体也可参照公司的治理结构设置,本着公平、制衡、高效的原则来进行管理。当然,基于股东商事经营素质的不同及农民股东人数众多的现实,股东管理决策和监督职能增加宜缓速推进,前期重在信息的公布和监督纠错渠道的畅通,其他事项还有赖于政府专业部门的引导,后期条件具备时可渐渐交由股东在已有股权架构下自行决议和实施。

()细化落实集体农民股东的经营决策和监督权

“三变”改革中大量入股的资源、资产牵涉到价值评估问题,价值确定是否客观合理关系到各方利益,更关系到股份的占比确认,由于农民自身维权能力普遍较低,村集体和农民的有关资产权利权益在折价入股过程中可能存在被低估的现象[4]。因此,有必要打破当下参照协商式定值,建立规范、专业、独立的评估体系。一方面,结合三年多的改革实际,吸纳现有评估方式的优良成分。另一方面,引入同类专业机构或人员指导组建“三变”配套评估机构,多方征集专家、群众、经营主体、“三变”管理部门等各方意见,先行拟定出一套便于操作、尽量客观的“三变”资产评估体系,并在运行中不断总结、修改、完善。

()建立管理层股份激励制度防范人才流失

当下“三变”改革中,股份占比最主要的确认方式是估值后按价值占投资额比例确定,也有部分会适当倾向经营主体多占比一些,但多是一次性将股权100%配比完成,鲜有留下部分股权备用,以激励管理层。但对于具有利润薄、周期长、风险因素多的农业经营而言,优秀的带头人或专业的管理团队非常重要。六盘水“三变”改革中有些是国企、私企或本地能人引领创办企业,他们虽然在“三变”项目中占有一定股份,但这部分股份因投入资本而得,而基于其管理贡献,没有在股份配比中得到体现;有些是外请管理人员或是村支两委工作人员承担了“三变”经营项目的管理推进,这些人员往往对经营的“三变”项目或企业没有股权,仅取得约定薪资,经营好坏和个人所得关联不大,对于有能力、有行动引领企业实现大发展、大跨越的管理团队,没有有效的激励制度,在积极性的调动和对企业的价值同一感培养上被动,从长远看是不利于经营事业的发展壮大的。由于农业经营项目的回报周期相对较长,欠缺灵活的与绩效挂钩的股权激励制度将优秀管理人员、团队与企业未来捆绑,就极有可能在较长的企业建设成长周期中面临人才的流失,无法实现管理队伍的稳定性。

()建立三变股权登记交易机制畅通股权转退

“三变”改革股权架构需要在改革中不断优化,笔者认为可先从以下几方面着手实施。

()建立三变资产监管机制动态监测入股资产

“三变”改革中的入股资产关系到农民的生存,也是农村、农业稳定发展的基础,新的经营方式是为了保障资产的更大增值和更加有效的利用,但是作为一种新兴的经营方式,这其中有必然存在的市场风险、自然风险,也有制度缺漏或人员违法违规带来的风险。基于此,可考虑设立专门的资产管理机构,集中防控影响入股资产保值、增值的风险,对一些不可预测的自然或市场风险,拟以保险等配套制度或构建风险基金来应对,而对于制度缺漏或违法违规操作的风险,可以通过过程监控来防范。监管过程可以是查证经营的真实性、核实资源资产的维护现状,有不正常经营状况或竭泽而渔式利用资产时进行预警干预,并统一要求经营主体特别是使用耕地、林地、草场、水源等自然资源的主体提交资产保证金,在合作期限内资产受损时则用保证金进行修复,并依约定追索赔偿。

()加强集体农民三变知识培育提升股东履职能力

股权架构从纸面字句变为现实操作,还有一个非常重要的因素,即股东能力。毋庸讳言,当下“三变”改革中大多数股东的意识和能力都有待提升,提升途径最根本的应当是通过教育循序渐进地提升,但对于改革的需要来说,远水解不了近渴。从实地调查看,可以采取更有效的方式。一是通过传帮带的方式,树立入股榜样,引导农民股东们羡慕榜样时就一并关注改革、注意改革,学会主动去了解与“三变”改革入股相关的事宜。入股本就是和农民利益相关,用身边的榜样言传身教,更易为农民股东们理解和接受,在茶余饭后,用通俗易懂的话语把相应的股权知识和先富实例宣传给农民,不失为一种有效的方法。二是培育农民的现代商业意识,长期以来农村社会商品经济不发达,农民缺乏商业精神,更是对伴商而生的股权所知甚少。在“三变”改革的入股模式中,农民大多被动地成为市场经营中的一部分,这不是主动而为,而是被推着前进,但改革者们只能助力一程,而不能始终推送。因此,有必要通过在村民生产生活所及之处提示其变革的存在,畅通各种商业信息的传播,如设置专门的查询、咨询窗口,定期公布参股企业的业绩及收益分配,定期推送同类改革的最新消息等,让农村不再是商业的边缘,而农民股东也才能自然接受非传统种植下的农业经营模式。三是不定期组织农民股东参观管理规范、业绩良好的新型“三变”涉农企业,让农民股东开阔眼界,改变固有思维,从内心产生对入股经营新型农业的信心,主动学习自身所欠缺的知识,走出来才能引进来,才能主动珍惜和履行好作为股东所具有的权能,为股权架构的落地提供人力保障。

四、 结 语

“三变”改革,把分散的生产、销售整合为集中管理、统一销售,农民能够获得产品流通中的收益[5]。我们借鉴商业的运作来推进传统农业和农村社会的改革,但法律设计的很多环节是抽象的,实践中的可行性论证时间还短,还必须不断地摸索前进。股权是商业的产物,要想通过“股权化”的“三变”改革模式达致促农发展的理想境界,股权架构的科学性和可行性是必然要求。与我国在借鉴基础上经多年探究已成体系的公司股权架构不同,“三变”改革股权架构的基础薄弱,涉及主体及环境都更加复杂,没有现成的经验或范本可供借鉴,只能在实践中不断完善、修正和提炼。股权架构涉及投票权、分红权、知情权、经营决策权、选举权、优先受让权、优先认购权、转让权等多项股权权能的组合设计,从“三变”改革股权架构现状的调研来看,“三变”改革股权架构的设计、实施及与现行法律的衔接仍存在很多问题。“三变”中参与主体缺乏对股权架构的清晰认识,因而影响了股权架构的精准设计和实施,不同角色参与者的利益诉求没有得到合理平衡,会在实践中因时因地因势而不断变异,其中新型股东——集体和农民的合法利益极易受到侵害。要实现有效克制和平衡各方利益,有效监督内部不规范行为,减少管理者侵占投资者利益的动机和机会,降低入股资产减损风险,实现农企良性运转,就需要完善股权架构设计,并结合实践推进和完善。良好的股权架构是“三变”改革股权化模式的核心,也是衡量“三变”改革能否推广和成功必不可少的内容,这与称谓或提法没有多大关系,而是改革实质的需要。当“三变”改革纵深推开以后,我们更需要思考和确定股权架构各方面具体的现实困境及优化路径,对其做进一步研究的实践价值不证自明。

当前广西贫困县县域金融生态普遍较差,风险保障机制不完善,制约金融机构信贷投放能力,是造成金融效率低下的一个重要原因。大力整治社会信用秩序,维护良好的县域金融生态环境应成为西部县域经济各级政府部门下一步工作重点。具体措施如下:一是加大宣传力度,使广大群众认识到诚实守信对于建立良好金融环境的重要性;二是建立健全各项法律规章制度,加强县域信用体系建设;三是对于农村地区,要积极推进信用乡(镇)、信用村和信用户的评定工作,全面提升县域信用水平,改善金融环境;四是加大惩罚机制建设,多角度提高失信违约人员的违约成本,对于恶意逃避金融债务行为予以坚决打击。

几年来,农业生产转方式、调结构、促改革,为推进农业转型升级创造了一定基础,但农产品有效供给无法满足农产品消费需求升级,造成供求结构失衡,要素配置上产量、进口量、库存量“三量齐增”明显不合理,资源环境承载能力到达极限而绿色生产极度缺乏,农民增收传统动力减弱而新动力跟不上等问题依旧突出;解决好增产与提质关系、成本攀升与价格低迷问题、库存高企而销售不畅的挑战、农产品缺乏国际竞争力等诸多矛盾依旧紧迫。

参考文献

[1] 陈诗宗,黄瑶.六盘水市“三变”改革被纳入中央一号文件[N].贵州日报,2017-02-07(1).

[2] 孔令刚,蒋晓岚.农村“三变”改革目标、问题与难点突破[J].地方财政研究,2017(7).

[3] 林毅夫.制度、技术与中国农业发展[M].上海:上海三联书店,1994.

[4] 李裴,罗凌,等.六盘水市农村“三变”改革调查[J].农村工作通讯,2016(6).

[5] 梅桂英.六盘水市农业市场化经营现状及“三变”改革的意义[J].现代农业科技,2016(7).

刘琴,周真刚
《北方民族大学学报》2018年第3期文献

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