党的十九大报告强调指出，要“深化机构和行政体制改革，建设人民满意的服务型政府”［1］。在新时代我国社会主要矛盾发生重大变化和人类社会基本进入风险社会的情况下，各地方政府组织亟待摆脱主体本位主义，加强与社会环境和矛盾问题的交互与匹配，把增强风险驾驭能力作为行政组织的核心能力之一，为持续健康推进党和国家各项事业的发展提供可靠的体制机制保障。

一、风险治理视域下地方政府组织结构变革的原则遵循

当前，社会风险在我国呈现多发多样的状态，公共卫生风险、生态灾害风险、群体事件风险、城市安全风险、服务保障风险等，无不在考验着政府的治理能力，迫切需要从组织结构和运行机制上探索构建原则性框架，从而提升地方政府的治理水平。

（一）透过我国行政管理体制改革脉络，地方政府组织结构变革必须服从并服务于历史发展进阶

改革开放40年来，中国政府先后开展了七轮机构改革［2］。梳理机构改革历程，可以归纳为三个阶段：一是1982年改革及以前为起步调整阶段。“文化大革命”结束后，新的行政组织体系建立起来，服务百废待兴的经济社会发展。这一阶段的改革明确了干部革命化、年轻化、知识化、专业化导向，废除了领导职务终身制，实现了新老合作和交替［3］。二是1988年改革至2003年改革为动态优化阶段。伴随着改革开放的深入和经济社会的发展，部门机构或裁撤湮灭，或调整归并，或新增设置。尽管行政成本、财政负担、人事效率成为机构改革的重要考量，但是改革没有走出“膨胀—精简—膨胀”的循环圈。“大社会、小政府”已经进入学术和实践视野，但行政组织的现代化仅算刚刚破题。三是2008年及以后的改革为方向聚焦阶段。由上至下的大部制改革有序稳步推开，通过“合并同类项”的基本方法对职能部门进行一定整合，并且基于决策权、执行权、监督权的协同和制约，对组织内部的权力生态做出系统性的建构，独具中国特色的政府组织结构和运行机制有了新的轮廓。根据党的十九大明确的“两步走”战略，到2035年“法治政府基本建成，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”［1］。可以预见，在“基本”语态实现之前，行政管理体制改革都是“进行时”，完善政府组织机构和运行机制依旧在路上。

联网收费是高速公路运营中的一项基本业务，征收的费用主要用来偿还修路贷款和改善公路路网条件，是高速公路赖以生存和发展的基础。随着高速公路收费业务的信息化程度不断提高，特别是路网的规模越来越大，车辆的单次通行费用越来越高。部分车辆受利益驱使，往往会采用多种方式偷逃通行费并从中获益，如利用加装的假轴来减少通行费，而采用传统的稽查方法已较难发现这种隐性逃费行为,不能满足高速公路收费工作的管理要求。因此,利用高速公路收费数据甄别疑似假轴车辆成为一项重要且具有实际意义的课题。

通过梳理归纳可以看出，每一次的机构改革都有着特殊的时代背景，并服从服务于解决现实问题。比如，1998年改革的历史背景和破题导向是“应对东南亚金融危机的冲击，国家财政不堪重负，相当多的国有企业生产经营陷入困境”；2003年改革的历史背景和破题导向是“顺应加入世界贸易组织后的国际环境，重点深化国有资产管理体制改革”［4］。风险社会的发展进阶为地方政府组织结构变革提供了新的历史平台，风险治理能力也成为衡量变革质量的重要指标。过去40年经济社会的现代化以非凡的速度发展，“巨量的事情被挤压在一个相对有限的时空当中”［5］。现代化风险和现代性风险相互叠加，制度性风险、循环性风险和输入性风险交错发力，要求地方政府组织结构和运行机制更精简、更迅捷、更高效，力量整合更有力。

（二）透过西方国家政府组织结构变革比较，地方政府组织结构变革必须向统一领导和高效协同聚焦

受新公共管理思潮的影响，20世纪90年代，西方国家先后实施政府再造战略，倡导以“企业家精神”建设“企业型政府”，以企业化体制取代官僚制，创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制［6］。体现在组织结构层面上，政府更加注重组织的扁平化，扩大管理幅度，让职能部门跳出局部利益的狭隘眼界，以顾客需求为导向，更直接地面对服务对象，并根据需求进行行为产出和结果产出，从而落实严格的绩效控制，这被形象地称为“政府机构内部‘柏林墙’的倒塌”［7］。以美国为发端，政府再造的潮流先后在澳大利亚、新西兰、德国、日本、韩国等国家政府改革中“登堂入室”，目标管理、绩效管理、全面质量管理、业务流程再造等管理工具得到广泛应用，政府机构和事业部门呈现出“少机构、宽职能”［8］。西方国家的政府改革，在切入点和方式方法上有些许不同，但基本方向是相同的：一方面，突出领导控制力，强调“掌舵”而非“划桨”，在此过程中强化政治领导和立法规范，灵活运用集权和授权，确保行政命令高效传递并有效落实；另一方面，突出横向协同力，在推进部门的归并整合中实现结构更加精简高效，尽可能减少低价值的跨部门“接口”，在顾客导向的理念下向服务对象聚焦，同时通过公民参与尽可能地扩大行政行为的张力，实现效率和效能的倍增。

按照党的十九大的要求，防范化解重大风险是决胜全面建成小康社会“三大攻坚战”之一。地方政府要通过组织结构变革提升驾驭风险的能力，因地制宜因时制宜，创造性地加以推进。通过变革的原则框架分析，地方政府组织结构变革应当突出“四个结构”的内核要素。

（三）透过前序探索中的问题归纳总结，地方政府组织结构变革必须因地制宜动态开放地加以推进

过去，绝大多数的政府组织结构变革都是由上至下地开展，下级看上级，上级看中央，中央新增设一个部门，省、市、县一定对照设置相关部门。但是，在基层政府裁撤一个部门又何其艰难，除了人员消化和机构归并以外，事权如何重新分配还得费思量。中央一旦推进跨部门整合，地方也对照进行的话，还带来主体合法性的问题，比如，财政和税务合并为财税部门，税收主体是否合法就值得探究。党的十九大报告明确指出：“赋予省级及以下政府更多自主权。”［1］由下至上、基层探索的做法值得鼓励。此前，一些县域政府也做了探索实践，比如，广东顺德的“党政联动”。在实现职能和组织整合的同时，也造成“上面千条线、下面一根针”的局面，“倒金字塔”结构导致下级部门承接的上级部门任务越来越多，而且无法完成［9］。再比如，浙江富阳的“专委会制度”，在促进部门协同的同时，也带来行政成本增加、部门权责不对称、集体决策效率下降、领导者专业能力水平有待提升等问题［10］。同时，在对四川某省级局的调研中发现，尽管经过历次的改革探索，但组织运行还存在工作融合、服务基层、“三民主”等问题，见图1。在对某国家级新区管委会的调研中发现，“大部制”改革后，仍然存在沟通协作、人性化管理、“四多”等问题，见图2。

电子政府概念的出现始于1993年美国实施的“信息高速公路计划”，其初衷在于推动行政管理改革。经过不断的管理演变和技术衍生，电子政府的外延极大地扩张，形成以信息技术为支撑的现代政府发展轮廓。我国电子政府的建设得益于第三次技术革命在我国经济社会领域的迭代发展，在提高行政效能、创新公共服务等方面取得良好成效。随着大数据、物联网、云计算等新技术的出现，更是给电子政府建设提供了新的空间。信息技术在改变政府组织和行政行为的同时，也在更广领域和更深层次上改变着行政相对人。尽管政府行为在互联互通的基础上已经发生变化，但行政生态和服务受众的变化来得更为深刻，因为每一项元技术的孵化形成和推广应用总是来源于一定的商业价值、社会价值和文化价值。新技术带来的业务流程和工作习惯的改变往往很难迅速被政府部门及工作人员接受，把信息技术的变革传导到理念层面和组织层面，更是需要花费较多的努力。

互联网时代的到来在改变社会生态的同时，也在改变着政府的思维模式、行为方式和治理态势。地方政府部门顺应技术潮流，在装备硬件配套的同时也积极推进信息化政务架构，内外网加上各个领域的业务管理系统已经成为大多数政府部门的基本配置，基于计算机的数据分析也开始进入各级决策体系。当信息时代进入“互联网+”，新的技术挑战更加鲜明地摆在面前，信息技术不仅要支撑政府人员的行政效能提升，还要实现更大的开放与兼容，支撑更为高效的协同。然而现实的状况是，地方政府往往基于技术冲动、技术外行或者利益考量，习惯于“建一套系统、上一套资源”的信息化建设粗放模式，建设架构缺乏长远性和系统性，系统之间打通“关节”比较困难，“数字鸿沟”“信息孤岛”等问题日益凸显，尤其是在面对“大数据”治理的时候，这种“孤立”的短板更为明显。从风险治理的角度看，实体的组织结构要无缝化、协同化、高效化、网络化，虚拟的信息结构同样要满足这些特质，否则不能有效地支撑地方政府组织治理社会风险，而且其本身也极易成为社会风险的诱因之一。面向风险治理的信息化建设就是集成整合。首先，要打破信息壁垒。跨平台、跨层级整合储存、计算、数据、网络等技术资源，在“端口衔接、安全运维”的基础上对原有系统进行对接，支撑“一站式”“并联式”“一条龙”的政务工作需求，让事项办理阳光化、透明化、快捷化，确保数据运用联动互通、四通八达。其次，要强化终端建设。尤其是智能手机APP平台的建设，在个体佩戴智能终端上不断拓宽空间，让信息数据流及时有效地发送、传输、收集、分类，甚至把数据服务纳入社会基本公共服务的范畴，并在“云计算”平台基础上更好地辅助决策。最后，要探索智能服务。紧跟信息技术发展前沿，充分利用我国人工智能起步较早、发展较快的优势，加强同尖端信息技术大企业的横向合作，为多元协同治理格局注入新的生命力，在利用“深度学习”技术的基础上，为政务服务领域带来改变，把传统模式下思考“怎么做”变为对“做什么”的反思，进而促进组织结构实现新的变革，推动地方政府组织向精简高效进一步迈进。

  

图1 四川某省级局组织系统问题鱼骨图

  

图2 某国家级新区管委会组织系统问题鱼骨图

（四）透过现代技术革命浪潮迭代冲击，地方政府组织结构变革必须糅合技术进步实现创新变革

从法规政策文件的属性看，前述法规政策文件大多规定有关“两法衔接”机制的程序性条款，总体上明确了行政执法机关移送司法机关的基本程序，但有关证据认定和行政处罚与刑事处罚的关系等仍未理清，这使得相关规定的可操作性受到很大影响。从法规政策文件的适用范围看，前述规定中只有《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》为国务院行政法规，其法律位阶效力较高，适用全国，但许多规定较为原则。除此之外，其余均为政策性文件，适用范围局限于检察机关等司法机关内部系统，对包括水行政执法机关在内的行政执法机关缺乏刚性约束力，导致实践中行政执法案件移送不及时或不移送的案例仍然不少。

近日，南安普顿大学一项新的研究发现，居住区周围快餐店的数量对于生活在这里的儿童的骨骼发育有一定的影响。

二、地方政府在风险社会中实施组织结构变革的内核要素

通过比较研究不难发现，西方国家的政府组织结构改革首先基于“政治—行政二分法”，所以管理主义大行其道。而在我国这样的单一制国家，中国共产党对国家改革发展的坚强领导是最大的政治优势。在社会风险的复杂性、多样性、衍生性和不确定性面前，一个集中统一的领导权威尤为重要。在地方政府组织结构变革中，党的政治地位必须加以巩固，政治领导力要做到统一集中、全面覆盖。同时，西方国家政府组织结构变革也为我们提供了经验启示：对顾客需求的迅速回应、跨职能团队的组建和强化、政商组织之间的合作关系、基于信息技术的跨部门沟通等都应当在风险社会中得到进一步的诠释和体现。如此，政治路径和管理路径在地方政府组织结构变革中的无缝融合并相得益彰有利于提升对风险的应对能力。

由风险环境为自变量产生组织结构变革的因变量，并且必然要求地方政府运行机制创新，而运行机制创新又反作用于地方政府组织结构的良性运转，进而服务于社会风险治理。

（一）在控制导向基础上形成的领导结构

在现代管理的视野下讨论授权与分权，首先要明确集权，也就是政府行为中不可偏废的目标导向和控制战略。这从根本上保证了公权力在“委托—代理”的框架下不走样、不弱化、不渗漏。一方面，从领导指挥系统的纵向关系看，从指挥链条最上端的决策权威所做出的部署命令，无偏颇、无时滞地传导到最基层的执行终端，传导通道必须快速畅通，从而实现上率下进、同频共振。作为中国共产党治国理政的重要载体，地方政府组织也必须不断提升“四个意识”、更加注重“四个服从”，从而保证领导权威所做出的决策部署不折不扣地向下传导落实。从政治能力建设的角度看，与其基于工作职责关系来保证指挥命令的高效传导，不如基于政治纪律保障来得直接和坚决，因为在党的“六个纪律”中，政治纪律是第一位的［11］。从执行的角度看，一个基层单位就是一个党的支部或者多个党的支部，就如同“支部建在连上”的历史要求，单位或部门落实命令坚决到位与否也是衡量支部堡垒坚强与否的重要依据。所以，在强化地方政府组织的控制导向的时候，应当更加依托坚强有力的党的组织，从而实现“双进入、双融合”，而摒弃过去一段时间内存在的党和政府“双载体”“双轨制”的观点和做法。另一方面，从领导指挥系统的横向关系看，单一部门的工作协同和力量整合面临巨大挑战。在进入风险社会后，地方政府所面对的社会事务更加庞杂，涉及社会生活的方方面面；面对的社会事件更加立体，往往横跨公民道德、公共服务、社会保障、自然生态、法治约束等多个方面；面对的风险事态更加复杂，一个风险点排查处置不及时、不全面，很可能发酵爆发覆盖一个“面”，或者传导传染形成一个“链”。从风险治理的需求角度看，跨部门整合是大势所趋，“大部制改革”还有深化优化的空间，既使横向部门各司其职，又把部门间的职责划分和权力分配置于经济社会发展的大局中来考量，在良好的统筹与整合中突出整体效应，切实消除过去发展中出现的“九龙治水”的现象［12］。正如一个良好组织结构并非越扁平越好，地方政府部门划分也绝非越少越好。横向部门的设计应当赋予省级以下政府更多的自主权，科学合理地进行“删并建”，既在法治框架下保证主体合法，又在关系协调上保证上下顺畅，更要在治理能力上保证效用最大。

（二）在平台矩阵基础上形成的形态结构

在近代政治文化的熏陶下，人们相信组织决策和运行中的民主优于集权，但只是在有限的事项上营造出组织成员参与的局面，其根源在于组织处于一个较为和缓的环境中［13］。在风险多发叠加的环境中，组织才能更遵从民主参与的力量，在群策群力中加强组织成员间的配合协调，追求最合理的决策和最有力的执行。所以，在地方政府组织结构中，纵横之间的“连线”与“接口”将会越来越多，以不断强化内部的互动与联结。现实的情况是，地方政府更倾向于搭建临时性组织来完成这种互动与联结，尤其是在面对社会事件及风险多发的领域，通过设置“领导小组”“协调小组”“专门委员会”来完成协调议事和分工整合。一般而言，这样的临时机构或者非常设机构越多，说明常设机构发挥的作用就越有限，说明依靠人治推进工作的程度越深［14］。实体化的“临时机构”虽然在重点工作推进和突出问题攻坚上具备明显的作用，但在临时事务弱化或者湮灭后，地方政府又常缺乏主动清理裁减的担当，一些临时组织成为干部“中转”的节点甚至组织“空壳化”，出现“栽花”容易“摘刺”难的问题。由上至下的协调方式对于保证传达的需要和指挥的统一很有必要，但并不总是最迅速的途径［15］。与实体性的组织结构相比较，虚拟性平台结构具有高效低碳的优势，也就是分布式、点对点地建立起“社交网络圈”，增强互动与沟通，从而大大提升效率。在具备即时通信软件、智能手机终端、高速互联网络等支撑的基础上，搭建议事协调平台，把绝大多数需要跨部门协调的事项放到平台上进行商议决策和任务分配，将有效解决远程地域限制、人员时间浪费和会务流程约束，并实现决策协调、档案文书、绩效考核等过程管理的自动化，改变官僚组织下“条块分割”的结构形态（见图3），在层级之间、地域之间、部门之间搭建虚拟的平台，在组织的纵横叠加下形成新的组织矩阵形态（见图4）。这样的形态结构是对既有官僚组织结构的修补和优化，是对解决组织内部“法约尔桥”问题的有益尝试，相比改变刚性组织结构所面对的阻力和成本都要小得多，尤其是在信息技术迅猛发展的环境下，在地方政府组织层面探索构建矩阵形态并挖掘其运转内涵还有很大空间。

  

图3 县区级政府科层组织形态

  

图4 县区级政府矩阵组织形态

（三）在多元协同基础上形成的能量结构

管理熵理论告诉我们组织在自我消耗的同时，又不断地与外部环境进行物质、能量和信息的交换并得到补偿，在管理系统内部各单元之间的相互作用下，负熵增加大于正熵增加，形成效能的有序结构和新的能量产生［16］。正是这样的组织管理耗散结构的存在，使组织不能孤立于外部环境而存在，在组织生命周期中的成长成熟阶段必须加快与外部环境的能量交换，尽可能地引入外部环境的积极能量，避免自身能量耗损带来的组织生命衰竭。我国正处在现代化进程中最为关键的社会转型期，又处在全球化、信息化的世界浪潮之中［17］。现实状态中所存在的社会风险形态更加多样、频率更加多发，社会环境正在产生明显的变化，也可以看作人、财、物、信息等社会要素的组合失序，从外因上迫切需要地方政府组织积极适应环境的变化，并通过结构变革来实现能力的重新整合，更高质量地化解社会风险，实现社会良治。在组织变革的过程中，从外部环境引入新的变量，实现能量的交互是重要路径。这就要求改变政务“一元核心”的主体地位，与企事业单位、非政府组织、新闻媒体、专家学者、普通民众等结成更为宽泛紧密常态的网络连接，搭建形成多中心化的能量平衡结构，解决跨界、跨域、系统性的风险危机［18］，完成对社会风险的“共治”。其“共治”效果的高低取决于能量交互的效率：一是保持信息对称。在涉及国家公共安全之外的领域，尽可能减少“隐蔽空间”和“黑箱操控”，在多中心之间共享信息的价值，让信息流充分涌动并高效传递，避免信息空白和信息失真带来新的衍生风险。二是追求能力互补。让管得最少的政府成为管得最好的政府，尊重多元主体地位，在社会更广领域形成专业分工和有序协同，让最合适的主体从事最合适的事业，开展最有针对性的治理。三是争取全域覆盖。不断丰富多元协同的“毛细血管”和“神经末梢”，深入社会肌理，快速高效地识别、监控、处置、平抑、排解、评估各类风险，增强地方政府对于社会风险的驾驭力。在多元协同的能量场域中，要求地方政府人员与人员之间、部门与部门之间、上级与下级之间、内部和外部之间都是尽可能开放和透明的，实现没有隔阂的能量融合与整合，从而在多样多发的社会风险面前体现出组织结构的优越性。

在传统工业文明下，科层形态的官僚组织能较好地胜任信息分配和资源交换的角色。然而，在“人人都有麦克风、个个可当发言人”的数字化时代，技术上的网络化带来社会结构的网络化，进而呼唤政府组织结构的网络化。在风险治理面前，政府需要深刻认识到内外环境复杂性和不可确定性，通过构建线上线下、立体集成的治理网络，来应对复杂风险的考验。地方政府要更加清晰地看到，当前技术环境的突出特点是数字化和工业4.0，在服务手段上要充分利用移动技术和复杂算法，支撑组织结构向网络化演变，以适应当今快速迭代的信息技术发布周期和与之相伴相生的社会变化格局，在治理风险的同时，避免因为组织结构和运行机制的“掣肘”而产生新的风险。

（四）在集成整合基础上形成的技术结构

通过对问题的总结归纳，目前的地方政府组织运行主要存在五个方面的问题：一是领导权威的下达缺乏效率；二是决策产生的过程不够民主；三是横向协同的开展不够顺畅；四是业务流程的运行相对繁杂；五是信息技术的支撑不够有力。这些问题的产生都根源于官僚体制高度的技术理性。而这种在工业时代得到尊崇和发扬的工具理性，进入全球化和后工业文明时期，在应对环境的复杂性和不可确定性时就显得力不从心。立足于风险社会时代，着眼于地方政府治理能力的持续提升和改进，亟待打破一元化的组织“自在性”，把眼光投向于网络协同的“他在性”，加强与外在环境的交互与回应，不断修补工具理性带来的组织裂痕，从而保证组织结构的高灵敏性、高协同性、高契合度和高参与度。

三、支撑组织结构变革的地方政府运行机制创新

越走越长的是远方，越走越短的是人生，越走越深的是亲情，越走越浅的是爱情，越走越急的是岁月，越走越慢的是希望，越走越多的是年龄，越走越少的是时间，越走越远的是梦想，越走越近的是坟墓，越走越明白的是道路，越走越糊涂的是方向。

个性化学习就是满足学生个体特定需求的学习，也就是基于每个学生现有的基础和特点，根据不同学生的学习目标、学习计划、学习内容和学习方式等方面进行设计，运用个性化的、定制的学习方式帮助每个学生实现充分发展的学习。可以说，满足学生的个性化学习需要，实现以生为本、各展其长、各尽其才，是古往今来备受推崇的理想教学模式，但因教育成本太高，而至今难以在学校普遍落实。

（一）转变政府职能，控制适度规模

对地方政府而言，职能定位和配置是随着经济社会发展的变化而变化，是深化组织结构变革的逻辑起点和先导切口。地方政府在宏观层面的调控活动应当加强和完善，微观层面的管理活动应当弱化和退出，刚性的管制方式应当调整和优化，柔性的服务方式应当增强和提升。顺应变动的社会结构和社会环境，地方政府应当走出“金字塔”式的传统层级结构，因地制宜因时制宜地对职能方向进行调整。比如，随着城镇化进程和城市化建设的加快，大量的农村人口向城市聚集，农村人口总量呈现负增长的态势，这些地区基层政府的职能职责就需要更聚焦到基本公共服务的供给保障上，搞好精准扶贫，推进同步小康。相应的，大中型城市的地方政府在承受人口转移的同时，也承担了更大更多样的治理职责，应当充分利用人口规模与政府机构规模之间的规模经济效应［19］，更加突出地方政府职能的公共性，在公共服务和社会治理方面加大力度，确保城市保持和谐美好的发展态势。所以，进一步转变政府职能，不同地域、不同环境、不同层级、不同历史背景的地方政府有着不一样的方向和空间，在回答“该做什么”的共性问题的基础上，还要有针对性地回答“重点抓什么”的个性问题，把政府规模控制在合理的区间内，既不越位滥位，又不缺位失位。

（二）深化简政放权，清晰权力边界

党的十八大以来的五年，行政许可和认定事项大幅削减，国务院部门取消下放行政审批事项提前两年完成削减1/3的任务，非行政许可审批成为历史［20］。进一步深化简政放权，就是要在中央政府锐意改革的基础上，明晰地方政府的权力边界。一是在“放”字上出活力。减少多元协同的障碍与壁垒，让企事业单位、非政府组织、新闻传媒、社会大众普遍参与到社会治理的格局中，承担起应有的职能职责，让多元的社会活力充分释放、治理动力充分涌流。二是在“管”字上严秩序。在宪法以及法律法规的框架下，严格履行地方政府的监督问责责任，加强对社会风险的源头治理，强化各级地方政府和部门对风险发展的驾驭能力和风险处置的应对能力，确保经济社会总体保持健康稳定发展。三是在“服”字上添接口。拿出诸如“让数据多跑路、让群众少跑路”的人本关怀，在提升市场运行和社会运转的效率质量上增添更多的“接入口”，不断提升社会主体对地方政府治理水平的满意度。简政放权的施政理念和治理方式的转变，能够不断积聚改革发展的制度性红利，为经济社会进步凝聚起更加强大的动力［21］。

（三）创新预算模式，优化财政支出

地方政府的财政预算要更加突出“公共”价值，减少预算外财政收支，增强财政支出的导向性和科学性，进一步引导“国家财政”“政府财政”走上“公共财政”的路子。在预算约束的层面，加快推进预算信息的公开化，探索在预算编制和决算结算环节加入公众参与的元素，改变在上一财政年度基础上修订预算方案的传统渐进式做法，引入计划项目预算、零基预算、绩效预算等新模式，让预算理性传导为地方政府组织行为的价值理性。在控本增效的层面，可以在相同地域和规模的地方政府之间建立行政成本的对标指标体系，推动行政成本的厉行压缩，对以公务用车、公务接待、因公出国（境）为核心的“三公”经费要明确一个逐年下降的“任务书”和“时间表”，在控本上进行挖潜增效，进而倒逼地方政府组织运行的低碳节约和创新变革。在财政支出层面，以制度化的方式减少支出的随意性，增加支出的规范性，对公共服务和社会治理范畴的支出可以探索建立支出比例的“强制分布”，支出的方式、路径、数额、进度要主动接受社会监督，促进财政支出透明化［22］，不断提高财政支出的社会效益，增强社会民众的幸福感、获得感和安全感。财政预算的“硬约束”，不但为组织结构再膨胀套上“紧箍咒”，而且能够激发地方政府组织管理的创造性，为组织变革带来更多的智慧启示。

（四）优化人事管理，强化增量约束

支撑地方政府组织结构变革，人事管理的基本方向应当确定为“控制总量、盘活存量、提升质量”，既要依靠定编定员定岗的“三定”编制管理对人事总量进行约束，又要对人事队伍进行结构性变革，着重于提升政治素养和解决具体问题的能力。一是增强干部选拔任用的竞争性。通过内部竞聘的方式打破“一提定终身”的局面，在干部任职一定年限后重新竞聘，从专业水平、从业经历、管理经验、协调能力、敬业精神等维度进行干部“人岗匹配”的综合评价，促进干部队伍资源的优化配置。二是探索推行岗位聘用管理。除了涉密、行政执法等特殊岗位必须任用公务员身份人员以外，其他岗位特别是专业技术岗位和临时工作岗位可以采用聘任方式，并严格按照《劳动合同法》进行市场化管理，增强人事配备的灵活性。三是优化完善绩效薪酬。根据岗位职责、任务难易、贡献大小、知识级别等建立人事绩效指标体系，并逐年开展综合价值评估，岗位薪酬应适当拉开差距，为组织运行注入动力活力。四是加强既有人员的综合化培养。统筹线上线下“两个资源”，综合上挂下派“两种方式”，把有培养价值的人员放在艰苦地区和困难岗位进行历练，分层次开展干部和专业技术人员的教育培训，有计划地提升队伍适应变化和履职尽责的能力。

本文采用田口方法对切削参数进行分析优化。田口方法(Taguchi method)是由日本田口玄一博士(Genichi Taguchi)根据统计学原理和方法创立的一种实验方法。借助田口方法，工程人员可以通过最少的实验次数，快速获取最佳的参数组合，从而大幅减少实验次数，降低实验成本。田口方法的两大工具为正交试验和信噪比(S/N)。根据期望目标，信噪比分别具有不同的表达形式，如式(3)～式(5)所示：

（五）完善政府购买，巩固伙伴关系

公共服务供给作为地方政府的重要职责，往往面临公众对政府生产力的耐心下降的窘境。地方政府需要拿出创新方案，改善对公众的服务并获得公众的信任［23］。创新方案放在网络式、协作式、平台式的政府组织结构之下，应当具备与之匹配的理念内涵和行为方式，政府购买、BOT、外围建设等都可以成为选项，其中，政府购买的方式与多元协同治理理念最为合拍。政府购买规避了非专业性和低效率化带来的风险，企业、非营利组织甚至个人都可以作为公共服务的供给者，地方政府只需要纳入市场化操作的规则，借助互动合作的方式挑选供给主体，并对产出过程和结果进行监督与纠偏。这种方式打破了公共资源的垄断，能够更好地提升地方政府的治理能力［24］。通过政府购买，地方政府、企事业单位、非政府组织、新闻传媒、社会大众在“需求—供给”的关系下形成更加紧密的“生态圈”，在精准的服务满意基础上有效减少了风险的酝酿与发生。当然，在追求服务满意的过程中，政府采购还存在亟待改进的方面，如服务生产过程是否与行政目标相契合、旧有的制度安排是否对政府采购产生障碍、相关社会主体是否有足够的责任担当、政府采购的质量效果如何去评价衡量，等等。只有在动态发展中不断完善政府采购模式，才能扭紧多元协同治理理念下的伙伴关系，并保持对风险治理的快速回应。

四、小结：在组织变革中走向高质量服务型政府

我国已经进入高质量发展的新阶段。高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的［25］。在高质量发展的路径轨道下，地方政府组织结构需要同统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局相适应，放在国家治理体系和治理能力现代化的平台上进行动态完善，在推动并完成“三大攻坚任务”的任务中，积极回应对社会风险的治理诉求。在高质量发展的任务驱动下，地方政府组织结构变革应当以新发展理念为统领，在服从并服务于时代背景、聚焦组织建设及变革的重点命题、解决原有结构的障碍和弊端、充分建构并集成融合信息技术支撑的原则框架下，逐步实现有利于中国共产党治国理政的领导同构、有利于无缝隙高效率协调决策的形态同构、有利于组织内在和环境外在交互守恒的能量同构、有利于支撑多元协同化治理的技术同构，通过职能再转变实现组织规模适度可控，通过权力再分配实现组织边界清晰界定，通过预算再优化实现组织运转可靠支撑，通过人事再强化实现组织业务充分保障，通过网络再整合实现组织治理更加有力，为建设高质量服务型政府提供更有力的组织保障和能力支撑。

参考文献：

［1］习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（2017年10月18日）［N］.人民日报，2017-10-28（001）.

［2］刘祺，许耀桐.改革开放以来政府机构改革的历程和启示［J］.海南大学学报：人文社会科学版，2017，（5）：27-35.

［3］金冲及.生死关头——中国共产党的道路抉择［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，2017：376.

［4］高小平.我国行政管理制度改革创新：历程、重点和展望［J］.学海，2017，（1）：151-162.

［5］吴忠民.中国现阶段社会矛盾凸显的原因分析［J］.马克思主义与现实，2013，（6）：172-179.

［6］戴维·奥斯本，彼德·普拉斯特里克.摒弃官僚制：政府再造的五项战略［M］.北京：中国人民大学出版社，2002：3.

［7］拉塞尔·M·林登.无缝隙政府：公共部门再造指南［M］.北京：中国人民大学出版社，2002：5.

［8］宋世明.优化政府组织结构：中国行政体制改革不可回避的关口［J］.理论探讨，2016，（4）：9-15.

［9］叶贵仁，钱蕾.选择式强镇：顺德简政强镇改革路径研究［J］.公共行政评论，2013，（4）：29-35.

［10］竺乾威.地方政府大部制改革：组织结构角度的分析［J］.中国行政管理，2014，（4）：17-23.

［11］习近平谈治国理政：第2卷［M］.北京：外文出版社，2017：155.

［12］朱光磊.政府职责体系构建中的六个重要关系［J］.中国机构改革与管理，2013，（6）：32-33.

［13］张康之.基于组织环境的组织模式重建［J］.行政论坛，2014，（5）：1-8.

［14］唐璨.组织法视野下政府机构改革的五对关系［J］.华东师范大学学报：哲学社会科学版，2015，（1）：72-77.

［15］任竞斐，任佩瑜.基于信息平台的低碳直线——矩阵组织结构研究［J］.江西社会科学，2013，（3）：201-204.

［16］任佩瑜.从自然系统到管理系统——熵理论发展的阶段和管理熵规律［J］.管理世界，2013，（13）：182-183.

［17］童星.中国转型期社会风险与治理［J］.中国党政干部论坛，2017，（5）：7-11.

［18］童星.从科层制管理走向网络型治理——社会治理创新的关键路径［J］.学术月刊，2015，（10）：109-116.

［19］赖先进.政府机构数量增长的宏观影响因素研究［J］.湖南大学学报：社会科学版，2017，（6）：80-86.

［20］本报评论员.把“放管服”改革推向纵深［N］.人民日报，2017-03-02（1）.

［21］王珂.“放管服”释放新红利［N］.人民日报，2017-05-11（6）.

［22］刘飞.适度政府规模理论视野下政府机构改革路径［J］.人民论坛，2015，（9）：44-46.

［23］E·S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.周志忍，等，译.北京：中国人民大学出版社，2002：2.

［24］兰旭凌，沈霞.政社合作危境规避管理研究［M］.成都：四川大学出版社，2017：6.

［25］本报评论员.牢牢把握高质量发展这个根本要求［N］.人民日报，2017-12-21（2）.