自20世纪八九十年代起，政府绩效管理被引入中国，现已成为推动行政体制改革和政府职能转变的重要抓手。截至2012年年底，中国已有27个省（自治区、直辖市）不同程度地开展政府绩效管理工作。然而，崇尚工具理性的政府绩效管理，赋予效率和效能最高的优先等级，并被告知“结果优于过程”，其结果是在各地GDP、财政收入等显性绩效持续增长的同时，社会公平、环境可持续发展、人民幸福等隐性绩效却被定格为副产品，致使出现经济增长与公平［1］、效率与公平、经济增长与社会增长等价值间的冲突［2-4］。

推荐理由:根据2018年全国海关加工贸易及保税监管工作的总体要求，本书从创新监管模式、拓展保税功能、优化作业流程、深化协同配合四大方面，15项主要任务，23个具体改革事项，以图解方式全面系统地解读加贸保税监管业务改革新政，并且对精选案例进行了准确分析。

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重。”这为下一阶段中国政府绩效管理的发展提供基本路线，即实现显性绩效与隐性绩效的统一以及多元价值间的动态平衡。

面对即将开启的新纪元，政府绩效管理是否具有内生动力在实现应对价值冲突的过程中完成自我演化，还是需要外部动力的介入促成新局面的形成，更或者说是在内外部合力的作用下，沿着某种既定的演化路径，实现自我的演化历程。对于这一问题的回答，有赖于站在历史长河之中，以改革开放四十年的长镜头来考察中国政府绩效管理实践的发展脉络，把握绩效管理模式呈现的客观规律性，揭示演化路径与动力，从而为新时期中国政府绩效管理的发展与定位提供有借鉴意义的启示。

城市道路作为保证城市交通运输的基础设施，同时还肩负着城市内外交通互相联系的功能，那么，在当前城市人口不断增长，居民对生活水平和质量要求不断提升的背景下，必须要对城市道路交通工程的施工质量进行严格控制。因此，施工企业在实际的道路交通工程施工过程中，必须要结合城市发展的实际需要，对道路施工质量进行严格控制，缓解城市交通拥堵，减小城市道路返修率，保障城市交通顺畅。

一、文献综述与理论基础

（一）文献综述

为了更加有效地理解中国政府绩效管理的实践特征及其未来发展趋势，学者们从不同的维度系统总结与审视其演化历程。从时间维度来看，既有三阶段论，又有两阶段论。三阶段论认为，中国政府绩效管理大致历经三个阶段：20世纪80年代中期到90年代初期为第一阶段，主要包含目标责任制和效能监察等形式；20世纪90年代初期到90年代末期为第二阶段，社会服务承诺制、目标责任制和以市民为评价主体的绩效评估制度为主要评价模式；第三阶段为21世纪以来，形成的多元评价模式［5-7］。两阶段论则认为，其演变历程包括政府绩效评价的萌芽期（1949—1993年）和政府绩效评价的发展期（1994年至今）。前一时期形成干部考核制度和作风建设制度，而后一时期又可以依据研究范围、深度与广度的不同划分为初步探索阶段（1994—1999年）、研究拓展阶段（2000—2003年）和细化创新阶段（2004年至今）［8］。

除了基于时间维度以外，学者们也基于评价组织与主体的视角，主张中国政府绩效评估的实践历程包括上级政府对下级政府的考评、政府自我评估和公众参与政府绩效评估等三个阶段［9］。从评价目的来看，绩效管理实践历经以提高政府机关工作效率为目的的政府绩效评价，以改善政府及行业服务质量、提高公民满意度为目的的政府绩效评价，以建设效能政府、全面提高政府管理质量和能力为目的的政府绩效评价，以强化公共治理为目的的政府绩效评价等四个阶段［10］。此外，尚虎平采取类似于门捷列夫发现元素周期律的研究思路对改革开放三十年来中国地方政府绩效评估出现的11种主要绩效评估方式进行梳理，探索出中国地方政府的“绩效评估演化树”［11］。

学者们并没有止步于此，其研究的聚焦点逐渐从较为宏观的历史分析向更加微观、具象化的案例分析过渡，期望透过案例的归纳分析，总结出政府绩效管理的代表性模式和类型。从评估主体、评估内容和评估方式等维度来看，中国政府绩效管理模式大致可归纳为以岗位责任制和目标管理责任制为主要内容的绩效评估、以社会服务承诺制为主要内容的绩效评估、以效能监察为主要内容的绩效评估、以效能建设为主要内容的绩效评估、以督察验收重点工作为主要内容的绩效评估、以提高公民满意度为主要内容的绩效评估、以经济社会协调发展为主要内容的绩效评估、以地方政府领导班子实绩考核为主要内容的绩效评估、以公共支出绩效考评为主要内容的绩效评估、以地方人大对其选举和任命的领导干部的评议为主要内容的绩效评估等10种类型［12-14］。

就绩效评价的实施路径还可分为政府内部自上而下的政绩考核、自下而上的有组织的评价活动和特定意义上的外部独立绩效评价（第三方评价政府）［15］。就评价对象及其属性则可分为：一是普适性政府绩效评估，主要表现为目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、行风评议、干部实绩考核等形式；二是行业绩效评估，例如，国家计委联合推出的企业绩效评价系统；三是专项绩效评估，主要表现为社会调查和满意度评价［16-17］。

此外，郑方辉等学者基于体制内自上而下的考评特征，认为中国政府绩效管理分为三种“模式”：一是以加强机关效能建设为目标的政府绩效评价；二是针对领导及领导班子的落实“科学发展水平考核评价”；三是结果导向与公众满意度导向的过程控制，或政府绩效导向下的目标（标杆）管理［18］。董静则在参考萨拉蒙对政府与民间组织关系分类的基础上，将政府绩效评估实践分为科层、参与、合作、治理和独立等五种模式［19］。

农业现代化初具雏形。农业这条“四化同步”中的“短腿”渐渐变长、变强。2013年我国粮食生产能力首次登上6亿吨台阶，并且连续5年稳定保持在这一水平。不仅粮食连年丰收，其他重要农产品也供应充足。农业供给侧结构性改革迈出新步伐，绿色、生态、优质、安全的农产品供给明显增加，供给体系的质量效益明显提高。现代农业建设迈出新步伐，农业机械化、科技化、良种化、规模化、设施化水平明显提高。[5]农业靠天吃饭的局面有了明显改观。与此同时，农产品加工业发展势头良好，主要农产品加工转化率超过65%。农村逐渐涌现一些新产业、新业态、新模式，休闲旅游、农村电商等竞相发展，一二三产业深度融合迸发出乡村发展的新活力。

学者们虽然基于各自视角梳理中国政府绩效管理的发展历程与实践模式，但是仍然存在两个方面不足：一是现有研究囿于对政府绩效管理实然发展现状的陈述性总结，缺乏基于特定理论的诠释，降低对未来可能演进方向的预判；二是已有文献将更多的注意力集中于过程性的梳理，对中国政府绩效管理为什么会呈现如此这般的演化规律和路径特征，即背后的演化动力却鲜少研究。为此，本文试图基于PV-GPG模型，以公共价值创造为视角重新解读中国政府绩效管理的演化历程，揭示演化路径与动力，以期获得更具启发性的观点。

公路养护部门还要加强定额管理力度，将公路养护资金的价值全面体现，主要采用定额与招标两种方式，并对之前实施的管理方案进行改进。例如，在该公路大中修养护工程之中，政府有关部门可以采用定额管理方法，并根据公路养护进程，对有关管理体系以定额方式进行评估。

（二）理论基础

若想实现对中国政府绩效管理演化历程的再解读，需要理论有能力回答两个关键性问题：一是政府绩效管理持续发展的动力是什么；二是可否提供一种可行，且贴近现实的阶段划分标准。包国宪等学者提出以公共价值为基础的政府绩效治理理论（Public Value-based Government Performance Governance，PV-GPG）［20］，见图 1。

1.PV-GPG模型的基本命题之一是“政府绩效是一种社会建构，是政府在历史文化变迁过程中和对公民基本需求回应中形成的有形与无形成果”。这就是说，只有来源于社会的政府绩效，才能获得合法性基础；也只有根植于社会的政府绩效，才能产生可持续提升的需要。这是政府绩效管理的根本动力，其本质是社会价值管理。这就回应第一个问题。

  

图1 以公共价值为基础的政府绩效治理模型（PV-GPG模型）

2.政府绩效的价值建构是绩效观在意识、文化和制度层面的积淀、形成和变迁的历史过程，而公共价值是在一定时期内价值建构的结果和表现。一方面，政府绩效管理受公共价值约束，在公共价值基础上对政府绩效进行管理；另一方面，通过政府绩效管理体系促进公共价值的表达并最终承载公共价值。价值建构过程表现为从基本社会价值到基本公共价值，基本公共价值规定政府绩效管理系统的逻辑结构。在不同的社会、政治、经济和文化背景下，基本社会价值表现出差异性特征，并构成孕育基本公共价值的基础。因此，政府绩效的价值建构结果——公共价值，可以为中国政府绩效管理演化历程提供阶段划分标准。

基于此，本文试图基于PV-GPG模型的纵向价值建构，重新梳理自改革开放以来中国政府绩效管理的演化历程，以期揭示演化路径和动力。

二、中国政府绩效管理的演化路径及阶段特征

本文基于PV-GPG模型的纵向价值建构，完成两项任务：一是依据不同时期的政府绩效价值建构结果——公共价值，将中国政府绩效管理的演化历程划分为四个阶段：效率型价值的崛起、效率型价值主导与民主价值的萌生、效率型价值与民主价值逐鹿中原和多元价值的冲突与共存；二是将政府绩效的价值建构过程，即从基本社会价值到基本公共价值再植入政府绩效管理作为各阶段的分析路径，以期呈现出演化特征。

（一）效率型价值的崛起（1978—1993年）

随着市场经济的发展、改革开放的深入和社会转型的渐行，社会组织逐步走向正规化。截至1998年年底，全国性社会团体已达到1 800多个，地方性社会团体达到16.56万，甚至出现了公民个人以及其他社会力量投资兴办学校、社会福利机构、研究机构等非营利性社会服务组织。为此，1998年，国务院出台了《社会团体登记管理条例》以便实行统一管理。随着社会组织的兴起与壮大，公众已不满足于参与经济生产活动，开始具有强烈的诉求参与到与自身利益相关的公共政策和社会治理领域，但囿于有限的参与渠道以及缺乏与政府合作关系的构建。

然而，国民经济历经10年左右的高速发展后，在1989年出现“拐点”，中国经济体制改革遭遇危机。一方面，高通货膨胀率和国企亏损变得日益严重。1988年7月，国内通货膨胀率高达19.7%；到1990年前后，国有企业出现1/3明亏、1/3暗亏的局面；另一方面，价格双轨制的实行，使得企业丧失对价值信号的反应能力，强化私营企业所遭受的价格歧视，再加之1988年实行的紧缩政策，最终导致私营企业数量，从1988年的20多万个减少到1989年年底的9万多个，降幅超过50%，并且这个水平一直延续到1990年。此后，在国家政策的刺激下，中国经济开始新一轮的高速增长，GDP增长率超过12%，特别是1992年，GDP增长率高达14.1%，工业总产值增长率达到25.1%［21］。

经济增长使得被压抑许久的“社会”这一概念重新回到人们的生活中。从改革开放初到1992年，社会组织也经历一个从无到有、从点到面、遍地开花的原始生长期［22］。

2) 对受损的地下车库底板的处理：首先清理开裂表面，然后利用压力将高强度环氧树脂水泥灌入裂缝中.灌浆完毕后，在裂缝处设置止水板，内部填满柔性防水材料，从而构成柔性防水.

据不完全统计，此时期，中国建立了1600家全国性社团和20万家地方性社团（其中包括30多家全国性基金会和180多家地方性基金会以及170多家全国性行业协会）。为此，1988年和1989年国务院相继出台《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行规定》。在改革开放的大背景下，随着社会结构的改变，公民意识开始觉醒，更多地投身于经济领域，而公共政策或政治领域较少涉足。原因可能在于公民缺乏参政议政的知识和技能，长期政治斗争的“后遗症”和全能政府的影响。但经济发展的结果，势必促成公民意识的提升，这为此后公民更加积极参与公共事务治理埋下种子。

音乐的魅力，在于其总能不经意间为人们带来快乐与感动。此次展会现场，雅马哈未来艺术家刘明康的演出吸引了众多参观来宾为之驻足。舞台上，因音乐而充满自信的刘明康为观众带来了《梦中的婚礼》《月半小夜曲》等耳熟能详的动人乐章，成为现场最闪耀的焦点。坚持着用音乐让世界更美好的信念，雅马哈钢琴用最真诚的态度与最专业的制琴工艺打造出众多经典作品。

为了适应“经济建设”和改革开放的历史性选择，行政管理体制和机构改革也被提上议程。1982年的机构改革将“提高政府工作效率，实行干部年轻化”确立为目标，国务院部委办、直属机构从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减为3万人。此后，为了避免重走“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的老路，1988年的机构改革首次将政府职能转变作为关键。党的十四大报告则进一步对行政管理体制和机构改革提出新要求，即切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。为此，1993年的机构改革首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要，其核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时，建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。

作为助力经济社会发展的中国政府，其职能是否能够适应新环境、新任务的要求，对于实现中国梦具有举足轻重的作用。目前，政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；形式主义、官僚主义问题突出，奢侈浪费现象严重，一些领域消极腐败现象易发多发。

（二）效率型价值主导与民主价值的萌生（1994—1999年）

随着中国社会主义市场经济体制的初步建立，经济呈现良好的增长势头，GDP年均增长9.98%，并且第二产业的增长领先于第三产业，标志中国进入重化工业时期。然而，在经济高速发展的同时，也存在一系列问题。一是由于市场不完善，市场法规不健全，对市场的监管不力，通货膨胀问题逐渐变得严重起来。1994年，居民消费价格总指数上升24.1%，零售物价总指数上升21.7%。二是政企不分，致使企业无法就市场供求信号做出及时的响应，其结果经济效益下滑，企业亏损面和亏损额同时增加。三是经济过热使得银行信贷规模猛增，货币超经济发行。四是多种所有制经济投资活动的体制障碍，导致非国有经济和非公有制经济的投资潜能难以在更加广阔的领域发挥作用。

为了结束“文革”和“阶级斗争”所导致的农业发展停滞不前，人民温饱问题日益突出，工业经济下滑，基本政治秩序与法律失控的局面，党中央召开了十一届三中全会。会议决定把党和政府的工作重心转移到以“经济建设”为中心，拉开了改革开放的序幕。1978—1983年，中国建立了四个经济特区，完成对外开放的第一步。

为了建立比较完善的社会主义市场经济体制，保持国民经济持续快速健康发展，党的十四届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，强调两个根本性转变：一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。在此基础上，党的十五大则进一步明确总体性的改革方向，即积极推进经济体制和经济增长方式的根本转变……坚持和完善社会主义市场经济体制，使市场在国家宏观调控下对资源配置起到基础性作用。此外，为了释放出更多的经济活力，党的十五届三中全会强调，实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。随后的九届全国人大二次会议，通过《中华人民共和国宪法修正案》，明确非公有制经济是中国社会主义市场经济的重要组成部分。这不仅是对前一阶段“经济建设”战略目标的贯彻与坚持，还是对完善社会主义市场经济体制的明确与部署。

中国经济存在的诸多问题除了受世界经济环境和自身客观因素的影响以外，与市场经济发展不相匹配的行政体制也是重要的制约因素。因此，党的十五大报告针对机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义严重等问题，提出机构改革的总体性要求，即按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业；根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平。1998年实施的机构改革就是要回应当时行政机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾，集中解决政企不分和机构庞大等问题。在此轮机构改革过程中，国务院组成部门由原来的40个减少到29个，人员编制减少了47.5%。

全面实施流域综合规划 有效推进绿色珠江建设——《珠江流域综合规划》解读 ………………… 岳中明(13.55)

一方面，为了更好地建立和完善社会主义市场经济体制，实现经济增长方式的根本转变；另一方面，为了推进机构改革和职能转变，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。各级地方政府沿袭前一阶段以GDP增速、行政效率提高为主的考核型评价，并有意识地通过自上而下地签订绩效合同来保证经济增长和行政效率提升的顺利实现。比如，运城市地区行署的“新效率工作法”、青岛市的目标管理绩效考核、漳州市机关效能建设等。因此，此阶段政府绩效管理实践主要呈现出评估的“内向性”“单向性”“控制取向”等特征。

随着市场经济的建设，社会财富的积累，公民个人以及其他社会力量开始积极参与到各种类型的社会服务组织中，他们对政府有了更高的期待，再加之提高为人民服务水平的职能转变要求，政府绩效管理出现新气象，即部分地方政府开始大胆创新，要么将公民满意度评价作为已有考核型评价的补充，开展社会服务承诺制，如烟台市；要么开展万人评议政府活动，如沈阳市的“市民评议政府”、珠海市的“万人评议政府”等。其结果是在政府绩效管理实践中不但催生出公民导向的珠海模式，打破前一阶段单一的考核型评价态势，形成考核型评价与民意调查型评价的二元结构，而且随着公民导向的珠海模式出现，公民满意、透明等民主价值也被纳入政府绩效管理价值体系中，导致其价值间的层级关系和因果关系发生改变，从而引发新的价值结构的形成。此阶段，在实践中出现真正意义上的绩效管理，实现从单一评价环节到整个管理过程的转变。尽管公民评议政府依旧是由政府组织的，但公众进入评价体系本身就会影响政府对绩效的理解，或者说此阶段的政府绩效不再是由政府单方面决定，而是在政府主导与公民有限参与的基础上共同作用的结果。

创业价值观是指个人对创业重要性的认识，以及个人所拥有的创业憧憬、创业能力和资源积累意愿并通过社会责任感等因素共同作用而形成的稳定的价值取向。一个大学生将来会不会走上创业之路、选择哪个行业创业以及如何进行创业等诸多方面都与其所拥有的创业价值观有关，因此，培育大学生正确的创业价值观显得尤为重要，然而大学生正确价值观的培育在大部分湖北省属高校的创业课程中并没有得到充分体现。对于大学生创业价值观的教育可以通过引导大学生树立创业理想、激发创业动机、培养企业家精神等3个方面进行培育，这需要老师收集大量的案例，通过理论教学和案例教学引导大学生树立正确的创业价值观。

（三）效率型价值与民主价值逐鹿中原（2000—2003年）

2001年，中国加入WTO组织，标志中国渐进式市场化改革道路逐步走向成熟，也为中国经济注入新的活力。2001—2004年GDP年均增长8.65%，2003年中国经济实力跃居世界第7位，人均GDP超过1100美元，进入中低收入国家的行列，人民生活总体上实现由温饱到小康的历史性跨越，社会由匮乏转向丰裕。然而，中国经济自身存在的结构性缺陷日益显露：一是粗放式的经济发展，导致较低的单位资源产出效率，中国仅相当于美国的1/10，日本的1/20，德国的1/6；二是高消耗带来高污染，环境可持续与经济增长间的矛盾日益加重；三是经济增长后劲不足，资本和劳动的作用正在弱化［23］；四是加入WTO，中国受世界经济的波动影响加大，经济安全的风险加大；五是国有企业活力不足，效率低下，整个国民经济将难以持续健康发展。

虽然国家仍然是社会资源的控制者，但是与之前阶段相比，社会已经成为控制资源的潜在力量。社会占有资源的多元化，社会的自主性逐渐增强，出现相对独立的个人与社会力量，涌现一大批非营利组织和独立社团。截至2000年，共有700个外国基金会、70个倡导组织、200家慈善组织及150家以信仰为基础的组织参与公共事务治理中。社会团体的规模效应开始逐渐形成，面对一系列社会问题以及自身利益的诉求，人们正通过自我组织，在乡村教育、环境保护、社会健康，乃至农民工权益等方面开展广泛而丰富的志愿行动。随着社会团体的逐渐兴起，一方面，公众对于参与公共事务治理具有强烈诉求；另一方面，公民参与的局部性或随机性，以及与政府的关系还处于层级与平行合作关系的混合状态。二者间的矛盾将会变得日益明显。

在中国，高投入、高消耗、高污染、低产出、低效率的经济增长模式，引发社会各界对资源问题、人口问题、三农问题、污染和环境治理问题、贫富悬殊问题、腐败问题、失业和社会保障问题的关注。为了回应这些棘手的问题，党的十六大报告就经济建设和改革的主要任务指明方向，即完善社会主义市场经济体制，推动经济结构战略性调整……在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。随后党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出科学发展观，即坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。

为了切实解决行政层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题，服务于市场经济建设，党的十六大就深化行政管理体制改革的任务提出总要求，即进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上。因此，2003年的机构改革便是基于党的十六大确定的行政管理体制改革路线前行。国务院组成部门由原来29个减到28个，国务院人员编制减少50%，不再保留国家经贸委和外经贸部，其职能并入新组建的商务部，国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会。

一方面，完善社会主义市场经济体制，推动经济结构战略性调整的政治要求为整个行政系统的改革确定总方向，再加之政绩锦标赛、政绩冲动的助力，以及长期形成的唯GDP的绩效观，各级政府依旧将经济增长作为绩效评价的首要指标。考核型评价作为一种行之有效的控制手段，在不同层级、不同部门得以广泛采用，导致在实践中不同职能部门出现评价指标的趋同化现象。另一方面，为了更好地提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，实现为人民服务水平的提升。部分地方政府开始从提高公民满意度、改进机关作风和机构效能等方面入手，通过试错和大胆创新，使其自身在横向府际竞争中脱颖而出，其结果是在实践中涌现出杭州市“满意不满意”单位评选、厦门市思明区的公共绩效评估和南通市的机关作风建设等实践案例，并形成效能建设的思明模式。

究其原因在于：一是这些经济发达地区的地方政府在其行政体制改革中沿袭在经济发展中形成的试错精神，敢于大胆创新，其结果不但回应中央政府的要求，而且更为自身的政治晋升增大机会。二是市场经济的形成与发展，形塑社会团体主体身份、拓宽社会空间、培养相应的公民意识、营造相应的自治机制，其结果公民不但更加关注经济发展的质量、环境的可持续性和腐败问题，而且通过各种社会团体参与到公共事务治理中［24］。这促使政府重新思考自身与市场、社会的关系，并开始有意识地主动回应公民或市场的诉求，其结果公民参与绩效评价逐渐常态化。此时的政府绩效管理价值体系内部，充斥着经济发展、效率、透明和公民满意等价值间的竞争与冲突，政府绩效管理价值体系越发具有张力。

此外，为了实现对公共政策实施的效果、公共项目运行的情况以及公共资金使用的效率进行监督与评价，但又限于自身专业知识的局限性，政府开始有意识地组织相关专家进行评价，其目的就在于优化政府决策，从而催生决策型评价。这使得政府绩效管理的评价类型更趋多元化。总之，在此阶段，绩效评价的组织权和管理权依旧为政府所有，但随着评价主体的多样性，对政府绩效的理解也变得更趋多元化。此时的政府绩效更倾向于是由多元主体在互动基础上共同建构的结果，只不过政府主导的色彩依然存在。

（四）多元价值的冲突与共存（2004年至今）

因此，在原有的考核型评价、民意调查型评价和决策型评价的基础上，涌现出治理型评价、参与型评价和监督型评价。当然，它们的出现也得益于治理理念对政府绩效管理体系设计的影响。鉴于治理理论强调的多元主体共治以及地方政府领导者的创新精神，政府开始尝试将以往垄断的绩效评价组织权授权于更具独立性的第三方，从而促成甘肃模式的出现，这也意味着中国政府绩效管理进入全面发展的新阶段。

以经济发展和效率为主要价值取向的政府绩效管理，在实现GDP、高速公路、财政收入等显性绩效持续增加的同时，社会公平、环境可持续发展、人民幸福等隐性绩效并未成比例上升，反而出现愈演愈烈的价值冲突倾向。一是反映社会公平的全国居民收入基尼系数高于警戒线，维持在0.462—0.491之间①摘自国家统计局首次公布2003—2012年中国全国居民收入的基尼系数，2013年1月18日，http：//www.chinanews.com/cj/2013/01-18/4500444.shtml；2013—2016年中国全国居民收入的基尼系数资料来自腾讯网，http：//finance.qq.com/a/20170120/022247.htm。。二是社会建设远滞后于经济发展，2015年人类发展指数在188个国家中，中国位列第90位。三是在唯GDP的绩效观驱使下，各地出现经济发展与环境可持续发展间的背离。《迈向环境可持续的未来——中华人民共和国国家环境分析》指出，在世界上污染最严重的10个城市中，仍有7个位于中国。四是食品安全令人担忧，由《2005—2014年间主流网络舆情报道的中国发生的食品安全事件分析报告》可知，2005—2014年的十年间中国发生的食品安全事件数量达到227 386起，平均每天发生约62.3起，处于高发期。五是愈演愈烈的群体性事件。《2014年度中国社会典型群体性事件分析报告》指出，2014年的群体性事件依然保持高位运行，总量高达17.2万起左右。总之，高速的经济发展，并未如人们所愿带来幸福感的持续增加。从《2016年全球幸福指数报告》来看，在157个国家和地区中，中国的人民幸福度仅列83位。如何破解高绩效下的价值冲突这一“戈耳迪之结”，成为党和国家必须解决的棘手问题。

在经济持续发展的助力下，社会组织获得长足发展，公民参与公共议题的形式也从单一走向多元，逐步常态化。截至2017年年底，中国共有社会组织79.8万个，同比增长8.4%。其中，社会团体37.2万个，基金会6294个，民办非企业单位42万个。此外，互联网的快速发展加快了信息交流的速度和质量，促进社会团体的高速发展，据《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2017年6月，中国网民规模达7.51亿人，占全球网民总数的1/5。虽然，经过三十多年的发展，中国社会组织在经济社会发展中的作用日益明显，但依然面临进一步发展的障碍：一是合法化困境，国务院发布的有关社会组织的法规层次较低，相关规定又不能很好地适应实践发展需要，造成现实中社会组织发展无法可依的困境。二是行政审批项目过多，阻碍各级政府将事务性服务职能、部分行业管理职能、城市社区的公共服务职能、农村生产技术服务职能、社会慈善和社会公益等职能向社会组织转移，从而影响社会组织参与公共事务治理的能力。

基于对经济社会发展中存在问题的研判，党中央就接下来的改革方向和内容做出一系列部署：党的十六届四中全会提出“构建社会主义和谐社会”这个科学命题，党的十七大则将“科学发展观”写入党章，并明确建设服务型政府的要求，实现执政理念的转变。党的十八大报告更是旗帜鲜明地指出，法治是治国理政的基本方式。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步明确依法行政的价值导向。

为了应对经济结构性矛盾和经济下行压力，实现社会治理能力的构建，以及改变唯GDP的绩效观，党的十八大报告指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”2013年12月，中共中央组织部出台的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》进一步要求，“政绩考核要突出科学发展导向”“对限制开发区域不再考核地区生产总值”，而且“选人用人不能简单以地区生产总值及增长率论英雄”。

为了促进社会组织的良好有序发展，一方面，《中华人民共和国政府信息公开条例》的正式施行，《关于深化政务公开加强政务服务的意见》和《国务院办公厅关于加强政府网站信息内容建设的意见》的发布，增强了政府信息公开和公众监督的作用。另一方面，《关于加强和创新社会管理的意见》《社区服务体系建设规划（2011—2015年）》《关于取消和下放一批行政审批项目的决定》《关于进一步开展社区减负工作的通知》的印发，以及党的十八大将“加快形成现代社会组织体制”设定为中国改革的一项重要议题，这都为公民参与社会治理扫除体制、机制障碍。

一方面，回应改革开放和建立社会主义市场经济体制的时代要求；另一方面，实现精兵简政和高效的行政管理体制改革目标。部分地方政府自发地围绕提升政府工作效率，开展以目标责任制和效能监察为主要内容的考核型评价，例如，四川省质量责任目标考核和深圳市效能监察。效率被确定为此阶段政府绩效管理的首要价值目标，并形成效率导向的“深圳模式”。对于政府工作效率的关注和追求，导致政府绩效评价的组织权、管理权和评价权都归属于政府内部所有，政府绩效评价成为一个典型的政府内部改进行为。

社论中的读者称呼语主要包括“我们(包含受众)”、“中国人民”、“全国各族人民”等，其中“我们”占了90%以上，而“中国人民”、“全国各族人民”并不会让读者感到自己被排除在外，体现了社论作者从读者的角度来审视语篇，积极邀请读者介入语篇，从而调动读者积极性的意图。读者称呼语主要分布于语步3、语步4和语步5中，语步5中出现的标准频次较高。因为语步5用于号召受众，使用包含受众的“我们”并配合使用祈使动词“让”，“让我们”可以明显地拉近作者和读者的心理距离，协调语篇和读者之间的关系，更加显著地彰显作者与读者的互动意愿。

鉴于经济和社会领域的问题，其根源深植于政治和思想领域，为了实现经济形势扭转和社会健康发展，邓小平南方谈话以及“三个有利于”判断标准的提出，为经济、社会的改革澄清了长期以来困扰和束缚人们思想的重大认识问题。党的十四大报告第一次正式将建立社会主义市场经济体制确立为改革目标，并明确市场在资源配置中的基础性作用。此后，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，形成建立社会主义市场经济体制的基本框架。

一方面，为了有效地回应经济社会发展的诉求和党中央构建法治政府和服务型政府的改革方针。2011年3月，国务院批复同意建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，并选择北京市、四川省以及杭州市等8个地区进行地方政府及其部门绩效管理试点。至此，政府绩效管理不再仅仅是地方政府的自发行为，开始演变为治国理政的重要工具，顶层设计的色彩越加浓重。地方政府也开始将“科学发展”“和谐社会”作为绩效管理体系设计的总原则，以建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府为价值取向。另一方面，为了更好地解决效率不高、形式主义、官僚主义、奢侈浪费、消极腐败等问题，作为政府职能转变抓手的政府绩效管理在关注经济发展与政府工作效率提升的同时，也更倾向于将社会公平、勤政廉洁、公众满意、公民参与、可持续性等价值内化为具体的评价指标，通过绩效评价的导向作用，推动政府职能的持续转变。

此阶段的政府绩效管理价值目标更具多元化，不但包括效率、效益、经济发展、质量等任务性价值，而且包含民生、法制、透明、幸福、公平等非任务性价值。问题是多元价值间的竞争与冲突也变得易发多发，尤其是政府资源有限的前提下。由于公共价值的确认与生成具有情境特征，这就意味着各地政府绩效管理可以不再按照统一的绩效管理模式运行，从而给予大家更多的创新空间。因此，实践中涌现出与各自确立的公共价值目标相匹配的绩效管理模式，如公共治理的甘肃模式、创效式的湖南模式和综合性效能建设的福建模式。它们出现的原因除了地方政府在新形势下对政府绩效管理的重新思考与定位以外，府际竞争、政府与市场和公民间的互动及形塑过程也扮演着重要角色。为了更好地实现多元价值，在每一种绩效管理模式中，也不再由单一评价模型构成，而是多种评价模型的组合。

在中央宏观调控、经济结构战略性调整、加入WTO和唯GDP主义的政绩锦标赛等因素的综合作用下，中国经济发展延续着前一阶段的“黄金发展”态势，从2003—2014年GDP基本维持在7.4%—14.2%之间，并且成为全球第二大经济体和第一大经济增长贡献国。然而，从2010年第二季度开始，至2014年第四季度，经济增速出现连续19个季度的回落。这预示着中国经济发展进入新常态。

因此，2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。在此基础上，党的十七大报告明确行政管理体制改革的总体方案，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》进一步指出，深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心，全面正确履行政府职能，通过改革，提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。2008年，机构改革的重点是围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制。基于新的历史时期，党的十八大对行政管理体制改革和职能转变提出新要求，即深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。为此，2013年的机构改革则是以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部制改革作为总体改革思路，减少和下放行政审批权、改革社会组织管理的相关制度，加强依法行政等为主要内容。作为结果之一，2013年的国务院组成部门由27个减到25个。此后，为了持续推进政府职能转变，国务院相继发布《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》和《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》，都将推进简政放权、放管结合、优化服务改革作为重点，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。在逐步形成权力清单、责任清单、负面清单管理新模式的基础上，根本转变政府职能，实现法治政府和服务型政府。

可知，自改革开放以来，中国政府绩效管理遵循效率型价值崛起——效率型价值主导与民主价值萌生——效率型价值与民主价值逐鹿中原——多元价值的冲突与共存的演化路径。这一演化路径究其本质在于政府绩效的价值建构循环，其循环逻辑类似于戴明循环。价值建构循环的结果实现政府绩效管理所要承载的公共价值的变迁。

具体的政府绩效价值建构过程，发起于由经济领域和社会领域所面对的问题催生而来的诉求。当这一诉求被政治系统识别、确定和选择，并以党的意志体现时，便完成由基本社会价值向基本公共价值的转变。为了实现这一基本公共价值，便需要政治系统与行政系统的互动。行政系统基于自身发展规律，并结合政治系统发出的命令和指向，发展出承载公共价值的组织战略，并植入政府绩效管理中。不同时期的政府绩效的价值建构，形成规约政府绩效管理的不同公共价值，政府绩效管理的结构、流程和评价指标体系都是围绕实现公共价值而构建的。

对典型的500 kV交流双回路输电线路进行研究,建立了耐张塔及三塔四档的塔-线体系有限元模型,对其分别作了振动特性分析,得出如下结论:

新学期第一天终于来临了，我怀着憧憬也带着忐忑走进了教室，并特别留意了班上那对“冤家”——两个小姑娘，一个叫小刘，略胖些，见人就笑，笑起来甜甜的，看起来文质彬彬；一个叫小邹，略瘦些，长相清秀，性格似乎有些内向，不喜欢说话。

三、中国政府绩效管理的演化动力

PV-GPG模型指出，只有来源于社会的政府绩效才能获得合法性基础，也只有根植于社会的政府绩效才能产生可持续提升的需要。这是政府绩效管理的根本动力。因此，揭示中国政府绩效管理的演化动力，需要从政府绩效的价值建构过程中寻找答案。由前文分析可知，一方面，源于经济、社会领域的诉求所形成的基本社会价值，经过政治系统的识别、确定和选择，生成基本公共价值，并以党的决议加以体现，成为下一阶段的执政理念。这种凝结社会诉求和国家意志的基本公共价值构成行政系统运行的外部环境，或者说施加一种选择压力，即只有政府回应基本公共价值，才能获得合法性和政治性授权。因此，基本公共价值界定政府绩效管理的价值选择边界，是引发政府绩效管理演化的根本动力。由于基本公共价值的形成领域独立于行政系统之外。因此，我们也可以将其视为外生动力。另一方面，政府作为一个高度复杂的组织，有其自身运行的规律和问题。例如，科层制的组织架构在强化命令—执行统一的同时，也易于导致官僚作风的盛行；帕金斯定律的存在，说明政府机构具有内在扩张动机，从而易导致机构臃肿，人浮于事；理性的技术官僚在追求专业效率的同时，也会构筑起知识壁垒，从而将公众排除于政府运用之外，将政府打造成一个“黑箱”。政府的自利行为，也可能将公众利益置于一旁，出现逆向选择和道德风险。

因此，政府职能转变和行政管理体制改革一直以来作为中国政府改革的中心话题。作为创新行政管理方式的政府绩效管理，肩负推进政府职能转变和行政管理体制改革的重任。这就决定政府职能转变的方向和行政管理体制改革的要求势必内化为政府绩效管理的价值目标，并以评价指标的形式得以体现。虽然政府职能转变和行政管理体制改革也是为了适应经济环境、社会环境和政治环境对政府所施加的压力，但自身有其相对的独立性。这就是说，它并不是简单地充当一个中转器，将形成于经济、社会和政治互动基础上的基本公共价值直接输入政府绩效管理价值体系中，而是基于对基本公共价值研判的基础上，结合自身的运行规律、组织意志或问题，形成更具操作性、可行性的公共价值目标，植入政府绩效管理价值体系中。它实际上为政府绩效管理的演化提供一种源于行政系统内部的直接动力。

总之，外生动力不但规约内生动力，而且指明政府绩效管理演进的方向和轨迹，但在这一既定的演化道路上，如何走得更为有效，则有赖于内生动力。因此，中国的政府绩效管理是在内外生动力形成的合力作用下，沿着既定的演化路径持续前行，从而实现一个以正确方式做正确事的政府，见图2。

  

图2 政府绩效管理的演化动力鱼骨图

四、中国政府绩效管理演化的经验与启示

本文通过对中国政府绩效管理演化路径及动力的分析，从中总结五点主要经验与启示：

如果烧烫伤达二度以上，就会在痊愈后留下疤痕。为了减轻疤痕给宝宝带来的痒和不适感，也为了减轻疤痕的生长程度，在伤口痊愈后一周左右，可以开始做疤痕按摩。建议您按摩前应先清洗皮肤且涂上润肤露，然后用手掌肥厚部位或大拇指指腹轻压在皮肤上，在原处作旋转式的按摩或按压，不可以用推揉的方式摩擦伤口，以免表皮无法承受而受损。

（一）政府绩效管理的演化过程究其本质是一个在公共价值指引下的自我重塑过程

起初，它仅仅是个别地方政府为了实现政府工作效率提升，自发、试错的一个政府内部改进行为。以后，在内外部动力的推动下，它逐渐演变成构建服务政府和法治政府的制度安排。其本身所要实现的公共价值，也不再仅仅局限于效率、效益、经济增长和质量等任务性价值，而是更多地将公民参与、公民满意、法制、透明、幸福、公平等非任务性价值纳入价值体系中，并通过设计相应的评价指标来实现。正是在实现公共价值的过程中，政府绩效管理完成由单纯的管理工具或政治控制手段，发展为实现公共价值的有效制度安排。因此，未来的政府绩效管理应该将关注点从打造完美的绩效评估指标、方法和管理流程，转向政府绩效的价值建构过程。这需要重点思考以下几个问题：是否具有畅通的社会诉求表达机制和识别机制，公共价值的识别、确认和选择是否建立在政府绩效管理利益相关者的合作生产行为的基础上，政府绩效管理是否发展出纠正价值偏离的机制。

我国的行政强制执行实行行政机关强制执行（限于有法律明确授权情形）与申请人民法院强制执行并存的“二元制”格局。实践中，大量行政行为因为实施机关没有法定行政强制执行权，需要通过申请法院强制执行。受复杂因素的影响与制约，法院办理此类案件的难度较大，执行的积极性与效果不够理想。于是，界于二者之间，由法院负责“裁”、行政机关负责“执”的裁执分离模式应运而生。由于该模式有效解决了行政机关想执行却无权、法院有权却难以执行的困境，确立了制度化的行政、司法协作与监督机制，既调动了双方的积极性，又确保了执行的合法性与有效性。

（二）政府绩效管理的价值体系从单一、稳定转向多元、动态

为什么在最初作为提升政府效率的有效工具，后来却发展成为制造问题的“元凶”。其中一个主要原因就在于，政府绩效管理价值体系内部发生的变化。在单一的价值目标下，不存在价值间的竞争与冲突问题。但随着政府绩效管理的持续发展，尤其是成为承载公共价值的制度安排后，其内部的价值越发多元化，价值间的竞争与冲突也变得越发明显。因此，如何在厘清价值间的层级关系、因果关系的基础上，构建一个具有内在张力的价值体系，实现价值间的动态平衡，完成显性绩效和隐性绩效的统一，将成为今后绩效评价指标体系设计的关键。

（三）政府绩效管理由“控制取向”向“治理取向”转变

从效率型价值的崛起阶段到多元价值的冲突与共存阶段，政府自身历经一个绩效生产裁量权的分享过程。政府从对绩效评价的管理权、组织权和评价权等完全垄断，逐步完成评价权的共享，甚至在后期将组织权让渡给第三方，使其自身完成向治理的转身。其结果，政府绩效的概念也完成从单一维度到多维度复杂结构的华丽蜕变。起初，政府单方面将工作效率视为绩效，到后期，在多元主体的交互式作用基础上，建构一个多维度的政府绩效概念，不但包括行政效率，而且有民生和青山绿水。此时的政府绩效管理是一个多元主体的联合生产行为，并走向政府绩效治理。

（四）政府绩效管理的运行具有很强的首长意识

其本身的出现与存续在很大程度上取决于行政首长的创新精神和创新能力，例如，甘肃模式在历时两年后，因为主要领导意愿的改变而夭折；杭州模式，在历任市委书记的重视下，历时17年，由起初的“满意单位和不满意单位”评选活动，发展到如今的综合绩效评价。故此，政府绩效管理的可持续性一直以来都成为各界关注的焦点。虽然在2009年哈尔滨市人大常委会通过《哈尔滨市政府绩效管理条例》，表明在地方层面，绩效管理开始走向立法，但仍未出台类似于美国《政府绩效与结果法案》的国家性法律。因此，如何完善政府绩效管理的相关制度建设，尤其是形成从中央到地方不同效力相结合的法律体系将成为重中之重。

（五）政府绩效管理实践从个别地方试错到地方群体创新，再到地方群体创新与中央顶层设计相互结合

在效率型价值的崛起阶段，个别地方政府基于自身所面对的组织管理问题，进行政府绩效评价的试错行为，如深圳市效能监察。在效率型价值主导与民主价值的萌生阶段，由于政绩锦标赛和提高为人民服务水平的职能转变要求，众多地方政府对原有的考核型评价进行反思与创新，开展社会评价，如沈阳、珠海、南京等地的万人评议政府活动。在此后的阶段，一方面，地方政府持续推进绩效管理模式创新，涌现出杭州市综合绩效评价，思明区公共绩效评估，广东省市、县两级政府整体绩效评价，北京市民网上评议政府等大量实践活动；另一方面，国务院在2011年批复同意建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，选择北京市、四川省等8个地区进行试点。党的十八大报告明确提出“推进政府绩效管理”，党的十九大报告更是旗帜鲜明地指出“全面实施绩效管理”。中央编办开始负责研究制定推进政府绩效管理的相关改革举措。至此，标志着中国政府绩效管理走向顶层设计的道路。为了更好地推动政府绩效管理成为治国理政的利器，中央政府需要充分发挥两个积极性，允许地方政府积极开展更具多样化的试验行为，并积极加快政府绩效管理的顶层设计，建立起“地方试错—中央识别和选择—试点和推广”的循环机制。

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