被征地农民能否得到妥善安置关乎城镇化质量提高、经济社会转型与社会稳定大局。面对社会反响热烈的被征地农民安置问题，我国许多区域已对此进行一系列改革尝试，安置模式不断演变，但效果并不明显。2013年，党的十八届三中全会明确指出，要“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”；2017年，党的十九大报告响亮地提出“实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，保障农民财产权益”。这迫切需要科学全面地比较现行的被征地农民安置模式，揭示问题的关键所在，纾解现行安置模式实施失灵的窘境。而推进由体制性改革走向结构性的改革，可以有效破解中国发展目前存在的“不平衡、不协调、不可持续”的结构性问题［1］。有鉴于此，本研究通过进一步阐发被征地农民安置模式比较的机理，系统性探索安置模式的整体面貌，寻求被征地农民安置的政策进路，以推动新型城镇化战略顺利实施，进而为实现新时代社会包容性发展提供政策依据和参考。

一、现有文献的回顾

多数学者对被征地农民安置的研究，主要是在外延式的传统城镇化思维主导下进行的，由于“新型城镇化战略”和“赋予农民更多财产权利”的提出给被征地农民安置带来新的挑战，这使得已有研究不能完全反映经济社会发展和利益分配调整的需要。

（一）国内学者的研究

第一，被征地农民安置模式的分类探讨。其中，受学界关注度较高的模式主要有：一是土地换保障模式。为确保被征地农民的基本权益，土地换保障是弥合被征地农民安置费用“制度缺口”的政策选择［2-4］。构建被征地农民制度性社会保障体系，既需要商业保险参与被征地农转非人员保障体系，也要发展非制度性的社会支持网络［5-6］。完善新农保政策，提高被征地农民养老待遇水平，以促进被征地农民参与［7］。而土地换保障在参保主体选定、保险项目选择、保障水平确定以及保障资金筹集等方面均面临多重困境［8-11］。二是留地安置模式。王如渊、孟凌指出，留地安置应避免形成特殊的社区，社会管理结构应该规范化［12］。留地安置也存在土地利用效率低下和土地产权、留地数量混乱等弊端［13-14］；须从源头入手，在规划上预留农民被征地后的留用地［15-17］。三是就业安置模式。张学英认为，被征地农民可分为失地失业的大龄、女性农民，失地失业的青年农民，失地失业的富农等三个类别［18］。被征地农民的技能低下也是不可回避的现实问题，政府应担负的责任凸显［19-21］。四是其他类型安置模式。土地入股型安置在理论上的可行性和现实中的可操作性，有理由成为保护被征地农民利益的有效方式［22］。一些学者对异地移民安置模式进行研究［23-24］。也有学者指出，以统管自建和统建分购为典型特征的住房安置模式也易滋生假借婚姻骗取安置房等现象［26-27］。

第二，被征地农民安置模式的发展对策。有学者指出，无论是采取何种安置模式，均需引入谈判机制，同时保障安置模式跟进［28-29］。在各个阶段加强协同应对，厘清内在利益关系，注重从决策机制和实施运行机制层面落实，走综合安置的道路［30-31］。多元保障机制的“启航”，背后需要土地增值收益的“护航”，以解决被征地农民的可持续生计［32-33］。

国内学者提出的上述观点和对策，对被征地农民安置模式优化与发展具有一定的指导意义，但总体而言，现行研究还不够系统和深入。其一，研究对象缺乏完整性。对被征地农民安置模式的研究，现有文献多是基于单一安置模式的角度进行模块化讨论，缺少专门针对现行安置模式的全方位比较研究。其二，研究方式欠缺精准性。目前，有的学者只对区域性的安置模式进行粗略定性分析，对于安置模式优化缺乏系统性的把握，无法形成化解我国被征地农民安置困局的合力。

（二）国外学者的研究

第一，被征地农民的补偿。国际上的征地补偿主要有完全补偿（complete compensation）、适当补偿（appropriate compensation）和公正补偿（just compensation）等三种方式。大多数国家采用公正补偿方式［34-35］，即使是经济贫困的国家，譬如，纳米比亚、津巴布韦等也采用此方式［36-37］。

第二，被征地农民的安置。国际上对被征地农民的安置，除了从健全社会保障体系和进行征地补偿以外，主要是对被征地农民的就业促进。不同的国家在不同阶段，其促进就业的措施有所差异。发达国家主要是注重职业培训和职业介绍，增加人力资本投入，提高劳动技能等；发展中国家主要注重成人教育和扫盲等［38-40］。

在计划经济时期，我国社会阶层结构简单，农民利益诉求相对统一，对安置模式没有细致的考量。迈入市场经济时代，在政治、经济、文化蓬勃发展的态势下催生社会阶层的分化，农民也由于所享有社会资源多寡而呈现明显的分层，居于不同阶层的农民拥有不同的利益诉求。在社会利益分殊化和多元化的时代背景下，地方政府要充分考虑被征地农民利益诉求由“底线型”向“增长型”转变的现状，其意愿安置模式从较少关注被征地农民发展的一次性货币化安置、简单的留地安置等转变为重视长远职业发展的就业安置、解决其老年生活问题的社会保障安置、住房安置等。通过对安置模式进行比较分析，了解不同安置模式之间的逻辑联系与差别，结合被征地农民利益诉求变化，构建“托底型”安置与“发展型”安置相结合的、可供选择的“安置套餐”，不仅为被征地农民提供最底线的社会保障，还能长效维护其可持续生计。

二、被征地农民安置模式比较的机理分析

最后，安置模式具有映射现行制度缺陷并促使政府检讨与反思有关制度设计的积极意义。不同的安置模式具有不同的外部性特征，通过对安置模式正外部性、负外部性的研究，剖析安置制度效果及其缺陷，为政府不断进行制度反思、优化制度设计提供意见。

（一）被征地农民安置模式的外部性

不同的安置模式不仅在政府、用地单位和农民之间的利益分配存在差序格局，还可能对其他主体、国家与社会等产生积极或消极的影响视为其外部性。被征地农民认可度高的安置模式能够有效减少征地矛盾，对国家和社会产生正外部性；一些安置方式加剧了资源分配不均、难以保障被征地农民生活，对国家和社会就会产生负外部性。自中华人民共和国成立以来，我国的被征地农民安置模式就呈现政府主导性，政策的路径依赖现象尤为明显。路径依赖理论来源于制度经济学，主要是指历史因素对未来选择与决策产生影响。安置模式的路径依赖，并非单单指历史对未来的影响，也绝非强调政策发展路径的不可变性［41］。各个发展时期的地方政府都可以选择替代性安置模式满足被征地农民不同时期的利益诉求，但由于现行安置模式的外部性特征使地方政府推崇路径依赖，由此导致安置模式的替代性选择范围变窄。对安置模式与利益主体的关系抽丝剥茧，明晰安置模式产生的正面效应与负面效应，衡量不同安置模式的社会收益；同时，引入和分析安置模式所依赖的政策路径特征，从而有望提出可操作的政策建议。

被征地农民在安置中的利益诉求主要表现为合理的安置补偿、参与监督权以及拥有稳定保障的社会利益诉求。地方政府应该借助学界、智库等力量加强对各种安置模式效果的比较分析，可从纵向、横向以及交叉等维度展开，厘清和解析安置相关政策指标中的“同类项”，在此基础上寻找地方政府、用地单位、被征地农民等三方的利益平衡点，实现在社会利益分殊化、多元化的情况下制定多方主体共赢的安置模式，为完善被征地农民安置制度提供新的思路。同时，加强地方政府与被征地农民互动，建立政府与农民之间的协商谈判机制，赋予农民平等的发言权，成立“一站式服务”机构简化被征地农民办事程序，实现政府与农民的双向无缝隙交流，避免政策供给方与需求方割裂的现象。诺斯认为，制度是人们设计出来用来调节利益关系的约束，在被征地农民利益多元化的前提下，要对利益分配进行调节，需要从制度层面入手，科学地设计满足被征地农民需求的安置模式。构建一组可供商讨和双向选择的差异化“安置套餐”，被征地农民根据各自家庭经济和人口的状况，选择适合自身需要的安置套餐，安置中的利益主体在此过程中可以充分沟通，使得安置更富有灵活性和人性化。与此同时，地方政府也能够有力调控由于政策供给方与需求方之间信息不对称带来的安置失灵。

其次，安置效果较差的模式可能会产生扰乱社会秩序、影响社会稳定与和谐的消极作用，即负外部性。在征地安置的问题上，被征地农民与国家之间不发生直接关系，地方政府等行为主体是代理执行者。而地方政府在征地安置中并不能完全代表国家利益，在其制订和实施安置计划时，可能不会充分考虑被征地农民意愿，多数地方政府更青睐通过便捷的方式一劳永逸地解决安置问题。年轻的农民可以通过再就业等重新规划养老，但年纪较大的农民将失去生活保障，养老问题成为后顾之忧，这必然影响社会稳定。当安置模式严重损害被征地农民合法权益时，会导致被征地农民越级上访、与地方政府官员发生直接冲突、集体冲击国家机关、政府部门等，造成严重的社会安全事件。

比如教学《火红的枫叶》这课时，很多老师只是让学生读读课题就进入下一个教学环节了。如果我们在读完课题以后，让学生把词儿变一变，让学生看图片，说说“火红”还可以换成别的词吗？学生就会结合生活观察和图片，想到“美丽的枫叶”“漂亮的枫叶”“精致的枫叶”。当教到“朝霞”这个词时，老师可以再引导学生想想：“火红”的除了枫叶，还有什么？让学生把词儿与事物联系起来“火红的朝霞”“火红的玫瑰”“火红的太阳”。

在美国，各高校、研究机构积极开展系统的基础理论性研究与实践应用型研究，为美国的亲职教育提供系统理论的智力支持。我国在此方面还存在不足，而互联网加速了信息流通，所以网络上大量不科学的信息大大降低了人们对网络的信任度，增加了人们对网络的质疑。这一现象急需通过高质量的科学的研究成果转化来扭转。

在新型城镇化进程中，征地安置面临新的环境，传统的安置模式不再适应利益诉求不断变化的新型被征地农民。通过对现行被征地农民安置模式的系统比较研究，希望发掘其中隐含的价值因子，探寻破解现行安置模式实施失灵的计策，找到有效保障被征地农民安置权益的出路。

（二）被征地农民安置模式的实践逻辑

从被征地农民安置的实践逻辑来看，不管何种安置模式都涉及政府、被征地农民及村集体、用地单位等三方利益主体的博弈。地方政府是征地安置执行的主导机构，其短期目标是妥善解决被征地农民安置问题，保障其正常生活，维护社会稳定和社会秩序；长期目标是通过土地出让带动地方经济发展，为社会谋取福利。被征地农民是征地安置的直接利益主体，安置模式的选择关乎农民土地财产权利变现的程度。被征地农民的土地财产权利主要包括土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。在土地征收中，农民面临土地承包经营权资本化、宅基地使用权转让抵押以及集体资产分配等，其中任一权利的有效保障都能够增加被征地农民收入、提高其生活水平［42］。我国农村土地为集体所有，集体土地无法确权，在管理上存在主体缺位，这是被征地农民土地财产权利受到侵害的重要原因。农村土地流转规模有限、宅基地流转受限、政府垄断土地供应市场、农民缺少利益表达渠道等，被征地农民土地财产权利被无情剥离［43］。被征地农民利益表达渠道应当被疏通，并建立“地方政府—用地单位—被征地农民及村集体”三方谈判机制，确保被征地农民意愿得到充分表达。短期内要保障被征地农民生活水平，长期要为其营生提供坚实的基础，让其共享经济建设成果。用地单位作为一个经济实体，在安置工作中更多关注自身经济效益；在前期关注如何以低价收购土地，而不在乎被征地农民如何安置；征地完成后，将投身于开发建设，更无心也无力顾及农民征地后生活状况［36］。

首先，安置效果较好的模式在被征地农民个体之间、群体之间以及对其他群体会产生示范或发散效应，即正外部性。被征地农民个体或群体只有准确定性自身利益诉求，才能向政府表达自身的意愿安置模式。课题组在实地调研中发现，由于受到自身先赋性和后致性条件的约束，被征地农民无法做出精准决策，对安置模式的后续影响难以进行全面科学的研判，最终只能演绎为多数普通农民依赖少数精英农民选择的格局。被征地农民易于受安置模式在个别群体身上产生的示范和发散效应影响；同理，如果某地区征地安置的成效骄人，必然受到区际其他地市的热捧与效仿，间接或直接“拷贝”周边区域的经验以刷新本地的社会治理绩效。此外，安置模式的示范效应可能对未被征地群体产生影响，因征地致富、发展起来的农民也不乏其人，他们一度成为征地的“代言人”。一些农民目睹了他们的被征地收益，因此，在农村某些区域甚至出现“盼征”现象，当然，这是正能量的传递和发展。

  

图1 安置契约达成的历时过程

综观安置契约的达成，它是三个利益主体密切互动的历时过程，见图1。地方政府与用地单位举行一次谈判，若顺利达成较为满意的土地转让契约时，地方政府会依据土地转让收益转向农民，在提供特定安置模式的同时，向农民传导压力。当农民不满意现有的安置模式，就会寻找途径向政府表达，通过讨价还价以求获得满足自身利益诉求的安置模式，此时，地方政府会将意见反馈给用地单位，从而展开与用地单位的二次谈判。安置契约的成立并非一两次谈判所能实现的，在复杂的谈判历时过程中，地方政府、用地单位和被征地农民及村集体各求所需，均希望实现自身利益最大化。在地方政府与用地单位的博弈中，双方基本居于相对平等的谈判地位。地方政府以低价从农民手中征收土地，然后通过招标、拍卖、挂牌的方式将土地有偿转让给用地单位。用地单位希冀以低价获得土地使用权，在竞拍中，可能出现官商勾结，用地单位“俘获”地方政府官员，以获得关键的投标信息甚至竞拍底价，“相机而动”，力促土地转让契约的达成。地方政府与被征地农民之间的博弈，通常呈现“强政府，弱农民”的局面，政府拥有公权力，占据征地安置博弈的强势地位。在安置模式的政策宣传中，信息可能被地方政府加工处理，而且政府会通过有形或无形的方式向农民施加压力。相较于政府，被征地农民处于信息的“末梢”，在农民话语权不被重视、利益表达渠道不健全的情况下，几次谈判后地方政府抛出安置的“底牌”，被征地农民只能被迫接受“供给”的安置模式。如果仍然存在“钉子户”影响征地进程，政府在多次游说未果的情况下可能会采取压制威慑的手段，胁迫被征地农民妥协。对安置模式比较的机理分析，能够明晰不同的安置模式对农民土地财产权利的保障情况。观察现有的景象，安置模式存在持续性不强、保障水平低的问题，难以弥补农民因为失去土地财产权利而丧失生活保障。在集体收益分配方面，政府并未普遍提供被征地农民利益共享计划，征地收益几乎全部为地方政府所攫取，农民的土地财产权利被不同程度地损害。需要准确勘定各种安置模式对农民土地财产权利的保障程度，敦促政府加大对被征地农民土地财产权利的重视与维护。

（三）被征地安置模式内含的利益分化

政府在推进安置工作中，因为自身能力限制或出于自身利益考虑，难以全面深入贯彻落实上级部门的指导意见，导致安置制度成为政府单方面的决策表达。我国现行的征地安置模式供给多呈现单一性特征，在安置谈判过程中，被征地农民面临无法选择的困境，安置模式的制度性缺陷也就致使其实施的低效性。仅从安置模式的本身特征及制度性缺陷带来的低效性分析，难以准确把握其发展趋势。通过对安置模式多维度地比较，能够有力矫正仅从安置的低效和制度性缺陷分析安置模式的片面性，揭示安置模式之间的内在逻辑联系与差别，进而提出有针对性的举措。

就在那天下午回家的路上，老闻接到一个电话，是朋友邀他去人民医院看望严宽，他住院了，据说是肺癌晚期。严宽和老闻从小一起长大，一起下放农村，一起回城工作，酸甜苦辣都尝过。他出身书香世家，本该是读书深造，后来进入了工程公司工作，拿起了砌刀，戴上了安全帽，并且很晚才结婚。他们经常在一起喝点儿小酒儿、玩点儿小牌，共同回顾那些苍白的岁月。怎么就成了癌症晚期了呢？

当下，我国社会经济发展进入转型时期，社会群体分化愈发复杂，其利益诉求的差别也愈发明显，“底线型”到“增长型”的利益诉求变化要求安置模式必须与时俱进。“底线型”的利益诉求是指被征地农民在失去土地后能够享受货币化补偿、住房安置、社会保障等安置制度规定的基本权益；“增长型”的利益诉求是指被征地农民不满现行制度的安置标准，要求安置模式有助于自身发展，利益增长与土地增值收益保持一致。兼业农民在城市务工，仅仅是为了增加家庭收入，目的较为单纯，他们具有严重的乡土依赖心理，在安置模式上更倾向于留地安置；从事非农业生产的农民深入城市寻求就业机会，除了就业以外，还关注个人长远发展，他们接触更为多元的文化信息，在面对房价高企不下时，可能更偏好住房安置。相对于20世纪，我国被征地农民个人禀赋出现较大变化，以前的被征地农民被贴上“无知”“妥协”的标签，对于安置模式的期盼是“底线型”的，只要能够保障基本权益，就会欣然接受政府提供的安置模式。当代被征地农民的子女受教育程度普遍提高，这为被征地农民准确地界定和建构自身利益表达逻辑提供智力支持。“底线型”的利益诉求一般能够通过安置模式所满足，“增长型”的利益诉求多需要农民与政府协商谈判才能满足，但协商与谈判并不是满足被征地农民“增长型”利益诉求的充分条件，农民个体不具备与政府协商争取满足“增长型”利益诉求的能力，只有依靠集体的力量才有望实现［44］。所以，在征地安置中，农民通过集体事件向政府传递声音以获得“增长型”利益的境况愈发普遍。

国外学者虽然对发达国家与发展中国家的被征地农民补偿和安置做了大量的论证和分析，对我国的相关研究有着一定的参考价值和借鉴意义，但涉及我国城镇化进程中被征地农民安置模式的文献较为鲜见，相关的间接性探讨也多为碎片化的表述。

三、提升被征地农民安置模式效果的政策进路

我国被征地农民安置历经六十余年的变迁，呈现多种模式，通过对被征地农民安置模式的外部性、实践逻辑及利益分化进行机理分析可以得出，被征地农民为国家战略的推进与实现让渡出巨额利益，这就亟待政府及社会各界通力谋划布局，力改善被征地农民的生产、生活条件，扭转城乡福利差距的继续扩大，避免被征地农民遭遇安置转型瓶颈而导致可持续收益递减或再生产能力真空。基于此，新时代被征地农民安置政策进路需要从以下五个方面发力。

（一）建构征地安置政策供给与被征地农民需求对接的思路

混合所有制概念首次被提及是在中国共产党的十五届四中全会（1999年9月19-22日）上。当年的报告阐述了公有制与混合所有制的关系，提出公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分；国有大中型企业尤其是优势企业，宜于实行股份制的，要通过上市、中外合资合作和企业相互参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济。自此以后，混合所有制改革和发展成为中国经济社会的高频词汇，每5年党的全国代表大会和每年政府工作报告都要提及和强调，并要求持续深化和强力推进。

（二）健全“适应性+技能性+发展性”立体式就业培训体系

被征地农民从土地上被剥离出来以后，就迈入向城镇市民或居村市民转变的进程，就业问题随之凸现，社会各界必须协同解决。在征地前，被征地农民主要有三种类型，即全职农民、兼业农民和全职外出务工农民。其中：第三类全职外出务工农民主要是在城市务工，具备一定的技能且对土地的依附性不强；而前两类中的农民则是受教育年限少、年龄偏大以及技能相对单一的人员，要实现征地后非农就业的难度较大，而且此年龄段的被征地农民家庭经济压力较大，对就业的需求非常强烈。当下要提高培训的针对性和效果，需要区分被征地农民的文化层次和年龄阶段，充分发挥政府、企业、职业院校及其他社会组织所形成的合力，健全立体式就业培训体系。第一，开展适应性培训。此类就业培训主要面向第一类被征地农民，特别是中年被征地农民群体。政府通过专题培训班，讲解非农就业所需的基本文化知识，普及劳动法规和非农行业就业安全知识，引导被征地农民认知城镇文化“符号”与文明“场景”，循序打通对非农就业适应的“玻璃墙”。对于家庭经济困难和年龄偏大的被征地农民，可优先安排社区保洁、保绿、保安等工作岗位。第二，实施技能性培训。这类培训主要面向第二类被征地农民或部分第一类被征地农民。企业和职业院校可以介入，举办多种形式、多种技能的职业技术培训，全方位加强被地农民的劳动能力和专业技能，曾经是兼业农民的年轻人员在被征地后就业的主动性竞争力将会获得增强。同时，基层人社部门要搜集归类岗位信息，及时发布临时性、季节性等灵活多样的就业信息。第三，推进发展型培训。大部分全职外出务工农民接受新知识能力较强，一般在城市奋斗拼搏过，有的已经积累了一些资本并拥有一定的技术，因为家中尚有老人和孩子需要照顾和抚育，在家庭承包地被征收以后，有些人员选择回流发展。政府应联合专业的培训机构根据他们的不同技术需求进行开发分类，为他们的技术升级提供服务，当然，还需要定期举行就业招聘推介会，稳步提升就业率。

(3)投影分带方法。UTM投影和高斯投影一样为了减少投影变形进行分带处理。UTM投影将北纬84°至南纬80°之间按经度分为60个带，每带6°，从西经180°自西向东分带，两条标准经线距中央经线为180 km左右。高斯投影从0°经线开始，采用经差6°(或3°)自西向东分带。高斯投影的第1带是UTM投影的第31带。

（三）实施理财规划咨询与创业支持的定制型服务机制

在各地方政府征地实践中，货币化安置模式是安置方式的主体，这就给征地安置费的使用与增值带来挑战。理性的被征地农民会选择人力资本投资、金融资本投资或进行创业以使得征地安置费产生长期收益，但这样的农民为数甚少。多数被征地农民将其获得的安置费用于短期消费或挥霍，对其家庭生活与发展造成严重影响，类似的例子每年在全国各地上演。因此，需要为被征地农民定做理财与创业支持机制。第一，由浅入深地确定理财服务程序。政府应委托专业院校或机构，针对被征地农民家庭经济状况和特点，编制和发放《被征地农民投资理财指南》手册，让被征地农民先期查阅以逐步建构理财经营意识并积累理财知识，为下一步的投资理财奠定基础。第二，提高金融网点覆盖密度，并提供投资咨询服务。基层金融机构要创建多元化的农村金融组织，从横向和纵向两个维度使金融服务向城乡结合部和农村乡镇延伸，在现有的金融理财产品业务基础上，递度开发适合被征地农民投资理财的金融业务；并且在各网点配备投资理财顾问，从安置初期开始，定期或不定期地集中各网点投资理财顾问去被征地农民安置社区，以《被征地农民投资理财指南》手册为宣讲材料，并接受被征地农民的理财咨询，为被征地农民创建多元化的农村金融服务体系。第三，为有创业意愿的被征地农民提供政策支持和服务。地方政府可以通过专项的税收优惠政策、创业补贴政策、金融扶持政策等鼓励和支持被征地农民创业投资，发挥当地的资源优势，助力被征地农民创业成功。对于偏爱农业种植且具有一定管理能力的被征地农民，支持其进入未被征地区域承接流转的土地，从事经济效益较好的作物种植或养殖业经营，若规模能扩展成为家庭农场的，地方政府应该在农民专业合作组织成立与运营、农业保险购买等方面予以帮扶，以系统防范和抵御市场或灾害风险。

Eggermont等[51]进行了一项随机、双盲Ⅲ期临床试验，评价伊匹单抗对完全切除的Ⅲ期黑色素瘤高危患者辅助治疗效果，来自19个国家91家医院未接受过系统治疗的951例黑色素瘤患者，随机分为伊匹单抗组和安慰剂组，均纳入意向性治疗分析，5例因药物相关不良反应死亡，其中有1例因心肌炎死亡。

1.会影响孩子良好性格的形成。家长给孩子营造了一个抱怨烦躁痛苦的环境。孩子的心无法静下来。耳濡目染，久而久之，孩子也会动不动就抱怨，性格极其烦躁易激惹。因为在这样的环境中，孩子很难培养出乐观向上的性格

（四）建立被征地农民最低生活保障的兜底性制度

被征地农民是社会经济发展中形成的弱势群体，承担的生活风险比普通农民更大，地方政府应针对生活困难的被征地农民建立一个中低水平、广覆盖、有成效的兜底性保障体系，这对于贫困的被征地农民及其家庭来说是尤为必要的。第一，合理划定最低生活标准。最低生活标准既是保障人的生存权的底线，也是彰显人类社会公平正义的工具。确定被征地农民最低生活标准要以区域经济发展水平为基础，统筹考虑被征地农民的就业环境与地方政府财政的承受能力等方面因素，地方政府应成为被征地农民最低生活保障的投入主体。各级地方政府要进一步制定完善被征地农民最低生活保障资金管理办法，将保障资金纳入财政预算，从土地出让金中拿出一定比例充实保障专项预算，并固定比例且正常增长。第二，精准确定保障对象和人数。以区域最低生活标准确定的执行标准来统计被征地农民最低生活保障对象，主要涵盖残疾人、体弱多病者或其子女患有慢性病的等没有工作的人员，或赡养老人、抚养子女存在现实困难的被征地农民；对于获得高额补偿且谋生能力较强的被征地农民、有稳定收入来源能够支撑家庭基本生活的被征地农民均不在帮扶之列。既要防止惰性思想的产生，也要把济困助困落到实处，使被征地农民最低生活保障标准既易于实现又能切实保障被征地农民的最低生活水平。第三，坚持最低保障台账制度。建立和完善被征地农民最低生活保障的台账，包含预算台账、增拨和使用台账；在实施环节，健全实施一人一卡制度；保障卡由各区（县）统一印制和发放，实行凭卡施救，将保障款项等详细录入保障卡。通过台账制度，对所有进入最低生活保障名单的人员进行核查核对，定期或不定期跟踪回访，了解最新生活状态数据，以增强工作的公开性和透明度。

（五）完善被征地农民生活质量提升的城乡融合建设

被征地农民在土地被征收后又面临社区转型和生活方式转型，随着城市化的推进，农村家庭空巢化与安置社区空心化的蔓延导致代际居住家庭日益碎片化，邻里之间情感交流逐渐消弭，被征地农民面临严重的情感与精神危机，尤其是老年被征地农民。因此地方政府必须从提升被征地农民生活质量出发，着力完善城乡融合建设。第一，必须尽快调整安置社区建设重点。提高安置社区的生活宜居度，使被征地农民在此能够安居乐业，在强化农村基础设施建设的同时，重视软件建设的投入，为被征地农民建立体育活动场所、图书资料室、文化娱乐广场，动员和组织被征地农民参与各类型集体娱乐活动，地方政府的相关职能部门应主动与周边高校大学生艺术团及相关公益文化演出团体联系，以购买服务的方式，让这些组织每年进入被征地农民安置社区表演农民喜闻乐见的节目，丰富被征地农民的精神文化生活。第二，进一步完善安置区域的公共服务。在安置社区的中心区域配置师资均衡、功能齐全的幼儿园、中小学，为被征地农民子女提供良好的教育服务，立足长远扩充人力资源的增量，这是提升被征地农民家庭人力资本竞争力的治本之策；如果学生通勤距离较远，还应配备优质安全的校车服务。升级社区卫生室、招商引入连锁超市、铺设通信光纤等，以进一步缩小城乡基础公共服务的差距，吸引青壮年被征地农民回流农村带动发展。第三，因地制宜地提高被征地农民报销医疗费用的比例。在现有的农村合作医疗报销制度的基础上，适度提高被征地农民报销异地就诊费用，减轻被征地农民就医负担。地方政府还应鼓励各级医疗机构定期到农村开展义诊活动，为被征地农民免费体检，开展卫生保健讲座，对于义诊中发现的疑似病症及时给出就医建议，让被征地农民享受更好的医疗保健服务。

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