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重大决策社会稳定风险第三方评估模式之建构理路

更新时间:2009-03-28

从地方探索到中央顶层设计,重大决策社会稳定风险评估(以下简称稳评)经过10余年的发展历程,至今在我国几乎所有县(区)均已建立了稳评制度。2005年四川省遂宁市率先推行稳评制度,后全国多地进行效仿和探索;2012年1月20日,中共中央办公厅、国务院办公厅制定了《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》,明确社会稳定风险评估作为重大决策的前置条件;2016年3月,国家 “十三五”规划纲要明确提出“落实重大决策社会稳定风险评估制度”,从“健全”到“落实”、由“机制”到“制度”,预示着稳评制度逐渐步入规范化发展阶段。参见:张玉磊,贾振芬.基于利益相关者理论的重大决策社会稳定风险评估多元主体模式研究[J].北京交通大学学报(社会科学版),2017,(03):54.重大决策社会影响性大,具有“牵一发而动全身”之效,但沿袭多年的传统稳评模式往往因存在同体评估之弊端而陷入形式主义困境。对此,笔者认为,重大决策社会稳定风险第三方评估(以下简称第三方稳评)模式是重构稳评制度的必要选择,正如李克强总理于2014年8月27日在国务院常务会议上所强调的那样:“要用第三方评估促进政府管理方式改革创新”。[1]

目前,第三方稳评模式尚处于少数地方评估实践初步探索阶段,还未成为主导性模式。探究第三方稳评模式的建构理路,在当前具有重要的理论与实践意义。

一、第三方稳评模式的概念与意义

所谓重大决策,是指涉及人民群众切身利益的重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、可能对社会稳定产生影响的的重大活动等,它往往对各类主体利益影响范围大、影响程度深,如涉及农村土地经营权流转方面的重要政策、涉及3000多万职工利益的事业单位改革措施、涉及养老和医疗等社会保险政策的重大调整、可能造成环境严重污染的重大建设项目等。第三方是指与重大决策制定或实施主体 (第一方)和决策结果利益相关方(第二方)没有行政隶属关系及直接经济利益关系的独立主体,主要包括专业评估组织、咨询公司、研究机构、专家学者、公众代表等。第三方稳评模式是指为有效预防、避免重大决策可能产生的社会稳定风险,在重大决策制定出台、组织实施或审批审核前,由独立于决策主体和利益相关主体的第三方对其社会稳定影响因素进行调查、分析和评估并提出预测结果和应对策略的风险评估方式。第三方稳评模式并非意味着在稳评过程中否决被评估对象、决策涉及对象等主体的评估参与权利,而是主张第三方稳评机构在评估过程中具有主导地位,发挥关键作用。[2]

就稳评而言,第三方稳评模式具有传统稳评模式难以比拟的优势:第一,利益中立优势。决策主体与评估主体合一模式存在天然缺陷,其原因在于决策主体在评估过程中易过多考量自身利益,毕竟重大决策实施带来的政绩需求较之存在未测因素的风险更为迫切,从而导致稳评成为“走过场”的象征性行为,无法发挥其预防和控制风险的功能。此外,与重大决策息息相关的利益群体在评估过程中利益选择的偏向性也会影响其对决策及其风险的态度。而第三方稳评模式由于其评估主体不受相关利益交叉的影响,一般来说能以相对超脱的姿态抵制各种非评估因素的影响,从而确保评估结果的公正性和客观性。第二,专业能力优势。稳评需要借助于问卷设计、概率抽样、数据处理等专业技术工具,而政府部门(项目建设单位)缺乏专业性稳评机构(组织),稳评专业人才储备不足,稳评过程中往往由临时抽调的非专业人员把关,其预期效果差。重大决策所涉及的利益多元而复杂,稳评是较为复杂的系统工程,政府部门即便拥有专职技术人员也不足以应对多领域、多专业的事务。第三方稳评机构具有明确的目标定位和功能定位,储备了相应的专业技术人才,能够提供更专业的公共服务。[3]第三,风险感知与沟通优势。利益群体对重大决策的态度、对政府的信任度等都是难以量化的评估因素,需要评估主体与相关利益群体之间能够近距离接触并进行调研。政府部门科层制模式往往对社会风险感知和反应不灵敏,而且受重大决策影响的利益群体一旦抵制决策,并由此滋生对决策主体乃至政府部门的不信任、不合作态度,在评估过程中获取其真实诉求就比较困难。而第三方稳评机构因其结构灵活多样,信息渠道分散而多元,对社会稳定风险往往能够及时感知、反应并预测。同时,第三方稳评机构的独立地位使其能够近距离接触利益群体,真实反映利益群体的诉求,获取具有参考价值的评估信息,促进利益纠葛双方以正确态度对待决策。

二、第三方稳评模式的实践探索与困境

(一)第三方稳评模式的实践探索

近5年来,各地陆续开展了第三方稳评的实践探索,其中以上海、江苏、湖北、辽宁等省份为代表。2012年5月,上海市引入第三方机构参与社会稳定评估,同年8月,出台了有关重点建设项目社会稳定风险评估咨询服务收费的暂行规定和暂行标准,具体为《上海市发展改革委、财政局关于印发〈上海市重点建设项目社会稳定风险评估咨询服务收费暂行规定〉和〈上海市重点建设项目社会稳定风险评估咨询服务收费暂行标准〉的通知》。并积极培育评估中介市场,充分发挥上海投资咨询公司等行业龙头在稳评业务培训、队伍建设等方面的作用;2013年12月,江苏省南通市印发了 《南通经济技术开发区开展 “第三方”社会稳定风险评估工作实施意见(试行)》的通知,对第三方稳评相关制度作出明确规定;2014年11月,湖北省宜昌市成立了首家社会稳定风险评估专业公司,其专家团队由三峡大学、宜昌市法学研究会等单位多名专家学者组成;2015年9月,辽宁省出台了《辽宁省第三方社会稳定风险评估机构培育管理办法 (试行)》,对第三方稳评机构的资质审核、评估程序、收费标准等予以详细规定;2016年1月,江苏省成立 “江苏省社会稳定风险评估促进会”,进行稳评行业协会治理方式的尝试。[4]

(二)第三方稳评模式面临的困境

有的家长认为接种了流感疫苗以后就不感冒了,或者之前接种过流感疫苗孩子仍患感冒就觉得疫苗没有用,这些想法是错误的。

尽管第三方稳评在多地探索过程中取得了一定的进展,但远未成为主导性模式,在实践中仍存在诸多困境。

目前,第三方稳评模式仍停留在理论研究与实践探索中,相关法律制度较为欠缺。关于第三方稳评机构的资质条件和认定标准、第三方稳评机构与委托主体之间的权利义务关系、评估程序、评估结果应用等内容都缺乏法律制度层面的规定。尽管一些政策性文件提及第三方稳评,但其多以党政部门“指导意见”或“暂行办法”名义出现,即便极少数以行政规章名义出现,法律位阶也低,强制力也弱。此外,虽然可以将第三方稳评纳入到政府购买公共服务制度范围内,但《政府采购法》《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等对其实施程序、资金管理、质量标准、监督管理等都缺乏具体规定,致使实践中政府在向第三方稳评机构购买服务时随意性较大。

在地方政府和官员考核体系中,经济发展一直是核心指标,唯GDP的片面性近年来虽有所纠正,但GDP总量、GDP人均、GDP排名等指标一直为各级政府所关注,在经济下行压力下这些硬指标显得更加重要。一些地方政府想方设法地出台拉动经济发展的各类重大决策、进行重大项目建设,而对于社会稳定风险则主要定位于“保证不发生大规模群体性事件”之底线。因此,在第三方稳评实践中,有的政府部门领导和工作人员认为稳评只是给重大决策出台提供合法性支持,不过是一项象征性政策“象征性政策”指不追求执行效果而以回应社会关注价值为主要目的的政策。See Murray Edelman:The Symbolic Uses of Politics,Urbana:University of Illinois Press,1964:78.而已,甚至认为稳评影响了政府工作效率、贻误了地区发展、阻碍了项目推进、增加了企业负担。[7]此外,基于政府长期的一元治理的制度惯性和思维惯性,使其相对于社会组织具有优势和主导地位,虽然在名义上主张多元主体参与政府管理,但实质上一些地方政府在主观上排斥第三方稳评机构参与稳评工作,认为政府部门才是稳评的唯一主体。

⒉评估过程主导性困境。目前,在评估过程中第三方稳评机构参与性有限,评估过程的主导权依然掌握在决策主体或项目建设单位手里。无论评估方案还是评估结论,都需要得到相关政府部门的审核认可;评估结果的应用及其程度也基本由决策主体决定,即便第三方稳评机构因重大决策存在高风险而提出不予实施、暂缓实施的评估建议,相关决策部门依然可能不顾评估结果而推行决策,导致评估与决策的分离。[6]

笔者认为,第三方稳评未能成为成熟的主导模式,主要是在理念层面、法律层面和责任机制层面存在掣肘因素。

第三方稳评若要成为具有刚性的实践模式,立法体系的构建是必要前提。笔者建议,在中央层面,国务院可在对《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见 (试行)》这一政策文件实施情况进行总结的基础上,依据宪法及相关法律制定 《重大决策社会稳定风险评估条例》。在此条例中,明确第三方稳评机构的主体地位,将当前政策文件中的“可委托”变为“必须委托”;明确以第三方稳评为必经程序的重大决策类型,笔者以为,当前如果将所有重大决策均纳入第三方稳评范围,难以符合稳评实践的客观环境,应有所取舍,并逐步扩大适用范围。根据社会性、技术性、矛盾性的强弱社会性判断标准是重大决策涉及的人群数量;技术性判断标准是重大决策涉及的专业技术和知识;矛盾性判断标准是重大决策可能引发的社会矛盾激烈程度。参见:王阳.重大决策社会稳定风险评估制度的效果分析——以“评估主体”的规定为重点[J].中国行政管理,2016,(03):119.对重大决策进行类型化区分,以确定不同第三方稳评机构的构成模式;清晰界定第三方稳评机构与决策主体、实施主体、监督主体及其他相关主体的权利义务关系,实施责任倒查机制,对不同情形下的责任主体、责任执行主体及承担责任方式作出细化规定;对第三方稳评的基本原则、基本程序、基本指标等重要内容作出具体规定,如稳评普通程序与简易程序及其适用条件等。待立法时机成熟后,全国人大及其常委会及时制定重大决策稳评法律,使第三方稳评成为法律的刚性要求。在地方层面,可以地方性法规、行政规章等形式专门制定《重大决策社会稳定风险评估条例》的实施细则,对第三方稳评的各项规定进行细化,使其更具可操作性和可执行性。当然,第三方稳评立法体系的构建也包括其他相关法律制度的创立或修改,如《社会组织法》的制定、《行政许可法》的完善等,从而为重大决策稳评第三方稳评模式实施营造更为完善的法治环境。

三、第三方稳评模式难行之源分析

⒊评估实效有限性困境。我国的第三方稳评机构起步晚,尚处于零散、自发阶段,难以形成竞争优势。同时,由于缺乏专业稳评机构的资质认定标准和相关法律规范,第三方稳评机构的质量参差不齐,很多机构没有形成一套涉及评估程序、评估指标、评估技术等方面的规范操作体系,因此难以从专业角度提出风险防治方案,专业评估能力远远不能适应稳评发展的需要。此外,在很多地方的稳评实践中,稳评成员多为工程技术领域的专家,缺乏具有法学、社会学、管理学等相关领域专家的参与,缺乏对社会稳定风险综合性的认识,缺乏深入的调研和统计数据,使得稳评的实效性大为降低。

(一)理念固化

⒈评估角色中立性困境。出于自律考虑,具有独立地位的第三方稳评机构一般会将公正性、客观性作为评估的基本原则。但实践中,第三方稳评机构往往由决策主体或项目建设单位进行选择和委托,一般情况下,委托部门或单位多委托与其存在紧密联系的国有部门或商业组织,评估经费由其决定和发放,风险调查、风险防范措施等也需要得到其配合与协调。第三方稳评机构为了维持双方之间长期合作关系,必要时会在中立性、客观性上作出让步,甚至由于利益输送关系导致评估主体被俘获,进而导致评估结论一味迎合委托方需要的结果。[5]此外,服务于稳评机构的专家也并非天然地具有独立性、中立性,他们经常为政府机构或市场主体提供专业服务,有的甚至成为利益集团的代言人,在评估中提供的意见难以摆脱身份、利益和立场的影响,最终导致评估结论的非中立性。

现有著作对于欲在该领域深入研究的学者来说大有益处,但对于初学者来说,入门过程具有一定难度。其原因在于:一方面,本领域知识理论性较强,而现有著作起点较高,与本科阶段知识没有很好的衔接;另一方面,大多数著作可能是由于篇幅所限,很多公式未给出详尽的推导过程,给读者的理解带来一定困难。针对这两方面原因,在选用教材时应注意教材是否能将新知识与旧知识的关系进行梳理,使读者由熟悉的知识开始入门,逐渐过渡到新内容,而且尽量做到每个公式给出详尽的说明和推导过程。

(二)法律缺位

速度采集部分,该系统采用的是带编码器的直流减速电机,电机尾部自带了13线的磁(霍尔)编码器,以减速比20:1的电机为例,车轮转一圈,电机可以输出260个脉冲,倍频之后是1040。编码器的额定工作电压是5V,集成了上拉电阻和比较整形功能,可以直接输出方波。利用stm32上的TIM2编码器功能采集电机输出的脉冲,测出电机的转速。

(三)责任模糊

稳评各主体之间的权责分配关系其成败得失,属于稳评中的核心要素之一。2012年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》明确了稳评的责任,即“属地管理、分级负责”“谁决策谁负责、谁主管谁负责”。但因其过于笼统,导致实践中存在不同理解,而且按照当时的文件精神,显然没有将第三方稳评主体的责任考虑进去。在第三方稳评实践中,由于维稳办、决策部门、政策实施部门与第三方稳评主体之间的责任不清晰,如果评估失误产生严重后果,责任很难落实到具体部门或个人身上。有些上级要求下级贯彻落实的或多部门联合推动的重大行政决策一旦出现风险,相互推卸责任的“踢皮球”现象就十分突出,往往是责任难以清晰界定,最终不了了之;还有些重大决策在评估阶段风险等级较低,而在实施过程中受多种因素影响导致风险等级提高乃至出现较为严重事故,此时稳评责任更难确定。[8]

四、第三方稳评模式的多元建构理路

(一)立法体系的构建

综上,尽管近年来第三方稳评机构在各地纷纷成立,但其覆盖的范围十分有限、所占比例偏小,如江苏南通市第三方稳评相对发展较好,但2015年1月至9月,全市社会稳定风险评估项目应用第三方评估的只占全市稳评项目总量的12%。参见:洪锋.基于内部控制理论的第三方介入环境污染型项目社会稳定风险评估机制研究[J].四川环境,2016,(05):125.社会稳定风险同体评估占主导地位的现状并没有改变。

(二)政府角色的履行

当前,第三方稳评尚处于初始阶段,政府的引导、培育和监督至关重要。第一,政府治理理念创新。政府应充分认识第三方稳评模式构建的重要性,树立社会稳定风险共治理念,充分调动第三方参与稳评的积极性和主动性。第二,积极培育第三方稳评市场。政府要了解和掌握当地第三方稳评机构的发展现状,出台支持、鼓励第三方稳评的配套措施,使第三方稳评专项经费支持常规化、制度化,通过工商、财政、税收等杠杆扶持和培育一批第三方稳评机构,吸引更多社会组织和社会力量参与进来,逐步形成第三方稳评市场。第三,加强认证管理和信用机制建设。根据相关准入标准规定,对稳评机构的资质条件进行严格审查,淘汰专业人才不足、服务质量差的稳评机构,使专业能力强、服务质量好、社会认可度高的稳评机构在市场竞争中获得有利地位。加强第三方稳评机构信用机制建设,在第三方机构信息资源库中记录其评估业绩,核定其信用等级,以此强化信用约束,激励第三方稳评机构增强评估自律性,提高服务水平。第四,加强第三方稳评考核责任机制建设。当前,已有不少地方制定了第三方稳评考核指标,但指标过多侧重于稳评数量,对稳评过程、质量和效果有所忽视。在问责时,除非发生了群体性事件,否则基本上以内部批评或象征性警告为主。对此,应对稳评中出现重大失误甚至伪造数据提供不实稳评结论导致决策失误的第三方稳评主体,依据法律法规相关责任条款严格追究责任。

Optimization and evaluation of traffic organization in subway construction area based on TransCAD

(三)行业治理的推动

工程咨询公司、律师协会等行业协会组织在推动稳评机构的健康发展和行业自律方面具有不可替代的优势。第一,在人才储存与发展上。各行业协会应建立专家库已储备稳评人才,当前,应增加专家库中法学、经济学、社会学等社科领域的人数和比例,从而增加稳评中的社科理论支持与研判力度。同时,通过组织稳评业务培训会、经验交流会、专家研讨会等培养稳评人才,提升其素质能力。第二,在机构示范化建设上。各行业协会应对第三方稳评工作实行常态化管理,依托行业经验优势推动第三方稳评机构的示范化建设并将其推广出去,以此引导本行业第三方稳评机构的良性竞争。第三,在信息化平台建设与应用上。各行业协会应主导建设本行业第三方稳评信息化平台作为不同主体信息沟通与反馈的媒介,在平台上公开评估方案、评估基本流程、评估结论等重要信息。此外,信息化平台还应开辟社会公众交流专区,了解社会公众对于重大决策潜在风险的态度,回应社会公众对稳评工作的质疑,吸纳社会公众对稳评工作的建议,必要时及时调整稳评方案、修正稳评结论。通过信息化平台,主管部门可以了解评估工作的进展情况,维稳办可以进行相关业务指导,利益相关主体和社会公众可以反馈对重大决策的态度和意见,从而为不同主体参与第三方稳评提供交流、反馈、配合、协调等常态化渠道。不仅如此,把握社情民意和社会舆论动向既有利于降低评估风险,又有利于重大决策实施时减缓社会过激反应,“网络舆论评估实际上提供了一个释放范围”。[9]

(四)改善内部治理环境

要成为主导性稳评模式,第三方稳评机构必须不断提升自身的能力和素质,而改善内部治理环境又是其提升能力和素质的必要途径。笔者建议,应从以下几个方面入手着力改善内部治理环境:第一,改进稳评技术与方法。针对当前稳评专业性欠缺的问题,第三方稳评机构应购置稳评专业书籍和电子数据库,汇编国内外稳评典型案例,借助各种资源构建一套具有自己特色的理论框架、指标体系、操作程序和评估方法,同时根据评估对象的特点灵活选择评估技术和方法,从而提供有针对性、说服力的稳评报告。[10]第二,健全内部治理制度体系。第三方稳评机构应健全稳评业务合同管理、流程管理、质量控制等制度,建立风险数据采集、专家评审、报告编制等环节的质量标准体系,并编制重大决策稳评员工操作指南,严格执行和贯彻各项规章制度,加强评估的程序化建设,从而实现第三方稳评的制度化、标准化和规范化。第三,加强自律机制建设。第三方稳评机构要增强稳评的责任心和使命感,坚持评估的中立性和客观性,坚决抵制不正当利益的诱惑,对违反稳评制度和纪律的员工,严格按相关规定予以惩戒,以提升第三方稳评的公信力。第四,增强财务“造血”能力。当前,第三方稳评对政府财政支出过度依赖的现状亟待改变,有条件的第三方稳评机构可以开展针对市场主体的商业性评估业务,以增加机构运营经费来源,改善经费依赖现状,以维护稳评的独立性地位。

进一步加强基础硬件平台建设,建成新数据中心和异地灾备中心,提供完善的硬件配套设施,为智慧理工建设提供坚实的基础硬件平台保障。

【参考文献】

[1]李克强.用第三方评估促进政府管理方式改革创新[EB/OL].中 国 政 府 网 ,http://www.gov.cn/xinwen/2014 -08/27/content_2741169.htm,2014-08-27.

[2]张建华.关于重大决策社会稳定风险评估中‘第三方”作用的思考[J].中国发展,2016,(02):72.

[3]张玉磊.多元主体评估模式:重大决策社会稳定风险评估机制的发展方向[J].上海大学学报(社会科学版),2014,(06):129.

[4]朱正威,石佳,吴佳,张保星.社会稳定风险第三方评估:实践进展、现实障碍与优化策略[J].江苏行政学院学报,2017,(04):98.

[5]张玉磊,贾振芬.基于利益相关者理论的重大决策社会稳定风险评估多元主体模式研究[J].北京交通大学学报(社会科学版),2017,(03):59.

[6]刘泽照,朱正威.掣肘与矫正:中国社会稳定风险评估制度十年发展省思[J].政治学研究,2015,(04):123.

[7]谭爽,胡象明.重大工程社会稳定风险评估中的“制度堕距”现象及成因:基于文本与个案实践的对比[J].云南行政学院学报,2017,(03):54.

[8]胡东,郑沫.论重大行政决策社会稳定风险评估制度的构建:理论、问题与对策[J].南京工业大学学报(社会科学版),2015,(01):99.

[9]徐亚文,伍德志.论社会稳定风险评估机制的局限性及其建构[J].政治与法律,2012,(01):78.

[10]张玉磊.重大事项社会稳定风险评估中的第三方参与:意义、困境与对策[J].内蒙古社会科学(汉文版),2014,(01):172.

 
徐钝
《行政与法》 2018年第05期
《行政与法》2018年第05期文献

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