0 引言

PPP(public-private partnership）是政府在公共建设领域面临资金不足的状况时，将民营资本引入而建立的公私伙伴关系。PPP的概念分为广义和狭义之分。凡是政府和私人资本为了提供公共产品和服务所建立的合作关系，我们都可以将之称为广义 PPP。 以前盛行的 BOT、BT、BOOT、BOO 等多种公私合营操作模式都属于广义PPP的范畴；狭义的PPP,也就是自2014年以来在一系列文件中所提及并大力提倡和推广的PPP，在操作模式上是指政府与私人部门组成一个特殊目的机构（SPC，Special Purpose Company），引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。与广义的PPP相比，狭义PPP中政府不仅在前期介入，当项目进入运营和管理阶段时，由双方组成的SPC负责项目的中后期建设和运营，政府也全程参与，风险共担，利益共享。

1 PPP在我国的发展历史回顾

PPP模式最早于1982年在英国被率先提出，而后在世界范围内得以推广。PPP在中国的发展大致可以分为三个阶段。

（1）1995年至2003年——探索阶段。在此期间，PPP模式作为一种新型融资模式被引入中国，在国家计委的主导下，在数个项目中试点运用，其中最有代表性的是广西来宾某电站项目。这一阶段的PPP主要目的是吸引外商来华投资，立法工作方面基本属于一片空白，顶层设计难以推进，在经过几年的发展之后，渐渐平息。

经过治疗,AB两组的手术时间和出血情况对比不存在统计学差异性(P>0.05)。AB两组的止痛效率不存在统计学差异性(P>0.0167),ABC三组的止痛效率、肺炎发生率、住院时间、满意度等存在统计学差异性(P<0.05)。AB两组外观满意度、肺炎发生率、住院时间不存在统计学差异性(P>0.0167)。

（2）2004年至2013年——“野蛮生长”阶段。2004年，建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（下称“126号令”），将特许经营的概念正式引入市政公用事业。各级政府也在此基础上纷纷出台各种法律法规及文件，引导本地区PPP的发展，PPP在我国进入“野蛮生长”阶段。在此阶段，PPP模式的主导方不再单单是计划发展部门，各行业主管部门和地方政府纷纷介入，资金也由前一阶段的外资为主进入多元化时代。但是由于制度不完善，风险分配不合理，主管部门管理水平不够等问题，这波PPP在野蛮生长的同时也累积了大量风险。

（3）2014年至今——“规范化”阶段。2014年，财政部颁布了 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）以此为标志，提出前文所说的狭义PPP的概念。此后，各级政府和各部门又相继颁布了多个文件，在迅速发展的同时逐步引导我国PPP模式应用进入规范化阶段。

2 PPP的运行模式及政府角色定位

在现有PPP的运营模式下（图1），主要的参与方包括政府部门、私营企业、银行金融机构、SPC机构和用户。其中政府部门在项目的各个阶段扮演者不同的角色（图2），这些角色对项目能否成功起到举足轻重的作用。

  

图1 PPP运行模式

  

图2 政府部门在项目各阶段的角色定位

（1）项目的决策阶段，作为项目的决策者和规划者

在决策阶段，政府部门对经过投资机会选择确定的项目编制项目建议书，进行可行性研究，对项目的投资估算、市场前景、投资回报、财务分析、国民经济分析等方面进行综合分析，最后确定该项目是否上马。在PPP正式启动前，政府相关部门要拿出该项目的实施规划方案，包括项目的拟建规模，对民营资本的要求，融资规模，运营年限及回收期限等实质性内容。在这一阶段，政府部门是项目的决策者和规划者。

（2）项目的招投标阶段，作为项目的组织者和谈判者

PPP主要涉及重大基础建设领域，如高速公路、地铁、隧道、桥梁、机场等，这类项目对资金的需求量巨大，单凭民营资本无法获得能满足项目的资金需求。这时，政府就要利用政府信用，发挥融资保障者的角色作用。一方面，政府提供一部分资金，另一方面，政府信用作为担保获得一部分贷款，多渠道解决项目的资金需求。

不得不说，黄梁是一个好男孩。他的父亲在官场叱咤风云，但他却简单纯真。当然，我们的交往是地下式的，这一点是我提出来的。黄梁不解地问，林林，为什么要偷偷摸摸的，年轻人谈恋爱，你未嫁我未娶，有什么见不得人的？

（4）项目的实施阶段，作为项目的监管者和接收者

项目确定以后，政府部门要向社会公布该PPP项目的信息，让有兴趣有能力的意向者有渠道获得该信息。之后，政府部门要按照招投标的流程组织招标活动，在确定中标企业后，政府部门要就该项目的具体条款进行谈判，谈判结束后双方签订最终合同。在这一阶段，政府部门承担的是招投标的组织者和合同条款谈判者的角色。

（3）项目的融资阶段,作为融资的保障者

项目进入了实施和运营阶段，政府部门就要承担起监管者的角色，负责监督和管理私营合伙人的一系列行为在保证合同约定的合理利润的前提下是否会损害社会的公众利益。等项目运营达到特许权经营协议规定的期限后，政府部门作为公众的代表，最后又会成为项目最终的接收者和拥有者。

3 我国PPP政府角色定位存在的问题

（1）参与者和监管者的双重角色冲突

在我国现在的PPP模式中，政府部门既是参与者，又是监管者，既参与PPP项目的各个阶段，又负责对民营资本进行监督。限于现有的法律体系并不完备，两种身份之间权责利的划分并不清晰，运动员和裁判员的双重身份必然会引起一系列的角色冲突。

一是对不同人员的培训内容分类上不够细化。厅直属各单位尽管每年明确了培训的方向、制定了培训计划，但是对不同级别、不同群体开展培训的内容细化程度还不够。二是培训内容和形式上对实际工作的指导性需要增强。在日常干部教育培训工作中更多地重视理论知识的学习，而缺乏足够的实际案例教学环境，有组织、有目的、有针对性的实践教学相对较少。 三是培训内容设定的广度不够。很多单位为了工作效率，更多地重视业务知识的学习培训，而对现代管理、科技信息化、文化建设、人文素养等方面知识的培训却相对较少，这样就直接影响队伍综合素质的全面提升。

（2）政府部门的监管机制缺失

有一种物品，它的个头儿不大，却有着大大的容量。它是你亲密无间的小伙伴，每天“趴”在你的背上，默默地陪你成长。它就是书包。

在PPP项目合作机制中，对于私营企业而言，政府的信用风险是其不得不面临的重大风险。政府部门有时在项目建设初期签订特许权经营协议时，在对于项目运营中的各种困难估计不足的前提下，也可能盲目做出承诺。随着困难的逐步出现和政府主管人员的不断更迭，会导致某些承诺无法兑现，甚至有时会出现与民争利现象。政府部门作为项目的监管者和保障者，如果其信用出现危机，将极大伤害民营资本参与PPP项目的积极性。

作为长期合作伙伴，政府部门和私人机构在漫长的合作周期中，从各自的立场出发，必然会出现各式各样的纠纷。一旦纠纷出现，在法律层面上寻求解决途径，将诉诸到地方法院进行解决。但是由于法院层级的限制，对于高层级的政府很难管辖。

（2）由自行监管向独立监管转换

（3）纠纷处理困难

在PPP项目的实施和运营过程中，民营资本由政府部门监督，政府部门却无人监督，只能依靠自行监督。当政府部门的自我监督机制失效时，会导致决策失误，社会的公共利益将受到极大损害。

4 PPP模式中政府职能角色的转换方向

（1）由“监督者”向“被监督者”转换

谷氨酰胺酶在小麦酱油发酵过程中不断地将L-谷氨酰胺转化为有鲜味的谷氨酸，从而提高小麦酱油的鲜味[9]。不同pH发酵条件下酱油成熟期谷氨酰胺酶活力的变化见图2。发酵液中谷氨酰胺酶活力随发酵天数的增加不断降低。整体而言，pH值为6.5的酱油发酵液中谷氨酰胺酶活力明显高于pH 5.4的发酵液，整体上高约30%。

政府部门在PPP中的监管者和参与者身份的重合，运动员和裁判员身份的混淆是很多问题的根源所在。从PPP发展较好的美国、日本、新加坡、英国等国家发展的经验来看，他们采用的办法是：一方面是政府部门作为参与者，在双方签订的特许权协议框架内遵守契约精神，履行合同内容，承担风险，获得收益；另一方面，政府作为监督者身份，设立独立的监督机构，对合同的履行过程进行监督和管理。

目前，我国也在财政部的牵头下成立了从中央到地方的PPP项目领导小组，但由于行政地位不突出，权力治理界限划分不清晰等问题，导致领导小组的统筹管理和协调作用不够明显。今后应统一立法，明确职责，划清边界，保证PPP项目的顺利推进，使政府部门和私人资本都能从项目中获得各自所需的社会效益和经济效益，同时也解决了由于政府部门自行监管机制失效而导致的一系列问题。

（4）政府的信用问题无法保证

4.因果关系。我国法律上的因果关系指一定的违法行为引起了某种损害后果与违法行为之间存在因果关系。第三人干扰婚姻关系的行为侵害配偶权的因果关系比较容易认定。第三人与过错方配偶的通奸、同居、重婚等行为在客观上实施了侵害配偶权的行为，这无疑会导致无过错方的配偶身份利益受损、从而引起受害人的精神痛苦。所以只要与有配偶者发生不正当的婚外性行为即可认定为因果关系成立。

地质灾害危险性评价选取地形起伏度C1(m)、地貌类型C2、工程地质岩组C3、活动断裂距离C4 (m)、岩溶发育程度C5、地震动参数C6、年平均降雨量C7 (mm)、矿山分布密度C8(个/100km2)、土地利用程度C9、地震动峰值加速度C10(g)等10个指标[17]。在这些指标中，工程地质岩组、岩溶发育程度、地貌类型、土地利用程度等为定性指标，其定量化见表1。

由于政府部门的监管机制缺失，只能依靠政府部门自行监管，从而导致一系列问题，影响了PPP项目的顺利实施。因此，应设立独立监管机构，将监管职能从政府的传统职能中分离出来，监督和管理政府部门在项目推进过程中的一系列行为，在保证公共利益的前提下保证私人资本获得合理的收益。监管的重心应向项目提供的产品价格、质量、服务等方面倾斜，最后形成由政府部门确定服务范围，项目公司提供服务，监管机构进行监管，法律予以法律授权的完善的监管机制。

（3）由风险规避者向风险的合理承担者转换

由于PPP项目投资巨大，回收周期长，其面临的风险巨大。政府部门应该把自己放到和民营资本平等的地位上，本着互惠互利、共担风险、共享收益的原则，各自承担自己最能控制的那部分风险。合理的分配风险是项目长期健康运行的强有力保障。

（4）由失信者向守信者转换

中央应制定实施I/M制度的上位法和基本原则，地方制定具体实施文件、配套指南，要明确检测标准、维护规范、数据规范、体系评估制度等要求。I/M制度涉及的相关部门需密切配合，汽车检测与维修治理数据需实现共享，这样才能实现对车辆的有效监管。应建立全方位的监管体系，综合运用路检、遥测、车载诊断系统(OBD)等多元化的手段对车辆进行监测，对I站M站、从业人员进行持续监管、培训，不断提升行业服务能力和水平。

政府的失信是私人资本介入基础建设领域的重大障碍。政府部门在项目决策阶段，就必须认真研究项目建议书和可行性研究报告，在此基础上做出正确的决策；在签订特许权经营协议时，要在合同条款中明确政府部门失约违约时的赔偿办法、赔偿额度、担保机构等；政府部门内部也要加强自身信用管理，强化内部考核奖惩机制，同时积极接受社会公众和监管机构的评估和考核。当政府变成一个守信者后，大量的私人资本会更加积极地参与到基础设施建设的浪潮中去。

参考文献

[1]李丽，丰景春，钟云，等．全生命周期视角下的PPP 项目风险识别 [J]．工程管理学报，2016，30（1）：54-59．

[2]李磊.我国PPP项目融资中政府行为分析 [D]．河北：河北大学，2016．

[3]刘佳佳．基础设施领域PPP模式中政府角色定位研究[D]．北京：对外经济贸易大学，2017．