自然资源国家所有权行使是实现自然资源属于“国家所有即全民所有”的价值原则的关键。而国家和全民的抽象性决定其无法直接行使所有权，物权法等法律规定由国务院代表国家行使所有权，由此发生所有者与行使者分离。在实践中，国务院需要通过分级代理的形式将行使自然资源国家所有权的职权分配给各级政府。因此，具体行使自然资源国家所有权的主体实际上就包括中央和各级地方政府，〔1〕 林彦：《自然资源国家所有权的行使主体—以立法为中心的考察》，《交大法学》2015年第2期。形成了“单一代表，分级行使”的模式。尽管这一模式既保证了国务院对自然资源国家所有权行使的统一领导，又有利于地方政府根据本地的实际情况、经济能力，因地制宜地对自然资源进行利用和管理。但是，这样层层“代理”或“分包”的现实安排极易导致自然资源国家所有权被政府权力条块分割，被地方利益和部门利益分解。〔2〕 王克稳：《论自然资源国家所有权的法律创设》，《苏州大学学报》（法学版）2014年第4期。具体而言，这种现实的制度安排面临着以下几个方面的问题：（1）在理论上，政府是公共利益的代表，它们的目标和行动最终都应当能够在“公共利益”上实现统一。但是在实践中，由于受经济发展、利益驱动、政绩考核等因素的影响和制约，各级政府和部门必然有独立于国家之外的地方利益和部门利益，那么，应如何防止地方政府及主管部门在行使自然资源国家所有权时以地方利益或部门利益替代公共利益进行权衡和行动？（2）政府在行使自然资源国家所有权过程中具有公法和私法双重身份属性，如何防止政府以管理权行使替代所有权行使，或以混淆两种权力的界限谋取私利？（3）在“单一代表，分级行使”的现实模式下，如何保障作为权利主体的全民的共同意志和利益能够得到统一体现和实现？归结起来，这些问题的核心就是：在由政府行使自然资源国家所有权的情况下，应当如何维护全民作为自然资源所有权主体的法律地位，保障政府按照人民意志行使所有权，维护人民公共利益，实现人民共同福祉？从实践来看，这一问题在现有的制度安排中并没有得到解决。自然资源国家所有权在政府手中经常成为脱缰之野马，政府欲坐享私权的利益时，便毫无限制地将自然资源国家所有权当私权行使；政府欲独断公权的好处时，又瞬间祭出自然资源国家所有权的公权大旗。〔3〕 税兵：《自然资源国家所有权双阶构造说》，《法学研究》2013年第5期。一些政府通过这种魔术般的手法将全民所有的自然资源变成了地方所有、部门所有甚至个别人所有的资源。而人民则很难在自然资源国家所有权行使中表达意志和实现利益，自然资源属于“国家所有即全民所有”在实践中成了难以实现的“神话”。因此，如何从制度上巩固和维护全民作为国有自然资源的所有权主体的法律地位，并对政府行使自然资源国家所有权的权力进行有效制约，防止全民所有的自然资源被各级政府通过权力而转化为政府所有，实现“国家所有即全民所有”的制度价值，就成了学术界和实务界近年来时常讨论的共同话题。

一、自然资源国家所有权行使不能缺乏民主监督

自然资源是一个社会的重要经济要素和基本物质保障，是人类赖以共存的生态环境的物质载体，具有明显的公共性特征。〔4〕 巩固：《自然资源国家所有权公权说再论》，《法学研究》2015年第2期。我国《宪法》第9条规定自然资源属于“国家所有即全民所有”，明确宣示自然资源属于全体人民的共同财富。以此为基础，物权法和自然资源单行法对自然资源属于“国家所有即全民所有”进行了具体的规定，建立自然资源国家所有权制度以实现宪法第9条的规范价值。自然资源国家所有权制度以实现全民公共利益为价值取向，其核心就是要维护全民作为自然资源所有权主体的法律地位，为全民合理共享自然资源利益提供基本的权利和制度保障。

（一）全民是自然资源国家所有权的真正主体

我国法律规定自然资源属于“国家所有即全民所有”，这既是由自然资源的重要战略地位决定的，也是由我国实行社会主义制度的国情决定的。全民所有制是我国社会主义制度的本质要求，在全民所有制下，作为重要生产资料的自然资源应当归全民所有。自然资源国家所有权制度就是我国法律确立的实现自然资源全民所有制的法律路径。〔5〕 程雪阳：《中国宪法上“国家所有”的规范含义》，《法学研究》2015年第4期。“国家所有即全民所有”立法表达，既是对自然资源国家所有权的直接定性，也是对其主体的明确规定。这里的“国家”就是特定主权范围内的人民，国家所有与全民所有具有内在的一致性。〔6〕 张千帆：《城市土地“国家所有”的困惑与消解》，《中国法学》2012年第3期。在法律上，人民以“国家”名义享有自然资源的所有权，是自然资源真正的所有权主体。而作为真正的所有权主体，人民理所当然有权利参与自然资源的管理和利用，有权利决定自然资源的处置和参与自然资源收益的分享等。

相关临床资料表明，糖尿病患者并发肺炎的发生率约为正常人群的10倍以上，且糖尿病并发肺炎死亡率约为糖尿病未并发肺炎死亡率的8倍以上，也是普通肺炎患者死亡率的6倍以上。因此，糖尿病并发肺炎对患者的身体健康、心理健康及生命质量均造成严重威胁。因此，如何有效提高防御力度，以提高糖尿病患者的生命质量十分重要[2-3]。

在调查的集装箱航运企业中，有60%的企业认为中美贸易战一旦发生，业务量将减少10%以内或减少10%～30%，仅30%企业认为中美贸易战对公司业务影响不大。可见，集装箱航运企业总体认为中美贸易战对国际集装箱运输业务会带来较大程度的影响。

（二）民主监督是全民实现所有权主体地位的基本要求和根本保障

虽然法律明确规定自然资源属于国家所有即全民所有，但是这种权利结构意味着所有权主体不可避免地会出现“虚置”或“缺位”现象。〔7〕 孙宪忠：《“统一唯一国家所有权”理论的悖谬及改革切入点分析》，《法律科学》2013年第3期。全民虽然是自然资源的最终所有者，但是在法律上却是一个高度抽象的概念，并不是现代法律中的权利主体。〔8〕 李昌庚：《国家所有权理论拷辨》，《政治与法律》2011年第12期。实际上，无论处于何种社会形态，全民都无法直接参与建构自然资源国家所有权，也无法直接行使自然资源国家所有权。那么，全民如何才能够实现作为所有权主体的权利和利益呢？现代民主法治的制度实践表明，全民只有通过一定形式的民主制度和程序，才能汇聚力量，凝聚共识，表达共同意志和维护公共利益，也只有具备民主制度和程序才能将形成的共同意志和公共利益以法律的形式固定下来。可以说，人民通过民主制度和程序来实现共同愿望和利益，既是人类社会历史发展的经验总结，也是现代民主法治国家建构的基本原理。实际上，自然资源国家所有权的建构首先是借助人民代表大会这一民主制度和程序完成的。在无法直接行使所有权的情况下，全民同样需要借助一定形式的民主制度和程序来行使权利，实现共同意志和利益。具备一定形式的民主制度和程序机制，全民才可能以一定的形式参与立法、审议重大决策、表决议案以及实施监督等参与行使自然资源国家所有权。若没有一定形式的民主制度和程序机制，全民实际上就难以对自然资源国家所有权行使施加影响，其作为自然资源国家所有权主体的法律地位也就失去了基本保障。因此，民主制度和程序本质上是自然资源国家所有权的内在要求和基本制度构成。

其次，人大监督政府行使自然资源国家所有权是人民通过权力机关行使民主权力，实现以权力制约权力，保障政府正当行使自然资源国家所有权的基本途径。政府身份的公法性足以使自然资源国家所有权的行使具备公权力行使的特征，若没有良好的制约机制，政府同样可能在国家所有权行使的过程中滥用权力。〔34〕 肖泽晟：《自然资源国家所有权的宪法限制》，《南京工业大学学报》（哲学社会科学版）2011年第4期。而人大监督的实质就是人民通过民主程序在一定程度上参与自然资源国家所有权的行使，对政府的权力进行规制和制约，确保政府能够尊重人民意志，服从人民指令，维护人民利益，防止政府将全民所有的自然资源作为实现地方政绩、短期利益等狭隘目的的工具。人大监督为人民约束政府权力和监督政府行使自然资源国家所有权提供了基本路径和制度保障。

总之，在自然资源国家所有权的法律构造中，人民是所有权主体，政府是接受法律授权行使全民性质的国家所有权，其最终目的是为了维护和增进人民的公共福祉，因而政府必须尊重人民意志，服从人民指令，维护人民利益。而政府是否尊重人民意志，服从人民指令，维护人民利益，当然需要由人民来检验和评价。在现代法治国家中，人民必须借助于一定的民主制度和程序才能有效地行使权力，对政府行使自然资源国家所有权的工作进行有效的检验和做出理性的评价。

（三）没有民主监督就没有真正意义上自然资源国家所有权

从比较法角度观察，许多国家特别是新兴市场国家的宪法或特别法都规定石油、天然气等重要的自然资源属于人民所有。〔11〕 邱秋、张晓京：《当代自然资源国家所有权制度发展的新趋势》，《湖北经济学院学报》2011年第5期。在此规定的基础上，这些国家一般都有相应的民主制度和程序来保障“全民所有”的正当实现。其中，公共信托理论认可度比较高，适用范围比较广。〔12〕 吴卫星：《论自然资源公共信托原则及启示》，《南京社会科学》2013年第8期。根据该理论，政府作为全民所有的自然资源的受托人，是为全民管理自然资源。“如何制约公权力、最大限度地维护公共信托财产是公共信托理论的核心。”〔13〕 侯宇：《美国公共信托理论的形成与发展》，《中外法学》2009年第4期。在实践中，任何公民对政府管理公共自然资源的行为都享有诉权，可以通过提起公民诉讼来实现监督。〔14〕 ERIN RYAN, Public Trust and Distrust: The Theoretical Implications of The Public Trust Doctrine for Natural Resource Management, Environmental Law, Vol.31:477,（2001）.因此，在实践中，公共信托理论本质上就是公民可借以实现民主监督、保障公共资源归全民共享的民主制度程序。〔15〕 Michael C.Blumm, The Public Trust Doctrine in Environmental and Natural Resources Law, Carolina Academic Press,2013,P26.相较而言，我国立法对自然资源国家所有权予以原则性规定的同时，却没有建立相应的民主决策、民主管理和民主监督制度来保障其正当实现，这已成为我国自然资源国家所有权的主要制度短板。实践表明，在缺乏有效民主监督的情况下，“国家所有即全民所有”的制度价值很容易在实践中被政府自身利益、地方利益以及权力滥用和腐败等行为架空。

首先，在缺乏民主监督的情况下，政府极易通过权力将全民所有的自然资源转变为政府所有和部门所有。缺乏民主监督制度，人民便难以对政府行使自然资源国家所有权进行有效监督。在此情况下，行使自然资源国家所有权的政府就可以轻易地以自己的意志甚至个别领导的意志替代人民的意志，恣意行使自然资源国家所有权。实践中，为了片面追求经济利益、地方利益和短期利益，“各级政府如私人所有者般如饥似渴地行使着对自然资源的占有、使用、收益及处分权能，很少考虑公众的诉求和利益，国家所有权的行使几乎不受约束，全民所有完全被架空。”〔16〕 同前注〔2〕，王克稳文。违法填海造地运动、〔17〕 王小乔、邓瑾：《填海“大跃进”：大规模填海造地造房运动的背后》，《南方周末》2011年8月13日第13版。国家级自然保护区被经济开发区侵蚀而面临瓦解危机、〔18〕 沈孝辉：《开发狂潮中自然保护区向何处去》，载杨东平主编：《中国环境发展报告（2012）》，社会科学文献出版社2012年版，第134页。违法填湖造地导致大量湖泊在人间“蒸发”〔19〕 杨宁：《武汉大量围湖楼盘涉嫌违规 ：万亩湖面缩至119亩》，《人民日报》2012年3月29日社会版。等种种现象表明，在缺乏人民民主监督的情况下，有些政府的行为已经严重背离了人民的意志，损害了人民的利益，自然资源国家所有权在一些政府手中已沦为谋取片面经济利益的工具。

其次，缺乏民主监督，自然资源国家所有权在政府手中极易成为某些领导干部独断和掩盖腐败的正当性面具。缺乏民主监督，就意味着作为所有权主体的人民在自然资源国家所有权行使中完全“缺位”，很难对政府行使自然资源国家所有权的权力进行监督和制约。在此情况下，一些政府及其领导干部就有可能背弃人民信托，独断专行，走向腐败。十八大以来的巡视和执纪审查发现，国有自然资源管理领域的腐败不是个别现象，而是具有一定的地域性和周期性的普遍现象。全国矿产资源比较富集的13个省（区、市）被中央巡视组指出，在国有自然资源处置和分配中存在腐败问题。〔20〕 李靔：《矿产资源开发领域腐败问题透视》，《中国纪检监察》2016年第10期。由此可见，行使自然资源国家所有权已经成为某些政府和干部权力寻租和腐败的重要领域。这些权力寻租和腐败行为背弃人民信托，侵害人民利益，造成严重社会不公，已引起了民众的强烈不满。

首先，人大监督有利于巩固和维护人民作为自然资源所有权主体的法律地位。在自然资源国家所有权行使中，特别需要民主程序来保障政府公平、公正地行使权力，防止任何人利用国家所有权行使形成资源独占和垄断，从而损害自然资源国家所有权的制度价值。人大监督就是促进政府依法正当行使自然资源国家所有权的民主制度，有利于促进国有自然资源分配的公平性和合理性，维护人民的权利主体地位，体现在三个方面：一是人大监督本身就是人民以民主方式参与行使自然资源国家所有权的直接体现。二是人大监督能够集中体现人民的意志和利益诉求，并可以通过审议、批准专项报告、要求整改、撤销政府行为等方式，将人民意志和利益体现到政府行使自然资源国家所有权的工作中。三是人大在监督中可以更广泛地征集民意，通过调研、执法检查、听证等机制引导公众理性参与监督，并形成具有法律效力的监督意见，促进政府在行使自然资源国家所有权时更好地实现人民的愿望，维护人民的利益。

混凝土表面防腐涂层执行交通行业有关标准，涂层与混凝土表面的粘结力不得小于1.5MPa，涂层性能要求见表2。

最后，缺乏民主监督，人民就难以参与全民所有的自然资源的收益分配和共享。目前，国有自然资源收益分配和使用的决策权和管理权主要掌握在政府手中，人民难以在这过程中表达意志，实现作为所有者的利益诉求。在人民无法实质性地参与决策和监督的情况下，政府当前确立的公共资源收益分配和共享机制就存在很多问题：缺乏合理的财政收支预算结构、〔26〕 王旭：《论自然资源国家所有权的宪法规制功能》，《中国法学》2013年第6期。大量国有自然资源被无偿占有和使用、〔27〕 以矿产资源为例，“据不完全统计，中国15万个矿山企业中仅有2万个是通过市场机制取得矿业权，其他绝大多数矿山企业特别是国有企业还是无偿占有矿业权。”董小君：《资源补偿不足成短板 西部成富饶的贫困地区》，《中国经济时报》2007年7月20日第5版。资源收益上缴比例太少、〔28〕 同前注〔21〕，王涌文。资源收益管理、分配和使用不透明、不合理等。〔29〕 叶榅平、郭军武：《自然资源国家所有权收益共享的基本路径与制度保障》，《管理世界》2018年第2期。在此情况下，人民实际上也就无法真正公平合理地分享全民所有的自然资源的收益。

三是履职行权有了新起色。依法行使选举权，选好人大代表和国家机关工作人员。全部7个镇均做到每年召开两次人代会，依法组织听取和审议各项报告等，部分镇还将行使重要规划编制等重大事项决定权列入人代会议程。监督方面，各镇街人大按照区人大常委会的统一部署，认真组织代表参与“三民”活动、局长访谈、受聘部门监督员及“谋大局尽职责当标兵”等社会监督和主题实践活动，收到较好的社会反响；开展年中调研和会前视察活动，提出了一批有价值的意见建议，部分镇街还结合辖区重点工作，组织代表积极参与社区建设、拆迁改造、精准扶贫等，促进了相关工作的开展。

综上，在现有的自然资源国家所有权行使制度下，缺乏民主监督，就意味着人民在自然资源国家所有权行使中完全“缺位”，难以对政府行使自然资源国家所有权进行有效监督，导致政府违背人民意志滥用权力、损害人民利益的现象十分普遍，自然资源国家所有权的正当性基础受到了严重侵蚀。因此，没有完善的民主监督制度，就不会有真正意义上的、全民所有性质的国家所有权。〔30〕 马俊驹：《国家所有权的基本理论和立法结构探讨》，《中国法学》2011年第4期。

二、人大监督是实现自然资源国家所有权行使民主监督的合理路径

在我国现有体制下，由人大对政府行使自然资源国家所有权实施监督，是人民检验、评判和约束政府权力行使的基本民主制度和程序。主要理由有三点：一是人大监督是我国人民实现民主监督的基本制度保障，由人大监督政府行使自然资源国家所有权契合自然资源国家所有权对民主监督的内在要求。二是国务院是根据全国人大的立法授权代表国家行使所有权，“国务院作为被授权者必须就授权事项对全国人大负责，接受全国人大监督，这是现代法治的基本原理。”〔31〕 屈茂辉、刘敏：《国家所有权行使的理论逻辑》，《北方法学》2011年第1期。因此人大监督是自然资源国家所有权行使制度的必要构成。三是人大监督能够对政府权力构成有效制约，并促进自然资源国家所有权的制度价值得以有效实现。

（一）人大监督契合自然资源国家所有权对民主监督制度的要求

人民代表大会及其常务委员会的监督权（以下简称人大监督权），是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权，是人民的神圣权利。人大监督制度，是作为国家根本政治制度的人民代表大会制度的重要组成部分。〔32〕 程湘清：《论人大监督权》，http://npc.people.com.cn/GB/10821973.html（最后访问日期2018年3月23日）。因此，人大监督是人民实现民主监督的基本形式、途径和保障。〔33〕 盛涛：《人大监督的性质及其完善途径》，《党政干部学刊》2007年第9期。人大监督属于权力机关对行政机关的监督，体现了政府权力的来源及性质。在自然资源国家所有权行使制度中，人民是自然资源国家所有权的主体，政府是行使自然资源国家所有权的主体，人民有权力对政府行使自然资源国家所有权进行监督。而人民代表大会制度正是人民对政府行使监督权的民主制度。因此，人大对政府行使自然资源国家所有权进行监督体现了人民—人大—政府三者之间的权力关系，不仅契合人大监督制度的性质和原理，而且能满足自然资源国家所有权行使制度的内在要求。

首先，人大监督政府行使自然资源国家所有权是人民行使所有者权利的重要体现，缺少了人大监督，人民作为自然资源国家所有权主体的法律地位就失去了强有力的保障。全体人民是自然资源国家所有权的真正主体，全国人大作为全体人民行使权利的最高国家权力机关，在自然资源国家所有权的建构和行使中居于关键地位，国务院行使自然资源国家所有权的权力来自它的立法授权，自然应对它负责，受它监督，不能脱离或者违背全国人大的意志和指令行使国家所有权。人大监督政府行使自然资源国家所有权，本质上就是人民维护所有权主体地位的体现和方式，没有人大监督，人民的所有权主体地位就缺乏基本保障；动摇了人大监督权，也就是动摇了人民作为自然资源国家所有权主体的法律地位。因此，应当把加强人大监督作为完善自然资源国家所有权、确保人民实现所有者权益的重要内容和制度保障。

然而，我国立法者似乎没有意识到民主制度和程序对于实现自然资源国家所有权的重要意义，因而现有立法没有规定具体的民主制度和程序保障人民参与行使自然资源国家所有权，而是直接规定由国务院代表国家行使所有权，试图通过政府行使所有权来实现人民的公共利益。这种制度安排隐含着这样的理论假设：我国是人民民主专政的社会主义国家，国务院是权力机关的执行机关，因而国务院理所当然是人民公共利益的代表，由国务院行使自然资源国家所有权，当然能够体现人民意志、维护人民利益。在实践中，国务院将行使自然资源国家所有权的职权分配给各级政府及其主管部门，同样隐含着这样的理论设想，即在人民民主专政的社会主义制度下，各级政府都是人民的政府，政府的各项政策和各种行为必然都是为人民公共利益服务的。因此，地方政府和中央政府在目标上是一致的，能够在行使自然资源国家所有权中共同实现人民的公共福祉。然而，这样的理论假设存在很大误区。受地方利益、政绩考核等多种因素影响，各级政府及部门都有自身利益、地方利益和部门利益追求，而政府的自身利益、地方利益和部门利益并不等于公共利益。〔9〕 吕忠梅：《监管环境监管者：立法缺失及制度建构》，《法商研究》2009年第5期。何况，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”〔10〕 ［法］孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。若缺乏有效监督，政府行使自然资源国家所有权同样存在权力滥用、以权谋私等风险。由此可见，尽管我国各级政府在性质上都是人民的政府，但是人民政府并不等于人民，由政府行使自然资源国家所有权并不能当然地实现人民的公共利益。为了防止政府权力滥用，人民作为权利主体更需要对政府行使自然资源国家所有权进行严密监督。人民监督政府最基本的法律途径就是民主监督，即人民必须借助民主程序才能真正有效行使监督权，对政府行使自然资源国家所有权施加影响，督促政府按照人民的意志行使自然资源国家所有权。因此，民主监督是我国法律规定的自然资源国家所有权行使制度的内在要求和重要内容。若缺乏民主监督，自然资源国家所有权行使制度本身就是不完整的，必定无法在实践中正当运行并取得预期效果。

再次，人大监督政府行使自然资源国家所有权，是人大代表人民对政府的监督，因而也是最能体现人民意志的民主监督方式。人大监督是权力机关对执行机关的监督，本质上就是人民通过正式的法律制度对政府行使自然资源国家所有权进行民主监督，是自然资源国家所有权的所有者对行使者的监督，因而，人大监督具有制度性、民主性和至上性，其价值功能和法律效力是其他监督方式无法替代的。

别呦呦说：“有一种野菜叫燕子不来香，叶芽香嫩，吃了第一口，想吃第二口，可惜现在见不着了。”我说：“燕子不来香，这名字好听。”别呦呦说：“这种菜，要早采，燕子一来，它就变得腥臭，不能吃了。”一边走，一边唱：

总之，人大监督是人民对政府行使自然资源国家所有权进行民主监督的基本形式和保障，它能够比较直接地督促政府在行使自然资源国家所有权过程中尊重人民意志、服从人民指令、维护人民利益，因而，能够更好地巩固人民作为自然资源所有权主体的法律地位。

（二）人大监督是人民对自然资源国家所有权行使进行民主监督的制度选择

按照监督法，人大监督工作由人大常委会负责。而人大常委会的工作千头万绪，涉及方方面面，若无具体负责监督工作的组织机构，人大监督权实际上很难有效落实。〔44〕 秦前红：《地方人大专门委员会的功能设计及其监督实践》，《国家检察官学院学报》2018年第1期。加上政府行使自然资源国家所有权的工作非常复杂，行使主体涉及一级政府的多个部门，工作内容涵盖范围非常广泛，牵涉经济、生态、社会保障等方面的价值考量，若没有强有力的组织保障，人大常委会很难胜任监督政府行使自然资源国家所有权的使命。

The function of the system′s experiment text: as shown below in Figure 10, users can customize the order of the tests, combine the instrument, and realize the function of simulating industrial automation testing finally.

从人大监督制度本身来看，政府根据法律规定行使自然资源国家所有权实际上也是一项法定的政府工作。根据宪法和监督法，政府工作应当接受人大监督，监督政府工作既是人大的权力，也是人大的职责。具体而言，政府行使自然资源国家所有权的目的就是为了实现自然资源属于“全民所有”所承载的制度价值，最终就是为了实现人民的公共利益，政府不存在也不应该追求独立于人民公共利益之外的私人利益。〔37〕 同前注〔30〕，马俊驹文。因此，政府行使自然资源国家所有权本质上是履行一项法定职责，〔38〕 同前注〔26〕，王旭文。既不能越权履行职责，也不得放弃履行职责，这应是自然资源国家所有权行使制度的题中应有之义。根据监督法，政府履行法定职责是否符合法律规定，是否符合人民公共利益，需要接受人大监督，人大有权力也有义务对政府履行职责的情况进行监督。因此，全国人大通过立法授权国务院行使自然资源国家所有权的同时，也为自己设定了对国务院行使自然资源国家所有权的工作进行监督的职责。根据相同的原理，在国务院需要通过分级代理制度授权地方政府行使自然资源国家所有权的情况下，地方政府行使自然资源国家所有权理所当然需要接受地方人大监督，而地方人大也同样具有监督地方政府行使自然资源国家所有权的权力和职责。

由此可见，人大监督属于授权者对被授权者的监督，契合现代授权制度的基本原理；同时，人大监督也是自然资源国家所有权行使制度的题中应有之义，是自然资源国家所有权行使制度的重要内容。因而，人大监督理所当然是人民对政府行使自然资源国家所有权进行民主监督的必然制度选择。

（三）人大能够对政府行使自然资源国家所有权发挥民主监督功能

人大监督不仅契合自然资源国家所有权行使对民主监督的内在要求，而且能够发挥民主监督功能，促进自然资源国家所有权的制度价值得以有效实现。

再次，缺乏民主监督便难以确保政府积极履行职责，妥善管理国有自然资源资产。政府根据法律授权行使国家所有权，本质上是对全民履行一种信托义务。〔21〕 王涌：《自然资源国家所有权三层结构说》，《法学研究》2013年第4期。然而，在实践中，许多政府和主管部门并没有忠实地积极履行职责，妥善管理和保护全民所有的自然资源。据《瞭望》新闻周刊记者调查，在违法采矿猖獗的时期，山西违法开采的“黑矿”的数量比合法矿还多，国有煤矿遭受严重侵害却无人监管。〔22〕 谭剑、胡靖国：《“官矿勾结”的破窗效应》，《瞭望》2011年第4期。再如，由于缺乏监管，海洋渔业资源遭受严重破坏，近海海域渔业资源严重枯竭；〔23〕 国发〔2006〕9号：《国务院关于印发中国水生生物资源养护行动纲要的通知》。曾经美丽的云南滇池受到毁灭性破坏。〔24〕 赵杨：“滇池悲剧”能否为生态破坏敲响警钟？http://news.cjn.cn/cjsp/xs/201405/t2474519.htm（最后访问日期：2018年2月1日）。大量的事实表明，在缺乏有效民主监督的情况下，肩负行使自然资源国家所有权的政府对大量存在的资源侵害和破坏问题往往视而不见，不闻不问，即使监管，也往往以象征性处罚、以罚代管，运动式执法等方式敷衍了事，没有很好履行监管和保护国有自然资源的职责。〔25〕 同前注〔2〕，王克稳文。由此可见，缺乏民主监督，意味着全民的“所有者”地位“虚置”，人民难以对自然资源遭受侵害予以监管和救济，也难以责令政府积极履行救济和保护职责。

综上所述，初中教师在开展化学教学的过程中，有目的、有意识的提高学生的科学素养是非常必要的。在此模式下，不仅可以展现出学科价值，使得化学教学更有意义，也能推动学生的全面、综合发展，为其后续的深入性学习打下基础。虽然，在当前，部分教师在此方面的意识还比较淡薄，但我确信只要在大家的持续努力下，一定能改善这一现状，促使我国的教育事业得以更加持续、稳定的发展下去。

再次，人大监督有利于防止政府在自然资源国家所有权行使中滥用权力，损害人民公共利益。人大监督的实质是以权力制约权力：一是人大在监督中采取的措施具有强制性，政府必须接受和服从。二是对于政府违法和不正当行使自然资源国家所有权，造成国有自然资源资产流失、破坏的，人大有权予以处置，可以撤销政府的相关决定、指示或命令，并可根据情节轻重对相关领导干部做出责令引咎辞职、免职、撤职的处置决定，直接对政府的权力滥用行为予以控制。〔40〕 倪春纳：《强化人大监督权力途径的研究述评》，《天府新论》2012年第3期。三是对重要自然资源的处置，人大可以要求政府事先汇报处置方案，人大审议后若不予通过，政府不得进行处置。四是对于已经造成的国有自然资源损害、流失和破坏，人大可以督促政府依法进行调查和责任追究，可以督促人民检察院等相关主体依法提起公益诉讼，追究相关部门和有关侵权主体的法律责任。〔41〕 胡卫列、田凯：《检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究》，《行政法学研究》2017年第2期。由此可见，人大具有多种监督手段和措施，从事先、事中及事后对政府行使自然资源国家所有权的权力形成制约，防止政府滥用权力，损害公共利益。

其次，人大监督能够有效维护自然资源国家所有权行使的统一性，防止政府通过权力将全民所有的自然资源变为“政府所有”或“地方所有”。政府可以根据宪法和法律规定接受人民的委托行使自然资源国家所有权，但不能未经民主程序擅自处置全民所有的自然资源。人大监督就是强调授权者对被授权者进行监督，提醒和敦促政府要尤其注意不能将“国家所有”理解为“政府所有”。相对政府的内部监督而言，人大监督具有超脱性，能更好地从公共利益角度对政府行使自然资源国家所有权的工作进行判断。对政府为片面追求经济利益而损坏生态利益和自然资源社会保障功能的行为，对政府受地方利益、部门利益局限性影响而做出不符合人民公共利益原则的行为，人大可以行使监督权要求政府整改和纠正，甚至可以直接撤销这些行为，最大限度地促进政府行为的公益性和全局性。人大监督可能会剥夺地方政府一些局部的、眼前的利益，但是它能够保障和促进人民整体利益和长远利益的实现，这从根本上也有利于地方利益的实现和增长。〔39〕 肖太福：《论人大监督权》，《团结》2004年第3期。因此，人大监督有利于促进中央和地方政府在行使自然资源国家所有权时维持目标和利益上的完整性和统一性。

总之，“人民代表大会既是立法机关，也是监督机关，既是人民意见的代言者，也是人民的眼睛，应当按照宪法的要求承担起对国家所有权行使者的监督使命。”〔42〕 同前注〔31〕，屈茂辉、刘敏文。近年来，中央也多次强调，要健全自然资源国家所有权制度，加强人大对国有自然资源资产管理的监督。其中，十八届三中全会提出，要“加强人大国有资产监督职能”；十九届中央深改组第一次会议则进一步具体指出，要建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度，支持和保证人大依法行使监督权，推进国有资产管理的公开透明，使国有资产更好服务发展、造福人民。〔43〕 《全面贯彻党的十九大精神 坚定不移将改革推向深入》，《人民日报》2017年11月21日第1版。在此情况下，如何建立合理有效的自然资源国家所有权行使的人大监督制度，就成为事关人大是否能够顺利完成这一新时代的历史使命的重要议题。

风影急匆匆地又要走了，红琴也挎着一篮子磨菇要回家了。冷不防她窜上去拦在他的面前，她让他等一等，随即就从细腰上取下一根红色的裤腰带子，闭上眼睛默默地念了一阵子，然后她将它挂在树枝上，打了一个丁香结。他问她什么意思，她笑容满面，说这个结就代表着他们这次见面，下次还在这里见面，再打一个结。她说只要心诚，每次打结许个愿，等到打了七七四十九个结，心里想什么好事，就能如愿以偿了。

三、应完善制度实现自然资源国家所有权行使的人大监督

尽管全国人大常委会于2006年专门颁布了监督法，但是由于受理念、立法、体制、能力等因素的制约，自然资源国家所有权行使的人大监督仍然缺乏足够的制度保障。要而言之，这种制度不足主要表现在以下几个方面：一是缺乏专司人大监督工作的组织，致使人大监督因缺乏强有力的组织保障而无法有效落实到自然资源国家所有权的行使实践中。二是政府行使自然资源国家所有权的工作涉及面非常广泛，人大监督在实践中难免显得无能为力。三是对政府行使自然资源国家所有权工作缺乏科学合理的评判机制。四是现有的人大监督措施和程序缺乏针对性，难以直接适用于自然资源国家所有权行使的监督工作。因此，要想真正发挥人大对政府行使自然资源国家所有权的民主监督功能，就必须有针对性地完善相关制度，建立适合于自然资源国家所有权行使的人大监督制度和程序机制，保障人大能够有效行使监督权，实现人大对政府行使自然资源国家所有权的民主监督使命。

（一）在人大常委会设立专司人大监督职责的组织机构

人民虽然是自然资源国家所有权的真正主体，却无法直接对自然资源行使所有权，因此法律规定由国务院行使全民性质的自然资源国家所有权。这在本质上是全体人民通过全国人大这一民主制度以法律形式授权国务院行使所有权。在这样的授权制度中，全国人大是授权者，它通过立法授权国务院行使所有权；而国务院是被授权者，它行使所有权是全国人大立法授予的权力。〔35〕 同前注〔34〕，肖泽晟文。既然国务院是代表国家行使所有权，那么它行使所有权的结果也必须归属于国家，最终应归属于人民。为了保证被授权者的行为符合授权者的意志，并符合授权行为本身的目的，授权者就需要通过一定的监督手段对被授权者的行为进行必要的监督。在此情况下，作为代表全体人民进行授权的全国人大对作为接受授权的国务院行使自然资源国家所有权进行监督也就是顺理成章的制度选择。而作为被授权者的国务院必须就授权事项对全国人大负责，接受全国人大监督，这也是现代法治的基本原理。〔36〕 同前注〔31〕，屈茂辉、刘敏文。

设立专门监督机构有利于从组织上保障人大监督权与政府职权形成相互制约。根据十九大报告，要设立自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使国有自然资源资产管理职责，这为国有自然资源资产管理体制改革确立了方向。2018年3月，十三届全国人大第一次会议审议通过了国务院机构改革方案，根据该方案，国务院组建自然资源部，统一行使自然资源国家所有权。因此自然资源部在自然资源管理和国家所有权行使上将拥有非常集中和非常大的权力。那么，如何监督自然资源部的权力以防止其滥用也必将成为组建该部后必须认真考虑的重要问题。笔者认为，组建自然资源部后，全国人大常委会更需要设立专门监督机构，从组织上保障人大监督权和政府职权实现相互制约、相互制衡，从而保障人大常委会能够更加有效地监督自然资源部依法履行管理职责，依法正当行使自然资源国家所有权。实际上，中央也很重视人大专门委员会的建设，十九大报告就明确指出，要完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。因此，应当以十九大报告提出的要求为契机，加强人大监督工作的组织建设，在人大常委会设立专司监督政府行使自然资源国家所有权的专门机构，并结合自然资源国家所有权行使的特殊性，有针对性地配备相应的专业人员，保障人大能够更好地开展监督工作。

专门监督机构的主要职责可以设定为协助人大常委会开展监督工作，具体负责人大监督工作的组织、审查专项报告、开展专项调查、组织听证、委托第三方评估、规范性文件审查和备案等。通过设立专门监督机构并明确其职责，有利于将人大监督权落实到具体工作中，对政府行使自然资源国家所有权的工作开展有针对性的监督，真正发挥人大的民主监督功能。

（二）确定人大监督工作的重点和关键环节

人大对政府的工作监督，就是对政府是否正确行使法定权力和履行法定职责、是否正确贯彻人大决议和决定等进行监督。〔45〕 曾令发：《人大监督制度创新:渊源、借鉴与路径》，《理论与改革》2006年第6期。国有自然资源类型多样、数量庞大，又涉及自然资源配置、开发、利用以及生态保护等方方面面，相应地，人大对政府的监督工作也就涉及方方面面。然而，人大的监督资源和监督能力都是有限的，人大监督不可能做到事无巨细，面面俱到。因此，人大监督必须“抓大放小”，紧紧围绕自然资源国家所有权行使是否符合法律规定、是否符合人民利益这一主线，抓住关系国家发展大计、关系人民切身利益、关系生态文明建设的重点问题，开展专项监督。从实践来看，政府在国有自然资源配置、收益分配和使用领域滥用权力、以权谋私、损害社会公平正义的问题比较突出；在重大项目开发领域唯以经济利益、地方利益为取向，损害生态环境、破坏资源的现象比较严重；在国有自然资源监管方面，对侵害国有自然资源的行为视而不见、放纵不管，导致国有自然资源遭受严重破坏、浪费的问题普遍存在。因此，人大应当将政府行使自然资源国家所有权的这些环节和领域作为监督的重点，通过积极开展专项调查和检查、定期对政府进行专项质询、定期听取、审议专项报告等监督形式，及时发现问题，坚决遏制政府在这些关键环节和重点领域的恣意和腐败行为，促进政府公平公正地配置资源，尽职尽责地履行监管职责，维护人民整体利益，实现公共资源合理共享。

2.1组间总有效率对比 研究组银屑病患者总有效率经评定为92.5%,对照组经评定为57.5%,组间具统计学差异(P<0.05);研究结果如表1所示。

（三）在人大监督中引入第三方评价机制

政府行使自然资源国家所有权应当以实现公共利益为目的。不过，评判政府行使自然资源国家所有权是否符合公共利益则是一个比较复杂的问题。一是这里的公共利益评判涉及经济利益、生态利益以及自然资源国家所有权所具有的社会保障利益等多种利益之间的考量和平衡；二是这里的公共利益考量涉及一些问题需要专业性的判断，例如，涉及对生态环境评估、生态补偿、资源补偿、资源价值评估等问题，依靠人大监督机构自身的能力可能就难以做出科学、公正的评判。第三方评估在一定程度上能减少政府部门的干扰、增强人大监督的专业性、促进公众理性参与、凝聚人民利益诉求，从而能够协助人大对公共利益做出更加科学更加合理的判断。〔46〕 冯健鹏：《人大监督工作第三方评估的能与不能》，《羊城晚报》2015年6月11日第4版。实践中，也有一些地方人大在监督中开始尝试引入第三方评估机制协助监督工作的开展，积累了一些有益的经验。〔47〕 黄晔：《委托第三方开展相关工作：人大监督工作领域的新探索新尝试》，《人大研究》2015年第4期。可以总结经验，在自然资源国家所有权行使的人大监督中适当地引入第三方评价机制，保障人大对政府工作做出科学、公正的评判，增强人大监督的专业性、科学性和公正性。当然，在人大监督中正式引入第三方评估，首先必须建立比较合理的第三方评估机制。具体而言，人大应当对引入第三方评估的条件、适用的范围、引入的程序及第三方评估报告的规范要求及其法律效力等内容进行明确规定，使第三方评估走向规范化、制度化的轨道，更好的发挥第三方评估在人大监督中的作用。

（四）建立合理机制保障公众理性参与人大监督

自然资源国家所有权行使涉及人民切身利益，人大监督应充分反映人民的意志和利益。特别是对可能影响生态环境的自然资源开发项目、改变公共资源用途的项目、国有自然资源收益分配和使用等事关人民切身利益的事项，人大在开展监督时，应当引导公众理性参与监督，保障人大监督能够真正反映人民意志，维护人民利益。“程序是国家与公民个人之间的纽带”，〔48〕 季卫东：《法律程序的意义》，《中国社会科学》1993年第1期。人大监督应重视监督程序的这种纽带作用，增强监督过程的公开性和透明性，建立合理的公众参与机制，保障公众能够理性参与人大监督，实现人民—人大—政府三者之间的良好互动，更好地实现人大监督在表达人民意志、维护人民利益上的价值功能。听证是人民直接参与监督、表达意见和利益诉求的一种重要方式，在监督实践中，对一些涉及人民切身利益、社会关注度比较高的事项或问题，人大可以采用听证形式引导公众参与监督，在充分表达的基础上集中社会民众意见，从而对政府在这些方面的工作是否符合人民愿望和利益做出更合理的评判。当然，由于听证程序成本较高，不可能对所有监督议题都举行听证。可以针对自然资源国家所有权行使的特点，从制度上明确听证的适用范围，规范听证的程序，使人大在监督政府行使国家所有权上能够真正借助听证程序取得更好的监督效果。

（五）完善人大监督措施实现监督效果

目前监督法规定的监督措施很多，但就自然资源国家所有权的行使而言，实际上只有听取专项报告、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查等可资适用，其他的监督措施基本上因缺乏针对性而难以适用。因此，应结合自然资源国家所有权行使的特点，进一步完善和细化已有的可资适用的监督措施。例如，调查是一项非常有效的监督形式，但监督法对调查措施的规定过于原则，难以取得实质效果。将来应重视调查程序建设，特别要总结实践经验，结合自然资源国家所有权行使的特点，增设委托调查机制，〔49〕 杨维立：《人大委托调查的启示》，《江淮法治》2010年第19期。对委托调查的条件、调查组的构成、调查事项的确定、委托调查程序以及调查结果的效力等内容加以规定，使调查成为规范化、制度化的监督措施。

2008年全球金融危机给各国带来了深刻教训，中国政府更加重视金融领域健康有序发展，更加注重宏观政策审慎平衡，注重审慎推进金融业改革。

此外，应增加督促措施，对政府不积极履行监管和保护国有自然资源职责的问题，人大在监督中可以采取督促措施，要求负有相应职责的政府积极履行职责，保护国有自然资源；也可以督促负有相应职责的政府通过诉讼等形式对侵害国有自然资源的行为予以救济。有关政府应在人大督促后积极履行职责，并及时向人大汇报。若政府不根据人大督促积极履行职责或敷衍了事，人大可以督促检察机关对负有相应职责的政府提起行政公益诉讼，追究有关政府的法律责任。检察机关应根据人大要求，积极履行职责，通过公益诉讼等方式追究政府的法律责任。

四、结语

人民是国有自然资源的真正主体，政府可以根据法律规定代表国家行使所有权，但不能在缺乏民主决策和民主监督的情况下恣意处置全民所有的自然资源。因此，通过民主程序对政府行使国家所有权进行监督也就成了自然资源国家所有权制度建构的题中应有之意和内在要求。在现有体制下，人大监督是人民对政府行使自然资源国家所有权进行民主监督的基本途径和制度保障。为了保障人民能够通过人大实现民主监督，应完善自然资源国家所有权行使的人大监督的制度，加强人大监督的组织建设，完善监督程序，增加监督措施，保障人大真正能够发挥民主监督功能，防止自然资源国家所有权沦为掩盖政府独断与腐败的正当性面具，最大程度上促进全体人民的公共福祉得以实现。