《环评法》第31条将“未批先建”行为分为两种类型：“建设单位未向环保部门报批环评文件就开始施工和虽报批了文件但未经环保部门批准就施工”。两类都是“未批先建”，但区别在于是否以建设单位报批环评文件为前提。对于这两种违法现象，《环评法》在违法责任规定上也有所不一样：对于未报批的，第31条第1款规定：“环保部门须责令停止建设并限期补办环评手续，逾期不补办的，处以罚款处罚。”对于未批准的，第31条第2款规定：“建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分”。由此可见第31条第2款直接处以罚款。《环评法》第31条第1款相对于31条第2款较宽松，这也是造成“未批先建”情况的一个重要原因。

1 环保新形势下环境影响评价工作的挑战

1.1 研究数据的来源及统计数据

为了研究江苏省“未批先建”违法执行状况，以江苏省13个市环保局的网站为平台，搜集整理了13个市级环保部门在2015年和2016年全年针对“未批先建”情况作出的相关行政处理决定文书，共收集到119份《行政处罚决定书》和《责令改正通知书》。有关数据见下表 [1]。

POI密度，通过大众点评网查找每座车站周边600 m半径内具有一定热度的兴趣点的数量；评论数为POI点评论数汇总；土地开发度，通过600 m半径内各地块现状用地性质资料进行计算；交通衔接条件，通过统计车站600 m半径内路网密度和人行道密度、出入口100 m半径内公交车站经停线路数和车辆停放场地面积进行计算；区域逗留人数，通过某手机运营商工作日1 d(00:00—24:00)内手机数据反映1 d内进出车站周边600 m半径范围内，逗留30 min以上的手机数量，以此推测站点周边区域人员数量。

③通过上面复式消力池的工程应用分析以及对三八江水闸工程实例的分析计算可知，复式消力池的消能效果更加明显。如重庆斑竹园水电站泄洪冲沙闸消能率可达75%左右，三八江水闸的消能效果也相当高，消能率可达到42.3%～79.4%。

1.2 环境影响评价工作挑战

从统计信息可以看出以下几个方面的挑战：

挑战一，环保新形势颁布实施后，全省大部分环保部门在面对“未批先建”情况时执行力度较严厉，但是“限期补办”这种情况还是存在。在江苏省13个市中，除无锡、连云港和镇江三个市未公开或未完全公开关处理决定外，在其余10个市级行政区中，宿迁、淮安、泰州、扬州、常州、无锡等6个市级环保部门直接对“未批先建”的违法单位实施罚款，不存在补办环评手续的情况。31%的环保局仍然允许有关单位对“未批先建”行为进行补办环评手续。镇江、苏州和连云港三市没有信息披露是否可以补办环评手续，占比为23%。可见，对“未批先建”情况进行严厉查处已基本成为环保部门的共识[2]。

一方面，按照“新法优先于旧法”的原则，应当以《环保法》的规定进行处罚，但环保新形势第61条有所欠缺，没有具体的处罚额度，而《环评法》第31条规定了具体的罚款额度为5万元以上20万元以下。环保部门认为如果罚款额度的确定，就说明还能适用旧法，因此为了在执法过程中更方便，环保部门直接选择适用《环评法》。另外按照“特别法优先于普通法”的原则，《环评法》属于特别法，《环保法》属于普通法，所以《环评法》可以优先于《环保法》而适用。另一方面，多数环保部门对于“未批先建”行为不许“限期补办”，《环评法》第31条第1款规定罚款之前必须进行补办，显然此规定不利于实际操作执行；而第2款直接罚款没有前提条件，因此一些环保部门实践中对于两种“未批先建”情况以31条第2款作为处罚依据。挑战三，在个别市适用了“恢复原状”的条款内容。宿迁和泰州环保部门适用了环保新形势第61条“责令恢复原状”这一规定，这是119起案件中仅有的3起。从这个统计结果可以看出：一方面，这两个市在落实环保新形势情况方面表现较为积极；另一方面，“恢复原状”的落实情况还有所欠缺，“恢复原状”主要针对的是严重不符合标准、对环境影响较大的建设项目。但这3起案件却是一个农民或者企业在道路上堆积生活垃圾（宿环罚字（2016）36号）而处以“恢复原状”，这就与环保新形势的真正目的相悖。

 

表1 各市环保部门网站公开的“未批先建”案件统计

  

江苏省地级市未批先建数量限期补办数量罚款数量责令停建数量备注是否准许补办材料南京 9 3 9 2对于7起未批先建的案件适用《环评法》第31条进行罚款，另外2起案件适用《环保法》第61条和《建设项目环境保护管理条例》第28条责令立即停建并处以罚款。√徐州 9 2 9 7 7起案件同时适用《环保法》第61条和《环评法》第31条责令立即停建并处以罚款，另外2起已经投入使用，根据《环评法》第31条责令立即改正限期补办。√宿迁 30 0 30 30 13起同时适用《环保法》第61条和《环评法》第31条，17起单独适用《环保法》第16条，其中3起责令恢复原状。×盐城 19 5 19 8 7起同时适用《环保法》和环评法，3起同时适用《环保法》、《环评法》和《建设项目管理条例》，3起直接适用《环保法》，3起直接适用《环评法》，3起直接适用《建设项目管理条例》。√镇江 1 1 1 0 适用《建设项目环境保护管理条例》第25条。信息公开不全未知淮安 9 0 9 0 6起案件适用《建设项目环境保护管理条例》第25条，另外3起建设项目未批先建已投产适用《建设项目环境保护管理条例》第28条。×泰州 7 0 7 6 6起案件同时适用《环保法》第61条和《环评法》第31条处以罚款，其中1起案件责令恢复原状，另外1起适用《建设项目环境保护管理条例》第28条责令立即停产停建和处以罚款。×南通 3 1 3 2 均适用《环评法》第31条和《环保法》第61条。 √扬州 7 0 7 4 5起案件适用《环保法》第61条进行处罚，1起案件适用《环评法》第31条，1起案件同时适用《环保法》第61条和《环评法》第31条进行处罚。×无锡 4 0 4 0 均适用《环评法》第31条处以罚款 ×常州 13 0 13 13 10起适用《环评法》第31条，3起同时适用《环保法》第61条和《环评法》第31条进行处罚。 ×信息公开不全未知连云港 6 0 6 0 5起同时适用《环保法》第61条和《环评法》第31条，1起直接适用《环评法》第31条苏州 2 0 2 0 2015年和2017年未公布，2起案件均适用《环评法》第31条和《环保法》第61条。信息公开不全未知

挑战二，个别市法律适用有误。6个市级环保部门直接对“未批先建”的违法单位实施罚款，不存在补办环评手续的情况进行分析，宿迁、泰州、扬州、常州、无锡等5个市级环保部门根据环保新形势第61条的条款对“未批先建”情况进行处罚。但是其中44%的案件适用罚款处罚的法律依据却仅是《环评法》第31条第2款，这是明显的适用法律错误。

式中，A为岩石生热率，μW/m2；ρ为岩石密度，kg/m3；CU、CTh、CK分别为岩石中U含量(×10-6)、Th含量(×10-6)和K含量(%)。

2 环保新形势下环境影响评价工作落实的改善建议

2.1 完善执法机制

首先，执法部门应当加强学习环保新形势的有关内容，更好地运用到实践中，减少上述适用法律错误的情况，在一定程度上也提高了执法队伍的素质从而可以更好地处理突发状况；再次，环保新形势明确了生态文明建设的理念，执法部门面对违法行为时，应该严格贯彻这一理念。在经济利益和环境利益发生冲突时，本着生态文明建设的理念应该以环境利益为首要利益，经济利益次之，要把以经济建设为中心的理念转移到生态文明建设和可持续发展的理念；最后，执法部门的权力应该得到加强。比如在规划环评方面，违法主体一般是行政机关，环保部门管理权限受限，很难对违法主体进行处罚，权力的加强可以使得此类现象有所缓解。也可以避免繁琐的程序，是最短时间内做到最有效的处理方式，从而避免更加严重的后果发生[3]。

2.2 加强企业守法

企业学习环保新形势可以促进环保新形势的实施。面对环保新形势的规定，调整企业发展方向和改变相关项目的实施，不仅可以减少企业的经济损失和违法成本，还可以达到改善环境的目的。

2.3 加强公众参与与监督

发挥公众积极参与监督的热情主要的是提供更多的公众参与和监督的方式。比如在微博、微信、QQ等即时通讯平台开发专门监督软件，以便有关部门及时处理。另外，建立与完善专家咨询制度，“对专家的职责和工作作出明确的规定，保证相关评审的公正” 。随着法制化进程的步伐加快，普通群众的法律意识也越来越强，公众的监督也不再仅仅是一个形式[4]。

参考文献

[1]赵峰.目前环境影响评价存在问题及建议[J].资源节约与环保,2015,(01):77-78.

[2]Environmental Impact Assessment Branch of CAEPI.我国环境影响评价行业2013年发展综述[J].中国环保产业,2015,(01):45-46.

[3]梁鹏,戴文楠,杨常青,刘敏.我国环境影响评价及相关导则体系初探[J].环境影响评价, 2014,(05):44-45.

[4]魏永军.我国环境影响评价存在的问题及建议[J].江苏科技信息,2015,(17):17-18.