冷战结束以来，战后日本长期坚持的独特的“文官统制”型政军关系* 本文讨论战后日本的政治与军事的关系问题，以政治为主要考察对象，探讨政治变动对军事力量及其管理部门的影响，因此本文使用“政军关系”来界定战后日本的政治与军事的关系。不断受到冲击。近几年，在日本大幅调整国家安全战略、设立日本版NSC(国家安全保障会议)的背景下，“文官统制”型政军关系走到了尽头。尽管日本政府意欲施行真正的“文人控制”，但是却无法使其发挥真正作用。不仅如此，2017年及2018年4月相继爆出的派驻海外执行任务的自卫队向防卫省及时报告行程的“日报隐瞒”问题，以及自卫官当街辱骂国会议员问题，暴露出当下日本政军关系正面临严重危机。日本政军关系的发展态势将会对日本国家安全战略走向乃至东北亚安全形势产生重要影响，值得多加关注和探讨。

一、 政军关系论及其“日本模式”

政军关系，是指国家的政治与军事之间的关系，对国家兴衰具有深远影响。政军关系研究真正成为一个专门的理论框架，得益于战后政治学的发展。从1950年代后半期美国的塞缪尔·亨廷顿等学者正式展开研究开始，政军关系研究逐步成为政治学研究中的一个重要组成部分。但至今仍未出现公认的界定两者间关系的标准概念。英美学界基本使用“civil-military relations”一词。亨廷顿在其名著《军人与国家》(1957年出版，1988年再版)一书中对政军关系进行了界定：政军关系是“国家安全政策的一个方面”，是军事安全政策中的“一个基本的制度化构成要素”，其基本要点就是“军官集团同国家之间的关系”。* 〔美〕塞缪尔·亨廷顿：《军人与国家——军政关系的理论与政治》，李晟译，中国政法大学出版社2017年版，第1-3页。亨廷顿表明其研究目的是找出何种政军关系模式“最有利于保卫美国的国家安全”* 〔美〕塞缪尔·亨廷顿：《军人与国家——军政关系的理论与政治》，李晟译，中国政法大学出版社2017年版，第3页。。他开出的处方是“文人控制”(civilian control)模式，强调政治优于军事，由民选政治家来掌控军队。亨廷顿提出“主观文人控制”和“客观文人控制”两种模式，认为“主观文人控制”是把文人集团的权力最大化，“客观文人控制”是把军事专业主义最大化。亨廷顿更推崇后者，他认为“客观文人控制”是通过将“军事力量专业化”来实现对军方权力的限制，使之与政治绝缘并且中立，但他也承认，“只有在专业化军事集团出现之后才成为可能”。* 〔美〕塞缪尔·亨廷顿：《军人与国家——军政关系的理论与政治》，李晟译，中国政法大学出版社2017年版，第71-75页。尽管亨廷顿的理论颇受争议，但是并不妨碍“文人控制”成为战后西方国家政军关系的核心原则。

平心而论，“苛人宽己”是多数平凡人在生活中的常态。然而，遇到问题时，“修身自省”才是处理好事情的关键所在。

在汉字圈内，对政治与军事的关系存在不同的概念表述。中国大陆及台湾的学者大多使用“军政关系”或“文武关系”。* 例如，大陆学者李晟和台湾学者洪陆训分别将亨廷顿的名著《The Soldier and the State：the Theory and Politics of Civil-military Relations》译为《军人与国家——军政关系的理论与政治》和《军人与国家: 文武关系理论与政治》。或许这与中国古代具有以文制武的军政关系制度传统，以及近代多次出现军政现象有一定关系。中国学者高民政认为，由于人们对军事和政治的本质及其范围的理解不同，军政关系也有广义和狭义之分，他主张“应该从广义的角度理解和界定军政关系”，但“应该侧重于研究狭义的军政关系”。* 高民政：《军政现象与军政关系探微》，《军事历史研究》2009年第1期。日本学界大都使用“政军关系”一词。日本政军关系研究的倡导者三宅正树指出，政军关系是国家军事和政治关系的具体体现，与民主主义成熟度相联系，并与国家存在方式的根本性质相关，是近现代历史和政治的“最基本课题”。* 〔日〕三宅正树：《政军关系研究》，芦书房2001年版，第3页。日本学者不仅反思战前政军关系失衡的教训，而且致力于探讨战后政军关系发展的诸多问题。

因痰栓广泛性阻塞气道，从而导致气道出现痉挛，进一步加重患者的呼吸困难和气促、气急、喘息等情况。在临床查体可以发现患者两肺广泛性哮鸣音伴湿罗音。由于这样的情况在重症哮喘合并呼吸衰竭患者中时常出现，在急诊抢救中就需要进一步应用相对应的机械正压通气，对患者采取临床治疗，从而缓解患者的呼吸困难情况。

冷战结束后，日本国家安全环境发生重大变化，自卫队逐步被赋予加强日美军事合作、国际维和、救灾等更多任务，表现日益活跃，地位大幅提高，作为军事专家的“制服组”开始在防卫政策制定过程中参与决策。另一方面，随着日本国民安全意识的不断增强，对自卫队的认同度不断提升，政治家越来越关心军事安全问题。为了加强自卫队的运营管理，为政治大国目标服务，日本政府不断推进“文官统制”型政军关系的调整与改革。

二、“文官统制”型政军关系的确立

战后日本的政军关系形成于重整军备的过程中。1950年7月日本政府接受驻日盟军总部的命令组建警察预备队，正式开始重整军备。日本恢复独立后于1952年10月将警察预备队改为保安队，进而于1954年7月成立自卫队。在重整军备的过程中，日本一方面接受美方确立“文人控制”制度的要求，另一方面吸取战前“军部优位”型政军关系的教训，打算确立“文人控制”制度，但在实际操作过程中确立的却是“文官统制”制度，即在负责自卫队运营管理的防卫厅内部，文职官员地位优于并且“统制”军职官员。之所以如此，固然有日本方面一开始对“文人控制”原则不甚了解，误将其理解为“文官官僚统制制服组的制度”的原因* 〔日〕中岛信吾：《战后日本的防卫政策》，庆应义塾大学出版会2006年版，第27页。，但更重要的背景是防卫厅内部部局的文官对幕僚监部内占主导地位的旧军人充满不信任感和警戒心，唯恐旧军人权限扩大而重蹈战前军部权势过大的覆辙，所以借此制度来限制其权限* 同上，第39页。，把重建的武装力量置于严格的多重监控之下。其具体操作步骤是：

在防卫省内部，安倍内阁于2013年初设立“防卫省改革检讨委员会”，迅速重启了防卫省机构改革，意欲废除“文官优位”制度，提高“制服组”的地位与权限。同年8月，该委员会提交报告书《防卫省改革的方向》，明确提出四大改革方向：一是打破文官和自卫官间的樊篱，在内局和统合幕僚监部内施行文官和自卫官的混编配置；二是整体优化防卫力量建设；三是加强统合运用以便迅速准确决策；四是进一步强化政策制定和信息发布功能。* 《防卫省改革的方向》，日本防卫省网站，2013年8月30日。http://www.mod.go.jp/j/approach/others/kaikaku/pdf/hoko_20130830.pdf.从2014年开始，防卫省根据上述改革方向推进机构改革。2014年的主要措施有：在内局增加定编40名的自卫官职位，在统合幕僚监部及各自卫队的主要部队中设置新的文官职位，培养文官与自卫官的一体感；新设置防卫审议官，统一负责对外关系相关业务，列入防卫会议成员等。* 《防卫省设置法等部分改正的法律案》概要，2014年法律第65号。日本防卫省网站。http://www.mod.go.jp/j/presiding/pdf/186_140207/01.pdf.2015年进一步深化机构改革，主要措施有：第一，强化统合运用职能，将有关自卫队的实际运营业务全部划归统合幕僚监部,废除隶属内局的运用企划局。第二，改编内局，强化其政策立案职能及防卫力整备职能。第三，新设立防卫装备厅，作为防卫省的外局，统筹省内获取装备的相关部门。* 《平成27年度关于组织改编》，日本防卫省网站，2015年10月1日。http://www.mod.go.jp/j/approach/others/kaikaku/pdf/h27_kaihen.pdf.经过此轮改革，“制服组”成为负责自卫队运行管理的主导核心，在国家安全政策上的决策发言权大幅提高。更关键的是，由于运用企划局这一内局重要部门被废除，“西服组”对“制服组”的制约权限被剥夺，标志着“文官优位”制度被废除，“文官统制”型政军关系逐步走到尽头。

第二，1954年7月防卫厅取代保安厅后，不仅延续了“文官优位”制度，还设置了“防卫参事官制度”。按照1954年7月公布的《防卫厅设置法》第九条规定，防卫参事官的主要职责是“接受长官的命令，辅佐长官制定有关防卫厅内部所管事务的基本方针”* 〔日〕纐缬厚：《文官统制——自卫队去往何方》，岩波书店2005年版，第125页。。重要的是，防卫参事官必须由文职官员担任。“防卫参事官制度”的出台，是内局为了确保和强化“文官优位”制度而制定的一种代表性制度安排和保障，战后日本独具特色的“文官统制”型政军关系随之确立起来。

“文官优位”制度首先受到冲击，是在桥本内阁时期。首相桥本龙太郎希望拉近与“制服组”关系，于1997年6月30日下令撤销了1952年的《保安厅训令第9号》。解除限制的“制服组”高官开始参加防卫参事官会议、内阁官房会议等，“制服组”中层干部在制定方案过程中也开始接触国会议员。

三、“文官统制”型政军关系的调整

近代以来“日本模式”的政军关系极具特色和鲜明的时代特征。明治维新后日本逐步确定了军政分离二元制。军部依靠其“统帅权独立”“军部大臣现役武官制”等特权在国家政治中处于优越地位，1930年代逐步攫取了对国家政治的支配权，日本特色的“军部优位”型政军关系由此确立。这种政军关系有两个主要特征：一是非文人支配方式；二是军部的政治支配处于合法的、间接支配阶段。* 〔日〕李炯喆：《军部昭和史》(上)，日本放送出版协会1987年版，第4页。这种军事主导政治的“军部优位”型政军关系，是引导日本走上大规模对外侵略扩张之路的重要原因。战后日本的政军关系，建立在美国主导的民主政治改革的基础上，并且在根本上深受《日本国宪法》的规范与制约。根据宪法第九条的规定，日本“不保有陆海空军及其他战争力量”。因此“从宪法上来看，也不应该存在‘政军关系’”* 〔日〕纐缬厚：《近代日本政军关系研究》，岩波书店2005年版，第399页。。但是日本在1950年代又重整军备，拥有自卫队这样一支军事力量。目前，不断壮大的自卫队实际已成为实力位居世界前几位的“军队”，负责运营管理的防卫省的地位与影响力也随之不断提升。也就是说，战后日本政军关系中的“军”，转换成自卫队的形式存在。

冷战期间，日本的防卫政策深受这一政军关系的影响。基于和平宪法限制自卫队发展、政治家更重视经济社会问题等原因，防卫官僚承担起原本应该由政治家承担的控制军事的责任。政军关系主要体现在防卫厅内部。具体而言，内局不仅负责起草、制定防卫政策，还通过“运用企画局”负责管理自卫队的活动和训练。也就是说，防卫厅内的“西服组”依据“文官优位”制度对“制服组”形成了有效压制和管理，制约其言行。

沉管底板处海床及对应远场处海床的有效应力路径也可以反映结构-海床系统的渐进液化历程。图5中，沉管远、近场海床平均有效应力随波浪循环周数增大不断减小，不同的是，沉管底板处海床由于发生液化，p′逼近0。同样对偏应力可以发现，沉管底板处海床偏应力s由波浪作用初始阶段的往复振荡迅速衰减至0(正应力和剪应力都接近0)。

进入21世纪，“制服组”越来越多地参与决策，在防卫厅内部的地位不断提高。2006年3月，防卫厅废止统合幕僚会议，成立具有总参谋部功能的统合幕僚监部，作为“制服组”最高职位的统合幕僚长开始握有实权。随着“制服组”在国家安全事务中的话语权越来越高，他们要求改变“文官优位”制度，提高自身权限。例如，2004年6月16日防卫厅内举行的“防卫力状态讨论会议”上，“制服组”代表海上自卫队幕僚长古庄幸一提议废除被视为“文官统制”象征的参事官制度，把身为文官最高职位的防卫厅事务次官拥有的对自卫队的监督权限，移交给预定新设的统合幕僚监部长官。* 〔日〕纐缬厚：《文官统制——自卫队去往何方》，岩波书店2005年版，第2页。

在国家战略层面，安倍内阁根据上述报告书中关于“强化官邸的司令塔职能”的建议，于2013年12月正式启动“国家安全保障会议”(日本版NSC)，并于2014年1月成立国家安全保障局。NSC的职能是在首相官邸主导下协商制定日本的外交及国家安全政策，其核心机制是由首相、官房长官、外务大臣和防卫大臣组成的“四大臣会议”，每月召开两次左右。国家安全保障局下设6个部门，职员由外务省、防卫省等各省厅选派，其中还包含多名自卫队官员，主要职责是根据在政府内汇集的情报制定政策，提交至NSC。安倍通过上述制度安排构筑起外交、安保的“司令塔”，大大强化了首相官邸在日本外交安保政策上的决策权。

四、“文官统制”型政军关系的巨变

2012年末安倍晋三第二次上台组阁后执政理念更加明确，那就是让日本摆脱战后体制束缚，成为可以正常使用武力的“普通国家”。由于修改宪法第九条难度很大，日本无法立即拥有名正言顺的军队和宣战权，所以安倍选择先从修改其他具有限制性的制度入手。具体而言，就是进一步落实其第一次执政时《防卫省改革会议报告书》(2008年)中的建议，期待通过组织机构改革彻底改变“文官统制”型政军关系，建立起“现代型文人控制”体系。

生物炭的施加可以影响土壤水分特征曲线，不同水吸力下，不同比例生物炭的作用效果不同。吸力值<600 cm时，施加2%和8%的生物炭可以减小土壤容重，增加土壤总孔隙度，显著提高土壤的体积含水率和持水能力；吸力值>600 cm时，施加2%和6%的生物炭可以显著提高土壤持水能力。

2007年1月防卫厅升格为防卫省后，在日本政治体制中的地位与重要性直线上升。为了解决防卫省内各种弊病，强化职能，日本政府于2007年底设立“防卫省改革会议”，2008年7月出台《防卫省改革会议报告书》。该报告书并不局限于防卫省的机构改革，而是提出为建立“现代型文人控制”而进行组织改革，将改革矛头直指“文官统制”型政军关系。其改革建议，一是在战略层面强化首相官邸的司令塔职能，包括制定国家安全保障战略、更充分地利用安全保障会议等政策制定讨论机制、强化首相的辅佐体制等。二是在防卫省内实施以强化防卫大臣司令塔职能为目标的组织改革，包括充实以防卫大臣为中心的决策机构、强化防卫政策局的职能、强化统合幕僚监部的职能、促进防卫力整备部门的一元化等。为此明确提出废除防卫参事官制度，设置防卫大臣辅佐官；撤销运用企划局，将作战运用职能划归统合幕僚长等特别针对“文官优位”制度的具体措施。* 《防卫省改革会议报告书》，日本防卫省网站，2008年7月15日。http://www.mod.go.jp/j/approach/others/kaikaku/pdf/hokoku_20080715.pdf.尽管改革计划广遭批评，但在2009年度改革措施基本得以实现：防卫参事官制度被废除，其职能移交给新设的防卫大臣辅佐官，大臣辅佐官由防卫大臣自主任免；新设置防卫会议，负责审议有关防卫省掌管事务的基本方针。* 《防卫省设置法等部分改正的法律案》纲要，2009年法律第44号，日本防卫省网站。http://www.mod.go.jp/j/presiding/pdf/171_090217/02.pdf.防卫参事官制度的废除，标志着“文官统制”型政军关系进入重要调整期。

第一， 在保安厅时代(1952年8月～1954年6月)进一步明确了警察预备队时期的“文官优位”制度。保安厅长官之下设有两个辅佐机构：一个是由长官官房及各局文职官员组成的内部部局(简称内局，他们上班时一般身着西服，也被称为“西服组”)；另一个是由保安队和警备队的军职官员构成的幕僚监部(他们身着制服，又被称为“制服组”)。1952年7月底公布的《保安厅法》第十条对两者关系作了规定：内部部局的任务是“辅佐长官制定出台有关保安队和警备队的各种方针和基本实施计划并向第一幕僚长和第二幕僚长下达指示。”* 〔日〕佐道明广：《自卫队史论 政、官、军、民的60年》，吉川弘文馆2015年版，第17页。同年10月发布的《保安厅训令第9号》规定，幕僚监部不得越过内局直接向身为政治家的长官递交方案或报告，不得与国会及各省厅接触。* 〔日〕大岳秀夫编：《战后日本防卫问题资料集》第2卷，三一书房1992年版，第441-442页。通过上述制度安排，“西服组”的权限地位明显优于“制服组”的“文官优位”制度正式确立。

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在自卫队建设方面，2018年3月，陆上自卫队进行了自成立以来最大规模改编——成立“陆上总队”，并增设类似海军陆战队的“水陆机动团”。“陆上总队”在重大事件发生时负责统辖各方面队，并下设六支直属部队。1954年陆上自卫队创立时，鉴于战前陆军权力过大，于是按驻地划分成立了北部、东北、东部、中部和西部五个“方面队”，由防卫厅长官直接指挥，彼此互不统属，主要目的是分散指挥权，并加强文官对陆上自卫队的掌控。2018年这次大幅度机构调整，使陆上自卫队的权力更加集中到“制服组”手中。

五、“文官统制”型政军关系调整的影响

安倍内阁对“文官统制”型政军关系的重大调整，搭起了所谓“现代型文人控制体系”的框架，不可避免地对日本国家安全政策和军事力量发展，乃至亚太地区安全形势带来重要影响。

首先，防卫省内部“西服组”与“制服组”的权限与地位发生剧烈变化。随着机构改革后“文武混编”方式的施行，执掌政策、人事任免大权的重要职位不再被“西服组”独占，特别是“运用企划局”这一内局重要部门被废除，其职能划归统合幕僚部，“西服组”对“制服组”的权限限制大幅缩减，其在国家安全事务中的规制与约束作用将会被逐步平衡和消化。与之相对，“制服组”已成为负责自卫队运行管理的主导核心，权力更加集中，这会使得自卫队原有的“协商色彩”将被“作战色彩”取代。

其次，摆脱内局限制的“制服组”在日本政治生活中拥有更大的权限和发言权。在国家战略决策层面，多名“制服组”在国家安全保障局任职，参与日本国家安全政策的起草、制定；国会中也出现了“制服组”出身的佐藤正久、中谷元等人的身影。未来日本的国家安全政策很有可能会更多地被“制服组”的强硬立场所左右。令人担忧的是，随着自卫队对日本政治的影响力不断增强，“制服组”在日本政治生活中的地位也会大幅提升并且日趋活跃，实际上增加了军人干政的潜在风险。

最后，从改革效果看，安倍内阁主导建构的“现代型文人控制体系”不仅没有正常运转，反而根基受到冲击，陷入有名无实的尴尬境地。2017年7月及2018年4月相继爆出的自卫队派驻海外执行任务的部队向防卫省及时报告行程的“日报隐瞒”问题，以及自卫官当街辱骂国会议员问题，让世人看到当下日本政军关系面临的严重危机：权限扩大的自卫官并不信任文官官僚，甚至无视“文人控制”制度，致使文官不能及时掌握自卫队的行动。进而言之，此前“制服组”和“西服组”实现一体化的混编改革措施并不成功，“制服组”和“西服组”依然各行其是，相互对立，致使指挥命令系统出现混乱局面。

如果日本政府任由这种危机继续发展，最终必将失去对军事力量的控制，其结果早已被战前的历史所证明。进一步讲，真正的“文人控制”，需要培育能使其扎根成长的政治文化和人才。这也说明当前日本政治还未发展到足够成熟，并不能提供“文人控制”制度真正发挥作用的环境。总之，日本的政军关系正处于一个关键路口，其发展态势仍然存在不确定性，非常值得关注。

致谢:地球科学部南京大气资料服务中心(南京信息工程大学)提供了资料服务;NCEP/NCAR再分析资料取自NOAA Earth System Research Laboratory(http://www.esrl.noaa.gov/);文中诸图均用NCL软件绘制。