环保专项资金作为地方环保部门的经济杠杆，在推动环境污染防治,改善环境质量等方面发挥了重要作用。近年来，随着环保专项资金在整个财政支出中的比重逐年上升，资金使用中产出效能低、挤占挪用等管理问题凸显[1-3]。随着环保费改税政策落地实施，改变了专项资金专款专用的格局，改为纳入财政统一预算。加强环保专项资金绩效评价既是深化预算管理制度改革的要求，也是解决专项资金长期以来管控困难的有力手段[4-7]。而在省以下环保垂管改革、事权划分变动的背景下，市级环保专项资金的支出管理模式也需要进一步完善。

常州市今年来不断探索市级环保专项资金的规范化管理，构建了一套逐步完善的管理模式，常州市环保专项资金管理系统也于2017年在常州市环保局统一的业务管理平台上线试运行，并委托第三方机构对项目实施单位开展内部审计。逐步形成项目库、专家库、项目全过程监督于一体的管理体系。通过定期对项目进展和资金使用情况进行跟踪，确保专项资金的环境效益最大化，常州市生态文明建设工程综合考核连续多年保持在全省的第一方阵。

1 地方环保专项资金管理存在问题

1.1 立项缺乏论证过程

一些地方，一些部门由于盲目的上项目，缺乏科学论证，也缺乏长远的考虑，出现了一些弊端，造成国有资产的损失。主要源于项目缺乏立项前有针对性的调研和酝酿程序，一是缺乏项目本身必要性可行性的论证，二是缺乏对项目实施和完成条件的论证。导致有些项目实施后未见明显的效果，而那些论证不足但侥幸“漏网”的项目虽然成功立项，但到后期项目实施过程中必然会出现难点频现、脱离实际等弊病。从项目论证的科学性来看，应该包括两个方面，项目的定位、前景、风险是否符合环保专项资金的扶持要求，项目的预算和社会效益是否符合财务管理需求，由技术专家和财务专家共同论证的项目才能予以扶持。

学校里有一个小女孩性格腼腆、不善言辞，但是特别喜欢扇子。为了给大家讲好扇子，她认真备课、反复琢磨，还专门跑到扇子店向老师傅请教学习。试讲之后，她认真听取其他“小主讲”的意见与建议。进行自我评价时，她说：“我做‘小老师’的法宝是，我用我的微笑面对每一个同学，让大家愿意跟我互动，同时让微笑成为我内心强大的支撑。每次备课、试讲看似很麻烦，但在这个过程中，我体会到了‘教学相长’。”从浅显的喜欢到认识上的提升，这样一个小小的改变也许会对孩子的未来产生不可估量的影响。

1.2 绩效评价体系不健全

项目实施后能否达到预期的社会效益、经济效益和环境效益,需要对其进行全面的评价,并将评价结果及时反馈给相关决策和管理部门。但目前不少地方还存在“重争取、轻管理，重投入、轻建设”现象，将专项资金转入结余和往来账目,连年结转,随意支出;项目管理粗放;专项资金核算欠规范;专项资金使用效益不高，关键在于产出及评价的绩效体系不健全，缺乏绩效意识以及绩效预算编制和绩效拨款机制的不健全,造成了财政资金的低效利用。

受政策变化、计划调整等因素影响，有些项目中止、撤销后，没有及时将专项资金缴回财政，个别单位还将结余款长期存放在银行，造成专项资金结余沉淀，或是擅自改变资金用途，挪用占用专项资金。由于地方环保专项资金同时受财政和环保部门管理,项目实施中如遇变故调整项目，需要财政和环保部门的认可，目前鲜少有地方的财政和环保部门建立起项目调整审批机制，项目调整渠道沟通不畅。

1.3 缺乏有效的调整机制

偏爱油腻：长期高脂肪、高油腻食物摄入，容易增加患脂肪肝风险。肝脏周围逐渐堆积脂肪，可以改变肝脏正常形态以及代谢机能。

1.4 缺乏项目建成后的有效监管

环保专项资金具有杠杆效应，往往能带动其他社会投资[8]，环保专项资金拉动的项目投入多为经济型的，而项目的影响力多为非经济性的，一般来说项目投资期与见效期间隔时间长，且见效难以用货币衡量，导致部分项目，尤其是引导性项目缺乏长期的跟踪监管。一些项目建成后缺少运维管理，社会效益难以持续体现；一些项目多方投资，形成的资产难以划定权属，迟迟不能形成国有资产，无形中造成资产损失。

2 建议

2.1 明确事权和支出责任划分

(1)理清权属。按照“谁的事权谁负责支出责任”的原则，确定省、市、辖市区三级环保专项资金的支出责任。涉及跨层级的项目，按照受益范围、影响程度，明确支出责任分担比例及履行事权各环节工作的承担层。

2.2 建立完善的绩效评价体系

从图5可以看出，胃蛋白酶在2 h酶解产物的降血糖功能达到最高水平，抑制率达到41.3%，随后保持稳定；中性蛋白酶酶解产物的降血糖功能随时间变化波动较大，在3 h达到最高。三种酶中胃蛋白酶酶解产物降血糖功能显著高于其他两种酶，而中性酶和碱性酶产物降血糖功能没有显著差异。这一实验结果与酶解鲢鱼蛋白的降血糖功能研究结果稍有不同，其结果为中性蛋白酶解产物降血糖功能最强[18]，这一差异可能与实验原料的氨基酸组成有关。

2.3 加强全过程监管

依那西普联合环磷酰胺对类风湿性关节炎合并间质性肺炎患者相关指标的影响 ………………………… 陈良敏等（2）：236

基于环保专项资金“收支两条线”的弱控制性特征，以及社会效益优于经济效益的特点，在建立完善绩效评价体系基础上，开展规范化、系统化、动态化管理和全过程监管。常州市环保局针对项目管理全过程中各个阶段的不同特点及管理中积累的经验，逐步建立起“指南发布→项目申报和项目库建设→项目资金预算编制→专家论证→下达批次计划→项目实施→中期评估→资金绩效自评价→管理部门审计、验收”的全过程监管体系。同时于2017年同步上线了专项资金管理平台，实现了管理流程的规范化管理。尤其是侧重了事前审批、事中监督、事后评估，从一年多的实际使用来看，落实了项目进展跟踪制度并切实加强了项目的全过程监管，显著推动了项目的实施进程，年度资金结余率逐年下降。

 

表1 常州市环保专项资金绩效评价体系

  

绩效指标一级指标二级指标三级指标评分方法共性指标(资金效益指标)投入类指标管理类指标资金预算预算执行预算管理预算的科学性无赤字或结余的,得100%;赤字率或结余率超10%的,扣50%;赤字率或结余率超20%的,为0%预算的精确性有一个指标的预算与实际偏差率超过±5%的,扣10%,扣完为止预算编制程序规范性按预算执行规范程度得100%、80%、60%、40%、20%预算完成率完成率(%)支出进度率进度率(%)政府采购执行率执行率(%)管理制度健全性制度完备齐全得100%,有一项关键制度或条款缺失扣20%,扣完为止资金使用合法合规性按资金使用合法合规程度得100%、80%、60%、40%、20%资产管理规范性按资产管理规范性程度得100%、80%、60%、40%、20%个性指标(项目产出指标)(一)生态文明建设产出数量(二)污染防治产出数量(三)环境管理产出数量(四)环保政策研究产出数量1.生态文明细胞创建工程补助2.生态红线区域生态资源调查…1.水环境治理2.大气污染防治3.土壤调查…1.规划编制2.生态系统监测系统能力建设…1.重点环境问题管理事权研究2.常州市土壤环境背景值研究…完成率为100%-130%的,得权重值的满分;完成率低于100%或超过130%的,每降低或超过一个百分点,相应扣减权重值的1%综合个性指标(环境效益指标)效果类指标生态效益满意度满意度当年化学需氧量削减量当年氨氮削减量当年二氧化硫削减量当年氮氧化物削减量空气质量二级标准天数比例(%)地表水好于Ⅲ类水质比例(%)服务对象满意度(%)完成率大于等于100%的,得权重值的满分;完成率低于100%的,每降低一个百分点扣减权重值的1%完成率*权重值得出,完成率低于60%的,得0分

3 结论

地方环保专项资金在拉动环境保护基础设施建设、污染治理积极性方面起了重要的作用，但由于缺乏有效的监督管理体系，存在立项缺乏论证过程、绩效评价体系不健全、缺乏有效的调整机制、缺乏项目建成后的有效监管等问题。在财政部门全过程预算绩效管理的改革形势下，地方环保专项资金需要从下面几方面着手，以确保有限的资金发挥最大的效益。

建立专项资金绩效管理机制，对专项资金实施从预算绩效目标设定、预算执行绩效跟踪到项目完成绩效评价及结果运用的全过程绩效管理。常州市环保局自2016年纳入部门整体支出绩效管理试点部门，建立以预算目标为导向的预算编制模式，按照年度和中长期目标，逐步建立一套完备的绩效评价体系，同时完善了绩效目标、绩效跟踪、绩效评价与预算管理结合的机制。指标体系及评价方法见表1。指标体系分为共性指标、个性指标和综合个性指标。共性指标及综合个性指标按长期管理要求设定，短期内维持不变，个性指标按照年度工作任务设立，按年度更新。其中资金效益指标(共性指标)包括资金预算、预算执行、预算管理等3个二级指标及9个三级指标；项目产出指标(个性指标)按照产出类别分为生态文明建设、污染防治、环境管理、环保政策研究等分指标；环境效益指标(综合个性指标)细化到化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物削减量及空气质量二级标准天数比例等三级指标。

省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革，旨在建立健全条块结合、权责明确的地方环境保护管理新体制。随着市环保局实行以省环保厅为主的双重管理体制、辖市(区)环保局调整为市环保局的派出机构等体制的改变，各级环保部门的事权和职能有了新的界定，环保专项资金的支出和分配方向也将有所调整。建议按照“谁的事权谁负责支出责任”的原则，确定省、市、辖市区三级环保专项资金的支出责任，特别是属于不同层级环保部门共同的事权，应根据受益范围、影响程度，明确支出责任分担比例及履行事权各环节工作的承担层级。

(2)建立完善的绩效评价体系。建立以预算目标为导向的编制模式，按照年度和中长期目标，逐步建立一套完备的绩效评价体系。以常州市绩效规范化管理为例，建议建立共性指标、个性指标和综合个性指标结合的绩效评价体系。

(3)从加强全过程监管等方面着手。在建立完善绩效评价体系基础上，开展规范化、系统化、动态化管理和全过程监管。侧重事前审批、事中监督、事后评估，同时在年中实施进程中

适时调整绩效目标。

参 考 文 献

[1] 宋文筠,张潞,唐运平,等.中央环保专项资金项目监管存在的主要问题及对策探讨[J].环境与可持续发展,2014,39(5):63-64.

[2] 张立辉,成钢,徐敏敏.山西省环保专项资金审查工作的改革初探[J].环境与可持续发展,2015,40(5):93-95.

[3] 杨蕾.浅谈环保专项资金分配存在的问题及对策[J].商业会计,2016(8):28-31.

[4] 张惠琴.财政专项资金绩效管理的困境与思考[J].行政事业资产与财务,2016 (28):22-23.

[5] 匡开宇,张亚峰,丁洪深.完善环保专项资金项目绩效监管体系的研究[J].科技成果管理与研究,2015(6):48-50.

[6] 林业星,潘铁山,万寅婧,等.江苏省分配市县省级环保专项资金使用和管理的几点建议[J].污染防治技术,2015(1):42-44.

[7] 杨玉楠,康洪强,孙晖.中央环境保护专项资金项目绩效评估指标体系研究[J].环境污染与防治,2010,32(7):100-102.

[8] 房巧玲，侯倩.环保专项资金绩效评价的费用效益分析框架——基于福利经济学的视角[J].会计与经济研究,2016(4):25-42.