20世纪70年代兴起的新公共管理运动倡导政府角色应该是“掌舵而非划桨”，注重把市场的竞争性机制注入到政府提供公共服务之中，从而达到提高政府绩效的目的。新一轮的政府改革浪潮席卷而来，党的十九大报告指出，要转变政府职能，深化简政放权，赋予省级及以下政府更多自主权。基层政务服务中心的建设正是改革的真实写照。自2011年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》以来，我国的政务公开和政务服务改革已经历了8个年头，基层政务服务中心凭借一线工作的基础，开展与公众的直接对话，在实际工作中不断总结经验和改革创新。

一、基层政务服务中心情况简介

政务服务中心，又称审批大厅、市民中心、行政服务中心等，是我国开展行政审批制度改革的产物。它拥有神圣而特殊的使命，既要解决好行政审批制度改革“最后一公里”的问题，把改革举措落到实处；又要不断改善政务服务的质量，优化行政改革“最后一米”的服务结构，建设人民群众满意的政府。

基层政务服务中心作为“一站式”便民服务大厅，旨在解决公民与政府部门互动关系中出现的“门难进，脸难看，事难办”、程序复杂、腐败现象严重等问题。其性质是“政务公开和政务服务”，坚持方便群众知情、便于群众监督的原则。当前的政务服务中心是在当地政府的统一领导下，由政府有关部门共同组成，用来提供公共服务以及行使行政审批职能的行政机构，具有政府与公民之间沟通交流桥梁的作用。其目的在于真正建立起服务型政府，主要职能定位于构建政府部门之间沟通的三大平台，即集中协作的平台、建立政府与群众联系的平台、实施公开监督的平台。

基层政务服务中心在服务模式上，主要采取“一门服务+一口受理”的工作方式。“一门服务”，即政府各部门将为企业和市民办事的窗口集中到固定的办事大厅，由各职能部门派驻的工作人员受理和办理各种行政的事项。“一口受理”，即各政府职能部门将为企业和市民办事的职能集中到一个大厅，由大厅工作人员统一受理，办公窗口可以受理所有的办事事项，通过“一条龙”的办事程序最终实现后台的网络化协同办理。

目前大多数地区的基层政务服务中心采取的“一门服务”的服务模式，对办公场地的物理空间要求较高，同时对职能部门的服务人员素质要求较为严格。通过“电子化政务”的方式，它有利于集合最优质资源、利用最短时间和最快途径实现办事效率的提高。

“故意无视”是一个法律概念。它是指对于一个你能知晓或者你应该知晓的信息你没有去知晓，或者你知道某个人的行为会对社会或他人造成伤害，但是你假装没有看见而不采取任何行动。它有两个前提，即参与主体较多和暂时没有出现打破现状的事件发生。故意无视并非是对事件的全面无视，人们在意的只是表面对自己有益、有利于安于现状或是迫于恐惧而做出的主观上认为对自己无害的选择等方面。这是人类的通病，我们所有人，在某些情况下，都是故意视而不见的。例如，在金融行业，人们清楚地看到银行利率被操纵，但大家都故意无视这些事实，仍然把按揭的房子出售给那些根本还不起贷款的人们④。

二、我国基层政务服务改革的成就

回顾二十多年的教学经历，自己一直以来都认认真真备课，教案越写越详尽，课件越做越多，教学似乎变成了日复一日的重复，激情也慢慢随着时间的推移消失了。以往在语文教学中，我常常担心讲不深、讲不透，喜欢在课堂上滔滔不绝，实际上学生不是在学语文，而是在学教师对课文的心得体会。事实证明，由于忽视了学生的主体地位，再加上学生自主阅读课文时间太少，他们对课文本身认识不真切，思考不深刻，因此教学效果并不好。而模块教学的实施注定了教师再不能在课堂上满堂灌了，必须把时间还给学生。在单元模块教学中教师又该怎么做呢？

一是以租代管，继续加强和规范土地租赁工作。坚持以管理为目标、经营为补充的工作原则，进一步加强和规范租赁业务，为重大项目、弥补城市功能短板提供服务与保障。

（一）从管理到服务的理念转变

政务服务中心的一站式服务体现了以人为本的重要思想，而尊重公民并且重视与公民之间的关系也正是新公共服务理论所强调的。基层政务服务中心的建设，打破了基层政府管理中长期存在的政绩观，是我国建立和完善公共服务体制的关键。基层政务服务中心把与人民群众利益相关的业务集中在一个固定地方办理，以人为本、为民着想，使得群众不像以前那样，办事要跑多个单位、多个部门，缩短了繁琐而冗长的办事流程，简便了公民办事的程序。基层政务服务中心直接面对社会提供服务，设立窗口式服务，不仅尊重人民的主体地位，而且改进行政手段，努力实现服务理念由社会管理向社会治理的转变。

（二） 推动了组织机构的创新

政务服务中心集中审批办理、审批服务、审批监管的运作模式，在一定程度上克服了行政审批信息不对称的问题，使审批事项精简且更具有针对性、合理性；打破条块分割的部门壁垒，实现了行政审批跨部门流程的优化，提升了政府的系统效能；同时行政组织机构发生变化，将行政层级的横向平台整合与纵向体系建设相结合，实现了对外办理和对内组织的无缝隙服务。政务服务中心独有的“以点带面”的实施模式、资源汇聚的平台整合、终端倒逼的创新机理，既弥补了传统体制下的条块分割、职责混乱、互相推诿等“踢皮球”的固有缺陷，又降低了行政体制改革成本和机构变革面临的社会风险。

（三）树立了政府的正面形象

方便人民群众办事、改善投资发展环境、促进本地经济社会发展、争创区域竞争中的体制优势，是政务服务中心的核心使命。基层政务服务中心以“只进一家门，办妥所有事”的运作模式，面对面的窗口式办理方式，体现出平等、尊重人民的行政文化和人性化的行政精神［1］。行政审批事项要素、办事环节、许可结果公开透明且可预期，行政审批材料精简、环节减少、流程优化，都大大改善了行政审批相对人对政府的信任度、认可度，拓宽了公民与政府的沟通渠道，避免了“塔西佗陷阱”。

三、基层政务服务中心建设面临的困境及理论分析

尽管政务服务中心的建设已经取得了不小的成就，但是它在不断发展过程中也出现了许多困难，从顶层设计到管理体制，再到服务体系都面临着不少困境。

（一）顶层设计不明确，人员编制混乱

首先是行政权威不够，限制了管理规范。韦伯认为，统治权威分为三种，分别是魅力型权威、传统型权威和法理型权威，相对应的行政权威分为魅力型权威、家长制或者封建制权威和官僚制权威。官僚制是现在我国政府架构的核心思想，其主要是用理性的规则来规定权威的等级，而不是靠人的非理性规则。我国的公务员准入制度在一定程度上参考了官僚制的思想，以确保公务人员队伍的独立性和正式性。基层政务服务中心之所以内部管理混乱，人员调度困难，内部运行制度欠缺，说到底是因为合法性权威不够，政务服务中心即便有心制定管理规范，也往往由于面临“无法可依，无据可证”的困境而寸步难行。根据威尔逊的“政治、行政二分法”思想，现在的政务服务中心就是为了行政的功能而设立的，政府部门负责战略和法律等顶层设计，具体的事项依托政务服务中心来执行。出于这样的考虑，政府与行政部门形成合理分工，也是政府简政放权的具体体现。

政务服务中心作为各级政府的一个职能部门，在基层建设层面，尚无关于其编制的文件出台，致使市、县、乡各级政务服务中心在编制设置和人员配备上无据可循。其中的办公人员，有的是行政编制，有的是事业编制，有的是合同编制，甚至还有临时岗位人员。机构人员由所属机构负责，并且隶属于不同的编制系统，造成人员编制管理混乱［2］。特别是由于缺乏省级层面的统筹规划和统一管理，各地政务服务中心入驻部门不统一、入驻事项不统一、管理权限不统一，严重制约和影响着基层政务中心的健康发展。

从已加固的两种方案比较看，渡槽采用碳纤维补强加固处理涉及的工程内容相对较少，工程施工专业技术要求虽高，但复杂程度略低，对原渡槽结构损伤较轻，施工工期较短，工程规模可控，投资较少，获得处理效果较好。

（二）管理体制不顺畅，权责配置失调

其次是权力等级制度使组织管理面临瓶颈。韦伯认为，在官僚制组织中每个办事机构都是根据其在权力等级制中的地位顺序排列的，正是森严的等级制度使得政务服务中心在组织管理方面遇到瓶颈。一般来讲，省、市、县三级政务服务中心建立是一个完整的纵向组织形态，但是有些地方基层服务中心开始运行之后，缺少上级管理部门相对应，这就造成权力传递的断层。

（一）优化时间管理。结合寄宿制学校工作和中学生身心学习生活特点，我们把德育教育集中于周末时间、午休时间和下午放学后时段，基本保证一周不少于15小时的课外德育教育时间，既保证学生文化课学习和睡眠休息时间，又能腾出充足时间用于体育锻炼、参与文娱活动和专题教育活动，也留出寄宿生自由支配时间，达到寄宿生在校学得有效、睡得安宁、玩出名堂、全面发展。

同时，政务服务中心权责配置不对等，“低级别管高级别”的问题仍然存在，使得政务服务中心管理机构的权威性不足。以等同甚至低于窗口单位的权力去承担协调、监督窗口单位的责任，在现实体制中也是很难奏效的。特别是当出现了部分窗口单位对政务服务中心窗口授权不充分，“小权进、大权不进”，或以各种借口将重要审批项目、关键办事环节仍放在原单位，造成群众和企业办事仍要在政务服务中心和职能单位之间“两头跑”的问题时，政务服务中心常常心有余而力不足，“人微则言轻”，从客观上弱化了中心的服务职能和服务质量。

（三） 条块分割不协调，沟通壁垒严重

电子政府的兴起，在一定程度上为人们网上办事提供了便利，但是从整个政府组织机构来看，部门之间的“隔阂”并未打破［3］。当前电子政务分散建设、分头管理、不能联网互通已经成为阻碍其发展的主要障碍环节。

“一站式”政务服务模式在促进政府自身简政放权、改善政府运行机制、提升行政办公效能，以及让人民群众享有规范、透明、便捷的政务服务，不断提升政府的公信力，构建有使命感政府等方面都取得了巨大成就。

基层政务服务中心电子政务建设方面刚刚起步，信息在部门内部交换顺畅，为内部信息化管理创造了条件。但是，受到传统部门分工思维的影响，条块分割的政治壁垒尚未打破。信息资源不能共享，各地的行政网也无法与这些部门的网络链接，各级各部门的审批系统各自独立，一些相关联的审批事项不能联合办理［4］。横向同级市、县间电子政务系统不能很好衔接的现象更为普遍。

假设坝基为裂隙岩体，其中分布着大量裂隙，采用裂隙连通路径程序进行通路搜索后，得到裂隙连通网络(见图3)。

（四）服务事项不完整，行动落实滞后

政务服务中心的建设符合了从“管理型政府”向“服务型政府”转型的方向。但是在基层服务过程中，一线服务人员的行为方式并没有发生适应性的转变，服务的理念没有实质性提升。政务服务中心在职能规定方面存在缺陷，很多地方只承担着受理的职能，真正办理还得到现场操作，简化办事流程的作用微乎其微，这就造成企业和公民必须在政务服务中心的窗口和各个职能部门间来回跑，不但没有实现一站式办结的目的，还增加了环节［5］。有的政务服务中心只是将审批部门和部分工作人员集中到一起，审批职能和审批权力没有全部放进去，加上咨询渠道有限，人性化服务欠缺，使得办事群众更加不清楚到底要去哪里办理业务，从而造成程序非但没有简化，反而更加复杂。

等级原则要求基于权力等级的垂直分工，职能原则要求基于不同职责的横向分工。职能原则根据组织目标将组织的工作分为不同的活动，并将这些活动分配给专门的组织单位，职能分工是所有复杂组织的一种普遍特征。这也为解决基层政务服务中心组织内部混乱问题提供了一个清晰的思路。行政管理者的首要任务就是在横向的劳动分工和维持协作所要求的纵向权威分工之间找到最佳的平衡点。

政务服务中心建设主要以市、县、乡三级为主，在很多地方，在高一级层面尚没有政务服务中心发展的顶层设计方案和配套政策。在顶层设计上，对市、县、乡政务中心的职能设置、管理权限、机构性质、窗口单位的权力职责等尚没有统一明确的规定。各级政务服务中心之间也没有隶属关系和业务指导关系，政务服务中心发展完全基于当地领导的认知水平。

当前行政管理体制是依照特定的公共管理事务而组成的职能架构。此种架构特别重视公共权力的相对聚集以及公共机构的专业化水平，公共权力被分割成不同的级别和领域，不同分工的职能部门在一定的工作框架内，按照责任分工进行工作。在面对越来越复杂的公共管理事务时，越来越需要政府部门之间的配合。然而，在基层政务服务中心的建设过程中，中心的机构性质仍然呈现多样化的特点，有的属于行政机关，有的属于事业单位，还有的属于临时单位。

清晰的指挥链方便了组织的协调与控制，同时也明确了上下级之间的关系。上级发布命令并对下级监督，下级接受任务并对上级负责，严格的上下级关系不利于发挥个人能动性，一定程度上抑制了组织内部人员的创新作用和能动性发挥，因此，创新无法得以有效实现，组织内部可持续性大大降低。

以群众的需要为导向，通过具体流程的再造建构出富有弹性的政务服务中心组织结构，以扁平化为特征，来解决“一站式”服务出现的无法对涉及的窗口部门进行合理调配的问题，最终提高基层政务服务中心服务的效力。同时，基层政务服务中心进行机构设置时还应具有一定的权威性和规范性。目前，大部分的地方政务服务中心人员编制混乱，因此，需要通过采取一些过渡性的政策措施，把地方政务服务中心定位为独立的行政机关，并且用法规来规范其职能和部门设置，使其具有一定的权威性和规范性，事与权相当，增强政策的稳定性与合法性。

基层政务服务中心在服务过程中不尽如人意，从理论根源上讲是由官僚制在本质上的一些缺陷所造成的，因此，用韦伯的官僚制理论来解释其背后的原因，可以更好地为以后的发展提供清晰的理论思路。

9月27日，中国水利报社2012年度新闻宣传工作会议在京召开。水利部党组书记、部长陈雷出席会议并讲话。水利部党组成员、中纪委驻水利部纪检组组长董力主持会议，水利部党组成员、副部长刘宁，水利部党组成员刘雅鸣、总规划师周学文出席会议。

四、基层政务服务中心的发展策略与建议

（一）重塑组织结构，理顺部门关系

再次是专业分工限制了协同合作。官僚制在最初建立时就存在明显的分工，现行的西方文官制度分为两种类型：一是美国的“职务分类”，以“事”为中心；二是英国的品位分类，以“人”为中心。政务服务中心聚集各个行政部门，分工提高了工作效率，在这种情况下，集体办公环境下的合作就显得格外重要，稍有松懈，官僚制的弊端就会不断涌现。由于受到各部门利益相关方的影响，部门之间的合作很难推进，但是为了方便于民，开展合作的改革应当进行下去。

在组织结构调整的基础之上，还应该进一步理顺地方政务服务中心中各部门的关系。科学界定地方政务服务中心各部门的职权，就是要明确和分离决策和执行的内容，凡是决策性质的，应当保留在相关职能部门；凡是执行性质的，应当权力下放，给予地方政务服务中心各窗口以充分授权。以人事管理为例，要实现政务服务中心各机构人员的合理搭配。例如，石家庄市行政服务中心采用的是定岗定责的措施，即事业干部及一般公务员要按照各自的特长和职责分工，实行双向选择、竞争上岗。

在理顺地方政务服务中心部门关系的同时，还应该加快各个机构之间的整合步伐。坚持以建设“批管分离”体制为工作目标，重点推进当前职能的重新整合，职能相近的部门在政务服务中心内部实现合并，跳出原有部门体制的束缚［6］。

教师出示资料：血红蛋白是人体红细胞的主要蛋白质，由血红素和蛋白质组成。珠蛋白肽链结构异常和某些肽链合成不足常导致血红蛋白疾病，前者称异常血红蛋白病，后者为地中海贫血。随着现代分子生物学的发展，电泳分析是研究和分离异常血红蛋白的有效方法，是诊断血红蛋白分子病不可缺少的手段。如何检测新生儿是否患有血红蛋白疾病呢？通过本节课的学习，这个问题便迎刃而解。

在权力下放过程中，转移和授权一定要彻底，原有相关行政部门的职能要相应地由审批变为监管，由实际操作变为保证行政行为顺利运行，真正实现“一站式”服务的目标。与之相适应，人事权力整合之后在对地方政务服务中心工作人员的选拔和聘用，应要求各部门把那些积极上进、业务精通、年富力强的骨干人员推荐到地方政务服务中心，保证工作人员的服务能力与服务质量。如此，可以有效地改变政务服务中心“要权没权，要人没人，要钱没钱”的尴尬处境，使地方政务服务中心真正做到简化办事程序，方便民众的生产、生活，也使得政府能够实现“全心全意为人民服务”的宗旨。

（二）明确法律依据，监督权力运行

在目前的市场经济环境下，政府主要担负着“公共服务、市场监管、经济调节、社会管理”的职能。政务服务中心在承接政府职能转移时，尤其是在事务执行层面要有法可依。法律建设可以为服务中心提供正式的合法性地位。为了确立政务服务中心的权威，明确对行政审批、便民服务和公共资源交易的平台进行合法性授权十分重要。改革是“牵一发而动全身”的事情，尤其是要出台位阶较高的法律和相配套的法律法规。在法律的保障下，政务服务中必才能建立起独立运行的组织内部机构，包括人事编制、审批流程、组织架构等。

为了从源头的层面治理腐败，可以通过网上公示、系统反馈、受理咨询等形式，将政务服务中心相关办理事项的受理条件、报送材料、具体程序、办理结果以及投诉方式等各个要素公之于众。另外，鼓励政府、公民、社会组织等多元主体共同参与到监督管理的事务中来，以确保一切权力在阳光下运行。

（三）推进网络服务，建设电子政府

2015年3月，李克强总理在十二届全国人大会第三次会议上的《政府工作报告》中提出，要制定“互联网＋”行动计划。随后，国务院密集出台了“放管服”改革和推进“互联网＋政务服务”的政策文件［7］。在互联网不断发展的今天，政府应该更加充分地运用信息技术和数字技术手段，将内部治理与外部服务有机结合，建设资源共享、业务协同的一体化运作模式，为公众提供最为简便的“一网式和一站式”服务，开放政务服务数据，实现社会化应用，打造智慧政府，开创智能时代。

打破政府部门之间的隔阂，建立畅通的信息交流网络，实现基层政务服务中心与电子政府的完美结合。在便民服务中实行“一门受理、信息共享、同步审查”的“一站式”服务目标［8］。完善数据交换标准，力求实现省、市、县所有政务服务中心的信息资源共享，实现电子化政府监察。推进建设法人库、户口库和企业基础信息库的电子应用和数据共享机制，为网上办理信息系统核查提供网路支撑，提升基层政务服务质量和行政审批效能。

参考文献

[1]蔡颢.基于一站式服务平台的行政服务中心发展现状及对策研究[D].武汉：华中师范大学,2008.

[2]徐国成.我国公务员分类制度研究[D].合肥：安徽大学,2010.

[3]学者热议：李克强提的“互联网＋”是个啥概念？[EB/OL].(2015-03-05)[2018-01-11].http://scitech.people.com.cn/n/2015/0305/c1007-26644489.html.

[4]夏瑛.对“新公共管理”范式观的质疑[J].行政科学论坛,2006（2）：131-133.

[5]舒绍福.加强行政审批改革后续管理[J].行政管理改革,2015(9)：25-27.

[6]蒋永亮.促进河北省政务服务中心转型升级的对策建议[D].石家庄：河北大学,2014.

[7]张定安.关于深化“放管服”改革工作的几点思考[EB/OL].(2016-09-01)[2018-01-11].http://theory.people.com.cn/n1/2016/0901/c40531-28682262.html.

[8]艾琳,王刚.政务服务管理模式及治理策略选择[J].开放导报,2017(1)：100-105.