粤港澳大湾区城市的公共安全和应急管理是湾区建设的重要内容和亟待研究的重大课题。台风是一种发生在热带海洋上的气旋，具有破坏力强、影响范围广的特点，容易引发灾害。我国沿海地区因独特的地理位置和湿润的气候条件，台风灾害影响极为严重，粤港澳大湾区沿海地区更是台风登陆集中的地区。2017年8月，大湾区城市珠海市金湾区在短短4天里先后遭遇两次强台风的正面侵袭，无论是台风的间隔时间还是台风登陆地点的高度重合叠加都刷新气象纪录，其中“天鸽”更是历史上有史以来影响珠海最为严重的台风之一［1］。按照我国应急管理中的“属地管理”原则，县区级政府作为基层政府单位，承担着应对台风等重特大自然灾害的重要职责，因此，我们在此背景下认真总结金湾区应对强台风灾害的应急管理工作的经验与不足，对于完善大湾区城市的公共安全和应急管理具有重要的理论与现实意义。

一、取得良好成效但仍面临挑战

整体来看，对强台风“天鸽”防灾减灾救灾工作，作为大湾区城市属地管理的金湾区党委政府领导有方，措施得力，成效显著，取得了零死亡的难得成效。其主要经验是：妥善充分的预防准备是做好防台抢险救灾工作的最有力保障，及时有效的监测预警是减少临险人员伤亡的最根本措施，快速到位的响应处置是做好防台抢险救灾工作的最关键要素，众志成城的灾后复产是减少灾害损失维护社会稳定的最有力举措［2］。但从“天鸽”登陆周期整体应对情况来看，政府仍存在有待改善的方面和环节（如表1所示）。

 

表1应对强台风“天鸽”不同阶段的挑战[3]

  

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（一） 在台风登陆前

1.临险人员转移工作科学化、制度化、规范化可进一步提升

一是地质灾害防御工作防治标准不一致。如珠海市地质环境信息网是根据未来降雨量发布预警，而气象部门是根据台风情况发布预警和指挥转移，两者标准不一致可能导致信息发布、指挥协调会产生矛盾。二是转移指引工作的科学性待提升。上级部门对地质灾害转移问题缺乏系统化的工作指引，单纯动员群众转移到安置点的做法不尽符合珠海的山体特征，转移路线、安置地点的科学性也待提升，一些做法受到群众质疑。三是基层镇、村（居）转移主体责任、风险意识有待强化。部分镇、村干部和群众对地质灾害防御工作重要性认识不足，存在被动处置灾情的情况，主动防治不够，转移任务全面落实困难大。

2.临险人员风险意识亟待提高

台风路径受到多种因素影响，台风实时路径往往处于不断变化的动态过程（强台风“天鸽”实时路径如图1所示） 之中，难以完全准确预测实际登陆区域。过往一些地区台风灾害“十防九空”的现象导致部分群众对台风和大雨存在麻痹和侥幸心理，个别群众对台风预警信息充耳不闻、视若无睹，不愿积极主动配合转移安置工作，海上作业人员迟迟不愿回港避风转移上岸，农户或水产养殖户坚守阵地，忙于守成以期减少损失，部分群众尤其是外来务工人员防台避险意识不强，不愿配合避险撤离工作，甚至有人出于好奇心去观潮看海［4］。政府在口头劝告不起作用的紧急情况下，须动用执法机关强制转移撤离，造成资源的浪费，对转移工作进度形成严重阻碍，不利于整体转移工作的及时顺利推进。

3.部门预案工作的重视程度值得反思

应急预案是应急管理工作的生命线和重要的抓手，对于提高基层应对突发事件能力具有重要的现实意义。一方面，少数部门对预案制定的目标定位存在偏差，预案制定工作形式化严重，在编制过后束之高阁，甚至还有10年未变的“原生态”预案。由于缺乏以预案为纲的指导思想，在断水、断电、断通信联络的紧急状态下，少数基层干部无所适从，无从入手，缺乏主动性，无法有效履行其职责，无法与相关部门和上下级实现跨部门、跨区域的有效衔接协同，导致整个灾害应对处于被动状态。另一方面，金湾区受地理位置及气候条件影响，年均受4～5个台风侵袭，在此地强台风形成具有一定偶然性，历年较少出现强台风以上的台风。在“天鸽”登陆前个别政府部门思想松懈、意识薄弱，部分部门仅编制了一般台风的应急预案，缺乏对于强台风以上台风的防范意识和应对经验，以致在强台风“天鸽”登陆期间，显得手忙脚乱、不知所措。

大湾区城市县级党委政府在强台风重特大自然灾害面前发挥着无可替代的重要作用。为进一步加强湾区台风防灾减灾救灾应急治理体系和治理能力建设，在认真总结此次应对强台风“天鸽”的经验与挑战的基础上，可围绕“一个中心、两把抓手、三项工作、四维保障”的思路加强与深化相关工作，助推湾区基层防灾减灾救灾应急能力迈上新台阶。

  

图1强台风“天鸽”实时路径

（二） 在台风过境时

没有找到工作的同学都来向李丽请教，李丽说是自己运气好，可这样的借口哪能打发得了同学们，最后李丽被缠得实在没有办法了，只好说出了自己的秘密：

1.重复繁杂的视频会议亟待简化。面对超强台风“天鸽”的到来，区、市甚至省领导都以视频会议的形式部署了各类防台风工作，进行有效动员、统一部署、职责落实，体现出各条块各级领导对台风灾害的高度重视。但“凡事有度，过度则有失”，除去台风来临前防台风动员视频会议，在台风来临期间，基层干部每日还需参与其他各类各级，包括同级部门间防台视频会议。在部门人员既定的前提下，他们往往容易顾此失彼，难以兼顾具体实务工作，以致台风登陆期间基层干部“不是正在参加视频会议，就是正准备开视频会议”。过度重复的视频会议涉及重复部署，不仅挤占人们大量有效防台的准备时间和精力，以致忙而无功，而且可能延误时机，妨碍防灾备灾救援。

2.应急服务系统保障配套有待加强。一是后勤保障不能充分满足应急救援队伍的要求。一方面是供电和通信设施设备功能失灵，“天鸽”破坏导致全区各镇、村居长时间处于断电、断水、断通信状态，指挥中心无法在第一时间获取一线信息、下达指示命令，基层人员无法及时上报信息、接收指令以及采取行动，应急指挥、抢险处置工作一度陷入“瘫痪”。另一方面是在灾害发生时政府缺乏必要的应急设施设备，如应急发电机、发电车、对讲机、冲锋舟、排查车辆等，难以有效应对抢险处置工作。

二是后勤服务保障难以满足转移群众的需求。在防“天鸽”台风庇护场所开放后，个别庇护场所只有部分管理人员在现场值守，相关服务配套不足，一些职能部门没有考虑到可能出现的特殊情况，如“天鸽”过境期间出现短期断电、断水，无热水供应、压缩饼干太干燥、面包保质期较短、八宝粥摄入过多可能会拉肚子等。同时必要的医疗保障和治安维护力量不到位，难以有效管控处置可能存在的踩踏、治安、疾病等其他紧急事件。

3.“各司其职、各负其责”的职责意识强化。“天鸽”灾害应对期间，各职能部门切实落实各项工作任务，一直奔走在受灾各地，在抗击“天鸽”时实现了零死亡，为防灾减灾救灾做出了积极贡献。个别指挥人员亲临现场，发挥冲锋在前、身先士卒的共产党人精神。但在处于强台风应对紧急状态下，这种行为值得商榷。在断电、断通信的状态下，指挥人员贸然进入灾区一线，有可能成为被救助对象。指挥人员理应发挥其总揽全局、指挥协调的决策职能，否则无异于“捡了芝麻，丢了西瓜”。

2.一手抓监测预警。加大气象、防汛科研投入，健全气象雷达系统，加强气象观测体系建设，建立高效台风监测系统，提高对台风走向、风级、雨量预测的时效性和准确性。提升江河水库、海浪、潮位的实时监测预报水平，在大中型水库、出海闸安装视频监控，配备雨量、水位监测设备，尤其是山塘、防台防汛任务较重村落低洼易淹没地，应配备水位自动监测设备，实现远程信息实时快速管理。建立健全台风灾害数据库，汇总统计历次台风风级、降雨量、潮位变化等情况，分析和掌握区域台风基本情况。以金湾区综合应急指挥中心为基础，搭建预警信息录入、审核、发布、传输和播报“一键式”工作平台，提升预警信息发布水平。建立立体式的防台预警信息体系，扩大预警信息覆盖面，拓宽信息发布渠道，强化基层预警信息传播能力，确保预警信息“最后一公里”传输问题的有效解决。

1.一手抓预案落实。一是开展基于情景构建的专项应急预案及操作手册修订，出台应急预案编制指南，加强应急预案修编工作，认真做好基层预案编制及优化修订，确保预案具有针对性、可操作性、实战性，预案间层级分明，具有交互性、衔接性、协同性，形成系统协同的全区预案体系。二是完善应急培训演练机制，使演练培训工作常态化，创新应急演练模式。根据各单位现有基础，大力推广桌面模拟演练、实战综合演练和无脚本“双盲”演练，加强过程管控，规范演练情景设计，确保演练贴近实际、贴近实战。根据企业、机关、学校、工厂、村居等不同社会主体开展不同类型的安全演练，加强跨部门、跨区域联合演练，落实责任，促进协调配合。强化演练评估和考核，根据结果动态修改优化应急预案，确保预案的针对性、时效性、科学性。

另外，纸基地膜的纤维素材料具有一定的吸湿性能，不但具有调节土壤湿度的作用，而且空气湿度也有一定的调节作用，可以有效抑制大棚中因过度潮湿而带来的菌核病和灰霉病等病害的发生和传播。

（三） 在台风过境后

1.保险和社会保障体系作用发挥有限。社会捐赠与政府拨付救灾款是灾后重建的基本模式，受强台风“天鸽”的影响，金湾区农渔业损失严重，处于百废待兴的状态。金湾区政府为促进灾后复产打出了政策组合拳，以帮扶困难群众和农业企业解决恢复生产和重建设施等，但缺少资金，这也反映出金湾区农渔业投保比例较低以及保险业在巨灾应对中的作用尚未充分发挥，未能对灾后重建提供重要保障。此外，许多受台风侵袭倒伏的树木使停在树下的车辆受损。部分园林绿化养护部门未对养护范围内的树木购买保险、车辆维修、树木再植产生的巨额费用并未通过市场化进行风险转移、有效分担，频繁出现的台风天气正将脆弱的巨灾保障系统的缺失暴露无遗。

Park和Stearns提出的颜料光学叠加原理:即不起化学作用的各种颜料混合后,混合物的吸收和散射系数符合颜料光学叠加原理。根据这一思想,可以得到混合颜料的吸收和散射系数与其配比关系为:

2.缺乏系统有效的绩效评估体系。绩效评估是政府危机管理阶段的最终环节，旨在完善危机管理制度，提升政府部门应急处突能力。在强台风“天鸽”登陆动员响应期间，部门内部激励机制和惩罚机制存在错位、缺位问题。一方面，台风期间应对的紧迫性以及跨部门统筹协作，难以形成明确的量化考核指标，导致责任义务清晰度模糊，相关责任人各自为政。另一方面，奋战在一线的抢险救灾人背负抢险重任，在最为艰苦的72小时内，打通主要干道、恢复生活生产秩序，不讲条件、不计报酬，但由于许多是编制外合同工，体制内考核评估并未延伸到他们身上，绩效考核未能发挥有效的人员激励作用。此外，部分基层社区、村委存在冗余的专项经费，由于缺乏指向性的政策规定，难以为非编人员提供及时参与防灾救灾的后勤保障、必要的经费补贴。

二、加强应急管理能力建设的建议

他是一个不知道自己有什么弱点的人，比如他说话时结巴，可他自己不知道，或者说他从来没有承认过这一点，他的妻子萍萍是一个漂亮的女人，留着很长的头发，不过大多数时间她都是把头发盘起来，她知道自己的脖子很长很不错，她有时候穿上竖领的衣服，她的脖子被遮住了大半以后，反而更加美妙了，那衣服的竖领就像是花瓣一样。

（一）围绕一个中心，提升综合应急实力

1.完善市政绿化工作。在“天鸽”过境期间，城区范围内抗风能力较弱的树种，尤其是冠层密度大、根系较浅的树种，或被拦腰折断，或被连根拔起，或被吹断小枝而倾斜，导致全区道路瘫痪，主干道和市政道路交通均不同程度受阻。今后城市园林绿化应选择抗风能力较强的树种，充分考虑树种历年抗风表现及风险度指数，谨慎选择抗风能力弱，仅具花果观赏价值的树种。此外，绿化管理措施得当与否也直接影响风害程度。在台风登陆前，应及时修剪树木，使树冠大小和抗风能力相称。同时也应注意对于灾后“黄金时期”抢救的受灾树木或新种植的树木，要按时加固护树设施，确保在下次台风登陆前按时检查，及时更换掉老化、松动的护树设施。

（二）紧扣两个抓手，推进精细化管理

制作方法：①选择肥膘适中、大小均匀的活鸭，宰杀脱毛去内脏洗净，并按不同需要将鲜鸭整型（并翅、弯头等）,然后将鸭体均匀地抹饴糖上色，然后放入油炸锅中油炸，油炸后放入煮制好的卤汤汁内腌制1～2小时，捞出沥汁并冷却。②将冷却后的卤鸭于其腹腔内装入香米、板栗、枸杞等配方填料，直至填满为止。③将装有填料的卤鸭在120℃左右高温下蒸煮半小时，冷却后真空包装或直接上市。

4.跨区域跨部门协同配合亟待改善。强台风灾害破坏面大、涉及范围广，牵涉若干行政区域和部门，往往需要跨部门乃至跨区域协同配合。在“天鸽”肆虐期间，金湾区出现大面积断电、断通信，应急指挥中心甚至一度沦为“光杆司令”，联络无法实现，指挥调度指令无法及时下达；区内发电机、发电车需要大量柴油发电，事前没有与辖区油站签订紧急状态合作协议，导致相关供电一度处于被动状态；通信设施关乎电力抢修效率，供电部门没有事前获取其通信基站信息，难以优先保障其基站发电，影响抢修效率。此外，受到历史遗留问题影响，金湾区部分村镇通电通水的修复过程，需要与斗门区进行协调，只有在获得斗门区相关部门配合的前提下，才可以进行修复动工。在争分夺秒、火速应急的状态下，事前缺乏有效协同机制的构建和“获批”的繁琐程序无疑拖慢了整体抢险复产的速度。

（三）强化三项工作，优化细节流程

一个中心即区综合应急指挥中心。以建设金湾区综合应急指挥中心（预警信息发布中心）为契机，深化应急体制机制改革，整合资源，提升能力。综合应急指挥中心以“一个中心，五个平台”为核心，按照“平战结合、快速反应、综合指挥、网格治理”的原则，打造“一张网格图、一根指挥棒”的综合性指挥中心进一步加强下列各方面功能。一是加强资源优化整合功能。整合共享信息网络资源，实现上联省市、下联各镇（街）和村居及各专业应急机构系统平台，确保突发事件发生时，能通过信息传输、实时图像、视频转接等，及时进行远程分析、指挥调度、快速决策。二是加强监测预警功能。加强与各部门沟通协作，完善监测和传播机制，实现重大突发事件预警信息“横向到边，纵向到底”［5］。以区综合应急指挥中心为抓手，完善预警信息传播网，使突发事件预警信息传播更快更远。三是加强人员管理功能。按照“平战结合、平台整合、资源共享”原则，实现区应急、综治、三防、消防、人防、森防等部门派人24小时联合应急值守。区应急办（区委区政府总值班室）负责统筹部门人员到位值守等情况，建立健全人员管理、运行管理、设备维护、绩效考核等制度，细化进驻单位分工，实现以制度规范行为，以制度管理人员，提高预防与应急处突效率。

2.规范撤离避险工作。“撤离避险”是防台避险的指定动作，应注重具体操作流程的科学规范化，以实现对生命财产最大程度的安全保护。作为一项兴师动众的工作，“撤离避险”必须事先实现，明确具体责任人员，落实任务，确保“一个都不能少”。避难场所的设计要符合应急避险质量与功能要求，与辖区风险点避难人员实际数量相适应，标志设置明显、统一，便于辨认［6］。按照就近原则，根据风、雨、潮的影响次序，考虑气象、水文和预报的基础选择确定撤离路线。在强台风严重影响之前，利用各种媒介广而告之；在台风期间，在安全条件许可的前提下警务车辆不间断沿街巡查，及时收容游荡闲散人员。

表3方案侧重于对现有各类设备的数量而不是可用生产时间进行拆分和最优分配，相较于表1和表2方案，避免了生产流程的频繁切换，大大简化了对设备的管理和调度．

3.优化协同部署工作。完善台风会商机制，进行梯次视频部署：第一次视频会议即把台风Ⅳ级或Ⅲ级指令发出，进行全面部署；第二次视频会议即把台风Ⅲ级或Ⅱ级指令发出，实现重点部署；第三次视频会议即在台风即将登陆时，进行紧急动员；第四次视频会议即在台风登陆成灾后，进行救灾动员。力求充分发挥防台视频系统作用，尽可能减少或避免层层、条条、线线重复部署，实现上级部署“一竿子”到底，避免重复部署（特殊情况除外）。健全防台风通知制度，消除和避免过度防台风通知，具体包括第一次台风应对消息通知，第二次台风应对警报通知，第三次台风紧急警报通知，第四次紧急防汛期人员转移通知以及第五次台风登陆后抢险救灾通知，使信息发布有序、梯度进行。

（四）强化四维保障，完善配套服务

1.强化灾害保险保障。金湾区属于台风灾害高度集中的地区，其辖区内既有连片的高新技术产业，也有传统农业和养殖业的脆弱性极强，应尽快建立健全台风灾害保险机制，利用税收优惠政策，率先对某些特定企业实行强制性台风灾害保险，间接参与台风灾害保险市场。适当加大台风灾害保险补助力度，建立健全重特大灾害风险基金，扩大农渔业投保覆盖面，着力落实对农户的风险保障，吸引辖区内种粮大户和养殖大户参保，激发临险人员投保积极性。

2.强化应急后勤保障。一方面，落实防风资金保障机制，建立特大防汛经费，包括购置防汛物资、应急抢险救助和水毁工程修复等，满足临时性的应急经费支出，将防汛机构日常经费、值班人员经费、人员补贴、防灾减灾体系运行管理费用统一纳入财政预算中。此外，防汛研究、防汛信息化建设与运行、防汛应急管理费用也应根据实际情况给予或加强财政支持。另一方面，保障应急救援队伍装备和业务运作经费，补充应急抢险物资，备齐发电机、冲锋舟、施工机械、干粮和保障车辆等必需的物资器材和装备，各重要三防职能部门一把手配备卫星电话，内部配备多台对讲机、双卡双待手机，在断电、断通信期间保持信息畅通，上传下达。

3.强化协同联动保障。公共危机应对协同联动的优势在应对台风灾害中已经开始有所体现，要继续完善协同联动，努力优化军地联动、部门联动、队伍联动、镇村联动，统一调度队伍物资装备，实现统一指挥、有序调度、有力应对。一是县级政府要积极配合上级政府开展应急工作，确保上报信息的准确全面、执行指令的迅速有效。二是加强部门之间沟通衔接，努力形成信息共享、统一指挥、快速响应的部门联动机制，深化与能源供给、情报通信、交通系统等公共事业部门的合作，提高应对突发事件的联动效率［7］。三是结合粤港澳大湾区建设，完善港澳地区应急联动协作机制，推进应急预案相互衔接，实现三地应急队伍、物资、气象等信息和数据的共享共用，定期或不定期举办三地应急演练、人才培训等。

4.强化多元救灾保障。一是要坚持发展“一队多用、专兼结合、军民结合”的应急救援队伍，将公安消防、武警部队、医疗卫生、防汛抗险等队伍建成综合应急救灾队伍。二是加大对民间救援队伍的政策扶持力度，明确民间救援队伍地位，对于定位清晰、专业性较强的救援队伍给予应有政策支持。三是要引导社会资金参与建设海上搜救中心，与出海船只签订救护协议，建立健全应急救援有偿服务制度，由政府给予一定经费支持，保障应急救援队伍装备和业务运作经费，构建以政府救援为主、社会救援为辅的政社企联合协同救援机制。四是要明确社团、义工和居民参与强台风等突发事件应对的权利与义务，整合社会救援力量，充分动员和利用社会力量参与防灾减灾救灾。

选择地形地貌、林相、水肥条件等相似的竹林设置样地，2013年7月对样地进行疏伐，保留3种林分密度，亦即立竹数分别为：1 500、2 000和2 500 株/667 m2，试验重复3次，共设置9块样地，每块样地面积为400 m2。于同年9—10月进行样地调查，调查指标有出笋数、笋大小、出笋量等。

参考文献

[1]珠海市三防公众信息服务网 [EB/OL].(2017-08-23)[2017-10-01].http://219.131.220.19:8085/web/html/index.html.

[2]卢文刚,等.粤港澳大湾区强台风应急管理的实践探索：以珠海市金湾区应对台风“天鸽”为例[J].发展改革理论与实践,2018（4）:36-40.

[3]数据来源：台风路径实时发布系统 [EB/OL].(2017-08-23)[2017-10-01].http://typhoon.zjwater.gov.cn/default.aspxhtml.

[4]卢文刚,王雅萱,朱颖.县区级基层政府应对自然灾害应急管理创新探索：以珠海市金湾区应对台风“妮妲”为例[J].中国应急救援,2016（5）：4-8.

[5]卢文刚,周爽.基于承灾体脆弱性分析视角的台风应急响应策略研究：以广东省应对台风“妮妲”为例[J].广州大学学报(社会科学版),2017（2）：21-30.

[6]珠海市气象局.关于台风“天鸽”“帕卡”及灾后复产气象服务工作情况的报告 [EB/OL].(2017-09-10)[2017-09-29].http://www.zhuhai11467.com/web20170910html.

[7]卢文刚,周爽.大数据背景下救灾社会响应协同研究 [J].青海民族研究,2016（3）：16-22.