党的十九大对我国社会主要矛盾作出了新的判断，并提出要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，在表述上将财政体制改革放在首位。政府间财政事权和支出责任划分，是下一阶段财税体制改革的核心，也是难点。贵州、陕西两省财政经济运行调研中发现，当前政府间财政事权和支出责任交叉重叠、不清晰、不稳定现象较为明显，且带来了多方面的财政金融风险。破解新时期的财政事权与支出责任划分问题，应以问题为导向，以公共风险最小化为目标，坚持效率与风险并重的原则。通过合理划分财政事权与支出责任，增强各级政府风险意识，使其成为真正的公共风险主体，并实现各级政府在风险管理上的“激励相容”。

中型会计师事务所由于资源、人才等优势，可以在审计传统服务的基础上，更多地开展鉴证、咨询等等服务，从而获取更多的业务来源与效益，但其在审计行业领域依然不能够跟大型会计师事务所相提并论，使自身的发展受到明显限制。小型会计师事务所在我国数量较多，但是其收入比重占不到整个行业的五分之一，其综合发展水平不高，因而小型会计师事务所在业务种类和业务量方面都是比较匮乏的，收入与资源的限制也影响了小型会计师事务所的进一步提升，反而更加注重于价格上的竞争，这种不良形象也影响了注册会计师行业的整体发展。

一、贵州和陕西推进财政事权与支出责任划分改革的情况

《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（简称《指导意见》）印发后，贵州、陕西两省高度重视。贵州省对做好财政事权和支出责任划分改革工作提出具体要求和实施方案，结合贵州实际对财政部下发的相关领域改革工作方案进行了研究。陕西省深改领导小组将事权划分改革工作列为2017年重点改革任务。这些地方实践为下一步推进科学规范的政府间关系改革打下了基础。

毋庸讳言，老化与残障的交织对各国政策制定者、职能部门与一线服务提供者提出了新的挑战。⑤对于生活在社区中并主要倚赖家庭照料的成年心智障碍人士而言，长期照料计划是实现其社会融合和福祉提升的核心手段。⑥但是，建立一个有效的照顾机制，需要充分考虑特定社会的文化环境与价值观等因素，尤其是以有心智障碍成员家庭为中心的政策视角。当下，思考未来对这些特殊的中国家庭到底意味着什么？是难以逾越的结构性阻力抑或个体化忧虑？心智障碍成员家庭到底有着何种选择偏好、面临怎样的决策困境？这些都不得而知。

表1 《指导意见》对中央地方财政事权的划分

（一）陕西省的做法与经验

1.陕西省以文件形式明确了改革的时间表和路线图

陕西省推进事权划分改革的主要方面包括：一是依据省级安排的财政支出，梳理了省级单位财政事权清单；二是对全省支出数据进行了纵向和横向分析，理清支出责任现状；三是2017年9月，陕西省出台了《陕西省省以下财政事权与支出责任划分改革实施方案》（简称《实施方案》），明确了该项改革的时间表和路线图。《实施方案》强调要建立财政事权划分的动态调整机制，落实各级政府责任，以提高基本公共服务供给效率、促进全省公共服务均等化为目标，明确了2020年以前完成省以下财政事权改革任务分解表。但其仍是粗线条地勾勒了省、市县财政事权与共同财政事权，对于共同财政事权的负担比例尚未明确界定，对于不同财政能力的市县未体现差异化，对于全省基本公共服务保障范围及支出标准还在探索之中。

表2 陕西省《实施方案》对省以下各级财政事权的划分

资料来源：陕西省省以下财政事权与支出责任划分改革实施方案（陕政发〔2017〕43号）

2.积极推进省以下财政体制改革，注重补缺口与强激励并举

发展的落脚点是改善民生，经济发展的最终目标是惠及全体居民，但在发展的过程中过度追求社会福利，也存在“福利陷阱”的风险，阻碍经济发展，最终也制约了社会福利的提升。东部地区在经济社会发展水平较高、地方政府财力丰厚的条件下重视民生投入，就是经济发展到一定阶段更加关注改善民生的表现。西部地区经济发展的基础仍然薄弱，地方政府有限财力过度投入到民生领域，就会挤出经济发展方面的投入，最终可能会因为处理不好促发展与保民生的关系而造成发展后劲不足与民生保障不力的双重影响。从贵州、陕西来看，两省县级财力收入水平较低，主要来自于上级转移支付，由于县域经济发展从量变到质变、上升到新的台阶需要一个相对长期的过程，县（区）财政对上级财力的依赖预计在短期内仍将持续。过度强化民生支出的情况下，留给各县可统筹的财力相对有限，用于促进经济社会领域发展的资金不足，县（区）可统筹使用的财力与其承担的事权和支出责任不匹配，所面临的财政收支矛盾日益突出，在加快发展、后发赶超的目标任务下，融资成为发展的主要资金来源。财政收入保运转、保民生，举债保发展，成为西部地区地方政府的普遍选择。

在能源方面，陕西省是国家最重要的能源基地之一。多年来，由于能源产品的政府限价、税收从量不从价，能源外销对东部乃至全国发展做出了巨大贡献，资源产品收益是央地共享的。资源开发是一把双刃剑，因资源开发带来的生态恢复与环境保护支出压力巨大，巨额的环境治理成本如何在央地之间分担，还没有找到破解的路子。

具体而言，陕西省教育、交通运输等公共服务领域事权划分相对清晰，而医疗、科技、生态等领域外溢性明显，事权划分尚存较多异议。就陕西省教育经费投入来源结构而言，“十二五”期间，中央、省、市县教育投入占全省财政教育投入的比例大体为15%、15%、70%。从财政教育支出级次看，“十二五”期间，省、市、县、乡镇财政教育支出占比大体为16%、10%、70%、4%。总体上看，经过多年发展，陕西省教育领域已经大致形成了相对比较清晰的省与市县支出责任、事权划分格局，且在大部分领域，有关支出责任和事权划分都有法律基础。然而，陕西作为能源大省和科教大省，生态治理、科技研发、扶贫开发等方面的事权划分还不够明朗。

（二）贵州省的主要做法

1.完善省以下转移支付制度，注重新增改革因素对市县财力的影响

贵州省完善了省对下转移支付，提升了市县财政保障能力。一是不断加大省对下的转移支付力度。从2014年至2016年，共计下达市县转移支付5462.24亿元，年均增长15.4%。以2016年为例，市县的人均可用财力为9209元，比2015年增加579元，增长6.7%，财力进一步向市县下沉。二是进一步提高省对下的一般性转移支付占比。在大体界定省和市县事权的基础上，严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，属于市县的事务划入一般性转移支付。从2014年至2016年，共计下达市县一般性转移支付2876.4亿元，年均增长9.6%。比照中央财政的做法，结合贵州省实际情况，在测算一般性转移支付时，综合考虑地区差异。以均衡性转移支付为例，2014年在计算一般公共服务和农林水事务标准支出时，增加高寒山区因素；2015年，在计算标准支出时，将机关事业单位工资改革的增资部分纳入测算；2016年，比照中央做法，将行政事业单位人员增资，市县法官、检察官薪酬制度改革事项的增资部分纳入标准财政支出予以考虑。

2.逐步推进部门间专项资金统筹整合

对配套中央专项转移支付的资金，结合中央专项转移支付清理归并情况进行整合，例如将县域金融机构涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴等专项比照中央，统一整合为普惠金融发展专项资金；对省级自设专项，结合资金的投入方向、用途以及省委省政府的重点工作进行进一步清理。省级专项资金由2016年220项压缩为2017年的145项，涉及的年初预算金额为420.25亿元。

3.稳步推进省直管县财政改革，落实各级民生支出责任

贵州省直管县财政改革的稳步实施，为解决长期以来市（州）对县级民生性专项配套缺位问题创造了条件。贵州省财政确定以清理民生配套为抓手，落实各级民生支出责任的工作机制，要求市（州）级财政对省直管县可测算民生类专项资金足额配套，对配套不足或资金不到位的，由省财政通过年度资金直接调度和年终结算办理的方式予以保障。以清理民生性专项为抓手，再通过构建市（州）级财政管理综合绩效评价体系，多重手段运用，形成倒逼机制，督促市（州）级履行对县级的支出责任。

3）两路信号的初始相位相减，得出其相位差数据，然而此相位差数据有相对较大误差，通过后续多次重复这一采样与计算过程，并将连续五次的相位差数据取一次算术平均值，得到精度相对较高的相位差数据。

二、财政事权与支出责任划分改革中的突出问题

近年来财税体制改革不断深化，主要税种的分配政策也做了调整，影响了省以下财政资源的汲取能力与分配格局；另一方面，为加强和壮大基层组织，提高省以下基本公共服务供给的效率与效果，贵州和陕西两省都在探索进一步优化省以下事权与支出责任划分。调研中，两省在推进事权划分改革中面临的困惑与问题体现在：

（一）基层政府被动事权较多，支出责任不确定性较大

中央《指导意见》中提出，要研究起草“政府间财政关系法”，现实中保障中央与地方事权和支出责任划分的法律体系依然缺失。上级政府有决定下级政府事权的权力，在一定程度上导致某些公共事务承担上的随意性。一项政策或措施的出台，往往是由上级有关部门下发文件，基层政府只能被动接受，进行财力配套上的跟进，使得下级政府被动事权较多，且被动事权往往直接转化为支出压力。例如，部分市反映，省对经济大县强县实行省直管县财政体制，将市级分享收入全部下放到县，而支出责任不变，在削弱了市级财政调控能力的同时，加剧了区域经济发展的不平衡。再如，少部分公路、水利事权由上级政府提出，但并未安排相关的专项资金，支出责任主要由县级政府承担，给县级财政尤其是西部困难地区带来较大的财政压力。

理论上，事权划分是财力分配和支出责任界定的基础，事权划分不清，财政事权和支出责任就很难划分清楚。然而，事权和支出责任的规范划分需要政府职能的转变到位。市场、社会和政府职能定位好了，事权和支出责任的划分才有基础和依据。我国政府职能转变已取得重要进展，简政放权理念已深入人心，但国家和地方治理体系改革还在进行之中。这就意味着，随着政府职能的转变，事权和支出划分的前提还会变化。由此，事权和支出责任的规范划分还难以一步到位，而只能处于动态调整之中。部分领域的行政体制改革在推进，如法院、检察院上划后，如何理顺支出责任；税务部门属省管部门，但车补、医保、公积金、目标管理绩效等支出由地方负责，事权与支出责任不相匹配等问题，都需要理顺。

省与市县之间事权边界模糊突出表现在省、市、县政府所承担的事权基本相同，独立事权少，共同事权多，区别仅在于承担比重大小不同。此外，我国政府支出几乎涵盖所有领域，包括大量的经济事务，市县两级在招商引资、财政扶持企业和产业发展等方面，事权同质化现象严重。部分事权并没有规定终止，或没有随着实际情况的变化进行动态调整。

（二）公共服务效益外溢性明显的领域事权划分难度较大

陕西省是能源大省、教育大省、文物大省、科技军工大省和生态大省。多年来，这些行业的产出具有很强的外溢性，为国家经济、科技和国防事业发展做出了巨大贡献。但按现行财政体制，这些方面的事权和支出责任地方承担较多。

社会福利最大化目标下的公共政策其实就是一种危机管理，而公共风险最小化的目标才是风险管理，把风险控制住，才能阻止不利后果出现。公共风险最小化目标是兼容社会福利、又避免社会福利最大化目标缺陷的，更加符合国家治理现代化要求的目标。一定程度上，公共风险最小化与社会福利最大化不仅是兼容的，而且是一个硬币的正反面，公共风险最小实际上就是社会福利最大，追求社会福利最大就要求把公共风险控制在最小程度。公共风险最小化所追求的社会福利最大化，是自然与社会资源所能承受的社会福利，而不是不加限制的社会福利，既有助于社会福利的实现，也能够避免过度追求社会福利带来的风险。另一方面，公共风险最小化目标下的社会福利，也要求最大程度地规避道德风险，避免追求社会福利带来的社会资源浪费。因此，如果说社会福利最大化强调公平，公共风险最小化则是追求公平与效率的统一。

3.各领域财政事权推进难度不一

在高等教育方面，陕西省现有普通高校80多所，数量位居全国第5位，在校学生110多万人，每年地方高等教育支出100多亿元。高等教育支出具有明显的外溢性，在陕西省接受高等教育的学生，每年有1/3毕业后去外省就业，造成了陕西省高等教育财政投入和收益的严重不对称。义务教育和高等教育都具有明显的正外溢性，中央需要帮助地方，但难点是如何分配中央和地方的事权与支出责任，中央到底应该帮到什么程度，地方应在其中扮演什么样的角色，答案并不容易给出。

在文物方面，我国历史上有13个王朝在陕西建都，陕西省重点文物保护单位有2020处，珍贵文物200多万件，全国1/10的重点文物保护单位集中在陕西省。目前这些文物保护的投入以地方为主，陕西省实际上承担了大量国家级文物保护的事权和支出责任。

在科技军工方面，陕西省科技军工单位的科研成果和产品绝大多数应用到国家、行业和省外企业，当地不仅受益较少，而且还承担了这些单位的基础设施建设，以及职工家属的教育、就业、医疗、社会保障等基本公共服务支出，地方财政压力很大。

在生态保护方面，陕西省陕南28个县，是南水北调中线工程的主要水源地。多年来，为确保“一江清水送北京”，当地限制了资源开发，关停了一批污染企业，使地方经济发展和财政收入受到很大的影响。可以说，中线水源地为防治水污染投入大量的直接成本和机会成本。近年来，中央建立了生态转移支付，但规模偏小，2013年对陕西支付的仅有24亿元，目前陕南地区财政相当困难。

（三）共同事权与共同支出责任划分存在一定盲区

陕西省相关文件中明确，区分情况划分省与市县共同支出责任。对于体现国民待遇和公民权利、涉及全省统一市场和要素自由流动的财政事权，按照统一标准，由省与市县按比例承担支出责任。对于受益范围较广、信息相对复杂的财政事权，如跨区域重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等，根据财政事权的外溢程度，由省与市县按比例或省级给予适当补助方式承担支出责任。对省与市县各自机构承担相应职责的财政事权，如科技研发、高等教育等，按照各自行政隶属关系承担相应支出责任。对省级承担监督管理、出台规划、制定标准等职责，市县承担具体执行等职责的财政事权，省与市县各自承担相应支出责任。

在巨大的财政收支矛盾下，一方面要促进经济社会发展，另一方面财力仅能满足“三保”支出，许多上级补助资金又有专项用途不能挪作他用，融资举债成为弥补公共财政和调控用于其他社会事业发展的主要选择。2015年政府债务管理改革后，中央允许地方发行地方政府债券，但难以弥补地方各级政府公益性项目投资需求。2016年、2017年，中央下达陕西省新增政府债券额度341亿元、443.7亿元，但当年各级申报汇总的项目建设债券需求分别为1293亿元、1570亿元。

政府事权实际上包括决策权、支出权、执行权和监督权。这4项权力原则上应实行“谁决策、谁出钱、谁干事、谁监督”。从国内外经验看，有些事权的执行权可以与决策权、支出权、监督权相分离。我国基本公共服务事权部分上收中央和省后，执行权仍可委托市县政府行使，如陕西《实施方案》中就明确，“省级的财政事权如委托市县行使，要通过省级专项转移支付全额安排经费。”但对此类委托支出责任，如何监督、如何保障市县的积极性，还面临一些风险和挑战。

政府事权除了财政事权之外，还有大量非财政事权。财政事权、非财政事权之间紧密联系。政府做事，可能需要该级政府花钱，也可能不需要该级政府花钱。有些事，政府不花钱就可以做到，只要规制就可以了，比如税政权、发债权等是否下放，都会对地方政府行为产生重要影响。因此，现有的改革进程中把事权仅限定在财政事权的范围是不够的，这里必然涉及政府职能的规范问题，事权和支出责任划分必须与其他体制改革配套推进。

（四）基本公共服务的基础标准和分担方式有待进一步细化

第三，根据风险匹配原则，保障地方有效履行财政事权。把地域信息性强、对其他地区影响较弱，并主要与当地居民有关的事务，如基础教育、计划生育、地方病防治、地域性文化等事务，交给地方，调动和发挥各级地方政府的积极性，更好地满足区域公共服务的需要。地方的财政事权由地方行使，中央对地方的财政事权履行提出规范性要求，并通过法律法规的形式予以明确。上级政府对于下级政府的法律法规之外的事权安排，也应当遵循“谁决策、谁支出”的原则，在委托下级政府执行的同时，做出相应的支出责任安排。

2.1.2 认知障碍 神经梅毒患者可出现痴呆，表现为记忆力下降、判断力减退、情绪不稳定、情绪低落、懒散、生活不能自理［2］。

基本公共服务实现的基本标准是一个立体体系，涵盖基本公共服务提供机制、评估机制、服务提供标准的量纲设置以及政府间的支出责任划分等。调研中部分地区反映，由发改部门牵头制定的这一规划，未能从财政事权的角度进行顶层设计，基本公共服务的细化清单、提供机制和量化评估设置还未进一步跟进。基础标准未明确的情况下，支出责任分担方式也存在诸多模糊地带。

（五）西部地区脱贫攻坚压力大，转移支付制度尚需进一步完善

调研的贵州、陕西两省，未来几年脱贫攻坚的压力都非常大，省域内部财政空间、财政能力、支出缺口均呈现较大差异。从一般公共预算自给率来看，2015年除两个市以外，其他地区一般公共预算自给率均未超过50%，均需依赖上级转移支付平衡资金缺口。从趋势上看，贵州省内地区间财政支出分化明显。2016年，分区县看，一般公共预算支出负增长的有9个，增幅低于10%且正增长的区县有52个，增幅介于10%至20%之间的有17个，增幅高于20%的有10个。一些民族地区、革命老区、贫困山区等，民生保障能力差，需在支出责任上区别对待，尽管省里从2014年起将“半年常住人口”“市辖区差异系数”“少数民族人口”等因素纳入省对下的转移支付计算，但总的看，省级转移支付资金的合理分配办法有待进一步探索完善。

2017年，陕西属于国家集中连片特困地区的县有43个，有国家扶贫开发工作重点县50个，贫困村7323个，尚有贫困人口186.7万人。调研反映，2016年陕西省县级人均财力仅为全国县级平均水平的64.2%，财政保障能力较弱。如陕西某市财政困难状况极为突出，2017年基本财力缺口在50亿元，亟待通过上级转移支付渡过难关。调研中反映，尽管中央明确规定提高一般性转移支付占比、一般性转移支付占比达到60%，但一般性转移支付中很大一部分是将原在专项转移支付中列支的资金调整而来，明确要求用于特定方面，陕西省2016年此类资金占到中央对其一般性转移支付的1/3，地方可完全统筹使用的财力性转移支付仍然较少，呼吁中央进一步完善转移支付制度。

三、现行财政事权与支出责任划分带来的公共风险

现行中央与地方财政事权与支出责任的划分是从1994年“分税制”改革沿袭而来的。经过20多年的快速发展，原有的财政事权与支出责任划分格局与西部地区经济社会发展的现实越来越不匹配，内生及派生的风险越来越多。

（一）事权与支出责任不匹配使得地方财政风险积聚

当前，我国政府间事权与支出责任尚未完全实现规范化、法制化。新增事权或事权调整，往往是上级部门发文件，由基层政府进行财力配套，虽然上级政府会给予一定的转移支付补助，但难以从根本上改变基层政府“小马拉大车”的状况。从陕西省来看，虽然省级债务风险总体可控，但部分市本级和一些县区存在一定风险。2016年陕西省综合债务率为74.8%，低于100%的风险预警线，但有10个市本级和37个县区列入风险预警和提示地区；另一方面，陕西部分市县财政收入2/3上划中央与省级，留给市县的不到1/3；某县财政总收入近80亿元，而留县级的收入仅10亿元左右。

从贵州省来看，一方面在“增比进位”压力下要发展，另一方面个别地区基层政府财力连吃饭都不够，且许多资金又有专项用途不能挪作他用，大规模举债成为了各县（区）发展经济的主要选择。截至2016年末，贵州所有县级单位承担的地方政府性债务规模占全省政府性债务总规模的近一半。从实地调研情况来看，由于前期没有硬性的举债约束，各县（区）通过显性或隐性的方式融资，不同程度负担着较重的债务压力，债务的到期偿还势必会增加各县经济可持续发展的难度。贵州某县级市2017年预计还本付息53亿元，仅靠公共财政或政府性基金难以承受，偿债资金来源一方面依赖政府债券置换，另一方面只能借新还旧。

(1)提升新一代信息技术的集成应用水平 一方面，企业应加强管理创新，推动管理模式向流程化、网络化、社会化转变，为新一代信息技术的集成应用奠定良好基础；另一方面，企业应面向虚拟工厂、设计与制造集成、管理与控制集成、智能经营决策等特定工业场景，加快研发和应用覆盖组织、流程、技术、数据等全要素，囊括设备、软件、网络、平台等的系统性解决方案。

其次，确定具体的深松时间。在确定深松周期的基础上还应该要明确具体的深松时间，不同的深松方式对应的时间不相同。通常全方位深松作业在秋季后进行，局部深松处理则在秋季之后或者前一季农作物秸秆灭茬处理之后。夏季的深松作业时间要根据作物类型而定，如果是宽行作物，比如玉米，一般在苗期进行深松；如果是窄行作物，如小麦，则要在小麦播种之前进行深松处理，以防播种之后机械不便于进入。另外，在选择进行深松操作的时候，要确保土壤的含水量保持在20%左右。

此外，由于地方财政综合平衡能力薄弱，各部门扩大支出的冲动最终也形成了财政风险。各部门在编制预算和支出规划时，一般不会统筹考虑财政的可承受能力，一定程度上过于追求扩大部门支出规模。由于信息不对称等原因，各部门汇总起来的支出申请往往大大超过财政承受能力，导致部门支出规划控制数很难真正落实。

（二）风险责任主体不明确带来了一定的金融风险

2015年地方政府债务管理改革后，地方政府违法违规融资担保不断发生，形成了大量隐性债务，主要原因是，一些地方政府片面追求政绩，不考虑财政承受能力，“新官不理旧账”，期待上级政府买单。由于各级公益性项目建设存在较大的资金缺口，在新增政府债券不能弥补缺口的情况下，一些地方政府及其部门仍然通过融资平台公司、国有企业、事业单位进行举债，特别是在推行政府购买服务、PPP模式、政府投资基金中形成了大量未来支出责任。这些债务按照规定不能纳入债务管理系统，但实际上是新增的政府隐性债务。

如某省目前政府购买服务项目中有工程建设类约1000余项，涉及资金达2000亿元，按照财预〔2017〕87号文件整改存在一定的金融风险。一是可能导致资金链断裂风险。整改过程中，以政府购买服务形式购买建设工程的相关协议被中止，贷款被叫停，可能导致工程停摆。一些银行将提前还款或补充相应抵押物等作为撤回担保函、承诺函的前提条件，导致平台公司资金链紧张，流动性风险增大。二是违法违规举债整改存在难度。解除政府承诺、担保、回购等违规协议导致银政企三方利益难以协调，银行短期内难以找到可以替代政府支出责任和土地出让收入的新的还款来源，且受PPP项目支出“10%红线”约束，大量政府购买服务项目难以转化为PPP项目。三是由于棚户区改造、易地扶贫搬迁项目较多，这些方面的债务短期内纳入预算安排存在困难。

（三）地方财政收支缺口弱化了地方应对社会风险的能力

这种划分对政府间的支出责任、分担比例，并没有明确、清晰的界定，造成政府间支出责任交叉重叠、共同支出事项较多，尤其是在城市建设和养护、环境治理、跨区域重大基础设施项目建设等领域内，省与市县按照比例或省级给予适当补助等方式承担支出责任，但实际补助多少仍有很大的不确定性，支出责任与事权不完全匹配。此外，这种相对虚化模糊的共担支出责任，难免会出现责任落实不力、互相推诿的问题，降低政府服务质量和效率。

近年来，各级出台的各项改革政策、民生工程等公共财政必保的支出需求越来越多，地方政府承担的支出责任越来越重，脱贫攻坚、环境治理、经济转型等各方面都急需资金，地方财政收支矛盾越来越突出。从陕西省某区来看，各项事业发展对财政投入的要求越来越高，收支矛盾十分尖锐。2017年以来，为支持河长制、路长制、行政效能革命、烟头革命、厕所革命、道路增绿、治污减霾及脱贫攻坚等重点工作，该区财政已经支出1.2亿元以上，预计还有2亿元资金缺口；加之撤县设区，人员工资保障方面还有较大的支出缺口，初步统计2017年该区财政支出缺口近10亿元。

（四）财政管理体制不完善带来了执行中的政策风险

当前，预算碎片化、财力分散问题比较突出。主要表现在：收入碎片化，如车辆购置税收入、成品油税费改革新增收入与支出直接挂钩，税没有收上来就已经明确了支出去向；支出碎片化，一些重点支出与财政收支增幅或生产总值挂钩，如教育支出要达到GDP的4%，农业和科技支出增幅要高于地方财政收入增幅，省级扶贫投入要比上年增长一定百分比，还有环保、计划生育、政法、低保等。此外，政府债务“借用还”脱节，多头分散管理问题突出；预算执行不严格，随意“开口子”现象时有发生，个别地方和部门执行财经纪律不严，存在挤占挪用、虚报冒领甚至套取财政资金的问题。另一方面，财政管理的信息化程度不高和资源共享有障碍，也增加了管理成本，制约了财政资金的支出效益。

（五）过度强化民生支出存在“福利陷阱”风险

西部地区经济社会发展水平相对不高，贫困人口多，发展仍是第一要务，同时也应同步建设与经济社会发展水平相适应的社会福利体系。但调研发现，西部一些地区存在民生支出自我加码的现象，各级政府均把民生支出占财政支出的比重作为一项发展指标，存在民生支出占比越大就越优的价值取向。2017年上半年，贵州省九项民生类重点支出合计完成1636.52亿元，增加288.06亿元，增长21.4%，比2016年同期提高10.8个百分点，占一般公共预算支出的比重达到65.0%，比2016年同期提高2.5个百分点。陕西省个别县级政府实行全民免费医疗、普及12年义务教育。西部地区各级政府在财力有限的情况下所做出的改善民生努力值得肯定，也应警惕其中蕴含的风险。

陕西建立35个重点镇和31个文化旅游名镇财政体制，以及农村转移人口市民化分担机制。改革省对市县财力性转移支付分配办法，按照“保基本、保重点、解困难、强激励”的原则，将原来只补缺口变为补缺口与强激励并举，向干劲足、发展快的地区倾斜，调动县区发展经济的积极性。

四、公共风险视角下财政事权与支出责任划分改革的思路与建议

从调研来看，财政事权与支出责任划分的突出问题是其自身及衍生的公共风险越来越多，与国家治理的稳定、可持续和“长治久安”目标越来越不匹配。为此，财政事权与支出责任划分应当以问题为导向，以国家治理的公共风险最小化要求为目标，兼顾效率与风险两个维度。以公共风险管理为主线划分财政事权与支出责任的同时，推进其他领域的配套改革。以财政事权与支出责任划分为引领，推动国家治理方式由危机管理向风险管理转变。

（一）明确公共风险最小化的目标与原则导向

三期分法中，天宝之前为一期，天宝以后至大中前为一期，大中以后为一期。知陆游所谓的“唐末(晚唐)诗”时限是大中(847-859)以后。作此序陆游时年81岁，三年后的嘉定元年(1208)陆游在给朋友的答诗中对“此风近复炽”的“晚唐诗”更提出严切批评：

（3）法律法规条款内容不完善。当前社会资产的界定、管理不够规范，主要原因在于缺乏专门的法律，而只是散现在各种其他法律条例或部门规章中，不仅立法层次不高，权威性不够，且存在法与法之间相“打架”、上位法与下位法相冲突等问题。如《民办教育促进法》中明确的“合理回报”，与《企业所得税法实施条例》规定的“不享有财产权利”，是相冲突的。又如现行《物权法》《刑法》均明确我国的资产所有权分为国有、集体和私人三种类型，但这三种类型均不适用于社会公共资产。再者，内部治理相关规定不够详细，政府监管相关规定重点不突出。

科学划分财政事权的目标，是让不同层级政府能够各司其职、高效提供基本公共服务，实现所有国民公平享用基本公共服务，缩小机会不均、能力差距造成的社会不平等，充分体现社会主义制度优越性，提高整个民族的福祉。立足于基本公共服务，财政事权划分偏重于社会目标。这是我国发展到中高收入阶段，实现经济、社会发展可持续的必然要求，也是以人为中心的发展思想的体现。从我国实际情况出发，财政事权划分原则应从公共风险角度来考虑，包括基本公共服务区域差距扩大的风险、基本公共服务与人的流动脱节的风险、公共服务可获得性风险、公共服务可及性风险等。以公共风险最小化目标来划分事权，不是全面否定传统的外部经济性、信息有效性和激励相容性三项原则，而是在传统的“效率”原则的基础上，增加“风险”的维度。传统三个原则的效率追求存在的核心缺陷是对风险的疏忽，其本身与公共风险最小化的目标并不矛盾，二者共同构成事权与支出责任划分的原则。

（二）以公共风险管理为主线划分财政事权与支出责任

1.有效识别财政事权中的主要风险

应由中央牵头，对基本公共服务的范围进行明确界定，主要是理清政府和市场、公和私、行政管理和市场调节之间的关系，明确基本公共服务的事权清单。在此基础上，再细分中央和地方各自承担的事权。建议尽快启动编列各级政府事权清单，对清单中的事权项目进行分析，细化基本公共服务的范围、提供机制和量化评估设置，明确各项事权的主要风险点。

当老饕们以为这庄园就是“云南山大王食用菌有限公司”的全部，李志勇表示，“山大王菌庄”只是让大家更深切体会云南野生菌的终端，“山大王”的工厂藏在深山老林里。

2.基于风险最小化的行为目标划分财政事权

留学生公寓以接待并为留学生提供日常住宿与生活服务为主，并承担学院内部各部门来访客人的接待任务，并为与学院签订培训协议的培训团体提供住宿接待服务。我们的培训接待费用结算方式有两种，一是承担各部门的接待任务，年底汇总内部结算；二是签订培训协议或合同，由乙方直接转账到我院账户，不以现金方式结算。关于留学生的住宿费用和我院学生的住宿费用相同，都是由财务部门统一收取，上交学院。各类收入与支出项目，都及时记录、报销，严格按照学院和有关部门的财务报账签字审批手续进行操作，并向学院和有关部门提供准确数据和符合要求的报销凭证。

第一，根据风险决策原则，适度强化中央及省级财政事权。即部分决策权在中央，又体现基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向的事权，执行权也上划中央，由“中央决策、中央执行”，由中央财政在全国范围内综合平衡。按照这一原则，在将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场、海域和海洋使用管理、食品药品安全、生态环境安全、跨区域司法管理等重大事务集中到中央的同时，对一些外溢性明显，由地方决策存在“缺位”风险的公共服务，如国家级能源基地的矿产区综合治理、高等教育、国家级文物保护、重大基础性科研、重大生态功能区保护等事权上收中央；将基础教育、公共卫生、社会保障、保障性住房等基本公共服务事权和支出责任上收中央和省级，以在全国范围内推动基本公共服务的均等化。

第二，根据风险分担原则，规范并减少中央与地方共同财政事权。共同财政事权过多，难以全面理清风险责任，容易造成风险主体责任缺位。应基于风险分担的原则，逐步减少和规范中央与地方共同财政事权，并根据基本公共服务提供的效率与风险原则，按事权构成要素和实施环节分解细化各级政府承担的职责，避免职责交叉重叠带来的效率损失与风险空间。针对上收的财政事权，在一定条件下可由中央政府委托地方政府执行；针对共同财政事权，应明确决策、支出、执行与监督权限在中央与地方政府间的分配。

2017年3月，我国出台了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》（简称《规划》），首次推出国家基本公共服务清单，将81个项目明确服务对象、服务指导标准、支出责任、牵头负责单位，对未来一段时期我国推进基本公共服务体系建设具有较重要的指导意义。但该文件中基本公共服务清单仍不够细化和全面，如包括治安在内的一些基本公共服务尚未纳入。再如，该项规划中较多事项实行“地方人民政府负责，中央财政适当补助”，但地方具体的实施标准、保障水平、要素和关键指标还有待明晰。

第四，根据风险的动态变化，对财政事权划分做动态调整。公共风险不是静止不变的。公共风险的变化既有内生因素，也有外生因素。个体风险的变化必然导致公共风险的变化，这是内生因素。另一方面，技术进步、社会分工、社会联系等的强化也在加速或改变着个体风险，进而影响公共风险，这些是公共风险变化的外生因素。内生与外生因素的影响，使得公共风险会以升级、发散、扩散与渗透的形式发生变化。财政事权划分考虑风险因素，就要适应公共风险的变化，形成动态调整的机制。

3.在事权清晰的基础上明确各级政府支出责任

财政事权明晰了，相应的支出责任便可以确定。第一，中央政府的财政事权由中央承担支出责任。由“中央决策、中央执行”的财政事权，由中央财政安排经费，地方不必安排配套资金；必要时，中央财政事权需委托地方执行，应通过中央财政转移支付安排相应经费。第二，地方财政事权由地方承担支出责任。地方财政事权应由地方财政安排经费，在地方财政存在缺口的情况下，资本性支出通过发债等方式解决，消费性支出通过上级政府一般性转移支付弥补。必要时，地方财政事权需委托中央行使，经费应由地方承担。第三，中央与地方共同财政事权依据效率与风险原则划分支出责任。

（三）构建辖区财政体制，平衡区域公共风险与财政风险

目前的财政事权与支出责任划分实际上是一种层级财政体制，各个层级政府在财政上只注重本级财政，而对其辖区内各级财政的状况基本上视为“份外”之事。辖区财政体制是指在政府间财政关系中，各层级政府不仅对本级财政负责，而且对辖区内的各级财政状况负责的一种体制安排。辖区财政体制下，一级财政不仅要综合平衡横向部门间的利益，还要综合平衡纵向辖区各层级政府间的利益。国家治理现代化背景下，财政不仅要在公平与效率间进行平衡，还要在财政风险与公共风险之间进行平衡，促进经济发展、社会公平的同时，在防范和化解各类公共风险中发挥基础性作用。我国是一个幅员辽阔的大国，区域间要素禀赋差异很大，仅靠中央财政的综合平衡难以全面解决局部的失衡问题。现阶段，应探索在省一级构建辖区财政体制，发挥省级财政的综合平衡作用。一方面，明确省域内横向财政综合平衡的责任，由省一级政府对其辖区内的基本公共服务均等化负责，在省级基本公共服务均等化的基础上，由中央财政平衡全国范围内的基本公共服务供给。另一方面，由省一级财政平衡辖区内的纵向财政能力，保障辖区内各级财政事权与支出责任大致匹配。

（四）赋予地方政府更大的自主权，使地方政府成为一级公共风险主体

随着我国市场经济体制的逐步形成，政府已经成为真正的市场主体，与企业、居民一并成为市场经济的三大主体。在公共财政体系基本健全的条件下，地方政府主要履行公共产品或服务的供给责任，也已成为真正的公共主体。然而，由于事权与支出责任划分中风险主体责任的缺失，地方政府尚未成为真正的公共风险主体。调研就发现，地方政府有着一定的经济风险、社会风险责任意识，因为区域经济、社会风险的处置是地方政府考核的重要内容，但在财政、金融等风险方面，主要还是寄托于中央政府。可以说，地方政府尚未成为完整的公共风险主体。

如今，已有一大批绿色建材家居企业落户荆门，因为荆门拥有发展秸秆板材的资源、产业、平台和政策等多方面优势，具有做大做强绿色建材家居产业的先决条件。

一个完整的公共风险主体应当具备决策权、支出权、执行权与承担责任的义务。让地方政府成为完整的公共风险主体，就意味着应赋予地方政府一定的决策权限、匹配相应的支出权限、履行相应的执行权限并承担决策带来的后果与风险。地方政府的决策权、支出权、执行权来自于中央政府的赋权与放权，其承担责任的义务要求中央具备监督权与问责权。现阶段，应当在逐步赋予地方政府更大自主权限的同时，进一步健全政治、法律与行政问责机制，让地方政府在享有更大权限的同时，强化风险担当意识。只有成为真正的公共风险主体，地方政府才会在投入、收益与风险间作出更加积极的权衡，从而激励地方政府合理引导辖区居民预期，在辖区促发展与保民生之间、公共风险与财政风险之间作出更加合理的选择。

对于有单独公猪舍的猪场，应想法使公猪舍的室温保持在13℃～20℃，或者把公猪放入后备舍或妊娠母猪舍以维持公猪需要的适宜温度，减轻降温对公猪的影响。

（五）基于均等化目标与主体功能区战略明确基本公共服务的供给标准与分担方式

随着主体功能区规划的推进，经济发展将主要根据各类功能区的功能定位来确定，在确保基本公共服务均等化的前提下，需要相配套的财政体制作为支撑。西部地区限制和禁止开发区较多，主要定位于为社会生产和提供生态产品，需要牺牲部分经济发展的机会，需要财政体制特别是转移支付制度安排予以解决。一是优化政府间收入分成。重点开发区经济规模及财政收入处于领先地位，经济总量大，收入留存比例应有所下调；限制和禁止开发区的收入留存比例应大幅上升，部分收入类别甚至可以全部留在区内。二是按照主体功能定位，理顺省、市、县三级支出责任。按照效率与风险原则，进一步明确省、市、县应承担的事权和支出责任，解决各级政府事权范围内“缺位”“错位”“越位”的问题，保证其财力与其支出责任相匹配；考虑经济社会发展水平与主体功能，省以下财政体制不宜“一刀切”。三是财政转移支付制度，体现不同功能导向的制度安排。对重点开发区域，转移支付应向支持高新技术产业、促进城市升级改造等倾斜；对限制开发区域，应向支持现代农业、特色山地农业等倾斜；对禁止开发区域，应向鼓励保护生态环境等倾斜。

个别地区在民生与社会福利投入方面的超前投入，区域间在民生投入占比方面的比较，容易引起全社会的不合理预期，在不利于基本公共服务均等化目标实现的同时，也会带来潜在的社会风险。建议在划分财政事权与支出责任的同时，建立健全财政支出标准体系。一方面，由中央政府确定教育、社会保障、公共卫生等基本公共服务建立全国性的支出标准和浮动区间。另一方面，由省级政府充分考虑各地自然、环境、生活成本、发展水平等诸多因素，确定本地区基本公共服务支出的浮动系数。根据经济社会发展状况与财政可承受能力对支出标准与浮动系数进行动态调整。这一体系建立起来之后，财政转移支付制度便可依据支出标准与基本公共服务均等化程度来测算。

（六）规范地方政府融资行为的同时加快构建地方税体系，防范和化解财政风险

出于防范和化解系统性风险的考虑，近年来中央对地方政府债务管理日趋严格。管控地方融资平台后，PPP模式、政府购买服务和政府性基金成为地方政府融资的新的隐蔽形式。虽然中央又对新的违规举债模式进行了严格管理，但在地方政府财政收入增幅减缓、应对公共风险责任日趋增加的情况下，可能还会出现更加隐蔽的举债方式。后门堵上、前门有限，地方政府仍有着开侧门的需求。如果说债务管理主要是“堵”的话，地方税体系的建构就是“疏”，通过稳定的收入来源缓解地方政府的举债需求。

主体税种的确立对调动地方各级政府发展经济的积极性具有非常重要的作用。不仅中央要有主体税种，地方各级政府特别是市县政府也应有稳定、可持续的主体税种。地方分级主体税种的确立应与房地产税、消费税、资源税、环境保护税等税制改革结合起来。税制改革会带来税收增减和税源分布变动，调整政府间收入划分时应做好三方面工作：一是详尽测算改革可能引起的税收增减，在此基础上决定共享税比例的调整和税种划分的调整；二是全面分析税制改革引起的税源区域分布格局变动，以此为依据研究决定究竟把哪种税下放给地方；三是实施税制改革时，既要考虑如何构建地方税体系，又要考虑如何加固中央税体系。