政府间事权与支出责任划分改革是党的十八届三中全会确定的新一轮财税改革重要任务之一。十九大报告明确提出，要加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，其本质内容就是要进一步推进政府间事权和支出责任划分改革，尽快出台分领域改革方案，做到支出责任与事权相适应，实现权、责、利相统一。

一、东北地区推进政府间事权与支出责任划分改革情况

2016年8月18日，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），从总体要求、划分原则、主要内容、保障措施等五个方面对改革进行了总体部署，并要求省级政府根据中央改革进程，推进省以下财政事权和支出责任划分改革。

辽宁省、吉林省和黑龙江省根据中央要求，分别制定了《辽宁省人民政府关于推进省与市财政事权和支出责任划分改革的实施意见》（辽政发〔2016〕76号）、《吉林省人民政府关于印发吉林省推进省以下财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（吉政发〔2017〕10号）和《黑龙江省人民政府关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的意见》（黑政发〔2017〕9号），从指导思想、总体要求、划分原则、改革的主要内容、保障和配套措施、职责分工和时间安排等方面对省以下财政事权和支出责任划分改革进行了部署。下面对东北三省文件中的主要改革内容进行分析。

通过对笔者所在省市的调查，可知植保无人机技术呈现质的飞跃，而在服务组织、个体购买意愿强烈的情况下，使植保无人机数量、类型大幅度增长。但是相对而言，维修网点少是阻碍植保无人机发展的关键因素。

（一）在省与市县间财政事权划分的情况

基于国发〔2016〕49号文，东北三省在省与市县财政事权划分上提出了适度加强省的财政事权、保障市（县）履行财政事权、减少并规范省与市共同财政事权、建立财政事权划分动态调整机制的改革内容。在省与市（县）财政事权的具体划分上，三个省份之间总体上一致，但也存在一定的差别。

1.省与市县财政事权划分的基本原则

（1）适度加强省的财政事权。三个省份都规定：将坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向，加强省在体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的财政事权。吉林省和黑龙江省还规定：将保持区域内经济社会稳定、维护省内统一市场等确定为省级财政事权。

（2）保障市（县）履行财政事权。三个省份都规定：将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由市提供更方便有效的基本公共服务确定为市的财政事权。

虽然东北三省都制定了推进省以下财政事权和支出责任划分改革的相关文件，对省与市（县）财政事权划分、完善省与市（县）支出责任划分、推进市（县）以下财政事权和支出责任划分等方面进行了划分规定。但从具体内容看，文件更多地是确定划分的基本原则，在具体财政事权上只能是确定部分易于划分的事权内容，更多的事权内容有待明确。同时，在支出责任的划分上，也只是确定相关原则。例如，在承担支出责任的主要方式上，规定”跨市重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等，根据财政事权外溢程度，由省和市按比例或省给予适当补助方式承担支出责任”，实际上仍未清楚确定，支出责任与事权之间的不完全匹配问题难以解决。

（4）建立财政事权划分动态调整机制。三个省份都规定：对新增及尚未明确划分的基本公共服务，要根据社会主义市场经济体制改革进展、经济社会发展需求，以及地方各级政府财力增长变化情况，将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，将应由地方政府提供的基本公共服务统筹研究划分为省级财政事权、市县财政事权或省与市县共同财政事权。

表1 东北三省在省与市县财政事权划分上的基本原则

2.省与市县财政事权划分的具体结果

（1）省的财政事权。辽宁省规定：要逐步将重大传染病防治、全省性大通道、全省战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定为省级财政事权。相应地，吉林省规定为全省性大通道、全省性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务，黑龙江省规定为标准化建设、检法事务等基本公共服务。可以看到，辽宁省和吉林省在将“全省性大通道、全省性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务”确定为省的财政事权上是一致的，但辽宁省和黑龙江省还分别提出将“重大传染病防治”和“标准化建设、检法事务等基本公共服务”确定为省的财政事权。

（2）市（县）财政事权。辽宁省规定：要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务、市政建设、节能环保、商业服务业、住房保障等基本公共服务确定为市的财政事权，并强调了市级政府承担防范和化解政府债务风险工作的主体责任。吉林省规定的是社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等；黑龙江省规定的是社会治安、市政交通、城乡社区事务、农村公益事业管理等。可以看到，“社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务”是三省较为一致的认识，但辽宁省的内容更广，还包括“市政建设、节能环保、商业服务业、住房保障等基本公共服务”。

（3）省与市共同财政事权。吉林省没有给出对省与市（县）共同财政事权的具体划分。辽宁省规定：逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨市重大基础设施项目建设和环境保护与治理等基本公共服务确定为省与地方共同财政事权，并要求现阶段市级政府切实承担确保当地养老金足额发放的主体责任。黑龙江省规定：逐步将义务教育、职业教育、科技研发、公共文化、城乡居民基本医疗保险、就业、跨区域重大基础设施建设和环境保护与治理等基本公共服务确定为省与市、县共同财政事权。

表2 东北三省在省与市县财政事权划分上的主要结果

（二）在省与市支出责任划分上的情况

对于省与市支出责任划分，东北三省按照支出责任和财政事权相适应的原则，确定了各级政府应承担的支出责任和承担支出责任的主要方式。

1.省的财政事权由省承担支出责任

各省规定：属于省的财政事权，应当由省财政安排经费，省各职能部门和直属机构不得要求市安排配套资金。省的财政事权如委托市行使，要通过省对下专项转移支付安排相应经费。

3.关于财权划分

综上所述，学前教育的质量会直接影响幼儿的健康成长。首先，由高校牵头，吸纳政府及相关幼儿服务单位以成立幼教协会，并由专人负责与政府、高校、用人单位的协同合作事宜。其次，严把学生质量，应招收有艺术加试合格证的学生入学，这是保障人才质量的基石。最后，对入学后的学生要进行职业认同感及社会责任感的思政培训，让学生牢记社会使命，肩负起学前教育事业健康发展的重任。

2.市的财政事权由市承担支出责任

各省规定：属于市的财政事权原则上由市通过自有财力安排。对市级政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，除部分资本性支出通过依法发行政府性债券等方式安排外，主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。市的财政事权如委托省级机构行使，市级政府应负担相应经费。

3.省与市共同财政事权区分情况划分支出责任

各省规定：省和市、县共同财政事权，根据基本公共服务的属性，采取按比例、按项目、按隶属关系实行分级负担。

根据事权划分的原则，由中央上收的事权应该是基本公共服务下限兜底类事权，重点包括基础教育（九年义务教育）、基本医疗、基本养老、基本住房、基本公共卫生、城乡居民最低生活保障（以下简称“六类基本公共服务”）。其根源在于社会基本公共服务关系着社会公平，关系着人们的平等权利，还关系着所有劳动者能否在全国范围内自由流动。另一方面，鉴于中国相对集权型政治体制和政绩评价制度存在一定的不足，地方政府缺少应有的热情来提供公共服务。这并不是说地方政府没有履行好职能，而是说最基本的公共服务可以完全由中央予以保障，地方政府只需要在此基础上提供让人们生活得更好的公共服务，并通过这种方式来提高地方政府对生产要素的吸引力。具体包括以下两类，应适度区别对待：

（2）对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权，如跨市重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等，根据财政事权外溢程度，由省和市按比例或省给予适当补助方式承担支出责任。

（3）对省和市有各自机构承担相应职责的财政事权，如科技研发、高等教育等，省和市各自承担相应支出责任。

（4）对省承担监督管理、出台规划、制定标准等职责，市承担具体执行等职责的财政事权，省与市各自承担相应支出责任。

（三）在推进市以下财政事权和支出责任划分上的情况

对于市以下财政事权和支出责任划分，辽宁省和吉林省规定：市（县）政府要按照财政事权和支出责任划分原则，结合对下财政体制、财力状况等实际情况，合理确定市县以下政府间财政事权和支出责任，避免将过多事权和支出责任下移。

二、东北地区政府间事权与支出责任划分改革中存在的主要问题

事权和支出责任划分改革涉及政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，涉及政治、经济、社会、文化和生态文明各个领域，是一项复杂的系统性基础工程。在调研中我们了解到，东北地区在推进政府间事权与支出责任划分改革中还存在一系列问题尚待调整和完善。

（一）政府与市场边界尚不清晰，事权范围具有变动性

由于政府与市场边界不够清晰，政府职责“越位”和“缺位”问题并存。在应由市场机制解决的领域，政府管理的“越位”直接增加了政府支出责任，政府直接投资于商业流通、工业项目、日常用品生产等一般竞争性领域，挤占了民间资本空间，干扰了市场配置资源的基础作用；在市场失灵领域，政府应承担的责任明显“缺位”，有待继续加大投入，如水利设施、生态环境保护、防灾减灾等必要基础设施等；市场经济秩序不健全，竞争规则不完备，征信系统不完善，市场监管投入不足；对历史遗留的老工业基地的国有企业改制、分离企业办社会等问题尚未完全解决。由于政府与市场的边界不能清晰地划分，相应导致政府财政事权的范围存在着变动性和不确定性，增加了财政事权和支出责任划分的难度，只能通过建立财政事权划分的动态调整机制加以解决。

（二）中央与地方事权和支出责任划分尚未明晰，制约地方的划分改革

目前，中央与地方的财政事权和支出责任划分还处于改革试点之中，两者的财政事权和支出责任划分有待进一步明晰。主要表现为：一是地方承担了部分外溢性强的支出责任。按照财政事权和支出责任划分原则，对跨区域以及成本效益外溢的支出责任应由中央负担。但在实际执行中，地方较大程度地承担了涉及国家主权、跨区域环境保护等中央事权，如国防建设、界河保护、跨流域大江大湖治理、跨地区污染防治等。二是中央承担了部分信息复杂应由地方承担的支出责任。如农村环境治理、医疗卫生等事权，自然禀赋、经济水平、人员状况等，信息相对复杂，但实际上中央却不同程度介入。中央与地方的划分不明确，必然影响到省以下财政事权和支出责任划分的改革。

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（三）地方推进省以下事权与支出责任划分改革有待深化

（3）减少并规范省与市共同财政事权。辽宁省规定：将体现省委省政府发展规划、跨市且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为省与地方共同财政事权；黑龙江省没有提出“减少”，只提出“规范”省与市共同财政事权。其规定：将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的基本公共服务确定为省与市、县共同财政事权。吉林省则提出：对中央与地方的共同财政事权中属于地方应承担的事权部分，要逐项具体研究。

（四）事权和支出责任划分改革与其他改革尚未有效衔接

从财税体制改革各项任务之间关系看，财政事权和支出责任划分改革应是改革的逻辑起点，各级政府间事权和支出责任划分清晰后，要随之调整转移支付结构、政府间财政关系，建立起财力与事权相匹配的财政体制。但从目前改革的进程看，转移支付改革、税制改革、收入划分改革与财政事权和支出责任划分改革在时序上存在的不协调等问题，使得财税体制改革任务之间不能很好地有效衔接。同时，财政事权和支出责任划分改革也与部门职责调整相关，按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则，还需要进一步合理划分部门职责，理顺部门分工，解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题。

三、东北地区政府间事权与支出责任划分改革的总体思路和政策建议

（一）总体思路

东北地区事权与支出责任划分改革的目标是在省财政直管县框架下，建立中央、省、市县三级政府间事权划分体系。借鉴国际经验，按照公共产品层次性、受益范围、能力、效率、外部性、信息充分性和激励相容等原则，各级政府的事权应尽可能由本级政府承担，尽量减少职责共担，逐步改变中央下指令、地方执行的状况。中央政府单独承担的事权，由中央自身的机构完成；中央自身机构能力不足的，首先应加强中央自身能力建设。事权划分尽可能细化、可执行。中央政府着重抓大事、抓影响全局的事，地方政府能履行的职责尽量交给地方。

（二）基本原则

借鉴国际经验，东北地区推进政府间事权与支出责任划分改革应坚持以下原则：

1.根据公共产品的层次性和受益范围划分事权

由于在全国范围内都可以受益，因此全国性公共产品和公共服务应由中央政府提供；而地方性公共产品只有地方能够受益，因此应由地方政府来提供；那些具有外溢性的地方性公共产品，可以依靠地方政府联合提供，也可以由中央政府补助地方政府提供，或直接由中央政府提供。

1.2.1 pH的测定 称取10.0 g制备好的土壤，置于50 mL的高脚烧杯中，加入25 mL无二氧化碳水。将容器密封后于磁力搅拌器上搅拌5 min，静置1 h后，用校正好的pH计进行测定。

2.根据比较信息优势划分事权

在其他因素相同的情况下，拥有信息优势的政府应该承担相应事权，这样会使决策更加科学合理。因此，根据比较信息优势，信息复杂程度较高的事权适合由地方政府承担；信息虽较简单，但具有全局性的信息，适合中央政府承担；对于全局性信息的事情，会产生具有全局性的外部效应，也适合由中央政府负责。

3.根据激励相容原则划分事权

所谓激励相容原则，是指在一定的制度安排下，如果各级政府都能较好履行自身的职责，做好自己的事情，有效发挥各自的职能，并能够实现全局利益最大化，那么这种制度就是激励相容的。其中，全局利益可以通过国内生产总值（GDP）、就业、收入分配、环境友好等指标综合反映和体现。

2.3 黏膜下瘘管结扎术(submucosal ligation of fistula tract，SLOFT) SLOFT由印度医生Pathak DU首先提出，基于LIFT原理使瘘管结扎点更接近黏膜，从而确切封闭内口，尽可能消灭残留管道。Pathak等[26]研究发现，13例患者中仅1例出现术后黏膜下脓肿，其余恢复良好，之后的13个月内共治疗80例，平均随访4个月，复发7例，成功率为91.2%，无术后大便失禁发生。但目前有关该术式治疗效果的报道较少，确切治疗效果有待更多研究进一步证实。

在开展ESP教学之前，定位ESP、EGP和专业英语教学，组织专家和一线授课教师，进行有关主题讨论和论证，明确ESP体系下各个不同课程体系的定位，重点讨论ESP教学在哪些方面异于EGP教学？又与专业英语教学有何差别？这关系到ESP教学的教学设置，关系到如何在ESP教学实践中的把握语言性教学和知识性教学。

4.政府间尽量减少事权共担

(4)设备设施安排是否合理，是否考虑到了各个年龄段的人们的体型，身高等因素。野兽区防护栏是否坚固等，保证游客与动物的隔离。在八达岭事件之后，新的行业规范出台，根据2017年的《动物园管理规范》(CJJ/T 263-2017)，自驾游是一项不合适的游览项目，动物园“开园期间机动车和非机动车不得在游览路上行驶”，经过批准的机动车也应按照指定路线行驶。

各级政府应将其独立承担的职责划分为其事权，辅以少量上级委托性事权和引导性事权，尽量减少政府间共同承担的事权。

5.充分考虑东北老工业基地特点

要根据当前东北老工业基地城市的客观条件和政策需求，进一步完善财政体制，明确划分政府间的事权与支出责任，加大资金和政策扶持力度，促进老工业基地调整改造和全面振兴。

（三）中央和东北三省地方政府之间事权与支出责任划分改革思路

目前，老工业基地城市发展面临的矛盾和问题很多，调整改造的任务非常艰巨，切实需要财政这个强有力的推手。当然，考虑到财政资源的稀缺性，财政支持不能面面俱到，要将有限的财政资金用到最重要的地方，最大限度地提高财政资金的使用效率。基于上述原则，可以考虑通过专项转移支付，采取中央、地方和企业合作方式，建立老工业基地调整改造和发展的专项基金，逐步建立健全老工业基地城市可持续发展的长效机制。

1.正确处理政府与市场、社会的关系，明确界定政府职能和事权范围

事权代表着政府活动的范围、内容和边界，体现的是政府和市场的关系问题。财政资金是有限的，政府如果在竞争领域做了不该做的事，不但会干扰市场，更会在民生领域投入不足，致使该做的事做不好。因此，调整和完善央地财政关系、划分中央与地方的事权和支出责任首先要处理好政府与市场、社会的关系，明确界定政府职能和事权范围。也就是说，中央和地方在划分事权与支出责任之前，先要搞清楚有哪些事权和支出责任可分。如果划分对象搞不清楚，所谓的合理划分肯定成为空谈。

在社会主义市场经济条件下，明确界定政府职责和事权范围的基本原则是：凡市场、社会能做好的就交给市场、社会去做；凡市场、社会能做但做不到位的，政府要发挥辅助和配合作用；凡市场、社会做不到的，政府要组织承担，或直接参与相关资源配置。具体来说，为了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好地发挥政府的作用，财政配置资源的范围应主要限定在维护国家主权和政权运转，调节收入分配、维护社会公平正义，均等化提供基本公共服务，调节社会总供求关系，维护宏观经济稳定等职责。

2.关于事权划分

中央与东北三省地方政府之间的事权划分改革，重点在于中央政府在履行好自身事权的基础上，适度上收一部分事权。具体改革要点如下：

（1）认真履行好中央自身职责

根据公共产品层次性和受益性原则，国家主权性和安全性公共产品的提供，包括外交、国防、海关、空间开发和海域海洋使用管理等，属于中央政府事权范围，应完全由中央政府负责。东北地区作为国家安全的重要前沿阵地和防御境外风险的重要门户，自然承担着大量应由中央负责的国家主权性和安全性事权。其主要包括以下三类：一是国家安全与稳定事务，如保障国家领土完整、保障边境基层地方政府的运转、打击“三股势力”、建立基于国际合作和防恐的战略物资储备库、处理民族冲突、边境基础设施等等。这些事务本应由中央负责，但出于政治、效率、地缘等因素的考虑，中央将部分涉及国家安全的事务交由地方政府来办理。二是环境保护。三是公共突发事件的处理，如境外重大疫情的防疫。

根据公共产品的层次性和受益性原则，上述事权完全属于中央事权，理应由中央承担，但事实上东北三省却承担了许多责任，这就需要中央在体制与政策方面对东北三省予以专门考虑。时下的重点是，根据公共产品的层次性和受益性原则，明确划分中央与东北三省政府之间的事权和支出责任，包括外交、国防、海关在内的国家主权和安全性公共产品提供职责应由中央负责，完全由中央政府承担，即使需要东北三省代理中央承担，中央一定要在体制与政策方面对东北三省给予倾斜性补偿，以减轻地方财政负担。

中央政府要尽量独立完成由本级财政承担的职责，减少与地方政府共同承担。按照地区或省市两级行政架构，建立中央的垂直派出机构，负责或监督直接支出和委托支出。

（2）将基本公共服务兜底类事权上收至中央，以保障基本民生需要，促进基本公共服务均等化，维护社会公平正义

（1）体现国民待遇和公民权利、涉及全省统一市场和要素自由流动的财政事权，如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等，可参照国家研究制定的全国统一标准及省以下承担比例，由省规定省与市按比例共同承担省以下支出责任。

第一，养老保险、最低生活保障、失业保险、廉租房租金补贴、社会抚恤等资金保障类基本公共服务事权和支出责任应由中央政府负责。从国际来看，养老、失业等社会保障事项基本上都由中央或联邦政府管理。在我国，若将这部分职责上划至中央，不仅有利于全体社会成员在享有基本福利水平上的均等化，同时也有助于从根源上解决当前社会养老保险由于统筹层次过低而导致的转移接续等一系列难题。另外，由于采取现金给付的保障方式，也并不存在管理操作上的困难和实质障碍。

建议完善截污管网系统，使城市生活污水不直接下河，同时，部分生活污水可直接进入污水管网送至污水处理厂进行处理，减少了秦淮河的负担；同时，搬迁污染企业，减少企业污水对秦淮河水体的污染。

学校体制机制改革，本质上是在讨论学校自主权问题，如何分配、赋予及运用，才能将学校办好。那我们就一起来听听各位校长对学校办学自主权的认识与思考及他们的办学经验吧。

第二，基础教育、公共卫生、低于成本的基本医疗服务等事权，可采取中央和地方共担的方式。特别是边境地区各县的基本公共服务事务，包括基础设施建设、教育、医疗、公共卫生、社会保障、文化体育、生态环境保护等，应由中央负责，保障边境地区民众的基本公共服务供给和基本生存安全。

综合上述分析，我们建议应考虑将跨区域生态保护和环境治理事权上划中央，包括跨流域大江大河治理、跨地区污染防治、全国性环境保护等具有全国性和大区域影响的环境事务，由中央承担和管理，以增强环境事权管理的统筹性和一体化效应。

（3）部分资源环境类事权应上收中央

根据自研处方比例，按处方量80%、100%、120%精密称取富马酸喹硫平20、25、30 mg对照品及辅料各4份，置于量瓶中，分别用“2.2”项下4种不同溶出介质900 mL稀释成供试品溶液，按“2.2”项下条件测定含量并计算回收率，结果表明，4种溶出介质配制的低、中、高3种浓度供试品溶液的平均回收率在99.8%～101.7%（RSD为0.23%～0.42%，n＝3），表明在所选择的溶出条件及测定条件下，方法准确度良好。

环境保护与经济发展是地方政府在谋求经济可持续发展中时常碰到的难题。由于二者存在一定的矛盾，所以单纯靠地方政府管理好、解决好这件事确实存在一定困难。而我国当前资源环境保护事权仍然以地方承担和管理为主，从而导致现实中问题重重：资源利用上的“竭泽而渔”，环境污染的日趋严重，生态退化日愈加剧等等。近几年，中央政府设立了环保专项资金，希望以此督促地方政府重视环保责任，但效果却差强人意。比如中央专项资金支持建设的污水处理厂只有在中央检查组下来检查时才运行，平日里却躺在那里“晒太阳”。

在现代社会，资源环境的整体性和区域间外溢性越来越强。例如，大气污染有跨区外溢的特征，而我国的《大气污染防治法》却规定地方政府对本辖区的大气环境质量负责。这种事权的属地化划分显然不科学，一个地方的政府即使用尽全力控制了本地的生产活动，减少了对本地区的污染，但无法阻止周边污染物的飘移扩散，因此无法有效地对本地区的污染负责。因此，前几年环境保护部力推“区域联防联治”，但是落实起来也是难度重重，成效并不理想。

需要说明的是，一些从理论上看应由中央政府承担的事权，在执行过程中对信息和管理有很高的要求，而中央确实在这方面存在困难，地方承担则可以在一定程度上减少这类困难，可以采取由中央继续出资，并委托地方实施的方法。

（4）基本生存条件类事权应由中央负责

人类基本生存条件主要包括饮水、大气、食品药品的安全等等。众所周知，人类要生存，就必须吃饭、喝水、呼吸，有病就需要吃药，保证饮水、大气和食品药品的安全是人类最基本的生存条件，属于跨地区外部性公共产品，对民众身体安全、社会和谐、政府信誉极其重要。

近年来，关于饮水、食品、药品安全的事件接连不断，屡禁不止，在民众中造成极坏的影响。事实上，人类最基本的生存安全是地方政府难以保证的，主要原因在于相关产业与地方政府的经济发展、财政收入、GDP指标紧密相关，是地方政府保护的利税大户。在地方政府的保护伞下，他们敢于唯利是图，即使出现问题也会大事化小、不了了之。在这样的利益关系链条下，农产品、食品和药品等难以保证安全，相关产品的监督和管理，包括农产品检测、食品药品监督和卫生监督等职责需要上划中央，由中央相关部门直接管理。只有这样，才能隔断企业与地方政府的利益链条，提高农产品、食品和药品的安全程度，保障人类的基本生存条件，提高政府的信誉。

（5）跨区域司法管理事权应由中央负责

司法代表着国家的正义和公平。我国的司法事务过多地集中在地方，形成了中央一套体系和地方一套体系，造成地方与中央的博弈。由于地方司法机关由地方政府领导，成为地方政府的保护势力，出现违法乱纪、贪赃枉法、冤假错案等形形色色的腐败现象，司法之黑暗成为多年来社会诟病的主要焦点。随着经济社会的发展，跨地区社会案件、经济纠纷越来越多，不是某一地区司法部门能够处理的，切实需要司法部门形成统一的整体。因此，部分地方司法事权，特别是跨区域司法事权，如铁路法院、海事法院、环境法院、知识产权法院等等，应上收中央，由最高人民法院垂直领导，保障司法权的公正性和统一性。

两课时结束后，严老师安排了这样的课外作业：调查一个长辈的成长历程（通过多途径收集资料），为他（她）写一篇人物小传，将检验学生的实际学习效果，落到实处。独到的教学设计，反映的是教师的教育智慧和教育理念。严老师另辟蹊径的设计灵感，或许只是想还“人物小传”应有的味道吧！

在上收部分事权的同时，中央应按照事权与财权相匹配的原则适度向地方政府下放部分财权，使地方政府享有必要的税收政策制定权和税种选择权。在可能的条件下，经过审批，中央可考虑允许地方政府依照法定程序自主开辟地方税种和税源，以便地方政府筹集适量的用于履行事权的资金，实现责与权的统一。同时，中央要按照事与钱相一致的原则，结合营改增的全面覆盖，尽快调整中央与地方政府之间的收入划分办法，关键是培植地方政府的主体税种，建立健全地方税体系，使地方政府有财力实现分级预算、自求平衡。具体而言，在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的前提下，可考虑取消“两税”基数返还办法，取消增值税共享，其相应利益可考虑通过深化资源税、房地产税、环境保护税等税制改革培植地方税主体税种，完善地方税体系予以保证。

定义 2.3 设{Xt;R+}是L2(Γ;η)中稠定线性算子族,对于∀R+,若存在L2(Γ;η)上稠定线性算子Yt，满足

4.根据东北老工业基地的经济特殊性，进一步完善中央财政转移支付制度

水利工程建设属于一项系统化工程，涉及水文学、地质学、物理学、工程力学以及管理学等专业学科，作业复杂，需要各个专业间相互配合和协作，否则很容易出现水利工程建设漏洞。对此，要综合调控水利工程建设中涉及的各个专业。

建国以来，东北老工业基地曾经对推动全国工业化和经济发展起到了较大作用，并在上缴税收、原材料及设备供应、技术创新和人才培养等方面为国家做出了较大贡献。对于这些城市和企业来说，这种贡献实际上也是一种牺牲，因为在传统的计划经济体制下，企业创造的利润和税收大都上缴了国家，而自身留下的很少，无偿或低价调拨也造成这些城市创造价值的流失。改革开放以来，特别是进入20世纪90年代以后，随着经济体制改革的全面展开，一些老工业基地由于受传统计划经济的惯性影响，适应不了经济体制转轨变化，一度陷入困境，工业经济出现相对衰退。根据老工业基地的客观特点和具体情况，无论是为了实现全国范围内基本公共服务均等化的目标，还是着眼于增强老工业基地能力、弥补财力缺口，中央都应该适度加大对老工业基地城市的财政转移支付力度。

（1）切实加大对老工业基地城市的一般性转移支付力度

鉴于老工业基地与全国地级及以上城市和非老工业基地城市之间存在的财力差距，为了促进区域均衡协调发展，真正实现全国范围内基本公共服务均等化目标，中央要切实加大对老工业基地城市的一般性转移支付力度，努力提高老工业基地城市的财政保障能力。在具体措施选择上，可以考虑在全国统一标准的前提下，从老工业基地的实际情况出发，充分考虑老工业基地城市的特殊因素，包括经济发展水平、产业结构、资源环境条件、城市化程度、人口、教育状况和地域特点等等。在具体操作上，可以考虑加大对老工业基地城市增值税、资源税和资源补偿费的返还比例，保证中央和省级财政每年的转移支付增量不小于上一年度老工业基地城市上缴的税收增量。税收返还将财政转移支付与税基有机联系起来，能够有效促进老工业基地城市通过发展经济来扩大税基，从而成为老工业基地城市一项稳定的资金来源。同时，税收返还能够调整老工业基地城市与其他城市的利益分配关系，从而较好地兼顾效率与公平。

（2）通过专项转移支付建立健全老工业基地调整改造的长效机制

中央与东北三省地方政府之间的事权和支出责任划分，关键是中央要适度上收一部分事权，并认真履行好自身职责。在此基础上，真正实现中央和地方政府间事权与支出责任的详细划分，尽可能由粗到细形成从中央政府到地方政府的支出责任明细单。那些需要中央和地方政府共同承担的事项也要尽量细化。具体改革要点是：

（3）对地方政府承担的中央性事权通过专项拨款予以补偿

前已述及，东北三省承担了大量中央事权，由此形成的费用，中央应通过专项拨款予以弥补。具体操作思路是将这些代理性事权剥离出来，进行充分的论证和测算，并积极与有关部门沟通和协调，通过中央专项拨款予以解决。

5.加快完善财政立法

从目前来看，我国政府间财政关系的调整基本上都是根据中央的“决定”和“通知”等向下传达并加以执行，缺乏必要的法律规范。首先，从中央与地方政府之间事权划分来看，我国《宪法》第三条第四款规定：“中央与地方的国家机构职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。我国《预算法》第十九条规定了预算支出的基本形式，但没有具体规定中央预算支出和地方预算支出划分的方法与原则，而是通过第二十一条授权国务院予以规定，并报全国人大常委会备案。其次，省级以下地方政府间事权和支出责任划分无法可依。我国《宪法》规定了五级政府结构：（1）中央人民政府（国务院）；（2）省、自治区、直辖市人民政府；（3）设区的市、自治州人民政府；（4）县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府；（5）乡、民族乡、镇人民政府。《预算法》根据“一级政府一级预算”的原则，相应设立五级预算。然而，我国《宪法》并未对省级以下政府间具体职责予以具体规定，国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》对地方各级政府事权范围与财权分配也未涉猎，导致省级以下地方政府财政支出责任在层级分工上非常混乱。

实践证明，政府间财政分配关系的调整，特别是政府间事权和支出责任的划分应以法律保障为基础，否则高层级政府可以单方面改变低层级政府事权和支出责任配置，最终导致政府间支出责任层层下放，事权与支出责任脱节，明确事权改革流于形式。因此，要进一步加强财政法制建设，尽快实现财税体制改革的法治化。根据我国的实际国情，可考虑制定《政府间财政关系法》，在法治基础上形成新型的权利义务关系，不断以法律形式将改革形成的中央与地方政府各自的权力范围、权力运作方式、利益配置结构等明确下来，形成中央与地方政府之间法定的权力利益关系，从而将政府间关系纳入到法制化轨道。这样，既可以防止中央政府收权、放权的随意性，使中央与地方政府合理分配权力制度化；又可确保中央权威，落实宪法所规定的民主集中制原则。根据我国的实际国情，应该采取法律列举的方法，具体规定中央与地方政府各自专有事权和支出职责以及中央和地方政府的共有事权和支出职责，并保持相对稳定性。在确定中央和地方政府事权与支出责任的基础上，进一步明确中央和地方政府的财政收入权，以保证政府间财权（财力）与事权统一。

（四）进一步完善省对市县的财政体制

1.关于事权划分

目前，东北地区也存在着省与市县政府之间事权划分不清晰的现象，事权和支出责任下沉问题比较突出，改革要点如下：

（1）省应上收部分事权

省政府能做的事尽量划给省，市县政府能做的事尽量划给市县，省政府负责跨市县、省域内事项。按照国家统一部署，认真落实省以下地方法院、地方检察院人财物统一管理事宜。

（2）省和市县政府要共同履行好发展建设类事权

发展建设类事权主要包括基础设施建设、生态环境建设、产业结构调整、科技创新、区域协调发展等等。按照政府间事权划分的基本原则，发展建设类事权应由省以下地方政府承担。这是因为，发展建设类事权与地方经济发展水平、地方财政、税收收入直接相关，而且这些指标又是地方官员政绩的直接体现，因而地方各级官员具有强烈的动机关心这些事情，并且这类事权从决策到实施都要由地方当局根据各地实际情况因地制宜进行。

需要注意的是，在中央政府介入数量有限的、大型、长周期、跨地区的重点项目的同时，省及市县政府则需要收缩到公益性公共工程、公共服务领域的建设，以便更好地履行省以下地方政府的职责。

（3）社会管理、公共管理类事务主要由市县政府承担

社会管理和公共管理等事权，由于其一般只发生在辖区内部，外溢程度有限，受益范围清晰，属于区域性公共产品，应由辖区内政府负责。但是，当出现某些事件升级时，省政府也要承担起援助和干预的责任。

（4）省以下政府要承担基本公共服务的“锦上添花”职责

前已述及，基本公共服务兜底类事权应上收中央，由中央承担。作为补充，省与市县政府应承担基本公共服务的“改善型”职责，发挥好“锦上添花”的作用。

2.关于财权划分：构建和完善地方税体系

地方税主体税种的税基应比较广泛，税收收入应比较稳定，税种应具备非流动性的特征，且税负不可转嫁，这样就能使本地居民承担本地税负并且从公共产品中受益，从而使地方公共产品的成本与受益对等起来。按照以上思路，地方税可以由以下三种组成：

一是房地产税。十八届三中全会明确提出加快房地产税立法的问题，与落实税收法定原则相呼应，更有利于体现房地产税的公平性。国家层面要在加快房地产税立法进程的同时，认真总结部分地区试点经验，凝聚共识，统筹整合理顺房地产税费制度，将现行的房地产税收和某些合理的房地产方面的行政性收费一并合理化。改变目前重流转环节税收、轻保有环节税收的做法，将住房开发流转环节的部分税负转移到保有环节。应赋予省政府在幅度税率范围内具体确定适用税率的税政管理权限，提高相关法规、资金、运行机制的透明度，在逐步提高立法层次和继续鼓励先行先试的过程中，实质性推进个人住房房产税改革和房地产相关税制改革，逐步使房地产税成为地方政府的主体税种之一，保证提供公共基础设施和公共服务等方面的资金需要。

二是资源税。下一阶段的重点是扩大征税范围，将其他金属矿、非金属矿和森林、水流、草原、滩涂等纳入资源税的征税范围，全面实行从价征收，并适时提高资源税税率，充分发挥税收对资源开发利用的调节作用。

三是城市维护建设税。改革方向是适应城镇化过程和经济社会发展，适当提高城市维护建设税在地方财政收入中的比重。

另外，要认真做好环境保护税征管工作，并可考虑将车辆购置税明确为地方税，并适时研究开征遗产税和赠与税。

3.进一步完善省对下转移支付制度

分税制改革后，在中央对地方转移支付制度的基础上，东北三省逐步建立了省对下转移支付框架体系，主要包括一般性转移支付和专项转移支付两部分。省对下转移支付制度的实施与完善，调整了各市县之间的利益分配格局，保障了困难地区工资发放、维持政府机构运转的基本支出需求，各市县的财政困难程度得到了缓解。

东北三省对下转移支付制度虽然取得了较好成效，但仍存在一些问题，需要进一步规范和完善：一是在将财力转移支付与激励转移支付相结合方面，在转移支付制度与加强预算管理工作相结合方面，均应充分发挥转移支付“调节器”的作用。二是标准收入与标准支出项目的测算方法尚需进一步完善。目前，省对下转移支付测算方法依然沿用习惯的因素法，与中央转移支付办法相比有较大差距。在建立规范的财政管理和转移支付制度过程中，经常会测算支出范围、标准、财力水平等数据信息。省财政应加强对各市县的实地调研，采取“统一原则、分类指导”的方法了解掌握不同地区、不同部门的财政支出范围与开支标准，进一步完善省对下转移支付办法。三是强化转移支付资金的监督制约机制。近年来，中央对东北三省以及省对下转移支付资金规模均在不断扩大，但包括专项转移支付在内的各类转移支付资金尚缺乏有效的监督机制。因此，省应进一步加大这方面的工作力度，通过审计、财政等部门加大转移支付资金的监督检查力度，确保各类转移支付资金落到实处，充分发挥资金使用效益。

4.建立健全县级基本财力保障机制

县级基本财力保障机制需实现县级财政从过去的“两保”（保工资、保运转）向“三保”（保工资、保运转、保民生）迈进，这是从根本上解决县乡基层财政困难、促进省域范围公共产品均等化的制度创新。下一步构建县级基本财力保障制度，应在扩大奖补资金规模、增强省财政调控能力、完善保障措施上进一步下功夫。新机制引入民生保障后，政策涵盖面和外延性较大，因此要科学确定县级财政“三保”的范围、标准和财力需求，在范围和标准制定上，既要兼顾面上的推进，又应注重提高保障水平。在保障措施上，对于财力较好的市县，中央和省政策资金要重点引导其发挥内生动力；对于财力较差的，中央和省应进一步加大调节力度予以带动。