关于日本基层社会治理的研究，向来为中国学人所重视，这主要是由于日本与中国有着相近的文化传统，在很大程度上，国家在基层社会治理中担负着主要作用。因此，日本的社区治理经验更能够切合中国政府在社区政策方面的关注和需要，也更值得深入挖掘其有价值的经验和启示。值得注意的是，日本在战后经历了快速城市化和社会老龄化、少子化等社会变迁的艰难历程，快速的社会变迁和各种社会问题给日本社区治理提出了很大挑战，日本政府在这方面的应对策略和管理经验，值得中国政府认真学习和借鉴。因此，在回顾文献并结合经验研究的基础上，梳理日本基层社区治理的发展历程，总结其治理经验和成败得失，提炼出政策启示和建议，对中国基层社区治理相关问题的解决颇有助益。

一、日本社区治理的发展历程

(一)日本的基层自治体系概况和社会福利体系肇建

战后日本的国家治理可以总体上分成两个体系，一是中央政府及其相应治理体系，二是具有独立法人资格和自治权的地方自治体体系①。日本的地方自治体主要分两大类：一个是广域自治体，就是日本的都、道、府、县(47个)；另一个是基础自治体，是指市、町、村。“基础自治体”包含了“基层社区”。社区(community)，在日本被译为“住民自治组织”或“近邻社会”，更多的时候就直接使用community的音译外来语“コミュニティ”。在日本作为基层社区的“市、町、村”，这些区域里又有很多的组织，比如自治会、町内会、社区协议会等。日本的基层社区与地方自治体区别的地方，主要是不具有公权力。基层社区的主要功能是协助地方自治体，举办各类有益于地方的公共事业或者提供形式多样的公共服务与社区服务。长期以来，町内会等基层社区组织不具有法人资格，直到1991年，日本政府修改了地方自治法，并赋予基层社区组织法人资格，这些组织可以拥有房地产等不动产。但是，直到2002年，共有22,050个町内会取得法人资格，只占全部町内会(296,770个)的7.4%②。

日本的社区治理和政策转变与社会结构的变化密切相关，深受宏观社会环境和制度变化的影响。二战后，日本反思战争教训，开始逐步建立福利体制。日本的这一做法也符合当时战后世界的基本潮流。20世纪50年代，日本在联合国军的指导下，颁布了《生活保护法》(日文“生活保護法”)《儿童福利法》(日文“児童福祉法”)和《残疾人福利法》(日语“身体障害者福祉法”)。这些福利法案的出台，在很大程度上影响了后来日本的基层共同体、社区和地区自治体的建设。为了建设地方治理组织体系，1951年，日本政府主导成立了“中央社会福祉协议会”(日文原文为“中央社会福祉協議会”，以下将“社会福祉协议会”简称“社协”)。在战后，社会事业的组织化虽然有一定的成果，但是组织化偏重于社会福利专业人员，而不是基层居民。此后，根据日本政府的全民健康保险、全民养老保险计划，日本又成立了“扶持保健福祉地区组织中央协议会”(日文是“保険福祉地区組織育成中央協議会”)。这一组织的主要职能是培育基层民间社会组织，非常类似今日中国的枢纽型社会组织。这也标志着日本政府开始运用社区组织(community organization)的相关理论和治理措施，开展以居民为主体的具有现代社会组织意义的基层社会治理变革。

(二)经济高速增长时期：注重社区服务供给和体系建设

20世纪60年代，日本经历了高速的经济增长和城市化进程，农村的地域共同体、熟人社会逐渐解体，人口向城市集聚。在经济快速发展时期，由于受地方土地开发政策的影响，日本基层社会生态和环境遭到破坏，出现了社区网络破坏、外来移民增加、基层社会问题与矛盾激化等问题，这造成了传统的基层社会的土崩瓦解。

此时的基层社会福利问题主要是偏向低收入阶层的社会福利供给的建设。在此期间，日本的社会福利法制体系逐渐完善，先后于1960年通过了《精神薄弱者福利法》(日文“精神薄弱者福祉法”)、1963年通过了《老年人福利法》(日文“老人福祉法”)和1964年通过了《母子福利法》(日文“母子福祉法”)等，使福利方面的法律从3个扩大到6个。从基层社区视角来看，这一阶段日本社区存在的问题主要是社区服务体系和福利体系的匮乏以及基础设施和管理人才的缺乏等。

1969年9月，国民生活审议会调查部发表了《社区——要在生活中恢复人性》的报告。这个报告强调了随着经济的高度增长和城市化发展，以往的城乡地域共同体已经衰退，需要建设新型社区。日本政府提出要建设适应当时城市化发展的、新市民能够参与融合的新型社区建设目标，也就是所谓“市民型居民区”建设。为了建设好这一新型社区，需要政府发挥更为关键的作用，尤其是行政方面的具体应对。当时的日本政府实施了以下四个方面的社会政策：建立社区居民的意见反馈制度，加强政府与民众之间的沟通和交流，并进行了大量政策宣传活动；完善社区基础设施建设；为社区提供各个方面的信息，包括就业、社会服务、社区参与等；培养社区骨干力量，主要是社区服务的专业工作人员。报告的最大特点是对以往的基层社区政策的反思并建议构建新型社区，日本在新型社区的构建方面充分考虑到了社区的规模、社区与主要交通节点、学校、福利设施等的布置和安排。20世纪60年代的社区政策，对后来的日本国家政策以及地方自治体的社区政策都产生了巨大而深远的影响。

(三)经济平稳发展时期：注重社区管理的福利化、精细化和合作化

需要说明的是，NPO组织与社区协议会、町内会、社会义工团体等社会组织在功能上、组织上、参与人员方面具有多重交叉重叠的现象。因此，日本基层社区治理的各种组织的角色关系也变得模糊了。

迄今为止，功能性便秘尚无彻底的根治方法。但对患者实施系统的护理干预，帮助患者建立良好的生活习惯，可以有效的减少便秘的发生，提高老年患者的生活质量。

(1) 余氯吸收装置[5]。针对净化除钴、铜渣浸出工段产生的两种高温含氯废气进行的治理，配置了吸收装置。余氯吸收装置采用预洗塔、一级吸收塔、二级吸收塔三级吸收工艺，吸收塔采用PVDF/FRP复合材料制作。一、二级吸收塔进料管及换热器过流管采用钛材制作。针对余氯吸收装置废气进气温度高、吸收过程为反应放热、碱液腐蚀介质，在吸收装置中配置了冷却系统，切实降低吸收塔内温度，防止了复合材料塔体的高温腐蚀变形、开裂、渗漏，达到提高吸收塔的耐腐蚀性能。

进入20世纪90年代，随着日本社会老龄化问题日益严重，政府修改了老年人福利法等相应的法律法规，以便各个基层行政区得以构建更细微的“到户服务福利”和“实施福利”。1990年，日本自治省行政局长下达“关于社区活动活性化”的通知，根据这一政策又重新指定了社区活动“活性化”地区，1990年到1992年的三年里，日本政府指定了141个地区(类似中国的街道)为社区活动活性化地区，期限为5年，在这期间政府给予财政支援和提供信息服务。1991年，以基层地方政府(日文是“市区町村”)为单位，社协和地区社会一起利用国家的补助金“建设居民互来互往互相沟通的社区”(日文是“ふれあいのまちづくり事業”)，开始了新的基层福利活动。此项目是地区福利专门人员从“照顾管理”(care management)的角度，在准确把握居民的生活问题和福利需求的基础上，与有关部门协作建立的符合社区要求并能持续运作的地区福利服务体制。这个项目使社区协会的活动逐渐倾向于建立解决福利问题的体制。1993年之后，日本政府在全日本推行社区化政策，主要是加强和完善社区组织和功能，在各地区培养社区骨干力量，并给予财政支援。以上三次社区政策，其具体的社区选择都是以小学校园区域覆盖范围为标准的，也就是说，其区域范围比町内会的覆盖范围要广。这一做法的目的非常明确和明智，因为学校是促进社区沟通和交流非常重要的空间。社区建立社区自治协议会(类似上海的街道之下、居委会之上的社区服务中心)、町内会，这样共同形成了一个多层次的基层社会治理体系。直到1998年，日本才公布了《特定非营利活动促进法》，鼓励和发展非营利组织(NPO)。在20世纪50-60年代，日本政府曾经花大力气瓦解抗争性社会组织的出现，并压制社会左翼思潮和政治组织、工会组织的发展。90年代末期，之所以发展非营利组织也是由于应对社会个体化、社会资本降低、社区生活活力下降等问题，并大力发展了公共服务和社会福利类的非营利社会组织。

20世纪70年代到90年代，随着经济增长所带来的社会分化和区域不平衡问题，以及日本经济增速放缓，日本政府加大了社会经济平衡发展的力度。此时的日本基层社会治理走向了一个不断福利化、精细化、合作化的过程。1971年，当时的日本自治省(即现在的总务省)制定了“关于社区(近邻社会)对策纲要”，并对都、道、府、县下达了通知，要求各地方推进新型社区建设，在全国范围内开始建立社区试点(样板社区)。至1973年，日本标志性的社会福利制度开始引入基层社区，社会养老金保值制度、老龄人医疗费负担制度也相继建立起来。

进入21世纪，日本的社区政策再次进行了调整。迄今为止，日本社区政策的具体方向是实现社区的真正自治。随着经济的发展，日本社会的老龄化和少子化问题日益严重，一方面，这导致日本地方政府在提供公共服务和社会福利方面的财政压力大增，另一方面也导致日本社会活力下降，很多地方出现了“过疏化”现象，也就是出现了土地和居住用地闲置的现象。上述原因共同促进了日本政府社区转型和社区自治政策的陆续出台。2005年，日本总务省发表报告《分权型社会的自治体经营刷新战略——把新的公共空间形成作为目标》，这份报告强调社会福利和公共服务应由国家和地方政府提供。但是，由于少子化和老龄化导致公共财政压力巨大，地方政府难以独自负担，因此除地方行政支付的必要选项外，大部分领域都交由政府和社会共同承担。2006年，日本市、町、村进行了大合并，原有的社区大量减少。2007年，日本总务省成立了社区研究会，这是自1971年设置社区以来日本政府第二次提出重视社区政策。2007年6月，社区研究会发布了研究报告《社区研究中间报告》，这份报告中的社区主要是指地域社区，也就是相当于中国街道层次的社区。2008年，日本总务省设立社区交流推进室，同时成立了“新社区形态研究会”，意在构筑新的社区关系，这些社区包括大城市、城市和农村社区建设。2009年至今，日本政府提出了以社区居民相互间互助为主、行政辅助为辅的社区自治计划。

日本的基层社会治理经历了五个发展阶段，每个阶段都有不同的侧重点，每个阶段也都有针对不同类型社区的灵活策略。日本社区治理的发展历程证明，因时、因地、因势调整社区政策方向是一个十分明智的社区发展战略。因时就是因应社区发展的阶段性特征采取重点优先的发展战略，因地就是根据不同地域的人口、文化、职业等社会性特征来调整社区政策的导向，因势则是根据社会诉求和社会问题的矛盾焦点来适当推出社区政策以回应社会关切。

(四)应对老龄化和少子化，走向真正的社区自治

“教材是实现教学目标的主要手段，大学英语教材促使学生与目的语文化发生接触、交往”[4]，对培养学生的文化品位、审美情趣和人文素养具有重要的辅助作用。但教师若受制于教材文本材料，不懂深挖其文化内涵而拘泥于刻板的教材语言知识的讲授，学生视野则受限于教材语言知识点，无法实现英语教学对学生文化意识培养的目标。

通过采用折线滑动法分别计算滑坡各剖面的稳定系数及剩余下滑力，可以得出如下结论：滑坡在自重工况下，处于稳定-基本稳定状态，与宏观分析结果一致；在暴雨工况下，滑坡处于基本稳定-不稳定状态。

青辰心中难过，或许是因为自己的努力没有获得回报，抑或是因为眼见美丽的事物在自己面前毁灭，而自己却无能为力。他默然站起身，却忽听背后恶风不善，却是一头土狼不知何时来到了他的背后，发动了偷袭。

回顾日本社区的发展历程，可以看出，日本的社区政策和治理变革是在回应社会变迁和挑战中逐渐形成并不断调整的。尽管治理的核心主体仍然是国家，但是各种社会组织以不同形式参与进入了基层社会治理体系，并走向了自治化的社区治理模式。诚然，战后日本采取了更具竞争性的地方自治制度，但仍然保留了国家主导的制度文化传统。目前，日本基层社会治理面临着更进一步的民主化和自治化，但这在很大程度上是由于老龄化和少子化等问题所催生。同样，地域关系的弱化、自治会、町内会入会率的下降、邻里关系的稀薄化、社区活动人员的减少、社区组织角色的多样化、社区内居民的个性化服务需求的增多、社区防灾防害的要求等因素，也构成了日本社区走向自治化的多元动因。

二、日本社区治理的主要经验

(一)国家在社区层面发挥“元治理”的功能

例1 (2017年天津中考卷第24题)将一个直角三角形纸片ABO放置在平面直角坐标系中，点点B(0，1)，点O(0，0).P是边AB上的一点(点P不与点A,B重合)，沿着OP折叠该纸片，得点A的对应点A′.

在战后经济高速增长时期，日本地方政府主要担负起社区规划、基础设施建设和基本公共服务提供等职能。而进入经济回落期之后，日本地方政府则开始逐渐转向与社会组织、民众共同提供社区服务，并担负起组织和建立社区公共事务决策和执行机制，还对社区公共资金使用情况进行监督的职能。换言之，日本地方政府需要担负起治理机制的组织和协调，并对地方社区公共事务的运行进行监督、规范，对社区治理的重点进行调整的职能。

(二)重视地方自治制度的建设和创新

日本社区治理的基本框架和运行机制是在日本地方自治法所确立的理念和法律框架下展开的。战后日本地方自治在美军的指导下，废除了町内会的军国主义基层网络节点的国家功能，开始重构基层社会治理模式。在长达30余年的调整过程中，逐渐形成了明晰的治理框架，基层社会治理各主体和法人之间的关系得以理顺，各方治理主体的法律责任也逐渐明晰，这些都使得日本基层社会治理体现出了明显的责任治理特征。同样，日本的社区治理也体现出了地方自治制度下鲜明的责任制特征。

笔者以日本东京都中野区为例，来分析治理架构、运行机制和体制创新。中野区是一个典型的围绕着交通枢纽而划分的社区，也是日本人口密度最高的底层住宅区域。区内产业主要以第三产业的服务业为主，人口构成包括学生、年轻上班族等通勤居民，区内老年人比较多。因为中野区主要由住宅区发展起来，所以区内企业比较少，商业、服务业等第三产业占很大比重。区内共有15座车站，无论居住或前往区内任何一个地方都十分便利。中野区直属东京都政府，其辖区的人口规模大约在30万人，中野区的管理规模大约相当于北京市的一个街道管理的人口规模。

中野区曾经是中野町，人口大约几万人左右。由于城市化人口增多，中野町在1970年代改为中野区，并设立了区政府、议会、区属管理机构、基层社会组织等。在2000年左右，中野区的基层社会治理体系，表现出了比较强的政府主导特征，区政府下辖15个地域中心，地域中心下面又管理着大量基层自治组织和行政机构(见图1)。

近年来，中野区政府调整了管理架构，主要有14个分支科室构成，这些科室包括政策室、经营室(人事组织机构)、城市政策室(产业发展等)、地域工作推进室(类似社区服务中心)、居民管理部(涉及居民信息、户籍、人口、医疗、社保等)、子女教育部(负责教育事务)、健康福祉部(健康、保健、看护、福利等)、环境部、都市基础部(规划和基础设施)、会计室、选举事务局、教育委员会事务局、监察事务局、区议会事务局等。在这些科室中，地域工作推进室即是其中分支机构之一，下设四个分中心，每个分中心再对应具体的公益团体、自治会等。这些机构就类似中国的社区居委会、社区社会组织。

选择该院收治的106例糖尿病骨科手术患者为研究对象，随机分为两组，每组53例。观察组年龄40～79岁，平均（59.3±10.4）岁，其中 21 例为女性、32 例为男性，骨科类型：15例为股骨头颈部骨折、5例为胫腓骨骨折、20例为肱骨骨折、13例为踝关节骨折；对照组年龄42～80 岁，平均（59.5±10.6）岁，其中 23 例为女性、30 例为男性，骨科类型：13例为股骨头颈部骨折、4例为胫腓骨骨折、22例为肱骨骨折、14例为踝关节骨折。两组的骨折类型、年龄等基线资料差异无统计学意义（P>0.05）。

值得注意的是，中野区还有大量的神社、寺庙等宗教机构，这些机构也构成了日本基层社会治理体系中的重要一环。基层民间组织对地区发展起到了很重要的作用。在昭和行政大合并后，各地区开始组织横跨旧区域的联合自治会来对应区域范围的变化。经济快速增长期后日本的地方政府及自治体的行政水平得到大幅度提高，公共服务也基本由地方政府提供。比如行政出资金建学校和公民馆等设施，各个地区虽然比以往生活水平得到提高，但是并没有富裕到不需要民间组织的地步。另外，因为地方基层政府的行政服务也不够充实，所以行政也离不开地方组织。因此，在70年后政府出台了一些被称为“社区政策”的措施来扶持势力逐渐衰弱的民间地区组织。

图1　东京都中野区基层治理架构(来源：李建国，2000)

(三)培育和引导民间社会组织参与社区治理

日本的社会组织主要包括三类，即非营利组织(NPO)、非政府组织(NGO)和地缘性社会组织，这些社会组织与基层民间自治组织一样参与到日本基层社会治理当中。其职能有部分重叠，这些社会组织也接受日本地方政府的管理，并协助地方政府对社区事务进行管理，或提供公共服务。日本是发达国家中社会组织最不发达的国家之一，这主要是由于日本有着长期的国家干预主义传统，加之二战后日本政府推行政府主导型的国家策略，政府对社会的各种事务拥有绝对的控制权。因此，社会组织从一开始就被国家政府强力控制。在20世纪五六十年代，日本的左翼社会运动崛起，就被当时的日本政府通过各种手段瓦解、打压，进而消除了日本激进势力社会参与事件的发生。20世纪八九十年代，随着日本国民价值观多元化，政府权力分散化，以及提高行政管理效率的政策导向，日本的社会组织也开始进入文化、教育、社会福利、国际事务交流、社区服务等公共服务领域内。

日本社区治理最为重要的经验，就是长期以来没有放弃国家在社区治理中的“元治理”作用。所谓元治理，即“治理的治理”，它是指在对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，重新组合治理机制。英国政治学家杰普索认为：“虽然治理机制可能获得了特定的技术、经济、政治和意识形态职能，但国家(政府)还是要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力。”[1]按照“元治理”的理论意涵，日本政府在建立基础行政和社会秩序方面发挥了非常重要的基础性作用，在地方自治法框架下扶持社会组织、社区自治机构、社区福利机构、社区社工群体来共同解决具体的社区服务问题。

非营利组织(NPO)是指根据《特定非营利活动法》设立，自主运营，在国内开展各种公益活动的非营利民间组织。非营利组织作为社区组织的重要组成部分，与其他社会组织形成相互合作的共生关系。从功能上看，非营利组织可以有效集聚志愿者团体和社会服务团体，对建立新型市民网络关系、整合小规模草根型市民组织和职业团体具有积极的促进作用。同时，作为对政府行政职能的有益补充，非营利组织在解决地域公共问题、补充公共服务、增进政府与社会沟通合作等方面发挥着重要作用。日本的非政府组织特指从事国际公益活动，“与国际协作相关，作为政府部门补充力量”的非政府组织。非政府组织依据《特定非营利活动法》获得法人地位，按法定范围开展活动。从组织成员的职业阶层看，以社会精英为骨干，包括神职人员、青年学生、大企业退职者、专业技术人员、政府公务员、医生、教师、市民团体职员等。其参与治理的方式为通过直接进行财物捐赠、向政府机构开展公关或进口支援对象产品等形式进行援助。涉及对象包括：儿童、女性、少数民族、自然灾害受灾者、难民、失地农民、贫民窟居民、残障人士、在日外国人等[2]。

值得重点介绍的是日本的地缘性社会组织，它是指“将所在区域居住或经营的住户、企事业单位组织起来，通过解决各种公共问题，对区域进行共同管理的居民自治组织”。除町内会(自治会)外，还包括儿童、妇女、青年及文化体育等草根型组织。其主要活动包括安排社区活动、处理一些相关利益者的投诉、信息传递与互动、集中讨论和解决区域内的妇女问题、预防犯罪问题、儿童保护问题和青少年福利问题等。根据其功能，可分为改善地域生活条件型组织和丰富地域生活型组织，以地域为单位组成的非营利组织也是地缘性社会组织的组成部分。这些地缘性社会组织的最主要功能是提供社区服务，并扩大社区参与，促进政府与社区民众之间的沟通和互动。

面临着社会需求日益多样化、个体化，政府必须改变公共服务供给的模式。为此，日本政府开始通过大力扶持社会组织参与基层社会治理。首先，通过制度的灵活性支持社会组织的成立。日本法律规定社会组织可以根据自身业务范围和宗旨选择以不同的法人形式成立，包括公益法人、社团法人、非政府组织法人、社会福利法人、学校法人、宗教法人、医疗法人等。其次，日本政府大力协助建立社会组织支持中心。日本的非营利组织支持中心发挥着为社会组织提供硬件设施、支持开展活动、建立与政府和企业合作关系的支持性功能。政府主办了50%以上的区域非营利组织支援中心。在许多县，政府成立了非营利组织支持中心，建立和提供基本的硬件设施，然后委托非营利组织管理其设施和活动。问题在于，日本政府支持建设社会组织的初衷，是由于财政资金的吃紧而不得不主张依靠社会组织来推动社区服务满足民众需求。政府支持社会组织发展的政策所产生的积极和消极后果仍有待于深入考察。需要指出的是，日本的社会组织近年来获得了快速发展，但是依然是在政府强力参与和监督下开展活动。1998年，日本通过了非营利组织法，这一法律为社会组织提供了特定的社会监管和指引机制。大多数的社会管理部门(如教育、卫生和农业等)也都通过了相关的法律，用以管理相关领域的社会组织。尽管社会组织越来越多，但是这些组织被分类到不同领域，由相关部门分别进行管理，这占到日本社会组织总数的三分之二以上。例如，教育、科研以及卫生相关的社会组织都拥有与其配套的法律法规，而这些特殊的法律法规使这些社会组织在相关领域内的职能被限定到相对狭小的范围。当然，日本引入社会组织参与基层社会治理，是在日本经济高速增长之后，日本国力大增的前提条件下，在国内推广的社区治理政策。同时，社会组织参与社会治理，并高度限定在了公共服务和基本公共参与领域，其主要职能也是协助政府处理政府难以直接干预解决的公共服务领域内的问题。

(四)注重社区服务供给的差异化、同质化和均等化

日本的基层社会治理注重社区服务和社区福利供给的差异化、同质化和均等化。由于不同社区类型之间具有较大的差异，日本政府采取了差异化的社区服务和福利供给方式，同时强调社区内部公共服务供给的同质化。日本政府通过征收富裕社区的税收，并通过财税手段来补充底层居住社区的基本公共服务，来保证社区服务供给的一致性，进而最大限度地促进社会公正和均等化。例如，较为贫困的社区内部的子女教育、养老、避灾等空间设施都是政府通过财税手段来实现社区服务的一致化和同质化。

在社区服务供给方面，对公共资金的使用和绩效进行监督和评估十分重要。在政府和社会的共治框架下，政府提供资金、信息，并负责监管，建立制度体系完善的审计制度、财税分配制度，施行基本公共服务均等化的政策导向。并通过民主参与、民众陈情、媒体监督等多种社会监督方式，实现对公共资金和社区福利供给、支出的有效监督。随着日本政府引入大量社会组织参与社区治理，并通过购买社会组织服务的方式来推进社区个性化需求的服务供给，这大大增加了地方政府公共财政的支出，也增加了治理的成本。因此，引入市场化资金的支持势在必行，鼓励社区自治、主动提供社区福利是近年来日本社区政策的重要方向。这一点也是中国基层社区采取政社合作所可能带来的负面影响所需要注意的一个方面。

(五)因应社会问题不断调整社区政策

纵观战后日本的社区治理发展脉络，可以清晰地看出其经历了五个不同的发展阶段。在每个不同的阶段，社会治理的方向、措施和政策都有所不同。日本政府根据不同时期的社会重点问题，以问题推动变革的方式来推动体制和政策导向的调整与变革。经过长期的建设，日本的社区基本公共服务和治理水平取得了长足的进步。

在20世纪50年代，日本处于战后重建阶段，确定了地方自治体系，废除了大量支撑军国主义全民动员的国家主义行政和治理方式，开始着手建立具有民主化色彩的、政府主导的基层治理体系和模式。到了20世纪六七十年代，国内外因素共同作用，日本经济起飞带动城市化发展，人口迅速集聚在大城市，这给日本地方治理结构带来了巨大挑战。这一时期的日本基层社会治理，无论是从理论上，还是实践上，都主张重视基础设施建设，调整社区治理体系，增加民意表达渠道，由政府直接提供社区服务和福利，并区分不同的社区类型差异化地提供社区服务，并重新划分社区规模。20世纪八九十年代，日本经济下滑，社会服务和福利供给的诉求升高。社区服务水平达到一定程度之后，行政干预手段的效率也受到质疑，因此基层社会治理需要更大程度地引入市场和社会力量的参与。日本政府通过多种制度、体制机制的设计鼓励市场和社会多元力量参与到解决基层社区的各种具体事务、福利问题上来。进入2000年之后，日本基层社区仍然以国家主导为主要特征，但老龄化、少子化等问题突出，社区参与和个体权利意识高涨，社区需求更加多元化、个体化和个性化。为了应对社会需求的变化，日本政府开始推动社区走向自治，希望自治因素更多，民主因素更多，社区内居民能够发挥更多的主导作用。这也是日本基层社区治理下一步的发展方向。

(六)注重社区规划和治理的精细化

在某种意义上，社区管理范围的划定对社区形成和社区治理的改进具有十分重要的影响。这将直接决定后续社区公共事务管理的体制和机制的设计，也会深刻影响到社区公共参与的程度和形式。可以说社区的划定是社区管理的第一步，也是最为重要的一步。日本的社区划定工作是作为社区规划和整体性管理的一个重要组成部分而展开的。除了考虑社区人口规模之外，还注重社区的职业构成，根据职业类型、交通情况、学校学区来划分不同类型的社区。例如，日本比较普遍地采取以学校、幼儿园为核心来确立社区管理和服务的半径，并进而确定社区公共组织的管理和服务半径。这种做法非常明智，因为考虑到社区居民最常交流的公共空间是学校，因此社区的形成也将会以学校为中心，这将会在更大程度上促进社区内部的沟通和交流，进而推动社区感的形成。再如，对于一些新建的大型商业和通勤社区，考虑到交通、流动性以及通勤时间的因素，这一类交通导向类型的社区管理规模、幅度和基础公共设施的配置都会相应地做出调整。

在社区的规划和建设层面，体现了精细化管理的特点。笔者曾经考察过东京都日本国会所在地附近的A社区。A社区是日本典型的中间阶层居住的社区，社区建设有养老服务中心、社区文化活动中心等公共建筑，这些投资均由日本政府通过征收高档社区的房产税而获得。社区公共建筑和公共服务设施的配置体现了均等化的思想，这对弥合社区碎片化和社会空间分割起到了显著的积极作用。日本社区管理十分注重产权的明晰化，这是能够实现精细化管理的一个重要前提，简单讲就是公私界限分明，责任清楚，因此对于社区治理而言这大大降低了公共事务推诿的可能性和参与动力不足的问题。引起笔者注意的是日本私有土地地块的四角有明显的标记铸铁符号，以确定地块边界和公私分界线，这一做法沿用了百年之久。政府通过多种办法和途径解决日本社区中的公共参与不足问题。一般而言，这些途径包括在既有的政治框架下通过社区自治组织参与基层社区公共事务的处理，通过社会组织来参与社区治理和服务等，还有就是通过向地方议会陈情的方式来表达利益诉求并参与到社区治理中来。这些机制的设计都非常细致，涉及到公共资金使用的情况都有严格的审查和评估规范。近年来，由于一些社区中的老龄化、少子化现象较为严重，以及一些社区中居住和工作分离现象突出，部分日本社区的公共事务参与动力存在不足或者下降趋势，这些社区则往往需要通过负责人轮岗制来保障社区事务管理。总体而言，日本社区治理的重要经验中比较突出是社区规划和治理的精细化，这种精细化就是将细节设计贯穿到管理的每一个环节进而确保总体绩效的提高。

三、对中国的启示

(一)立足制度文化传统，让国家更好发挥“元治理”功能

回顾日本的社区发展历程和经验教训，应立足制度文化传统，发挥国家在社区治理中的积极作用和元治理功能。日本和中国同属儒家文化圈，政府的权威比较强，政府的资源动员能力强，政府运作的基础逻辑也是儒家文化所形成的家族共同体和社会组织网络。因此，在公民精神相对缺乏的东亚社会，政府主导和介入社区公共服务和社区治理的过程之中是十分必要的。尤其是，社区公共事务大多具有集体消费性质，社区公共事务管理需要国家提供基础性的政治秩序和公共性的基础设施，也需要基层政府机构组织集体消费和并担负起管理社区事务的职能。日本经过了70余年的国家主导的社区建设，才逐步实现了基层社区治理的物质基础和完善的服务体系架构，为今后增加更多的社区参与和社区自治提供了更大的基础性空间。经过一段时间的建设，再将社区事务管理的主导权逐步扩展到社区居民手中，通过培育和引导社会组织来支持和帮助社区发展，这一做法是日本社区治理稳中有序不断发展的基石。

当然，国家在社区治理过程中往往具有官僚化的痼疾，过度的行政干预会带来社区活力的降低。行政效率的提高、行政干预所可能产生的官僚化弊病，需要通过法治化和制度化措施来加以控制。让国家发挥元治理功能，不意味着国家代替社会直接干预社区事务的治理，而是意味着国家要发挥提供基础公共资源的功能以及发挥基础性政治秩序保障的功能。当前，我国社区建设整体上难以做到基本社区服务均等化，国家还没有很好地承担起社区公共服务供给和社区基础政治秩序的组织和管理责任。尽管各地涌现出了各种社区治理创新模式和案例，但是如何让国家发挥更好的元治理功能则应该是政策设计者下一步的重要思考方向。

从20世纪80年代起，随着日本社会迈进了老龄化时代，维持健康、寻找生命意义、生活意义，参加社会活动等社会福利活动主题越来越多，问题也层出不穷。为了应对这些社会问题，日本政府于1983年制定了《社区推广地区设置纲要》，然后向地方发布“关于社区对策的推广”的通知(11月7日自治省行政局长通知)。日本政府制定这一政策的目的，在于根据社区政策的实施情况、城市化发展的程度、在被认为有必要推广社区建设的城市及周边地区，建立新的“社区推广区”，试图激发新的社区活力。日本政府提供财政援助(特别交付税)并提供政策指导和相关信息服务。因为当时日本经济处于低增长状态，所以福利方面的财源开始实行政府、私人共同分担的方式。

(二)因时、因地、因势调整社区政策方向

2011年，该公司建设了MES，面向公司企业网开放了数据，控制系统从此不再独立。为保证控制系统信息安全，该公司在第3层高级应用网和第4层企业信息网之间增加了防火墙，并在防火墙外又增加了1台镜像服务器，镜像服务器作为与外界数据通信的介质，可避免外界服务器直接与生产网中的服务器直接通信。

相比较而言，中国地域辽阔，经济社会发展的区域不平衡更为突出。中国民族众多，各地风俗习惯、民情特点也有较大差异。因此，中国的社区发展政策应该采取更为灵活的方针，在发挥国家主导作用的同时，发挥各地方政府的积极作用，采取更为因地制宜的方式来制定政策。应该针对当前中国社会各地的不同情况，根据人口规模、经济社会发展程度、区域财政分配体制、交通状况、教育水平、医疗基本设施情况等因素来构建社区组织和管理单元，由地方政府因地制宜地提供区域化、均等化的基本公共服务和基础公共设施。一方面，对于大量经济欠发达地区和贫困社区，应该突出基层政府的主导性作用。中国目前的城乡基层社会还基本处于缺乏公共服务的状态，社区的基础设施发展还相当落后，社区服务体系还不够完善，因此政府必须发挥更为主导的作用。另一方面，对于少数超大、特大城市，鼓励多元共治模式是中国基层社区发展和治理的方向。基于当前的一些研究，超特大城市在基层社区方面的投入仍然存在着一定程度的绩效缺失问题，在一些发达地区政府对于各种社区发展投资所产生的超额负担和实际效果缺乏有效的评估机制。当然，一些地方尝试社区发展建设资金来源的多元化，从而帮助解决社区发展的公共财政资金缺乏问题，这一做法在一定程度上缓解了政府公共资金投入不足的问题，但是政府不应该放弃基本公共服务投入和基础性社区公共基础设施建设的基本职能。

(三)注重制度建设和精细化管理

对于中国当前的社区治理而言，日本社区的制度建设和精细化管理是一个值得学习和借鉴的重要经验。当前，中国社区治理的主要问题在于社区公共服务供给不足，这与基层社区治理的体制、机制不健全有关。由于没有清晰地界定基层社区组织的职能，中国的社区组织的实际运行和职能定位模糊不清，这导致基层社区组织的管理效能在一定程度上被弱化，社区的公共参与机制没有被广泛地建立起来，最终影响到社区治理的绩效。

如果把社区治理体系比喻为一台机器，那么这台机器的运行离不开每一个细节的设计和每一个组件的配合。社区管理的范围、规模、架构的设计，管理人员的配置，基础设施的建设，社会组织的管理和培育等细节问题对社区形成和发展都有关键性影响。那么，如何才能真正实现社区管理的精细化呢？就是以实际问题的解决为导向，把政策设计和过程管理聚焦到具体社区治理的问题中来，通过问题的解决来促进管理体制和机制的变革。例如，针对社区环境和垃圾处理问题，政策设计就需要考虑如何组织集体消费问题、如何规划社区环保设施、如何鼓励社区组织和公民参与到社区治理中来、如何改革和重新确定利益相关方的责任等。

(四)注重科学规划，政策设计注重长远考量

任何一项制度的有效运行，任何一项政策的有效实施，都需要一个过程。对社区治理而言，科学的规划、可持续的发展、政策执行的长期性和过程性都是改进治理绩效的重要因素。社区政策如果变来变去，就会极大地影响社区事务管理的效率，也会浪费大量行政成本，并导致问题久拖不决，影响公民对政府管理能力的信任。社区的发展和管理，同样需要进行科学规划，并按照规划方案长期坚持和推动。以笔者调查的东京都八王子市的环境治理为例，整个问题的解决一共经历了10多年之久，从方案确立到目标的实现，整个过程坚持了初始方案所规划的程序和问题解决的先后顺序。在实际调查过程中，笔者比较中日两国社区环境改造的案例以及政策过程的设置后发现，方案本身的差异不大，而区别在于能否长期坚持以最终实现改造方案。换句话讲，中国社区治理的关键问题不在于政策方案的质量，而在于政策方案的长期执行问题。如何才能解决这一问题呢？日本的经验告诉我们，应该加强和重视社区规划，并把社区发展规划作为基层治理的一个重要的前置性治理工具。可以说，在这方面，我们还有很长的路要走。

EPC总承包的项目管理具有一定的复杂的，同时，组织机构的层次也比较多，需要在项目经理的负责制前提下，加强合作协议和分包合同的制定，进而对工地进行统一的管理，结合分工合作的原则，明确划分不同部门以及岗位的职责。必须对现在的人才结构进行合理地规划，在以专业知识的基础上，应用在工程的施工过程中以及项目的管理中，有效地培养管理人才。主张在工作当中逐渐简化复杂的问题，并程序化复杂的问题，制度化会疏忽的一些问题，促进工作效率的提高。

注释：

①本文所讨论的日本基层社会治理的政策演变主要是二战之后，由于战前内容较为复杂，本章未作详细讨论，特此说明。

在国家确定的山东省用水总量控制目标内，根据《山东省水资源综合规划》、有关水量分配方案及各市实际用水情况，分解确定全省17市2015、2020、2030年分阶段用水总量控制目标及各年度用水总量控制目标，在此基础上，各市进一步分解到所辖县 （市、区）。取水审批机关审批的取水总量，不得超过本流域或行政区域的取水许可总量控制指标，在审批的取水总量已达到取水许可总量控制指标的流域和行政区域，不得再审批新增取水。

②根据日本京都产业大学李为教授2016年11月6日在清华大学社会学系所做的《日本基层社区治理状况》讲座材料整理。

关城排闸，孔深15m。堤身0～1.4m为壤土，灰褐色，稍湿，坚硬，较密实。1.4～4.2m浅黄色，稍湿，塑性较差，粉粒含量较高，局部夹壤土团块，较密实。

参考文献：

[1]鲍勃·杰索普,程浩. 治理与元治理:必要的反思性、必要的多样性和必要的反讽性[J]. 国外理论动态,2014,(5):14-22.

[2]邓辉. 日本和新加坡社会组织在社会治理中的实践与启示[J]. 厦门特区党校学报,2013,(2):38-41