一、导论

中华人民共和国成立后自1955年7月30日全国人民代表大会发布第一个授权决议起［1］，我国授权立法取得长足发展，而《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的颁布更是为我国授权立法的规范化、制度化发展提供法律依据。“习近平在党的十八届三中全会上指出，许多改革措施涉及现行法律规定……有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行”［2］。《中国法治建设年度报告（2015）》也明确指出，目前我国正通过立法确保重大改革于法有据，而其依赖的技术手段就是改革相关的授权决定［3］。由此可见，授权立法已经成为我国全面深化改革，建设中国特色社会主义法治体系的重要保障。

翠姨有意要买，我就觉得奇怪，原来就不十分喜欢，既然没有好的，又为什么要买呢？让我说着，没有买成回家去了。

截至2016年3月底，我国现行有效的法律共计248件，行政法规近700件［4］。法律和行政法规在数量上的巨大差距，恰恰反映我国日益增长的法律需求与全国人大本身由于资源限制而难以制定全面覆盖各领域的法律之间的矛盾。尽管授权立法在法理上为国家行政机关制定“大量的、可操作执行的具体规定”［5］提供了依据，但在现实运作中仍然存在诸多问题。与此同时，学界对授权立法的研究也较为丰富。目前，国内外关于授权立法的研究多见于法学和政治学领域，其研究覆盖面也较为广泛。相比较而言，国外研究授权立法主要着眼于应用研究，而国内学者更多从法理和国家权力的角度进行理论分析。就研究方法而言，规范研究较多而实证研究少，特别是定量研究少见。因此，为弥补这个空白，本文拟运用文本定量分析的方法，从制度设计和现实运作两个维度着眼，试图通过对法律文本的内容分析探索我国授权立法的发展现状和特点。

由于本文主要关注的是国家层面的授权立法，因此，有必要首先在制度设计层面考察全国人民代表大会及其常委会和国务院之间的立法权限。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定，全国人民代表大会及其常委会行使国家立法权，而国务院根据宪法和法律，制定行政法规。就具体职权而言，《宪法》第八十九条规定，国务院有权行使“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”。在此处，其他职权包含授权立法。《宪法》第六十七条也规定全国人民代表大会常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，确保了国务院的授权立法行为始终处于全国人民代表大会常委会的监督和约束之下。同时，《立法法》分别对授权立法中的授权主体、被授权机关及其实施授权应当遵守的原则（不得转授权）和责任、授权范围（特定事项保留）及其适用情形、目的、效力、期限、监督（撤销、备案）、授权撤销及终止等方面做了详尽的规定，为我国授权立法的现实运行提供规范化的依据［4］第1部分39。由此可见，我国法律对授权立法做了较为详细和明确的规定，但是在具体实践中的授权立法运行状况如何，是否严格按照法律规定来执行，以下将通过对法律文本的计量分析予以探讨。

二、我国授权立法的总体发展趋势

本文统计数据基于国务院法制办公室组织编写的《法律法规全书》，涵盖2016年3月底前国内现行有效的法律法规，共计法律（不含《宪法》）248件，有关法律问题的决定及法律解释29件，行政法规619 件［4］目录 1-37。根据其文本对提取的“法律门类、文件名称、出台时间（包括初次发布和最新修订时间）、出台部门、被参照文件名称、被参照机构、是否授权、授权条款”等相关信息进行分析。

2.授权立法的内容分析

图1所示是法律法规出台的时间分布。其中，法律数、总法规数和由法律授权而制定的行政法规数量这三条折线，分别以1995年、2001年和2004年为界，呈现从波动增长向振荡型衰减的变化趋势。就法律和由授权而制定的行政法规这两条线而言，第一个立法高潮出现在1979年，这主要是因为在1978年改革开放后，经济社会管理中的一些新问题亟须通过立法进行调整和保护，促使我国加快法制建设。从数据上看，1949—1978年，法律和由授权制定的行政法规数量分别占总量的1.2%和0%。此后，法律法规数量总体上呈大幅增长趋势，法律数量和由授权制定的行政法规数量分别在1995年和2004年达到最大值。此外，本研究发现，将授权制定的法规数这条线向左平移约9个单位时间，其波动趋势基本与法律数量吻合，这反映出授权立法的运行机制是先由全国人民代表大会及其常委会制定原则性法律，再据此授权行政部门制定具体可操作的行政法规，而从法律制定到完成授权制定行政法规的平均时间大约为九年。

 

表1 参照非法律文件制定的法规

  

法规名称 被参照文件名称 被参照机构进口影片管理办法 关于制止滥放内部参考影片的通知 中共中央、国务院、中央军委关于高级专家退休问题的补充规定 关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定的补充规定 国务院地方口岸管理机构职责范围暂行规定 关于进一步加强口岸工作领导的通知 国务院关于国务院管理干部的公司领导职数等若干问题的规定 关于干部管理有关问题的通知、关于清理整顿公司的决定 国务院、中共中央关于严格控制领导干部出国访问的规定 中共中央、国务院关于近期做几件群众关心的事的决定 国务院、中共中央外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则 中华人民共和国政府关于领海的声明 国务院国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法 关于开展全民义务植树运动的决议 全国人民代表大会征收教育费附加的暂行规定 中共中央关于教育体制改革的决定 中共中央粮食风险基金管理暂行办法 国务院关于加快粮食流通体制改革的通知、国务院关于建立粮食收购保护价格制度的通知国务院中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例 濒危野生动植物种国际贸易公约 国际公约

  

图1 法律法规出台时间分布

如表2所示，笔者依照“法律门类”和“授权类型”对619部法规进行分类。从中可以看出，宪法相关法中的授权立法占比最高，为61.54%，而经济法、行政法类授权立法占比较低，分别为35.42%和41.79%。这是因为改革开放之后，中国经济社会飞速发展，政府需要面临众多的经济、行政管理类的事务。而全国人民代表大会及其常委会由于资源限制很难及时出台法律以满足国家管理的需求，因此，国务院被赋予制定行政法规的权限，特别是针对一些还未形成法律的事项，国务院可根据管理需要率先制定行政法规，这也是经济法、行政法类未经授权而制定的法规比例较大的原因所在［5］。

本文首先从支撑补偿重力的角度，研制了一种“杠杆+配重”结构形式的新型重力补偿装置，然后对补偿力进行分析，利用静力平衡原理消除重力影响。通过调节配重的位置，可根据工况巧妙调节补偿力的大小，更好地满足重力补偿的要求。最后通过试验验证了该补偿装置的有效性。

 

表2 各类法规授权情况

  

数据来源：《法律法规全书》，中国法制出版社2016年版。

 

法律门类 授权 无授权 参照文件 总计 授权立法占比行政法 117 157 6（含2部参照法规） 280 41.79%经济法 85 146 9（含1部参照法规） 240 35.42%民商法 28 23 0 51 54.90%社会法 13 17 0 30 43.33%诉讼法与非诉讼程序法 3 2 0 5 60.00%宪法相关法 8 5 0 13 61.54%刑法总计0000 25435015619——41.03%

作者简介：沈爱勤，女，福建省南靖县龙山中心小学，少先队副辅导员，一级教师，专科学历，研究方向：小学语文教育。

对254部由授权而制定的法规进行“被参照法律”计数，见表3,可以发现，在《宪法》和248部法律中，“被参照法律”共141部，占总体比例的56.7%。除了《宪法》以外，扩散程度较广的法律仅有一部属于民商法类，其余皆属于经济法、行政法类，这也从侧面反映了原则性的法律规定不足以适应行政管理需要，因此，授权立法就成为实现法律可操作化和具体化的选择。

 

表3 被参照次数5次以上的法律数

  

数据来源：《法律法规全书》，中国法制出版社2016年版。

 

被参照法律名称 门类 频数宪法 宪法相关法 14中华人民共和国海关法 行政法 8中华人民共和国统计法 经济法 8中华人民共和国水法 经济法 8中华人民共和国传染病防治法 行政法 7中华人民共和国药品管理法 行政法 7中华人民共和国海洋环境保护法 行政法 6中华人民共和国矿产资源法 经济法 6中华人民共和国著作权法 民商法 6中华人民共和国对外贸易法 经济法 5中华人民共和国计量法 经济法 5中华人民共和国土地管理法 行政法 5中华人民共和国森林法 经济法 5中华人民共和国兵役法 行政法 5

具体来说，就授权行为不规范而言，由于法律文本中对于授权立法的模糊处理和混乱表述，导致授权立法在实践中存在不规范的操作，出现空白授权和再授权的现象，影响授权立法的价值实现。空白授权，又称为“空白委托”，是指授权机关一次性将相关领域的全部或部分事项的立法权授予被授权主体，且在授权决议或条款中没有明确规定任何标准以制约授权立法行为［10］。这种空白式授权，使得行政机关得以在授权的名义下任意制定法规，造成行政权力过度集中的弊端。而再授权，是指被授权机关将授权机关所授予的立法权再授予其他机关，借由其他机关代替被授权机关制定相关法令的行为。《立法法》明确规定，“被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关”［11］，但是在实践中再授权的行为仍然不鲜见。例如，《中华人民共和国传染病防治法实施办法》第七十四条规定：“省、自治区、直辖市政府可以根据《传染病防治法》和本办法制定实施细则。”这就将《中华人民共和国传染病防治法》授予的立法权再次转授给省、自治区、直辖市政府。这种再授权行为，不仅使得授权立法本身违背授权机关的意志，还导致授权机关难以对授权立法进行有效监督，造成立法权的滥用。

 

表4 全国人民代表大会及其常委会、国务院立法数

  

数据来源：《法律法规全书》，中国法制出版社2016年版。

 

届别 法律制定授权立法—法规修正、修订1 1 0 4 0 0 0 2 0 0 1 0 0 0 3 0 0 3 0 0 0 4 0 0 0 0 0 0 5 24 2 24 0 2 0 6 28 6 62 4 22 2 7 40 6 92 5 31 0 8 60 16 116 10 48 6 9 35 37 111 17 50 8 10 31 36 112 27 62 14 11 19 42 71 36 34 18 12 10 19 16 14 5 8总计248 164 612 113 254 56法律修正、修订同期国务院总法规制定同期国务院总法规修正、修订授权立法—法规制定

内容分析是对文本内容进行分析以获取结论的一种科学研究手段，旨在通过各类计量方法挖掘文本所蕴含的态度、思想及观点［8］。文本中的文字使用频率反映了人们对于研究对象的关注程度［9］。法律作为保障人民权利、约束人民行为的规范性文件，本文对其关键词、高频词、重点字段等进行抓取，借助考察关键字段出现频次、前后搭配检索和对数似然率①对数似然率是对模型拟合状况的统计值。在此处，对数似然率反映了词语搭配的强度，当对数似然率越高时，就表示词语搭配强度越大。，试图探索现行法律中有关“授权立法”的最常见表述，以期为之后法律文本中有关“授权立法”的表述提供规范化的指导，避免在解读法律时由于文本表述不当而引起误会。

三、我国授权立法的法律文本分析

目前，我国授权立法在实践中主要采取两种形式：第一种是由全国人民代表大会及其常委会直接对国务院发布的专门授权立法决定；第二种是通过法律中的条款明确授予国务院制定规范性文件的权力［6］。而第一种形式在实践中比较少见，改革开放以后，全国人民代表大会及其常委会直接对国务院发布的专门授权立法决定共三次：一是1983年授权国务院对全国人民代表大会常委会制定的法律进行部分修改和补充；二是授权国务院对某些只能由全国人民代表大会常委会立法的具体事项即专属立法事项先制定行政法规；三是1985年授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放等方面问题，必要时可以根据宪法，在与有关法律和全国人民代表大会及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行规定或者条例，颁布实施，并报全国人民代表大会常委会备案［7］。所以，本文主要针对第二种，即对具体法律条文形式的授权立法进行分析。

从表3结果可以看出，科河699产量最高，平均产量16 650 kg/hm2，比对照增产18.6%，大民3307平均产量14 703 kg/hm2，比对照增产4.7%。

  

图2 历届全国人民代表大会立法次数

1.我国授权立法表述类型

通过对248部法律进行文本解读，发现其中明确含有对国务院的授权立法条款的共计153部，具体表述可分为以下四种类型：纲领规范、职权授予、法律实施和补充规定，见表5。一是纲领规范，具体表现在《立法法》中对授权立法的纲领性规范。二是职权授予，即在法律文本中直接给予授权对象，即国务院或国务院某部门一定的立法权限，使其得以制定有关方面的行政法规。三是法律实施，即根据法律中的具体授权条款制定相应的执行性文件。按具体实施主体不同，可分为国务院制定实施、国务院某部门独立实施及国务院各部门协同制定实施等三类。四是补充规定，即根据法律中的具体授权条款制定相应的补充性文件，具体可分为变通规定类和先行规定类。变通规定，是指被授权机关在具体实施法律中遇到需做特殊调整以适应现实需要的特殊情况，可另行规定相应规范；先行规定，是指被授权机关在国家没有制定上位法的前提下，根据授权条款和实际管理需求先行制定相应的规范性文件。

 

表5 授权立法法律文本类型名称及文本示例

  

类型名称 文本示例纲领规范 《立法法》对授权立法的纲领性规范职权授予 国务院……行使下列职权：制定……方面的方针、政策和行政法规法律实施国务院制定实施 本法实施办法/细则/条例由国务院（依据本法的原则）制定国务院某部门独立实施国务院某部门（可以）根据本法制定实施条例/细则/办法，报国务院批准（后）施行国务院部门协同制定实施 ……办法，由国务院某部门、某部门共同制定补充规定变通规定 国务院可以根据……的具体情况，制定……的特别规定先行规定 尚未制定法律的（且属于国务院行政管理职权事项的），行政法规可以设定……

在619部行政法规中，共有254部是根据有关法律的相关条款制定的，占总行政法规数的41%；其中，《中华人民共和国外国籍船舶航行长江水域管理规定》《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》《外商投资电信企业管理规定》等3部行政法规是根据其他行政法规的相关规定而制定的，另有10部是参照全国人民代表大会及其常委会的决议、国务院、中共中央和中央军委的通知、决定以及国际公约等非法律文件而制定的，见表1。

迟恒佩服于鹤轩，一是他笔头硬，二是沾他手上的都是肥肉。迟恒心中不快，主任知不知道这层关系，派他来这，搞得像抢别人地盘似的。不过既然来了，脸皮也就厚一次，干完这票再撤。

天然气分布式能源，是指利用天然气为燃料，通过冷热电三联供等方式实现能源的梯级利用，综合能源利用效率达到70%以上，并在负荷中心就近实现能源供应及现代能源供应方式，是天然气高效利用的重要方式。冷热电三联供是利用燃气轮机或燃气内燃机燃烧洁净的天然气发电，对作功后的余热进一步回收，用来制冷、供热和生活热水，就近供应。其特点为将能源系统以小规模（数千瓦至50MW）、模块化、分散式的方式布置在用户附近；可独立地输出冷、热、电三种形式的能源，天然气利用率高，大气污染物排放少，是一种高效的能源综合利用方式；电原则上以自用为主，并网的目的是调峰和应急[1]。

图2所示是历届全国人民代表大会立法次数。从中可以看出，法律、法规、授权立法的法规修正、修订最高峰皆属十一届全国人民代表大会（2008年3月—2013年3月）任期内，而法律、授权立法的法规制定最高峰分别是八届全国人民代表大会（1993年3月—1998年3月）和十届全国人民代表大会（2003年3月—2008年3月）任期内，这也从侧面印证了从法律制定到完成授权制定行政法规的平均滞后时间大约为9年。

本文以151部（不含《宪法》和《立法法》）明确含有授权条款的法律建立语料库，按授权立法的3种常见表述方式进行关键字段检索，并采用语料库分析软件BFSU PowerConc 1.0统计分析关键字段频率及搭配情况，见表6。通过对关键字段的频次统计，如表7所示，法律实施类的出现频次最高，共计346次，占总体比例为92.3%。同时，以“由国务院另行”为关键字段的授权立法表述为例，考察其前后搭配情况，检索显示目标字段前为“办法”，后为“规定”的搭配最多。并且其中“由国务院另行+规定”的对数似然率为184，远远大于“由国务院另行+制定”的搭配，因此，可以确定“由国务院另行+规定”在法律文本中是一组强搭配。

 

表6 授权立法文本各类型关键字段编码

  

类型 关键字段选取示例职权授予类 行使下列职权法律实施类 由国务院规定，由国务院制定，具体办法和实施步骤由国务院规定，共同制定补充规定类 由国务院另行，另行做出规定，行政法规可以设定

 

表7 授权立法文本各类型关键字段频次

  

数据来源：《法律法规全书》，中国法制出版社2016年版。

 

类型 职权授予类 法律实施类 补充规定类出现频次 3 346 26

四、结语

综上，授权立法在我国经历几十年的发展，虽然已有较为成熟和规范的制度安排，但是在立法实践中仍有不尽如人意之处。当前，我国现行的法规中仅有41%是根据全国人民代表大会及其常委会授权而制定的，而且其中仍然存在授权不规范、越权行为、授权约束与监督机制缺失等问题。

全国人民代表大会及其常委会、国务院立法次数，见表4。自全国人民代表大会成立以来，全国人大及其常委会共履行立法职能（制定、修正、修订法律）412次，同期政府立法（法规）725次，而其中经授权的立法行为共计310次。相比较而言，全国人民代表大会及其常委会立法次数仅为政府立法次数的56.8%，经授权的政府立法行为只占政府总立法次数的42.8%。也就是说，政府通过立法管理社会经济事务、规范公民日常行为的活跃程度仍远高于全国人民代表大会及其常委会，因此，为了立法的规范化和法治化进程，全国人民代表大会及其常委会需要进一步提升立法主动性，并通过授权立法的有效形式来监督政府的立法行为。

就越权行为而言，主要表现为以下三种形式：一是被授权机关所制定的法律文件事实上没有得到上位法的明确授权；二是被授权机关所制定的法律文件超越上位法所给予的立法权限；三是被授权机关制定的授权立法文件直接与上位法的具体条款相冲突。例如，《中华人民共和国海关总署关于外国驻中国使馆和使馆人员进出境物品的规定》是根据《中华人民共和国外交特权与豁免条例》授权制定的，但在其上位法中没有明确的授权条款，因此，事实上就是一种越权立法。此外，《诉讼费用交纳办法》《重新组建仲裁机构方案》《仲裁委员会登记暂行办法》等法规也是在无授权的情况下制定的，这些越权立法行为不利于授权立法活动的规范化。

就缺乏监督约束机制而言，则表现在授权立法的报批和备案制度的设计和执行存在缺陷，以及缺乏对授权期限的约束。在法律授权条款中，对国务院各部门的授权往往会附加报批程序，但对国务院的授权则忽略了向全国人民代表大会常委会的报批，仅有备案和撤销程序。甚至在实践中，这种报批程序、备案制度以及事后的“撤销”程序都没有被严格地执行。例如，现行的《立法法》规定授权期限不得超过五年，并且被授权机关需在授权届满的六个月之前向授权机关报告实施情况，而根据上文数据显示，从法律制定完成到授权制定的行政法规完成之间的时间间隔大约为九年，这表明我国总体授权立法执行滞后，缺乏时效性。此外，也没有对被授权机关发生不作为的情形有任何处罚措施。例如，《中华人民共和国证券投资基金法》《中华人民共和国国防动员法》《中华人民共和国护照法》等法律都有明确的授权立法条款，但至今未有对应的法规出台，这在事实上违背了授权机关的立法意志和需求。

我国正处于全面深化改革的关键时期，而授权立法作为建立健全法治体系的重要环节，应当予以完善和改进。针对当前我国授权立法实践中所呈现的授权不规范、越权行为和授权约束与监督机制缺失等问题，在今后授权立法的发展中可以从三个方面加以改进：

一是规范授权文本表述。就授权立法的法律表述制定科学、严谨、统一的标准，进而减少因文本表述的模糊及混乱造成的“空白授权”和“越权”行为。可采用最为常用的授权立法语言规范后续的立法工作。如授权给国务院的情况，可采用“……办法由国务院另行规定，并报全国人民代表大会常务委员会备案”的表述；而授权给国务院具体部门的情况，则可采用“……办法由国务院某部门/机构另行规定，报国务院批准后施行”的表述。

二是明确被授权主体。为了保障被授权主体依法履职，在授权条款中明确被授权主体，避免出现“或”和“可以”模式的授权，防止因模糊授权而导致“越权”立法行为。此外，在授权时，要明确被授权主体的权利和责任。这种权责的同步授予不仅能够防止被授权主体之间由于权责不明而导致的推诿和扯皮，还能够保证授权机关监督和追责工作的有效开展。

而拉弧式螺柱焊焊接通过变压器/整流器降压后直接放电。由于不需要预充电，电能可以源源不断地释放，所以焊接时间长短可以控制，根据设备功率不同，可焊接直径3-25mm的螺柱。

三是完善授权立法监督约束机制。在授权订立的法规公布实施之前，全国人民代表大会常委会要严格审查其内容，对于不符合立法要求的法规，及时退回修改或撤销，通过监督机制，有效过滤授权立法中可能出现的问题。同时，在授权立法的制度建设中，除了要包含传统的“日落条款”①“落日条款”指明确规定法律的有效期。在此期限到达后，除非再次得到批准，否则法律就此失效。以外，还应当对被授权机关完成授权立法设置最终期限。这不但有助于授权机关及时监督审查被授权机关的“作为”情况，而且能有效避免立法资源的空置，真正实现授权立法的初衷。除此之外，全国人民代表大会常委会要提前介入授权立法，并在立法环节内及时吸纳公众参与，发挥公众对于授权立法的监督作用。

参考文献：

［1］关于授权常务委员会制定单行法规的决议［N］.人民日报，1955-07-31（2）.

［2］乔晓阳.处理好立法与改革的关系［J］.中国人大，2014，（20）：17-18.

［3］中国法学会.中国法治建设年度报告（2015）［EB/OL］.（2016-11-05）［2017-10-27］.http://www.360doc.com/content/16/1105/18/7499155_60416 9569.shtml.

［4］国务院法制办公室.法律法规全书［M］.北京：中国法制出版社，2016.

［5］乔晓阳.中国中央和地方立法权限的划分［J］.行政法学研究，1993,（4）：1-5.

［6］刘晓冰.论我国授权立法的宪法规制［D］.苏州：苏州大学硕士学位论文，2013.

［7］中华人民共和国立法法释义［EB/OL］.（2001-08-01）［2017-09-29］.http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xianfa/2001 -08/01/content_140407.htm.

［8］刘伟.内容分析法在公共管理学研究中的应用［J］.中国行政管理，2014，（6）：93-98.

［9］邓雪琳.改革开放以来中国政府职能转变的测量——基于国务院政府工作报告(1978—2015)的文本分析［J］.中国行政管理，2015，（8）：30-36.

［10］郭道晖.论国家立法权［J］.中外法学，1994，（4）：9-19.

［11］中华人民共和国立法法［EB/OL］.（2015-03-18）［2017-10-29］.http://www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/12_3/2015-03/18/content_1930713.htm.