一、引言

预算制度改革是以全面深化改革和全面依法治国为目标，以完善国家治理体系和治理能力为服务宗旨。近年来，我国的预算制度由十八届三中全会提倡的“改进预算管理制度”逐渐深化为“建立规范透明、约束有效的预算管理制度，全面实施绩效管理”。而现代化的国家治理体系要求，政府必须能够体现其服务型、责任型、回应性、信息化等特点。所以，新时代的国家治理体系应向“善治”转变(程瑜，2014)，打造善治政府。善治是一种社会治理过程，强调政府管理不再处于主导地位，而是社会公众和政府共同管理社会公共活动，从而使公共利益最大化(夏晓丽，2008)。政府善治推崇在政府和社会公众之间构建一种良性互动关系，其典型特征表现为民主、法治、透明、责任、公众参与等，这些都与财政信息公开紧密相连。进一步地，财政透明度不仅彰显了我国政府财政管理体系的法制化、透明化和民主化的完善程度，而且也加快了国家治理现代化建设的步伐。因此，财政透明是推动政府治理方式变革的过程，是推动政府实现善治的过程。

土壤主要就是路基建设过程中所应用的工程材料土壤。从成本方面来考虑，也要考虑到工程的便捷性，路基施工的土壤需要从施工周边区域中进行选取，但是很多情况，施工周边的区域中土壤未必能够满足路基施工的需要，特别是要求比较高的高速公路施工项目。如果工程中应用大块的红砂岩，该种材料压实度会非常低，风化与渗透都比较强，所以整个土体结构的稳定性都非常差，未能够有效的调配就应用到工程中，就会导致路基出现沉降的问题[2]。

上海财经大学公共政策研究中心连续八年(2009—2016年)针对省级财政信息透明度展开调查的结果表明：虽然我国整体财政信息公布情况逐年变好，但是省级财政信息透明度还是处于整体水平低下的状态，与国际标准仍然存在一定的距离。同时，在政府预算管理的过程中，财政信息不透明导致的诸多预算违规、预算调整幅度过大、预算软约束、地方政府债务过高等不合理的现象屡屡发生(郑石桥、孙硕，2017；冯素坤，2017；郭月梅、欧阳洁，2017)，以致政府预算在国家治理中的积极作用无法充分发挥。由此可见，目前我国财政透明度低是实现国家善治道路上的一块绊脚石，阻碍了国家治理的现代化建设。现代财政体制的核心是预算，要想提高财政透明度，实现国家善治，就必须加快以预算公开为目的的政府预算制度改革。

本文围绕预算改革、财政透明度及国家善治三个主题，首先讨论财政透明度和国家善治的关系，进而讨论预算改革在提高财政透明度、实现国家善治中扮演的角色和推动作用，最后对我国的新《预算法》进行分析思考。

二、财政透明度

1.财政透明度低的原因

2.财政透明度有助于实现国家善治

我国政府财政资金的主要来源是公民依法向国家缴纳的税金，去向则是满足公民的公共需求。换言之，政府在公民同意的前提下，利用依法收取的有限公共资金进行资源配置，向公民提供公共产品和公共服务。显然，公民与政府之间存在某种隐形的社会契约，即委托代理合约。在该契约关系中，作为国家财政资金的提供者——公民，委托政府合理安排公共财政资金，自然而然有权利全面了解政府是如何花费自己的钱财；作为国家财政资金的使用者——政府，按委托人的要求提供公共产品和服务，同时也应该有义务将自己的财政信息报告给公民，向社会公众披露公共资金的来龙去脉及使用效率。无论是何种社会制度的国家，几乎都是由单一的政府财政部门总揽一切政府公共收支的。不同于企业中的委托代理关系，委托人(公民)即使让渡了公共资金的具体配置权，却没有更多的其他代理人的选择空间。这种被动选择不仅加剧了公民获取财政信息的劣势，而且也进一步恶化了双方之间的信息不对称程度。在经济学中，委托——代理问题与信息沟通程度息息相关。基于“经济人”假设，由于信息不对称，代理人与委托人双方的目标效用函数取向上的差异会使代理人出现违背委托人意愿的可能性，出现“道德风险”(周黎安，2007)。许多学者研究表明，正是有了信息不对称的前提条件，政府官员才有了以权谋私的机会主义的可能性。同时，政府一直以来都是财政信息的“垄断者”(鲁超，2006)，在财政信息公开方面拥有较大的自由裁量权。加之长期以来监督方面有关法律的约束力有限，人大代表的主动监督意识不够强，政府预算缺乏监督、问责的主体(李红霞，2011)。受自身利益的驱动，政府不会轻而易举的将财政信息向监督机关和社会公众公开。因此，在没有法律的强制约束下，政府总是会找各种借口不进行财政信息的公开。这也是我国政府财政透明度整体水平一直很低的原因。

1.预算制度改革进程

党的十八届三中全会第一次赋予财政“国家治理的基础和重要支柱”的地位。财政体制改革是国家治理转型的前提，提高财政透明度是实现善治的重要方式。国际经验表明，财政透明化是实现政府善治的关键性因素(王雍军，2003；张美娥，2006)，其对于实现财政民主和有效的财政监督具有重要的作用。财政信息公开，既是现代财政改革的关键之举，也是加快国家治理现代化转型的主要助力。推进财政信息公开，保障人民群众对公共财政事务的知情权、提高人民大众对社会公共事物的管理意识和监督意识，这是实现国家治理善治的基础。财政透明，意味着政府要将财政收支的具体过程向社会公众公开，报告财政受托责任的履行完成情况，体现政府的责任性；意味着在日常公共管理过程中，政府为社会公众谋幸福的使命感和服务意识愈发强烈，体现政府的服务性；意味着政府面对社会公众想要充分了解财政信息的诉求时，要及时通过各种渠道向公众传递完整真实的财政信息，并对群众的质疑做出积极的反应，体现政府的回应性；意味着政府不再是孤立社会公众的封闭组织，要根据公民的需求，尽力公开所有能够公开的财政信息，转变为一个与外界有着密切联系的开放系统，体现政府的信息化、开放性。不言而喻，财政信息公开，可以建立起政府与民众之间互通信息、双向沟通良性的互动关系。所以，公开化的财政信息和公众化的监督体系是完善国家善治的前提和保证，更是打造政府善治的“切入点”(韦朋余，2006)。关于财政信息公开在国家治理中的积极作用，国内也有不少的学者取得了一致的观点：财政透明度是提高我国政府预算管理效率的重要举措(李燕，2010；肖鹏、刘炳辰，2015；潘俊、王亮亮，2016；马海涛、任志伟，2016；郑石桥，2017)。在他们看来，财政信息的公开透明作为现代预算制度的基础和重要标志，有助于促进政府提高公共资金资源配置效率和使用效率，提升公共产品和服务的供给质量，同时引入社会监督力量，让社会公众能够参与到政府的公共管理过程中，是抑制腐败的有效治理工具，是实现国家善治的重要手段。

三、预算改革

2.5 两组不良反应发生情况比较 治疗过程中治疗组出现恶心1例，头晕2例，呕吐2例，心悸1例，便秘1例，不良反应总发生率为10.00%。对照组出现恶心2例，头晕1例，呕吐1例，心悸1例，不良反应总发生率为7.14%，两组不良反应总发生率比较，差异无统计学意义(χ2=0.091，P=0.763)。

法律是治国之重器，善于运用法律和制度不仅是全面依法治国的重点内容，而且是实现国家治理现代化的重要保障。近年来，财政信息公开法制建设不断地完善，表明国家已经深刻地意识到预算管理改革在实现国家善治和提高财政透明度的过程中极为重要。事实上，在法律对政府预算约束力不断加强的同时，在政府预算从保密到向社会公开的转型过程中，我国财政透明度也在不断地提高。图1是上海财经大学公共政策研究中心针对省级财政信息公开状况展开调查的结果。结果显示，从2009年到2016年，省级财政透明度的最高分虽有明显波动，但大体上呈现上升趋势；最低分呈现小幅度的增长；平均分呈现稳步上升趋势。总体来看，省级财政信息公开的质量在逐年改善(吕凯波、邓淑莲等，2016)。从2008年《政府信息公开条例》中的“社会公众享有政府财政信息申请权”，到2014 年《预算法修正案(草案) 》的“政府预决算必须公开透明”的变革过程说明了政府预算管理相关的法律制度逐渐健全完善，这为保障政府财政透明度的提升提供了法律环境。

根据预算信息公开对象的不同，我国提高财政透明度的进程可以分为三个阶段，即财政透明1.0时代，2.0时代和3.0时代。在财政透明1.0时代，预算信息只是在政府内部小范围公开。1951 年颁布的《保守国家机密暂行条例》提到了与国家财务相关的重要信息是不得向社会公布的，这使得预算公开受到限制。此阶段预算信息的产生和发布主要是为领导决策服务的，只有党委和政府的主要负责人才能相对完整地获取预算收支信息。虽然在1995年我国就颁布了第一部《预算法》，但在内容上对政府预算信息是否公开并无明确界定。部门预算的试点编制改革和向人大报告制度的确立是预算改革进程中的标志性事件，从此开启了财政透明2.0时代。1999年，我国开始启动政府部门预算改革，要求预算向人大公开，这为人大对政府财政收支行为进行实质性监督创造了条件。而2007年1月起实施的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》进一步强化了人大常委会对政府预算管理行为的监督权限，这标志着政府预算向人大公开力度的全面加大。真正促成政府预算从国家秘密到向社会公开转变的是2008年《政府信息公开条例》的实施，这也意味着财政透明3.0时代的到来。在这一阶段财政信息公开的制度建设进程稳步推进，具体如表1所示。《政府信息公开条例》虽有提到预算公开，可并没有强制要求，而且缺少预算公开的具体步骤。而2014年经过修订的新《预算法》第一次以法律的形式明确了“预算公开”的必要性，这表明我国财政信息公开跨过了由“国家秘密”到“向人大公开”，再到“向社会公开”转变的门槛。社会公民在公共预算领域的知情权、参与权和监督权得到了法律制度保障，逐渐成为社会管理的主体之一。新《预算法》不仅对预算的执行及监督做出了确切的规定，而且明确了违反预算公开规定的法律责任，这在一定程度上打破了“财政秘密”与“财政公开”界限不清晰的传统格局，为建设透明化、规范化的现代预算体系奠定了法制基础，为人民当家做主提供了制度空间，体现了中国国家治理的进步。

 

表1 财政信息公开的制度建设进程

  

2008年开始实施《政府信息公开条例》、《财政部关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》2010年财政部印发《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》、修订《保密法》2011年《财政部关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》、《国务院办公厅关于进一步做好部门预算公开工作的通知》、《关于深化政务公开加强政务服务的意见》2012年《机关事务管理条例》2013年《财政部关于推进省以下预决算公开工作的通知》2014年《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》、修订《预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》2015年《政府采购法实施条例》2016年《财政部关于专员办进一步加强财政预算监管工作的意见》、《关于切实做好地方预决算公开工作的通知》、关于印发《地方预决算公开操作规程》的通知

  

图1 省级财政透明度得分的最高分、最低分和平均分

2.预算公开推动国家治理现代化

 

表2 2008—2016年对财政部的政府信息公开申请情况

  

年份信息公开申请行政复议申请行政诉讼案件2008年17002009年45102010年30502011年61802012年78612013年2912042014年13629532015年14517132016年3285716

除了法律制度推动着我国政府预算管理改革的进程，社会公民向政府申请信息公开的行为也驱动着我国地方政府财政透明度稳步提升。本文通过收集统计近9年来社会公众每年向财政部提出财政信息公开申请的数量，说明自《政府信息公开条例》实施以来财政透明度变化情况。如表2 所示，2008 年财政部接到17件申请中，都是要求公开政府信息的，并逐年呈稳定增长的态势。2014 年，政府信息公开申请数急剧增加到1362件，这很可能跟《预算法》修正案的通过有关，预算公开的法律成文为社会民众了解政府预算管理提供了制度保障。相比2014年，2015年和2016年财政部收到的政府信息公开申请数都明显减少，波动性较大。但是这9年来整体呈现逐年增长的趋势。行政复议申请的件数也是整体呈现逐年增长的趋势。而行政诉讼案件从2008年到2011年期间的0件，也逐年增长到了2016年的16件。这体现出社会公众对预算信息公开质量的诉求在逐渐提高，逐年增加的政府信息公开行政复议和行政诉讼案件给政府部门带来了改进政府预算公开工作的外在压力，驱动着预算单位不断提升预算公开质量。

如今社会，为求发展，更多的企业盲目的提升生产力，不计成本的加大投入，将更多的人力物力放到日常生产中，导致财会部门出现人手不足的现象以及管理者对财会工作监管不到位等问题，甚至还会导致正常财会流程的缺失，这些现象造成很多企业财务基础工作薄弱，账簿、各种原始凭证的严重缺失会对后期财会工作造成很大的影响，这些重要票据的丢失，会导致管理者对资金的掌控不到位，他们不能准确的了解当前资金使用情况，这会对企业接下来的规划造成影响，如果在公司日常发展中偶遇突发状况，还很有可能导致资金链的断裂，最后导致公司破产等严重后果。

建立全面规范、公开透明的预算体系，是加快国家治理现代化、发挥财政基础和重要支柱作用的关键举措。正如Schick(1991)的观点所述，国家的预算能力很大程度上决定了国家的治理能力。国家治理活动离不开政府预算管理活动，政府预算管理能力是国家治理能力的具体表现，可见国家治理与预算之间相互契合。实质上，政府预算改革就是在改变国家的治理制度(Khan，1997)。推进国家治理体系和治理能力现代化意味着国家财政制度需要进行突破性的改革，而政府预算制度作为国家治理的重要组成部分，也不例外的要进行改革。透明度和公民参与是国家进行善治所追求的目标，所以一直以来，预算公开都是政府预算制度改革进程中的主题。政府预算信息，体现了对政府活动所需财政支持的安排，既是公众了解政府预算管理的直接途径，也是社会民众参与及监督政府预算活动的重要依据。预算公开是政府最起码的义务和必行之责任，是对政府财政权力的规范和控制，是打造阳光政府的必然要求。提高政府信息的透明度，可以减少政府与社会公众信息不对称现象的发生，有利于保证公民的知情权，满足社会公众对于政府监督的需求；同时，它能够把权力关进制度的笼子，制衡与约束财政，阻止政府预算活动的“暗箱操作”、人员腐败等机会主义行为的滋生，是政府向透明型、廉洁型、高效型发展的内在要求。这样看来，预算信息公开的意义非凡，既是国家治理向现代化迈进的推力，又是实现国家善治的途径。推进预算信息公开，建立公开透明的现代预算制度有利于让政府接受社会公众的监督，善用政府财政权利，促使政府“按规行事”；有利于提高政府预算效率和质量，提高政府决策的规范性和科学性，优化国家善治水平；有利于畅通公众的监督渠道，为公众参与国家治理提供更加便利的条件，增强人大和社会公众对政府预算活动的监督约束作用，从源头上预防和治理腐败。总而言之，预算公开是大势所趋、民心所向，能推动国家治理现代化。

四、对新《预算法》的分析思考

新修改的《预算法》在总结了中国政府预算管理20年来的实践经验和创新的基础上，其内容进一步细化，对政府预算活动中的限制增多，增加了政府在预算管理过程中法律责任承担的规定，对预算管理实施过程中程序规定更加合理。新《预算法》是一套根据我国基本国情制定的法律制度，在推进我国社会主义现代化建设的进程中具有非同一般的意义。

一个8m3的沼气池的经济总收益主要包括两部分：①所产沼气燃烧所带来的能源替代效益；②沼气发酵残余物沼渣沼液的肥料替代效益。

新《预算法》与旧《预算法》相比，字数增多6000多字，可见其变化之大。预算法的本质从以前的帮助政府开展预算管理活动转变为规范、约束政府预算管理行为。从过去“帮助政府管钱袋子”到现在“规范政府钱袋子”的转型，相应地政府也从管理监督的主体转变为被社会公众监督的对象。新《预算法》确立了全口径预决算体系，取消预算外资金，规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算；健全了地方政府债务管理制度，对地方政府举债行为提出了具体要求：限制举债主体、控制举债规模、明确举债方式、限定债务资金用途、列入预算并向社会公开、严格控制债务风险；建立了预决算公开透明制度，首次将“预算公开”写进法律条文中，对预决算公开内容、公开时间、公开主题做出了比较全面、明确、具体的规定等。虽然经过修改后的《预算法》旨在提高我国政府预算透明度，但在进一步推进预算公开工作中还面临着几个需要解决的问题：“全口径预算”公开标准不统一、细节性预算信息公开的制度规定不完备、政府预算公开载体不健全，这些都有待在今后的实践中进一步修改完善。

本专业结合已有的校企合作资源，在专业成立课外学习小组、学生成立技术工作室创业项目。通过技术工作室为本地企业提供技术外包服务，解决本地企业的人力问题。专业教师通过课外学习小组指导学生学习，学习小组同学通过培养进入技术工作室成为兼职员工，同时教师也可以在工作室参与对外技术服务。通过师生共同参与对外服务，实现“产-教-学”全面互动，教师与学生都能参与到实际的项目工作过程。在企业服务过程中企业可以更深入了解在校学生，大大降低企业选人用人成本。

五、结论

我国政府财政信息经历了从“国家秘密”到“向人大公开”、再到“向社会公开”的转变，财政透明进程也由财政透明1.0时代来到了现在的财政透明3.0时代。在这一系列的变化中，预算改革功不可没。随着政府预算管理改革的不断深入，预算相关的法律制度不断健全完善，政府财政管理更加法制化、透明化和民主化。新《预算法》作为我国预算改革最新的阶段性成果，切实推进必定能够促进我国政府的预算公开工作有序开展，提高财政信息的透明度，在实现国家善治中发挥着中流砥柱的作用。但是在以后的实践中，立法机构还需要针对新《预算法》存在的缺陷继续进行健全和完善。值得注意的是，在预算改革和国家治理的未来蓝图中，除了需要法律制度的约束，更需要社会公众的积极参与和监督。因此，政府还需要提供更加细化、简单易懂的预决算报告，同时拓宽预算信息的公开渠道，让人民群众能够真正地参与到政府预算管理活动中。

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