党的十九大报告提出建设“交通强国”的发展战略，开启了新时代下交通发展新征程。贯彻落实好我省“十三五”万亿综合交通工程是践行交通强国战略、引领社会主义现代化强国的浙江担当。浙江省万亿综合交通工程和交通强省示范区的建设任务艰巨，资金保障与否直接影响到“十三五”规划目标能否顺利完成，关系着交通强省能否实现。为此，我厅专门成立课题组，通过召开座谈会、实地调研等方式，专题开展了现行投融资政策对我省交通运输行业的影响研究。鉴于目前的投融资体制，铁路和轨道交通的职能主要在铁总、省发改委和各级市县政府，我部门主要负责公路水路机场交通建设项目的融资，因此本调研报告主要面向公路水路机场的融资情况。调研坚持目标导向、需求导向、问题导向，分析了近年来出台的重大投融资政策及其影响，并结合当前财税体制改革相关要求，提出了具体对策建议。

一、浙江省“十三五”交通运输行业融资基本情况

从当前国家已经出台的投融资政策判断，党中央、国务院将牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线作为规范地方政府举债融资的重中之重，自贷自还的传统融资模式已难以为继，导致作为政府投资主阵地的交通行业面临巨大的资金压力。

邹先生说，秦桧死后，陆游 “急于出仕的心迹，在这首诗中表现得最为明显” ，并将这首作于绍兴二十六年(1156)冬的诗， “不妨看作是陆游出仕前向云门的告别”。既然邹先生将这首诗看作是“告别”之作，那么绍兴二十七年(1157)春，陆游就应该出仕的了。因此，邹先生紧接着说“这里涉及《送陈德邵宫教赴行在二十韵》《朱子云园中观花》《酬妙湛闍梨见赠》《次韵鲁山新居绝句》《寄陈鲁山》等诗的编排问题，笔者(邹志方)以为，这些诗均作于出仕前，即绍兴二十六年冬日前。” ⑥然而，查钱仲联先生《剑南诗稿校注》(上海古籍出版社2005年版)，这些诗均在绍兴二十七年(1157)作于山阴。

（4）模式：“产品链”模式，基于用户对渠道的偏好；“关系链”模式，基于用户关系场景；“生态链”模式，基于渠道生态和阅读资源流转和演变规律。“生态链”模式图书馆的角色主要有三种：“整合者”，图书馆主要承担阅读资源引导者角色，引导用户寻找最佳服务主体；“建设者”，图书馆承担起服务开发者与建设者角色，是阅读推广体系形成的主导力量；“联合者”，阅读环境中各服务主体合作打造开放式阅读推广环境，图书馆承担参与者和号召者两种角色。

从2017年的投资完成情况看，全省公路水路建设累计完成投资1580亿元，且提前3个月完成年度计划，面上情况不错，但政策从发布到效应显现有一个窗口期，投资与资金支付也有一个滞后期，政策效应的显现期与资金的支付困难期预计将集中在以后相当长一段时间内。

（一）浙江省现行交通投资机制及融资渠道

省交通运输厅负责综合运输体系的规划协调工作，组织拟订并监督实施行业规划、政策和标准，同时负责非收费国省道公路水路的建设、养护及管理工作；省交通集团承担省政府确定的新建高速项目、轨道项目的省级资本金筹集、融资、建设推进和营运管理等任务；省海港集团和省机场集团承担全省港口和机场的投资建设和运营管理，省级其他相关部门发挥配合协调作用，在相关业务领域提供支持配合。

地方政府发挥保障推进作用，承担交通建设地方资本金的筹集、融资，以及高速公路和内河航道建设的政策处理和征地拆迁工作，保障群众合法利益，提供无障碍施工环境。

二是规范划清市场与政府融资边界。明确具有收费权的经营性交通基础设施建设，要主要依靠市场，或通过政府与社会资本合作解决融资问题，对具有收费权的政府还贷交通基础设施建设，则主要通过地方政府专项债券解决融资问题。

（二）“十三五”前两年交通专项规划执行情况

据统计，2016年全省公路水路机场建设完成投资额1278亿元，2017年全年完成公路水路机场投资超1580亿元，两年累计完成2858亿元，约完成规划任务的一半，超前时间进度。但投资完成量与资金支付有一个较长的时间差，从已掌握的统计数据看，实际资金支付率不够理想，而从2017年全省综合交通建设“十百千”督查情况看，普通公路水路和一些有收费权的重大项目如高速公路普遍遭遇筹资瓶颈，资金已成为制约后续投资进度的主要因素之一。

（三）“十三五”后三年公路水路建设资金规模及缺口测算

根据前两年公路水路机场完成约2800亿元的投资情况，“十三五”后三年现有规划内公路水路机场建设还有将近2600亿元的投资任务，其中：高速公路项目约720亿元，普通公路约1070亿元，公路场站机场约470亿元，沿海港口约140亿元，内河航道约200亿元。由于交通基础设施建设承担着供给侧改革的重任，近两年的投资完成基数又较高，加上新一届政府提出交通强国的建设任务，因此“十三五”规划将面临较大的中期调整，预计后三年的实际投资计划将大大超过原规划的投资规模。

从资金来源上看，现行规划内后三年的交通投资项目，除了公路场站机场和沿海港口可以基本落实外，高速公路项目、普通公路、内河航道1990亿元投资中，预计可通过车购税资金、燃油税和各级财政一般预算内等安排700亿元，其余约1300亿元（高速公路约500亿元、普通公路水路约800亿元）资金需要通过融资解决，还要解决前几年工程延后支付的近千亿元的工程款，以及每年上百亿元的存量债务还本付息支出，因此后三年全省面临着约2000多亿元的融资任务，融资压力凸显。考虑到后三年实际投资任务可能持续加大，融资任务下阶段将进一步加重。

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二、现行国家投融资政策带来的严峻挑战

人才培养方案是高校人才培养目标实现的总体方案，是建构人才培养模式的关键。酒店管理是应用性极强的学科专业，需要从培养学生的服务意识开始，逐步到实际操作能力、应用管理能力，实现向酒店行业输出高级管理人才的终极目标。“一带一路”国家战略对应用型本科院校酒店管理国际化人才培养提出了新的要求和挑战，针对外语＋、国际化发展定位，应用型本科院校人才培养要系统、协同、科学创新联动[5]，从招生、过程培养、再到就业整合，多维度、多角度、多层次输出具有国际视野的高素质应用型高级酒店管理人才。

一是纯公益类的交通基础设施投融资创新已基本没有空间。国家法律法规层面已明确其资金来源主要依靠财政资金，原地方融资平台必须尽快剥离地方债后转型为市场化主体，不得再通过地方政府融资平台进行融资，不得通过政府购买服务变相融资，必要的建设负债只能通过地方政府债券或PPP政府付费模式解决。

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全省交通投资建设主要通过各级交通投融资平台实施，资金来源主要包括通行费收入、各级财政投入（含中央车购税和港建费补助、中央对地方成品油价格和税费改革转移支付资金、财政一般预算内补助）等，不足部分通过银行贷款、企业债券、地方政府债券、PPP等予以筹措。省级的普通公路水路融资平台已根据国家相关政策规定于2015年取消，现存的省级交通投融资平台有三家，分别为省交通集团、省海港集团和省机场集团，相应承担高速公路和轨道交通、港口和机场的投资建设和运营管理。市县交通投融资平台主要是国有交通投资公司，负责本区域内综合交通建设投融资工作；部分县（市、区）通过非交通类政府融资平台筹资，或者直接由财政全额承担建设资金。除财政一般预算内资金、财政周转金、地方政府债券外，主要通过银行贷款、企业债券、中期票据、PPP等渠道融资。

具体面临以下几方面的严峻挑战：

（一）各级财政收入增长乏力。

受经济脱实就虚影响，从中央层面看，车购税和燃油税征收规模在减少，减收幅度在10%以上，转移支付地方支出规模在压缩，我省燃油税增量自2017年开始每年减少3亿元，且车购税和燃油税增量的现行分配政策向中西部倾斜明显；从地方层面看，中央推进供给侧结构性改革，实施积极的财政政策，在减税、降费、降低成本要素上加大力度，营改增后地方税源锐减，地方收入增长放缓，公共财力受实体经济持续下行影响，增长乏力，如省级行政事业性收费全部取消后，省级水路规费每年减收近4亿元；部分欠发达地区的财政收入有限，如庆元县一年的财政总收入只有7亿多元，基本只能保证机构正常运行，地方政府负债无空间，也缺乏实施PPP的财力。

（二）地方政府债务严格实行限额管理

从省级层面看，省级交通债务严格实施限额管理。“十二五”期间，省财政厅会同我厅对当时的省级交通政府性债务情况进行了梳理，并按照省政府“适度举债、讲求效益、加强管理、规避风险”的债务管理总体要求，根据当时的交通建设投资规模确定了总量控制的债务管理原则，交通债务按照250亿元的额度进行控制。“十三五”期间，我省筹划万亿综合交通工程，投资力度与规模大大超过“十二五”期间，从交通建设投资的实际需要出发，“十二五”期间确定的债务管理限额与目前的交通投资规模已不相匹配；与此同时，随着我省综合交通发展的需要，城市治堵、“村村通”客车攻坚、内河污染防治等新增工作支出不断增加，交通建设省补资金供给日益紧张。

从政府收费公路专项债券看，尽管我省2017年专项债券占有额度在全国范围内最高（18%），但现有专项债券限额管理的要求与我省政府收费公路建设实际需求严重不匹配。一方面，我省政府收费公路建设资金需求较大，以省交通集团公司为例，自2010年5月年集团受命承接龙庆高速公路还贷项目以来，又相继承担了杭新景、乐清湾、宁波舟山港、绕城西复线、文泰、建金、临建、文景等政府收费公路的投资、建设、营运任务，总投资1788亿元，项目融资1074亿元。按照集团2017年专项债券对应的6个政府还贷高速公路项目，剔除已提取的项目贷款外，仍需融资430亿元。另一方面，根据财预〔2017〕97号文件第三十六条规定，“地方各级财政部门、交通运输部门不得通过企事业单位举借债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。银行总部放贷收紧，政府收费高速公路的融资矛盾突显。

资本结构(Capital Structure)是指企业为了扩大再生产或进行投资而产生融资需求时，对债务融资或股权融资分配的比例。资本结构一定程度上反映了企业所承担的风险，公司的资本结构的合理性将影响到公司的控制权、财务状况乃至前途。学术上历来对资本结构理论分析集中在资本结构与融资成本和公司治理结构之间的关系。

（三）普通公路已无法通过政府购买服务方式进行融资

2015年8月，交通运输部和中国农业发展银行共同推出了通过委托代建购买服务等融资模式，对农村公路建设以及支农成效突出的普通国省道、县城城镇道路、水路和附属设施等交通项目提供下浮基准利率的金融扶持政策（以下简称PSL）。该项政策推出后，我省将其作为普通公路融资的主通道予以推进，但财政部相关文件出台后，此项政策失去操作空间，已签订合同未提款部分等同作废，部分地区的已提款部分也面临整改收回的状况。据统计，全省已签订合同或有意向的PSL资金约528亿元，已提款133亿元，最长贷款期限20年，受87号文影响，近400亿元贷款资金将无法到位。除农发行外，国开行、工行等众多金融机构也采取了政府购买服务的方式给予普通国省道和农村公路贷款支持，目前均因相关政策被紧急叫停或被要求整改。

（四）现有各级交通类融资平台渠道受堵

根据预算法和国发〔2014〕43号文要求，目前省级的省公路局和省港航局两个事业融资平台均已被取消，不再具有举债权，省级补助资金主要依靠燃油税、财政一般预算内资金和一般债券资金。

2015年，交通运输部与国家开发银行下发了《关于印发推进专项建设基金用于交通基础设施建设实施方案的通知》（交规划发〔2015〕184号），重点投向符合国家公路网规划和交通运输十三五发展方向的重点公路项目，该项基金具有成本低(财政部贴息，远低于贷款基准利率)、期限长（最长可达15年）、可当资本金使用三个优点。我省共申请到12个高速公路项目99亿元的专项建设基金。但自去年底开始，该项政策被紧急叫停，个别地区反映已到位的专项建设基金国开行要求提前归还。该项政策取消的同时，银行贷款政策也持续收紧，对项目资本金比例要求苛刻，部分项目要求出资比例高达60～70%。另外，虽然出台了政府收费公路专项债券的替代政策，但由于专项债券面向范围受限，实际利率也较专项建设基金高很多，使用方面限制条件较多，使得高速公路融资压力进一步加大。

（五）国家专项建设基金政策被取消

从市县的情况看，大部分市县交投公司承担着普通公路水路的投融资任务，且还有大量历史债务需要化解（根据不完全统计，总量在3000亿元左右）。根据国家相关政策，这些任务和债务都应从平台中剥离出来，但地方财力有限，既无力化解存量债务，更无力保障新建项目，势必造成普通公路水路的融资困境。由于政策规定地方政府不得再以土地等资源注入平台，在市县平台普遍处于小散状态，自身负债率已高企不下的情况下，平台难以转型，即使转型也无法与市场进行竞争。新政出台后，各市县交投的融资除了争取保住已签贷款合同的资金到位外，增量融资工作普遍处于停滞状态。

（六）行业利用政府与社会资本合作模式融资受阻

同时，在财政部2015年出台的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中明确规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，目前各地政府投资项目的上述融资渠道受堵后，大都转向利用PPP融资，如学校医院的建设、污水处理、集聚区建设等，导致短期内组织实施的PPP项目的财政支出责任总和已接近或达到了10%上限，交通项目利用PPP政府付费模式融资的空间大幅减少。

高速公路、轨道交通、机场等项目投资额大，预期收益较差，为吸引社会资本，各地在利用PPP模式中往往存在向社会资本方承诺最低收益、承诺回购社会资本方的投资本金等优惠条件，而国家和中央相关部门出台的规定严禁此类行为，将对后续新建项目利用PPP带来较大的困难。

自2014年国家修订《预算法》和国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）以来，中央及相关部委接连出台了一系列深化投融资改革相关政策，大力推进PPP、政府投资基金等在基础设施建设领域的应用，初步形成了新的投融资框架，但各地在执行过程中出现了较大的偏差。为防范地方政府性债务风险，2017年以来，中央将纠正规范融资活动作为重要工作来抓，财政部先后出台了财预〔2017〕50号文、财预〔2017〕87号文等“补丁性”文件，对地方政府融资平台、PPP、政府购买服务等融资途径提出了严格的要求。这些投融资系列政策，给我省交通行业投融资工作带来了较大的冲击，主要集中在两方面：

在古巴时，开拍之前我会和拍摄对象一起抽支雪茄。在越南一个偏远的民族村落，我和村落首领一起喝茶或吃水果。我乐于花几个小时甚至几天时间和人们畅谈。

三、对策建议

针对上述问题，为进一步保障“十三五”我省综合交通万亿工程及交通强省目标的实现，化解投融资困境，现提出如下对策建议。

（一）加大财政政策和资金支持力度

3.加大财政一般预算内支持力度。考虑到今后三年是“十三五”规划建设项目集中投资和完工高潮年，资金需求量非常大，因此，建议省财政厅继续加大交通资金支持，增加安排一般预算内资金用于交通建设项目省级补助，同时市县交通部门也要积极向同级政府争取加大财政一般预算内资金的支持。

待到礼毕，已子时过半，晞月先起身环视众人，道了声：“今日暂去歇息，明日行礼，请各位按时到来。”如此，众人依序退去，青樱扶着酸痛的双膝起身，扶了惢心的手，一言不发就往外走。

2.进一步提高债务限额，扩大债务总规模。目前，省级交通建设债务仍然按照原有限额控制，已远远无法满足交通大发展大投入的要求。目前，我厅正在积极向省财政厅争取将债务限额适度扩大，并建议新增债务额度通过我省一般债券分年予以安排。

1.调整普通国道补助标准，控制地方投资冲动。按照量力而行的原则，结合事权与支出责任改革要求，我厅已会同省财政厅联合出台了《浙江省普通国省道公路建设项目资金补助暂行办法》，将原按建安费补助普通国省道的标准改按里程补助，以此扭转“概算越高、补助越多”的老观念，减轻省级融资压力的同时，可以有效引导各地科学测算项目工程概算，树立节约也是融资的理念，进一步提升资金使用效益，优先保障万亿综合交通工程规划内项目按时实施，增强规划项目的严肃性。

4.建议完善燃油税增量分配政策。我省燃油税基数居全国第四，但增量却排在第七位，与我省的基数、与运输大省的实际燃油消耗情况、与公路当量里程等的匹配度不高，建议财政部和交通运输部对现有燃油税增量分配政策作优化调整，使分配政策在重点支持中西部发展的同时兼顾东部发达地区高成本投入的资金需求。

（二）进一步完善地方政府债券相关政策

1.按实际需求分配专项债券额度。考虑到当前政府收费公路融资渠道只有专项债券途径，建议财政部和交通运输部进一步完善专项债券政策，一是建立完善政府收费公路项目库，并按照各省政府收费公路的实际需求分配专项债券额度，真正实现“堵后门”、“开前门”；二是争取专项债券额度与地方债务水平脱钩，并允许通过专项债券置换存量债务，增加资金使用效益，降低地方债务风险。三是对专项债券实施项目打包发行，统筹使用，进一步提高专项债券资金的使用效益。

2.完善一般债券管理流程。建议在全省一般债券额度中划出一定额度专项用于全省重点国省公路水路项目。根据当前管理体制，我厅对地市政府一般债券用于交通的额度并不掌握，不利于全省项目的统筹管理，建议参照政府收费公路专项债券管理模式，项目和资金安排建议由我厅根据规划提出需求草案提交报省财政厅，由省财政厅根据各地负债情况确定额度后按规定程序下达各市县，以提高债券资金的针对性和使用效益。

（三）妥善处置交通类政府购买服务项目

普通公路项目与棚户区改造、易地扶贫搬迁等项目具有相似性，为避免形成半拉子工程，维护社会稳定，建议对交通类地方购买服务项目分类施策：

1.保障存量完成。对已经纳入预算、完成政府采购程序并签署政府购买服务合同的项目，建议按照实事求是、平稳过渡的原则，参照棚改区改造、易地扶贫搬迁等项目的政策，继续按照已签订的政府购买服务协议执行。

2.全面了解信息，确认培训及内容。培训项目开始前，尽可能地了解培训对象。通过需求分析，能够确认员工从事的工作岗位所要求的工作态度、知识和技能与员工现有的态度、知识和技能之间的差距，进而确定需要进行的培训及内容。

2.严格防范增量。对正在谈判阶段和拟实施的政府购买服务项目，实施紧急叫停，严格按照财预〔2017〕87号文执行，确保不得新增。

b)51单片机汇编语言编程部分。电子13级之前选用的是传统的单片机教材，在安排软件编程语言时，一般都是汇编语言。这在实际教学过程中极不合理。主要原因有：第一，汇编语言本身晦涩难懂，可读性差，指令系统，寻址方式学生记不住。第二，单片机种类比较多，每种单片机都有自己的汇编语言，不同类型的单片机汇编语言不能移植。学生上课犹如听天书，睡到一大片，学完之后，唯一的收获就是感觉太难。

（四）建议尽快优化相关PPP配套政策

1.建议在10%红线范围内，安排一定比例资金用于保障交通类PPP开展。在国家防范突破10%红线的政策难以改变的情况下，由于交通项目的前期工作复杂于学校、医院、污水处理等，前期工作快的非交通类项目优先使用了PPP的财政支出10%额度，交通类项目融资空间严重被挤压。建议省政府明确各地政府在10%的额度内，划出不少于50%的比例用于重大交通项目建设。

2.提供配套资源，创造有利于社会资本参与的ppp环境。建议省级相关部门专题研究土地和资源等支持政策，根据国家层面出台的铁路沿线土地开发与补偿机制，参照其他兄弟省份做法出台铁路项目相关配套政策文件，研究交通沿线土地资源等综合开发方案，通过市场方式供应土地，一体设计、统一联建方式开发利用土地，使社会资本从土地综合开发中获得收益，地方财政给予适当补贴，真正实现市场化运作，利益共享、风险共担。

（五）充分发挥省级海陆空融资平台公司的领头羊作用

1.建立优势互补的省市县合作机制。目前省交通集团、省海港集团、省机场集团均已完成整合，综合融资能力在省级国有企业中名列前首。建议着力帮助三大省级平台与市县平台的牵线搭桥，建立长期高效的省市县合作机制，帮助市县平台转型。将省级平台的规模优势、资金优势和智力优势与市县的资源优势、征迁优势进行强强联合，取长补短，可通过PPP模式、产业投资基金、收购存量资产或其他股权、债权投资的方式实现合作。

2.盘活存量，提升交通类资产的证券化水平。一方面，在现有存量项目中筛选一批适合PPP模式运作的项目，以存量带动增量；另一方面，重点依托沪杭甬等大型上市公司平台，重点盘活高速公路等存量资产，筹集更多资金用于增量项目的建设。