对于共同违法行为的行政处罚，我国缺乏行政法理论的支持和总则层面的立法。在理论上，一般仿效民法共同侵权和刑法共同犯罪理论，在立法上则散见于一些法律、法规和规章中，行政机关自由裁量的空间较大，目前对于处罚方式也有一定的争议。虽然缺少较为统一的法律规制范式，但行政处罚的立法和执法实践中普遍承认对共同违法行为的规制，并且目前关于行政复议和行政诉讼的理论及实践层面1. 参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》(第五版)，北京大学出版社、高等教育出版社2012年版，第392页。“从行政复议实践中看，行政复议中的第三人主要有：……（2）行政处罚案件中的共同被处罚人。在有共同受处罚人的行政处罚案件中，有一部分被处罚人提起行政复议的，另外的被处罚人可以作为第三人参加行政复议”。此外，最高人民法院印发的《关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》的通知（法释[1991]19号）中指出，行政机关就同一违法事实处罚了两个以上共同违法的人，其中一部分人对处罚决定不服，向人民法院起诉的，人民法院发现没有起诉的其他被处罚人与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，应当通知他们作为第三人参加诉讼。虽然该司法解释虽已经失效，但此表述非常明确认可了共同违法行为的规制规则。关于必要共同诉讼的规则，最新的已经规定在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）中表述方式虽有所变化，但无实质不同。也存在相应阐述及规则。

中国反垄断执法机构处罚的共同违法行为类型包括：垄断协议行为、滥用市场支配地位行为（共同主体）和未依法申报的经营者集中行为。据不完全统计，截至2018年2月，商务部查处10件2. 统计口径为商务部处罚合并双方的案件，因部分案件只处罚一方而没有列入统计范围。资料来源：商务部反垄局网站通知公告信息，网址：http://fldj.mofcom.gov.cn/article/ztxx/，最后访问日期：2018年3月1日。，工商系统查处29件3. 统计口径为垄断协议案件和滥用市场支配地位行为（共同主体）案件数合计，工商系统对于垄断协议案件将所有当事方的处罚决定合并视为一个案件。网址：http://www.saic.gov.cn/fw/bsdt/gg/jzzf/，最后访问日期：2018年3月1日。，发改委系统在“十二五”期间查处垄断协议案件76件4. 资料来源网址：http://finance.sina.com.cn/stock/t/2016-03-04/doc-ifxpzzhk2159920.shtml，最后访问日期：2018年3月1日。说明：案件数统计口径是按处罚决定书计算，不是垄断协议数量。。目前反垄断执法机构处罚的案件中，被提起行政复议和司法审查的为数不多，但有关的救济模式却引发了现实的困扰。

一、法律救济的现实困扰

无独有偶，工商和发改委系统几乎同时遭遇各自案件的当事人分别采取复议和诉讼两种方式寻求法律救济。

在批次为720,学习率为0.03的实验条件下,对网络输入步长问题进行实验,以RMSE作为评价指标,实验结果如表2所示。

2016年3月，山东省工商局对山东临沂22家会计师事务所划分销售市场的垄断协议案作出处罚，处罚方式是“分别处罚分别责任”，“下达了22个文号行政处罚决定书。22个当事人委托同一个律师，其中7个当事人向省法制办提起行政复议，另外7个当事人向国家工商总局提起行政复议，其余8个当事人向历下区法院提起行政诉讼，行政复议与行政诉讼同时处于审理之中。山东省法制办、国家工商总局和历下区法院均维持了山东省工商局的行政处罚决定。当事人就省法制办的行政复议决定向历下区法院诉讼，就总局行政复议决定向北京市西城区法院提起诉讼，就历下区法院判决向济南市中院提起上诉，一审（对复议维持的案件提起诉讼）和二审（上诉案件）诉讼也同时处于审理之中。西城区法院判决维持山东省工商局行政处罚决定，当事人就西城区法院一审判决向北京二中院提起上诉”5. 刘路、崔云芳：《权利救济制度在垄断协议案中适用问题探析》，载《工商行政管理》2017年07期。，2017年5月31日，北京市二中院判决予以维持。对于历下区法院的行政诉讼二审，济南市中院于2017年2月23日判决维持；行政复议的诉讼一审历下区法院于2017年3月11日判决维持，二审济南市中院于2017年6月12日仍判决维持。

2016年4月，陕西省物价局对陕西省机动车辆检测协会西安分会及西安、商洛、杨凌等地31家机动车检测机构组织达成并实施价格垄断协议的行为作出行政处罚，处罚方式是“分别处罚分别责任”6. 资料来源：陕西省物价局网站，网址：http://www.snprice.gov.cn/admin/pub_newschannel.asp?chid=100272，最后访问日期：2018年1月20日。可以查询陕西省物价局行政处罚决定书（陕价反垄断处罚[2016]1号-31号）。“部分涉案单位不服，分别申请行政复议和提起行政诉讼。目前，案件经受住了复议和审判机关的考验，涉案单位的申请均被驳回”7. 资料来源：国家发展改委网站公告，网址：http://www.ndrc.gov.cn/fzgggz/jgjdyfld/fjgld/201612/t20161226_832627.htm《陕西省机动车检测价格垄断案部分涉案单位提起行政复议和行政诉讼均被驳回》，最后访问日期：2018年1月20日。。具体情况是：“2016年5月，涉案单位陕西西部国际车城有限公司不服陕西省物价局的行政处罚决定，向陕西省人民政府申请行政复议，请求撤销行政处罚。陕西省人民政府经审理于9月5日作出决定，维持陕西省物价局作出的行政处罚决定。2016年9月，另一涉案单位西安宏林实业有限公司向西安铁路运输法院提起行政诉讼，请求法院撤销陕西省物价局行政处罚决定书（陕价反垄断处罚〔2016〕27号）。西安铁路运输法院经审理后，于12月21日作出一审判决，认为陕西省物价局作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回了原告西安宏林实业有限公司的诉讼请求。”

前些时我身体不适住院，邻床一老农，面对每天一张张费用单，连看都不看。我说你挺有钱呀，他乐了，掏出一小红皮本，好像是“贫困户医疗证”之类的证件，说：“我住院，不花钱。”

1.2.1 样品采集 于2014年5月(初花期)在各样地随机采集5份植株、根际土壤和田间土壤，8月(成熟期)田间收集种子，并清选。分别装于自封袋，标记，冰桶冷藏条件下带回实验室。

交通部《水上安全监督行政处罚规定》第八条规定：对有共同违法行为的当事人，应当分别给予行政处罚。

2.2.1 化学药剂 化学药剂是控制果蔬采后病害的常见的手段之一，具有经济、杀菌效果好、见效快等特点，因此被广泛应用于果蔬的采后病害的控制。对于杨梅果实采后病害控制的化学药剂的研究有很多，肖艳等[19]采用不同浓度的CaCl2和萘乙酸的混合物处理杨梅果实，发现能够显著提高果实的硬度，减缓软化，并降低采后发病率。水杨酸是一种内源激素，可以降低果蔬采后呼吸作用，延缓组织衰老，并能诱导相关抗病性酶的上升，降低果蔬采后的发病率[20]。

但另一方面看，理论上每个当事人有不同的法律责任，可能存在责任认定或者处罚幅度适当性问题，并且从程序上也可能存在“个别执法程序”15. 同上注。合法性问题，“又应该保留每一个当事人的复议权和诉讼权”16. 同上注。。

有的人认为共抓大保护、不搞大开发就是不发展了，从而没有辩证看待经济发展和生态环境保护的关系。有的人仍然受先污染后治理、先破坏后修复的旧观念影响，认为在追赶发展阶段“环境代价还是得付”，对共抓大保护重要性认识不足。[1]那么，如何从“经济—社会—环境”整个大系统辩证地考察经济发展和生态环境保护的关系呢？

为何法律救济会产生这种“合法的困扰”？这还要追根溯源从处罚方式说起。

二、处罚方式的比较分析

《行政机关公务员处分条例》(国务院令第495号)第十一条规定：行政机关公务员2人以上共同违法违纪，需要给予处分的，根据各自应当承担的纪律责任，分别给予处分。

 

表1

  

执法机构共同违法行为类型处罚方式 处罚方式表述（例示） 相关案件（例证）商务部未依法申报而实施集中合并处罚分别责任商法函[2016]174号：根据《反垄断法》第四十八条、第四十九条和《暂行办法》第十三条规定，我部决定对新誉集团处以30万元罚款的行政处罚，对庞巴迪瑞典处以40万元罚款的行政处罚。处罚决定书：商法函[2015]670号、商法函[2015]671号、商法函[2016]174号、商法函[2016]175号、商法函[2016]682号、商法函[2017]6号、商法函[2017]408号、商法函[2017]410号、商法函[2018]12号、商法函[2018]32号工商竞争案字［2016］1号（利乐滥用市场支配地位行为案）滥用市场支配地位行为共同主体合并处罚共同责任工商总局（包括工商系统）工商竞争案字［2016］1号：依据《反垄断法》第四十七条的规定，我局对当事人作出如下决定：一、责令停止违法行为：（一）不得在提供设备和技术服务时无正当理由搭售包材；（二）不得无正当理由限制包材原纸供应商向第三方供应 牛底纸；（三）不得制定和实施排除、限制包材市场竞争的忠诚折扣。二、对当事人处以 2011 年度在中国大陆相关商品市场销售 额百分之七的罚款，合计 667724176.88 元人民币。合并处罚分别责任垄断协议行为渝工商经处字［2014］5号：根据《中华人民共和国反垄断法》第四十六条一款之规定，责令当事人立即停止违法行为，并作出如下行政处罚：1、对当事人张小波处以罚款4万元；2、对当事人文爱远处以罚款7万元；3、对当事人文显学处以罚款20万元；4、对当事人吴功政处以罚款9万元。竞争执法公告2014年第17号、渝工商经处字［2014］5号（当事人：张小波、文爱远、文显学、吴功政）、竞争执法公告2013年第3号、豫工商处字［2012］第001号（当事人：安阳市旧机动车辆交易市场有限责任公司等11家机动车交易市场）分别处罚分别责任鲁工商公处字［2016］第2号 ：我局依据《反垄断法》第四十六条第一款的规定，决定处罚如下：一、责令停止违法行为；二、处以2013年度销售额8，221，330元百分之三的罚款，计246，640元。工商系统绝大部分案件采用这种处罚方式。如：竞争执法公告2016年第3号（山东天元同泰会计师事务所有限公司临沂分所等22家会计师事务所达成、实施划分销售市场的垄断协议案）发改委（包括发改委、物价系统）垄断协议行为分别处罚分别责任陕价反垄断处罚［2016］27：根据《中华人民共和国反垄断法》第四十六条第一款及第四十九条的规定，省物价局决定责令宏林公司立即停止违法行为，并对宏林公司处2015年度相关市场销售额3589828元6%的罚款，计215389元。目前所知发改委系统案件都采用这种处罚方式。如：陕价反垄断处罚［2016］1-31号（陕西省机动车辆检测协会西安分会组织31家机动车检测机构达成实施价格垄断协议案）

  

17. 本案可以视为分别处罚分别责任框架下，局部的合并处罚合并责任。

 

执法机构共同违法行为类型处罚方式 处罚方式表述（例示） 相关案件（例证）发改委（包括发改委、物价系统）垄断协议行为分别处罚分别责任国家发展和改革委员会行政处罚决定书［2016］1号：依据《中华人民共和国反垄断法》第四十六条第一款、第四十九条规定，本机关决定对当事人作出以下处理：一、责令当事人立即停止违法行为。二、处当事人2014年度别嘌醇片对外销售额2256.58万元8%的罚款，计180.52万元。其中，重庆青阳的销售额为2108.67万元，罚款计168.69万元；扣除重庆青阳销售额后，重庆大同的销售额为147.91万元，罚款计11.83万元。如：国家发展和改革委员会行政处罚决定书［2016］1-4号（五家药业公司达成并实施别嘌醇片垄断协议案，当事人：对重庆青阳、重庆大同、江苏世贸天阶、上海信谊联合、商丘华杰）17

在笔者看来，反垄断执法机构的处罚方式不一，在行政行为的合法性和合理性上没有问题，每一种处罚方式都符合“处罚适当”的要求。首先，在立法层面，无论是《反垄断法》 18. 《反垄断法》第四十六条：经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万元以下的罚款。第四十七条：经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。第四十八条：经营者违反本法规定实施集中的，由国务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，可以处五十万元以下的罚款。第四十九条：对本法第四十六条、第四十七条、第四十八条规定的罚款，反垄断执法机构确定具体罚款数额时，应当考虑违法行为的性质、程度和持续的时间等因素。还是各反垄断执法机构的配套规章，包括《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》 19. 第十三条：经调查认定被调查的经营者未依法申报而实施集中的，商务部可以对被调查的经营者处50万元以下的罚款，并可责令被调查的经营者采取以下措施恢复到集中前的状态：（一）停止实施集中；（二）限期处分股份或者资产；（三）限期转让营业；（四）其他必要措施。商务部依据前款进行处理时，应当考虑未依法申报行为的性质、程度、持续的时间，以及依据本办法第八条第三款做出的竞争效果评估结果等因素。，《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》20. 第十条：经营者违反本规定第四条至第八条规定，达成并实施垄断协议的，由工商行政管理机关责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万元以下的罚款。工商行政管理机关确定具体罚款数额时，应当考虑违法行为的性质、情节、程度、持续的时间等因素。，《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》 21. 第十四条：经营者违反本规定第四条至第七条、第九条规定，滥用市场支配地位的，由工商行政管理机关责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。工商行政管理机关确定具体罚款数额时，应当考虑违法行为的性质、情节、程度、持续的时间等因素。，《反价格垄断规定》 22. 第二十三条：经营者有本规定所列价格垄断行为的，由国务院价格主管部门和经授权的省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门依据反垄断法第四十六条、第四十七条和第四十九条的规定予以处罚。对共同违法行为处罚方式无明确规定，甚至类似“总则”的《行政处罚法》中也没有规定23. 《行政处罚法》并未对共同违法行为及其行政处罚作具体的规定，仅在第二十七条第（二）款对受胁迫的违法行为的责任承担有所规定，但是对共同违法行为的界定及其与之相关的行政处罚的适用并没有进行具体规定。。因此，可以说在依法认定当事人法律责任的情况下，处罚方式是反垄断执法机构自由裁量的事项。再者，“合并处罚分别责任”与“分别处罚分别责任”，虽然形式上是一个处罚决定书和多个处罚决定书的区别，但法律责任是明确和区分的，二者并没有本质差别，毕竟行政处罚的本质在于法律责任的认定。第三，唯一适用合并处罚共同责任24. 笔者认为，从责任承担来看，共同责任实际等同于连带责任。方式的是利乐案，该案件在某种意义上适用了“单一经济体”的原则，将共同行为人视为一个整体“行为人”。因为在相关市场界定、市场支配地位认定、违法行为实施、利益获取上，共同行为人是一个整体，无法分离，因而在责任承担上也应当一体共担。甚至在发改委查处的别嘌醇垄断协议案中，执法机构认为参与协议的重庆青阳和重庆大同二者是一个整体，也进行了合并处罚合并责任25. 处罚决定书中的表述：一、责令当事人立即停止违法行为。二、处当事人2014年度别嘌醇片对外销售额2256.58万元8%的罚款，计180.52万元。其中，重庆青阳的销售额为2108.67万元，罚款计168.69万元；扣除重庆青阳销售额后，重庆大同的销售额为147.91万元，罚款计11.83万元。执法机构没有指明是罚款是共同责任还是分别责任，笔者倾向于理解为共同责任。因为在第一项中没有区分二者责任，罚款数字分述应当是为了公开罚款计算基数来源，并不是分别责任。。这也说明，即使在分别责任的框架下，“单一经济体”的处罚方式也有特殊性。换言之，“单一经济体”更像是单一行为人而不是共同行为人，所以适用共同责任。

发改委系统的处罚方式不完全统一：对于垄断协议行为，对每个当事人分别处罚分别责任，但在处罚的局部仍会存在合并处罚共同责任。

发改委系统涉及的案件从作出处罚到一审结果公布历时八个月，尚不知是否继续二审。工商系统涉及的案件从作出处罚到最后一个二审诉讼结果公布历时一年零三个月，“先后经过两次行政复议审查、五次诉讼，按照目前诉讼情况，本案可以经过六次行政诉讼”8. 同注释5。实际也有6次诉讼。，重复大量的工作严重增加了行政机关和司法机关的负担。更严重的是，如果出现相互矛盾的复议诉讼结果，“如有复议或诉讼机关认定行政处罚违法予以撤销或变更，也有复议或诉讼机关判定维持行政处罚决定，由于两份不同的决定都应适用于本案的所有行政相对人，而非仅适用于提起复议或诉讼的部分相对人，执法机关将如何履行？处罚决定合法还是违法”？9. 同上注。我国行政复议与行政诉讼的基本衔接模式是自由选择，当事人可以选择其一作为救济途径，如果选择了行政复议，对复议决定不服还可以提起行政诉讼，但二者不能同时进行10. 《行政复议法》第十六条规定：公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。《行政诉讼法》第四十四条规定：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第五十七条规定：法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。。以上两起案件都是垄断协议案件，属于共同违法行为11. 《反垄断法》中没有明确界定，但依据法理并参考其他立法实例，应当做此解释。如工商总局《关于禁止串通招标投标行为的暂行规定》第六条规定：串通招标投标行为是共同违法行为。，垄断协议从违法行为构成上具有一体性，“不存在部分违法部分合法的情况”12. 同注释 5。。其复议和诉讼针对的“事实、依据完全相同”13. 同上注。，而且“复议、一审、二审同时、交叉进行”14. 同上注。，实际上对同一法律关系进行了重复评价，某种意义上已经背离了“复议诉讼择一”的原则，同时也损害了司法权威。

工商系统的处罚方式不统一：对于垄断协议行为，大部分是对每个当事人分别处罚，有两起案件是在同一个处罚决定书中一并处罚但区别各自的法律责任；对于滥用市场支配地位行为(共同主体)是合并处罚共同责任。

通过数字化工艺控制技术，对叉车门架型钢的开发进行研究。选用160Ja型钢进行3 T以内的叉车门架制作，在生产过程中会产生不对称的复杂断面。高精度型钢设计人员在加工中，需要对孔型填充过满、轧制翘头等现象进行控制。同时轧件在多次轧制过程中，还会出现轧制不均匀的变形情况，这需要技术人员对轧件成品的规格尺寸进行控制。通过数字化数值模拟系统，能够完成160Ja型钢的孔型设计和轧制流程模拟，并能够对多次轧制出现的缺陷进行控制。同时利用虚拟网络环境进行数值模拟，能够在节约开发的前提下，完成不同轧制流程的试错，从而生产出符合国家标准的高精度型钢产品。

对于如何实施“分别给予处罚”，有的部门规章规定的更加细致，如《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十七条第二款规定：一个案件有多个违法行为人的，分别决定，可以制作一式多份决定书，写明给予每个人的处理决定，分别送达每一个违法行为人。国土资源部《国土资源行政处罚办法》第三十一条第二款规定：违法行为有两个以上当事人的，可以分别作出行政处罚决定，制作一式多份《行政处罚决定书》，分别送达当事人。《行政处罚决定书》应当明确给予每个当事人的处罚内容。

上市公司设立并购基金的信号效应研究..................................................................................................................王永妍 肖 玥 佟 岩（40）

可见，商务部的处罚方式完全统一：在同一个处罚决定书中一并处罚，但区别各自的法律责任。

然而，即使没有合法性和合理性问题，由于反垄断执法机构对共同违法行为的处罚方式与救济规则并不完全耦合，引发了一系列法律问题。

三、处罚方式在救济规则下的困扰与选择

对于共同违法的处罚方式到底应当合并处罚还是分别处罚，众说纷纭。笔者放弃一些学者和同仁的法理争论26. 相关资料文章请参见网址：http://blog.sina.com.cn/s/blog_471ca21d0100eut3.html，最后访问日期：2018年3月1日；以及邓飞：《共同违法行为的处罚原则》，网址：http://www.66law.cn/domainblog/63004.aspx，最后访问日期：2018年3月1日；熊樟林：《共同违法行为的认定标准与处断规则》，资料来源网址：http://xssfxy.sdupsl.edu.cn/html/llqy/2015/09/20/fcddf3cd-8e05-4297-9875-b90d2ed7d96a.html，最后访问日期：2018年3月1日；贺进峰：《浅析行政法上对共同违法行为的处罚》，载《时代报告（学术版）》2012年5月（上），网址：http://www.chinaqking.com/yc/2012/239649.html，最后访问日期：2018年3月2日。，采用了实证研究，发现分别处罚实际是一种惯例做法。以下是笔者搜集的立法实例：

《治安管理处罚法》第十七条第一款规定：共同违反治安管理的，根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚。

《海关行政处罚实施条例》(国务院令第420号)第五十二条规定：对2个以上当事人共同实施的违法行为，应当区别情节及责任，分别给予处罚。

通过比较可以发现，中国反垄断执法机构对于共同违法行为的处罚方式各有不同。以下是对比表1。

工商总局《关于禁止串通招标投标行为的暂行规定》第六条规定：串通招标投标行为是共同违法行为，对参与串通招标投标的各个违法行为人，应当根据情节，分别按照本规定第五条规定的幅度予以行政处罚。

质检总局《计量违法行为处罚细则》第二十五条规定：同一单位或个人，有两种以上违法行为的，分别处罚，合并执行。同一案件涉及两个以上单位或个人的，根据情节轻重，分别处罚。

民用航空总局《中国民用航空行政处罚实施办法》第二十五条规定：两个以上当事人共同实施违法行为的，应当根据各自的违法情节，分别给予处罚。

近些年，我国海军规模发展迅速，对舰艇的支援保障能力要求进一步增加。本中心组建卫生运输船医疗队以后，一直承担一定的训练任务。笔者自2015年担任卫生运输船医疗队队长以来，以担负医疗队规范化建设试点为契机，多次参与修订应急保障计划方案，规范快速反应流程和工作规程，参与制定了药品耗材携运行、物资器材维护补充、保障能力评估、训练大纲与考核、维持性经费等相关标准。2016年7月下旬，医疗队以某型登陆舰为平台，开展大型军事演习带动演练，取得了较好效果，同时也发现一些不足，需要进一步完善提高。

总体来看，中国反垄断执法机构对于共同违法行为采取合并还是分别处罚并不统一：商务部采用合并处罚；工商和发改委系统对于滥用市场支配地位行为（共同主体）采用合并处罚，对于垄断协议案件基本采用分别处罚（只有工商系统查处的两起案件采用合并处罚）。但采用分别责任是共识：三家机构基本都采用分别责任，但对“单一经济体”适用共同责任（工商、发改委系统各有一起案件涉及共同责任）。

可见，“分别给予处罚”是一种法律共识。分别处罚，一般是对每个当事人分别制发一份不同的处罚决定书，也“可以制作一式多份决定书，写明给予每个人的处理决定，分别送达每一个违法行为人”。也就是说，分别处罚的重点是对不同当事人分别认定法律责任，至于制发多份不同的处罚决定书还是一式多份相同的处罚决定书，也就是笔者前述所谓“分别处罚分别责任”和“合并处罚分别责任”，没有本质差别。但恰恰是形式上的差别会带来不同的影响。

我国《行政复议法》和《行政诉讼法》规定了“复议诉讼择一”的原则，也规定了共同诉讼制度27. 《行政诉讼法》第二十七条：当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。和共同复议制度28. 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第八条：同一行政复议案件申请人超过5人的，推选1至5名代表参加行政复议。第六条中也有特殊的共同申请人规定。，同时为了保障利害关系人的合法权益在行政诉讼和行政复议中规定了第三人制度29.《 行政诉讼法》第二十九条：公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。《行政复议法》第十条第三款规定：同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条规定：行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。。实践中，行政诉讼或复议的第三人包括共同利害关系人，对于共同行为人一部分提起诉讼或复议，对另一部分人可以追加为第三人30. 同注释1，姜明安主编，第392页。以及第459页：“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼”。。

但是对于部分共同行为人是否可以同时分别申请复议或提起诉讼，《行政复议法》和《行政诉讼法》中并没有明确规定。这一问题的根源在于行政法中缺乏对共同行为的界定，因而导致对于复议机关和法院(以下简称受案机关)而言，具有多个共同行为人的具体行政行为，到底属于“多个”具体行政行为的组合，还是属于“整个”具体行政行为，并不明确，也就不可能对“多个”或“整个”具体行政行为的可复议性和可诉性进行明确界定。在“分别处罚分别责任”的情况下，尽管反垄断执法机构(至少是工商系统)将多份处罚决定书合并作为一个案件看待31. 从工商总局竞争执法局的竞争执法公告和对外发布的统计数字中可以证实。，但每个处罚决定书的处罚主体不同、内容不同(主要是责任部分)、文书号也不同，对于每一个共同行为人和受案机关而言更像是的“多个”具体行政行为，而不是“整个”具体行政行为的一部分。实践中更加接近真实的情况可能是，垄断协议的共同当事人为了获得救济“利益最大化”，在救济方式上大可不必要达成“横向协议”，而是同时进行不同渠道的“竞争性救济”。当一部分当事人申请行政复议或提起诉讼时，复议机关(当事人一般会选择法制办而不是上级机关)和法院并不知晓其他当事人是谁、在何处，也无法进行通知，在目前复议扩大受案范围和法院立案登记制32. 2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》（法释［2015］8号）第一条：人民法院对依法应该受理的一审民事起诉、行政起诉和刑事自诉，实行立案登记制。大背景下，受案机关在没有法定理由的情况下，不会不予立案和不予受理。而一旦启动了立案或受理程序，就会不可避免的导致后续源源不断的重复工作和复议、诉讼的交叉重叠。

而在“合并处罚分别责任”的情况下，一个处罚决定书列明所有的共同行为人和全部违法事实，并列明各个行为人的法律责任。无论对于共同行为人还是受案机关，在观念上更倾向于认为是“整个”具体行政行为。受案机关知晓案件的全貌，可以将其作为必要的共同诉讼33.《 最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释［2018］1号）第二十七条：必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。……前款所称的必须共同进行诉讼，是指按照行政诉讼法第二十七条的规定，当事人一方或者双方为两人以上，因同一行政行为发生行政争议，人民法院必须合并审理的诉讼。和必要共同复议34. 在诉讼制度中有必要共同诉讼的概念和制度设计，有的学者和实务界人士也借此提出必要共同复议的概念，笔者觉得在法理上是相通的。参见赵大友：《试论行政复议案件的合并审理》，网址：http://www.zjfzb.gov.cn/n134/n143/c119886/content.html，最后访问日期：2018年2月1日。，并可以按图索骥通知其他当事人作为第三人。这样做会不会损害当事人的救济权？答案是否定的。要保证每个当事人的救济权，最好的方式就是在一份文书中完整的阐述全部违法事实，让受案机关和每个当事人完整的知晓行政处罚的全部，从而正确选择和适用救济方式。笔者认为，在这方面法院的裁判文书规则应当是充分考虑了保障诉权的设计，可以借鉴。民事、刑事和行政诉讼裁判文书规则和实践无一例外都是采用合并审理、分别权责的裁判方式35.《 最高人民法院关于印发〈人民法院民事裁判文书制作规范〉〈民事诉讼文书样式〉的通知〉（法释〔2016〕221号）：（三）当事人的诉讼地位1．……有多个原告、被告、第三人的，按照起诉状列明的顺序写。起诉状中未列明的当事人，按照参加诉讼的时间顺序写。（八）裁判主文……3．多名当事人承担责任的，应当写明各当事人承担责任的形式、范围。刑事诉讼判决书实例参见最高人民法院网站公布的指导性案例指导案例13号：王召成等非法买卖、储存危险物质案。行政诉讼判决书实例参见最高人民法院网站公布的指导性案例指导案例6号：黄泽富、何伯琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案。，而且应当承担连带责任的予以注明。这就是很好的印证。

因此笔者建议，在现有法律救济规则下，为了在保障救济权、维护法律救济原则的同时提高行政、司法效率，反垄断执法机构应当借鉴裁判文书规则，对于共同违法行为中的垄断协议和未依法申报而实施集中的行为采用“合并处罚分别责任”的处罚方式；对于滥用市场支配地位(共同主体)行为采用“合并处罚共同责任”的处罚方式。

四、法律救济规则的完善

在保障当事人法律救济权利的同时还要保证反垄断执法和法律救济的司法效率，这既是处罚方式问题，也是立法和司法层面的问题。虽然，反垄断执法机构对共同违法行为的行政处罚，“在立法或司法解释层面尚未明确规定的情况下，（反垄断执法机构）可以通过技术处理方式来避免多次复议与诉讼”36. 同注释5。作者最后提出，“根据与法院的沟通，同一文号的处罚决定书符合法院形式审查的要求，便于执行在法定行政复议期限内不得同时向人民法院提起行政诉讼的规定。因此，建议对垄断协议的处罚决定书采用A号-1，A号-2的形式，即决定书为同一文号，避免出现复议诉讼不一致”。笔者认为这与本文观点形式上有差异，实质上是相同的，会促使受案机关更好的适用救济规则，避免浪费国家资源，维护司法权威。，但在现有的救济规则下，反垄断执法机构对处罚方式的“改良”并不能完全防止复议和诉讼的交叉重叠，还需要进行救济规则和操作层面的配合。比如，受案机关受理一部分当事人的复议或者起诉后，可以在通知其他当事人追加第三人的同时向反垄断执法机构发出通知，如果执法机构已经收到复议机关或者法院的立案通知书，向新的受案机关反馈，根据复议或诉讼立案在先的规则37. 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）第五十七条 法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。，受案机关作出是否终止或者驳回的决定。

要真正解决这一类问题，正如笔者前述，应当进一步完善对共同违法行为行政处罚的理论和总则层面的立法，统一行政和司法中共同违法行为的法律关系界定，从而制定相适应的救济规则。

五、余论

山东省工商局及陕西省物价局的两起案件引发了笔者对反垄断法中共同违法行为处罚方式的关注，但最后揭示的其实并非反垄断法独有的问题，而是涉及行政处罚的共性问题。反垄断法可能并没有特别独立的法律品格，其经济、技术属性很强，而且民法、商法、知识产权法和行政法都会在反垄断法的适用中嵌套、交叉和融合，因为反垄断法本身就是公权力对于民商事关系的再调整。反垄断法应当在中国的法律体系中坚持本土化的完善。

2.1.2 结合所学科目，参观中药材种植基地 我们以郊游形式组织学生参观了北京市植物园，学生以发现、探索自然界奥妙的心态，听取植物园讲解员和教师的讲解，观察各种草本植物的形态、颜色，了解万物生长的异同，感受万物生长的奇妙。在只需眼观的博物馆参观之旅后，学生再用触觉、嗅觉去感受中草药。这种能与大自然接触的游学方式，让学生身处自由的环境中，观察了解每一种植物，从中领略中医药文化的博大精深，潜移默化地对中医药事业产生热爱之情。

我国行政法理论对共同违法行为处罚方式的研究不多，也缺少统一的立法规范。我国的反垄断法是在借鉴国际反垄断经验的基础上总结归纳而来，其所规制的垄断行为中存在各种共同违法行为，使得反垄断法客观上成为共同违法行为处罚方式典型的法律渊源。反垄断法的立法和执法实践，也应当在共同违法行为方面为我国的行政法理论、立法和法律救济规则的完善作出贡献。