公共政策作为政府行使公共权力、管理社会的主要工具，直接体现着政府的行政能力和水平。随着近年来法治体系的不断健全和专业智囊团体的发展，我国公共政策制定和执行水平有了很大的提高，同时也存在不少问题。政策制定的不合理，对问题的解决不到位甚至是“短命政策”。在社会矛盾问题较多的转型时期，政策过程中一旦出现问题或偏差往往会引起一系列的社会抵制甚至冲突。公共政策过程各阶段有其自身的内在逻辑，各个阶段存在风险因素，而风险因素在不同阶段又不是独立存在的，政策风险研究应当将整个政策过程纳入一个完整统一的框架中进行。本文主要从风险链的视角来对公共政策各阶段的风险因素在时间序列的传递中进行研究，从而确定公共政策风险传递和链接方式。

一、公共政策风险链的界定

风险是某一特定危险情况发生的可能性和后果的组合，在政策过程中包括成本的剧增、社会的不稳定性、政策失败等情况。也有学者指出，风险是在一定时间内，以相应的风险因素为必要条件，以相应的风险事件为充分条件，有关行为主体承受相应风险结果的可能性。风险具有普遍性、客观性、损失性、不确定性和社会性等性质[1]。风险链是指风险因素在前一阶段的存在，随着程序和事态的发展进行传递，从而导致下一阶段中存在诱发风险，造成风险事件的现象[2]。

公共政策风险链是指在公共政策过程中由于内外风险的存在，风险因素沿着政策过程中各阶段进行传递，以此形成的链接方式和现象。公共政策风险链得以产生的原因有:(1)公共政策阶段论[3]226-227和风险链阶段推进的吻合。拉斯韦尔《决策过程》中将公共政策分为情报、建议、规定、行使、运用、评价、终止等七个阶段，后续研究者也在此基础上发展出相应的政策过程阶段，政策阶段划分是风险链得以推进的前提和载体。（2）公共政策风险的存在和在各阶段间联系的客观性。根据对现实存在的政策风险的观察和其他学者的研究，公共政策风险在各阶段都是存在的，并且各阶段风险不是独立的风险单元。（3）公共政策风险以链条形式存在。公共政策各阶段风险的联系是依托政策阶段的时间序列和风险在各阶段的联系进行演变，具有链接形式的外在形式和内在粘合。（4）风险因素的演变，是动态风险链存续的动力源。风险因素的作用可以分为显性风险和隐性风险，隐性风险转变为显性风险是风险链形成的内在动力。公共政策风险链首是承载风险因素输入第一载体。链身是指链条的主体部分，承接着链首，是链条的核心。链尾是链条的终点，是最终输出的部分，是风险因素在链身传递后产生结果的承载体，也是评价政策风险链的汇聚源，政策风险链各方作用产生的结果通过链尾的形式表现出来。

从预算编制自身角度来说，主要指企业在今后一段期限内，对自身运营情况、资金流动及财务管理状况加以统一规划，以此实现对企业运营成本的科学把控，促进企业运营目标的快速实现，给企业创造理想的效益。在此过程中，需要采取一系列完善对策，提升企业资产应用效率，让企业内部资金得到优化。同时在企业预测范畴内，增强企业风险处理能力，引导企业健康发展。在进行预算编制时，可以借助财务报表来实现预算管理，同时科学设定改进对策，从而保障预算编制结果。企业在全面落实预算编制工作之后，能够精准的掌握资产应用状况，对企业运营环节中潜在的风险进行评估，并采取对应的防范对策，减少风险给企业带来的影响。

从风险链和政策阶段系统论的特性来看，公共政策过程风险链具有三个特征：（1）系统性与延续性。公共政策过程是一个开放的系统，受到政府和社会两大环境系统的输入影响。各阶段的风险不是风险因素简单的“加和”，输入的风险因素随着公共政策过程的推进在时间序列上以显性风险的直接传递或以隐性风险凸显为显性风险进行演化，在一定的环境中与遗留的风险因素或外来的输入风险相结合。以计划生育政策为例，“单独”政策的终结意味着其不符合目前的社会环境，经济、养老等方面的困境使得各隐性风险转化为显性风险并直接以风险因素的形式对政策形成“倒逼”反馈。环境系统的复杂性和风险因素结合的多样化导致政策过程的初始风险在经过各环节以“滚雪球”的方式增加风险的处理成本和难度甚至直接导致政策失败。（2）实证性。政策风险链是基于一定的政策和环境进行的，具体政策中的风险链是普遍性与特殊性的结合，是可以通过对每阶段尤其是对政策风险的最终结果的分析来得到证实。例如：以计划生育的“单独”政策造成男女比例失衡逆溯“单独”政策制定和执行过程中的问题与风险得出存在的风险因素和风险链。（3）可控性。受控性是系统的一种被动行为特征[4]。风险链的可控性表现为政策目标和政策过程可调整至政策客体的“满意”状态。调整的过程是政策风险的控制过程，“满意”的状态是将政策风险调整至可接受的范围并能抑制风险的不确定性演变。风险链的可控性表现在链首控制和链身控制两个方面。链首控制是在政策输入过程第一环节“过滤”风险因素，或是在政策过程中对某一阶段新输入的风险因素进行拦截控制进而隔离处理。链身控制主要是政策过程中风险因素由隐性转化为显性风险或在风险因素传递的过程中，切断风险因素的转化条件或采取措施阻隔风险因素进一步向下传播。在链首控制没有起到有效作用的情况下，链身控制是保持政策有效执行达到预期的最后目标。在风险链管控中，风险因素越早发现越早处理，其处理成本和处理难度会大大降低。

循序型风险链是指在政策过程中风险因素严格按照公共政策过程的推进顺序依次传递，风险因素从链首经过每个政策环节与各阶段的风险因素输入相结合后再沿着公共政策过程传递直至政策反馈阶段。循序型风险链一般是与政策各过程紧密相关并能在各阶段采取措施施加作用的风险因素形成的。以A股“熔断”机制政策失败为例，在问题确认上对我国股市把握不准确这个风险因素一直沿着政策议程、政策论证与选择、政策合法化、政策执行直至政策被迫终止。既是由于股市环境的复杂性和不确定性，更主要的是我国政策各阶段高度“同构”使得隐性风险因素在政策各阶段都未发觉最终滋生。

二、公共政策过程中风险链的因素构成

跳转型风险链模型并不认为政策各阶段可以缩减，而是指风险因素在风险链中的传递不是严格按照公共政策各过程的顺序进行，政策各阶段对政策风险因素的关注点有所区别导致某一阶段的风险因素在紧邻的下一阶段以隐性风险的形式存在，但随着整个政策过程的推进隐性风险在某一阶段由于风险诱因的出现从而转变为显性风险。跳传型风险链是风险链中链式最多的模型之一。

公共政策过程的风险因素分为两部分，一部分为政策制定过程中的风险因素，也就是在问题确认到政策合法化这一过程中的风险因素。另一部分是政策执行过程中的风险因素，主要是与现实的匹配性问题以及与外环境的交流互动。从整体来看，公共政策的风险主要源于公共政策的制定阶段，在政策执行阶段主要是基于合法化后的政策来运行，政策制定阶段遗留的风险因素从全局范围来看在政策执行过程中被化解的可能性很小，如果在特定的政策执行环境和执行方式下则可能成为制定阶段风险的催化剂。从整体范围来看，社会问题进入政策议程是个体偏好的集聚，而政策制定和执行只是对社会问题的多数或中位数的调整和反馈，从而导致政策整体对社会问题的作用存在局部错位。

综上所述，本研究提示，联用托伐普坦对心衰患者的短期疗效优于单用传统利尿剂(呋塞米或托拉塞米)，能缩短平均住院时间，降低心衰再住院率。托伐普坦虽然可以使血清钠升高，进而升高患者的血清渗透压，但尚未使血清渗透压超出正常范围。本研究的局限性包括：患者样本量相对较少，托伐普坦的服用时间较短，随访时间不够长，且在研究设计中未能实现托伐普坦组和标准治疗组的配对。因此，今后需开展大规模的前瞻性临床研究，探索托伐普坦对慢性失代偿期心衰患者近期及远期预后的影响，并进一步研究托伐普坦的疗效预测因素，从而优化对心衰患者的个体化管理。

公共政策过程风险链控制具体措施包括风险源控制、风险隔断和其他手段等三个方面。风险源控制是指对风险因素或条件来源的风险控制点的控制。风险源控制首先要做好政策的“上下来去”，充分了解政策风险源的存在，在协商过程中对风险源进行归类划级以便后续重点监管。其次加大解决将进入政策议程的社会问题的附带、衍生问题，一般说来社会问题牵扯诸多方面。例如全面放开二孩政策就应当解决全面放开二孩政策后的衍生问题才可能达到最佳的政策效果。另外，风险源的控制也应当包括环境变化诱导，在社会问题出现或加剧的情况下采取积极的辅助措施，化解、减缓以及分散社会问题的聚焦，诱导社会问题与政策环境的变化，从而消除控制风险源。基于政策过程风险链的风险源控制来看，政策改进应当是“渐进型”的，这样能够在最大限度内保持政策风险源的数量和特性不在短期内发生剧烈变动，从而维系整个政策系统的稳定。

公共政策阶段模型是政策过程在时间序列上的推进，风险因素也将随着政策制定和执行的脉络延续。对于显性的风险因素在制定和执行阶段一般是会有一定的风险预防和管理措施，显性风险的出现只有两种可能性即面对显性风险各阶段的主体无能为力，任由其自生自发，其次是政策主体从一开始就并未注意到显性风险的存在。隐性风险本身并不具有威胁性，只有当其在某一阶段被诱导催发形成显性风险的时候才将会导致政策风险的出现。例如，社会问题进入政策议程仅由政府“自上而下”单一推动，在政策制定阶段中并无显性风险存在，但隐性风险遗留在政策执行阶段，当隐性风险与社会预期相碰撞的时候，政策制定过程中的隐性风险可能会急剧转变为政策的合法性风险。即使这样，有些政策的隐性风险不会转变为显性风险，最为典型的是“帕累托改进型”政策。在此我们对这种政策不做深入讨论。

三、公共政策风险链链接方式

系统的因果发生有两种情况：（1）A情况的发生，直接导致C情况的发生。（2）A情况的发生，导致B情况的发生，而B情形是C情形发生的充分条件。情况（1）属于“两点间反应”或“一段式反应”是指A阶段的风险因素直接导致最终现象C的发生，从公共政策过程角度来看是风险因素直接对政策施加单一的影响。情况（2）是属于“多点间反应”或“多段式反应”，A阶段的风险因素，导致了B情况的发生，而B情况并不是最终状态，其后还会作为充分条件继续发展到最终状态C，从公共政策过程角度来看是风险因素与阶段或整体环境相结合演化成了新的变异风险。根据系统因果发生情况可知公共政策风险在风险链中的传递途径，即公共政策过程风险链链接方式。链条的多样性和风险因素传递的顺序导致风险链链接方式的多样性。根据政策过程中风险的传递路径，公共政策过程的风险链链接方式可以划分为两大类：循序型风险链、跳转型风险链。

公共政策风险链研究是公共政策风险研究领域借鉴企业风险链的现有成果进行的研究工具的尝试，风险链在公共政策过程中的运用能够系统动态地了解公共政策风险在政策各阶段的演化路径，形成公共政策过程的动态风险预警和化解措施。

  

循序型风险链模型图

国内对于政策阶段模型也有多种划分，总体说来，广义的公共政策过程是从公共政策的问题确认开始至政策终止的过程。狭义的公共政策过程是指公共政策的制定过程。本文采用的是广义定义，将公共政策过程划分为公共政策的制定阶段和公共政策的执行阶段。制定阶段就是政策制定及其合法化的过程，具体包括：问题的确认、进入政策议程、政策论证与选择、政策合法化。执行阶段是政策实施的过程，具体包括：政策执行、政策反馈与调整、政策终止[3]243。

  

跳转型风险链模型图

四、公共政策风险链的控制

公共政策问题的确认是公共政策过程的第一环节，对问题全面准确把握是政策合理性的前提与基础，问题确认错误与不准确可能导致政策提议终止甚至政策议程的错误推动和合法性的错误赋权，从而影响政策执行，最终导致社会抵制和政策失败。进入政策议程代表着社会问题正式进入政策程序，政策议程的民主性和畅通性是遏制政策议程风险的手段。政府以强制性或者社会以民粹绑架形式推动的政策议程将会导致政策执行过程中的暴力执行或政策资源不足。“上下来去”政策模式[3]262能最好地阐释政策议程及政策过程，政府和社会两个系统在政策过程中都不能单独行事，政策应当是基于充分的“来去”最终形成双方都能接受并有足够资源去整合的过程。政策推动者在政策议程中的偏好应与社会整体偏好相一致至少也应当是不相违背，否则政策议程不能最大限度地整合社会意愿和资源，导致出台的政策不符合社会整体诉求，增大了政策执行的成本与难度，更有可能加大社会问题的急切性与严重性。公共政策的论证和选择是基于政策过程中准确的问题确认和民主的政策议程才能最好地进行，政策问题确认和政策议程导向错误将使得公共政策的论证和选择是整个政策过程风险的“放大镜”。政策论证与选择自身存在的问题也可能衍化成后续政策过程的风险，论证的全面性和科学性及方案选择的合理性与可行性是保证控制此环节风险因素得到控制的理想方式。政策执行过程是公共政策得以落实的核心，也是公共政策风险链中风险集中显现的一环，政策制定过程的显性和隐形风险在这一阶段可能以显性风险形式表现，例如问题确认方面的不准确将导致执行过程中政策客体不准确或政策方式不合理；政策议程阶段的不良偏好和非民主化将导致群众对政策的冷漠和抵制；论证和选择阶段的非科学化和非全面性将导致执行中政策可接受性和影响度出现问题。合法性阶段的隐性风险可能在执行阶段转为政策法律“自相矛盾”，导致执行依据出现问题等显性风险。政策执行阶段也存在其特有的风险因素，主要包括政策执行机构的权力配置程度，执行人员的素质和对政策把握的准确性，政策执行资源配备的充足性等方面。执行阶段直接面向政策客体，风险在执行过程中会即刻显现，这就要求政策执行机构和人员在保证执行环节内自生风险得到控制的情况下，更要处理好政策制定过程中风险因素遗留而成的显性风险。不管如何说来，政策制定各环节由于问题的复杂性和动态性，政策制定者的偏好和信息不对称等多方因素的影响，制定出台的政策不可能是完美无缺的，这就要求政策执行者具有充分的执行能力和运用灵活的执行方式将政策风险在执行过程中尽可能多的化解。对于政策执行阶段解决不了的风险危机，政策反馈是疏通化解危机的最后通道。政策反馈是基于政策各阶段中存在的问题与环境的特殊性进行的“自下而上”的政策匹配性的反映，是对政策问题确认和政策议程的“再协商”。畅通的反馈渠道是风险因素得以再次向上流动进入政策制定当局视野，否则风险因素集中爆发于政策执行环节末端，从而导致政策失败。反馈的结果是政策制定当局对反馈的政策问题作出全面系统科学考量后作出“作为”或“不作为”的政策决定。“作为型调整”将使社会问题再次经政策制定和政策执行过程形成调整后的政策结果。“不作为型调整”是指在全面考量后做出的维持现行政策的决定，这将可能导致政策的执行困难甚至政策中止。政策终止是指在一项政策通过制定、执行和反馈阶段后达到了政策预期目的，解决了公共问题或是基于大环境的变化而导致公共问题发生了转变，公共政策必须或应当终止的情况。政策终止阶段是政策过程的最终环节。

从现网复测log可以看到，终端初始接入pci 7，从覆盖等级1接入，对应SINR平均4.8左右。相同地点终端重新测试时发现终端接入pci 222小区，覆盖等级0接入，对应SINR14.3左右。

风险阻隔是指在公共政策风险源输入政策系统后，在风险链中传播且未终止前的所有阶段，采取针对措施阻断隔离风险因素的方式。风险阻隔包括风险回避和风险转移[5]。公共政策过程中的风险回避是消极的风险处理方式，无作为的风险回避将会导致后续阶段风险的再次出现，风险回避的最佳处理方式是在政策过程中预知某项措施可能产生风险从而进行回避。风险转移主要是指在政策过程中明知风险不可避免的情况下，对风险进行政策路径的转移疏导。其次，基于公共政策过程的强制性，风险阻隔还包括政策强制中止、政策剧烈调整等形式。

高校的制度实施、规则执行文化是制度文化的第四个层面——执行文化层。执行文化是指大多数组织成员对制度执行的看法习惯和观念等，贯穿于高校的整个组织系统。只有执行，制度才会有生命力。良好的制度执行文化可以促进高校全员自觉自愿地维系大学精神，由“他律”转变为“自律”，是制度文化建设的一项必不可少的内容。

公共政策过程的风险链控制还可以运用其他手段。针对以往政策过程中导致风险出现的风险因素制定一般性的政策风险控制规范。在风险链末端的政策执行阶段提高政策执行一线人员的能力和素质，规范好政策执行法制化、灵活化。

参考文献:

[1]武俊青.风险序列和风险评估[J].中国计划生育学杂志,2015,23(1):68-71.

[2]曹吉鸣,申良法,彭为.风险链视角下建设项目进度风险评估[J].同济大学学报：自然科学版,2015(3):468-474.

[3]宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社,2011.

[4]陈忠，盛毅华.现代系统科学学[M].上海：上海科学技术文献出版社，2005.

[5]尹贻林,陈伟珂,王亦虹.公共政策的风险评价[M].北京：科学出版社,2012:125.