2018年中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。深刻理解“三权分置”的重大意义，正确诠释“三权分置”的法理基础，加快探索“三权分置”的实现形式，是深化农村宅基地制度改革面临的重大理论和实践课题。

努力改善教育支出的区域不平衡，加大对中西部教育的投入力度，缩小地区之间的差异；同时加大对农村的教育投入力度，缩小城乡差距．

 

“三权分置”是现代产权理论与我国农村实际相结合的重大制度创新

宅基地“三权分置”突破了现行法律规定，也与传统物权理论在某些方面有所抵牾，因此，尽管社会上对这一重大创新普遍欢迎，但在学界却引发了不少争议。在此情况下，有必要就“三权分置”的理论基础和实践前景深入研究。

1.“三权分置”契合现代产权理论的基本主张。

市场经济普遍存在外部性问题，负外部性导致资源过度利用和污染过度排放，正外部性导致公共产品供给不足。现代产权理论认为，对于外部性问题的治理，关键是通过产权的界定和安排来有效实现外部性内在化。可以采取的两种途径是：一是当几乎没有合作阻碍（例如协商对象较少，交易成本较低）时，构建法律以消除私人协商的障碍，此即产权的科斯定理。在交易成本较低时，通过法律界定简单且清晰的产权最有效。二是当存在较多的合作阻碍时（例如协商对象较多，交易成本较高）时，构建法律以使私人协商失败造成的社会损失最小化，此即产权的霍布斯定理。为了实现社会损失最小化目标，法律应将产权分配给评价最高的一方，产权交易不再必要，但要通过利益再分配来平衡。

土地利用是外部性问题显著的社会领域之一，在涉及人数很多、交易费用极大的情形下，主要通过设计土地用途管制制度和不动产税收制度，解决土地过度开发、公共用地保护不力等外部性问题，实现土地利用的社会利益；在涉及人数较少，交易费用可控的情形下，主要通过界定产权、产权细分并建立产权公平交易机制，促使经济活动的土地成本与土地收益直接对应，提高资源配置效率。前者要求保留土地的公权，包括土地用途管制权、土地征收权、土地优先购买权和土地增值征税权等，并授权政府代表人民行使。后者要求建构与经济社会发展阶段和发展水平相适应的土地产权体系，包括所有权、地上权、使用权、租赁权、抵押权和质权等，赋与产权主体更完整的权利束，目前，可行的改革途径就是“产权分置”。显然，无论承包地“三权分置”还是宅基地“三权分置”，核心思想都与现代产权理论高度契合，是在坚持和巩固土地公权的基础上，对土地私权的细分，为产权的可识别、可度量和可转让提供新的管道。

时至今日，公有制基础上的“两权分离”制度，仍然是观察、解构农村土地制度改革的指针和逻辑主线。但是，“两权分离”并未穷尽中国土地制度创新，也不可能要求这一制度解决发展中遇到的所有问题。

2.“三权分置”是“两权分离”的继承和发展。

我国城乡土地制度40年的改革探索，无论是农民承包地实行“集体所有、农户承包经营”的双层经营体制，还是城镇国有土地实行“国家所有、使用权出让”的土地有偿使用制度，本质上都是沿着“两权分离”的方向，寻找在土地公有制框架下赋权于民的中国道路，夯实了以土地公有制为基础的国家基本制度。这一基本制度具有显著的政治和制度优势：一方面，国家或集体持有土地所有权，可以保障社会正义和公共利益；另一方面，公民个人、法人或其他组织持有公有土地的使用权，可以按市场法则行事，追求土地利用效率的最大化。

在“两权分离”的框架下，藉用益物权制度，在公有土地之上为公民设立包括土地用益物权和土地担保物权在内的他物权，满足公民社会成长和土地要素市场化对土地制度的内在要求。公有土地“两权分离”的基本制度，能够容纳不同生产力水平，具有旺盛生命力和广泛适应性。毋容置疑，我国改革开放40年来取得的巨大成就，与选择的土地基本制度和正确道路有着内在联系。

值得指出的是，物权理论重在通过在所有权之外建构用益物权和担保物权等他物权，以加强财产利用；现代产权理论重在通过产权安排解决外部性问题，弥补市场机制缺陷，相比之下，后者更具有基础性意义。农村土地产权安排既要解决土地资产利用问题，增加农民土地财产性收入，更要解决土地利用外部性问题，确保土地可持续利用和农村社会稳定，以现代产权理论诠释“三权分置”无疑更加彻底、更加全面。

从实践看，“三权分置”提出之前，无论是承包地还是宅基地，均存在“三权”结构及其分置事实，前者表现为农户土地承包权的转包、土地经营权的出租，后者表现为农户宅基地取得权的转让、使用权的出租或租赁。放弃由广大农民创造、被广大农民使用和为广大农民熟知的承包权、经营权、资格权（取得权）等不用，却要硬套上一些舶来品，显然并不明智。

从人类社会产权关系的演变看，由产权合一向产权分解发展、产权分解不断趋于精细是总态势，产权分解的程度则取决于社会经济发展的水平。现行宅基地制度是从计划经济体制逐步演化而来，由于种种原因，仍然保留了计划经济体制下要素分配的福利性、封闭性特点，宅基地流转严重受限，不仅土地潜在价值无法释放、土地利用粗放低效，也与日益走向多元、开放的市场化改革相背离。在坚持“两权分离”思想内核和制度精髓的基础上，有序推进产权分置改革，是土地公有制框架下赋权于民的进一步深化，是市场经济发展的必然要求，也是农村社会经济发展的现实需要。

从法律衔接上看，可行的解决方案是，要么结合中国实际，将经过实践证明可行的“三权分置”做法写进《物权法》，建立中国特色的物权理论；要么维持物权理论传统，将承包地“三权分置”和宅基地“三权分置”分别写进《土地承包经营法》和《土地管理法》，并通过修改《物权法》做好使用权细分。这里有一个涉及法律的技术处理，即与承包地“承包权”和“经营权”可以合称“承包经营权”相衔接，可以将宅基地“取得权”和“使用权”合称“取得使用权”，或简称“取用权”。但是，不管采用那一个方案，都无需在中央已经明确的“三权分置”提法之外另搞一套。

 

3.坚持实践标准做好“三权分置”与相关法律的衔接。

落实宅基地集体所有权，核心是明确收益权。应明确集体经济组织在宅基地使用权转让时按照一定比例分享流转收益，在征地补偿时参与收益分配。这样规定，有利于保障集体土地所有权在经济上得到实质性体现，确保集体经济组织有能力向集体成员提供公共产品；有利于保障集体组织行使建设用地的治理权和监督权，维护乡村良好的土地管理秩序。在沿海地区和城市周边地区，可根据社会接受程度，先行先试宅基地有偿使用制度。

老板娘一边说，一边朝门外瞅，见没有人经过，她才放低声音神神秘秘地说：“听说那天载去的一车人，有的人穿着制服，有的穿的便衣，他们每个人身上都带着家伙，听说有的手里拿着警棍。有的人腰上还别着枪哩。 很多人见势不对，就赶紧走了，只有周二这个人一根筋，他一个人还在那儿理直气壮地较着劲，结果派出所的人就把他抓起来了。”

笔者认为，“三权分置”既是基于我国特有的农村集体土地制度进行的理论创新，更是广大农民实践探索的结果，可以借鉴但不能囿于西方物权理论。从理论上看，如前所述，“三权分置”的理论根据主要是现代产权理论，与物权只表示对于财产的占有、支配、使用、收益等权能相比，产权包括占有、使用、改变、馈赠、转让或阻止他人侵犯其财产的权利，涵盖的内容丰富得多，反映的社会关系也要复杂得多。物权不能涵盖的权利，如农户土地承包权、宅基地资格权等，恰恰是我国农村土地产权范畴中举足轻重的权利。要求“三权分置”都要统一到西方物权范畴中解释，未免有削足适履之嫌。

评委寄语：能成为这届精彩比赛的评委是我无尚的荣誉。我的选择并不容易，因为参赛的作品水准很高。作品在创意力和执行力水准上都很突出。我特别欣赏许多参赛的叙述故事的图片。通过参加这样的比赛，激励自己寻求不同，从而拓展自己的能力边界是成长为一名摄影师的途径。感谢你让我成为你职业生涯中这个了不起里程碑的一部分。

通过二维平面图可以看出在第2圈即第200 s开始位置都发生了漂移,无BP神经网络辅助的平面图发散严重,没有形成完整的闭合回路,终点位置与实际终点位置相差太远;虽然经过BP神经网络辅助后的平面图也发生了发散现象,但是终点位置漂移比无BP神经网络辅助小。

加快探索宅基地“三权分置”的实现形式

宅基地承载着稳定社会、稳定农民的特殊功能，这也使得宅基地制度改革成为农村土地制度改革中最为复杂、最为敏感的领域。宅基地“三权分置”与承包地“三权分置”相比，既有共同点，也有不同点。土地承包经营制度改革的底线是保证农民不失地，农村宅基地制度改革的底线是保证农民不失所，改革主线都是正确处理农民和土地的关系。要围绕这一主线，结合农村土地制度改革试点，积极探索宅基地“三权分置”的实现形式。

1966年，调水入洪泽湖的时间有36个旬，入洪泽湖泵站装机利用小时为8 000 h，入湖平均流量为411 m3/s；由于部分时间洪泽湖水位低于北调控制水位，调水出洪泽湖的时间只有20个旬，主要在11月—5月中旬，出洪泽湖泵站装机利用小时为3 500 h，出湖平均流量为140 m3/s。

1.落实宅基地集体所有权。

落实宅基地集体所有权，前提是明确处分权。首先，应明确集体经济组织对村庄用地的规划利用权，现阶段，在城镇化地区应立足未来，提倡统一规划、集中建设，在传统农区应因地制宜，提倡统规自建、多户联建；其次，应适度强化集体经济组织收回宅基地的权利，对违法建设、超标建设和长期闲置的宅基地，赋予集体经济组织及时纠正和有条件调整、收回的权能；再次，应赋予集体经济组织对宅基地使用的监督权，在宅基地流转、征收时行使民主协商和决策监督的权能。

宅基地制度改革与承包经营制度改革一样，必须坚持集体所有权的根本地位。针对宅基地集体所有权虚置问题，在改革过程中应把维护和巩固集体所有权作为重要任务。

当前学界对于“三权分置”的质疑似不在产权分解本身，而在于产权的称谓和性质。原本对于承包地“三权分置”中的农户承包权和土地经营权就认为“师出无名”，现在宅基地“三权分置”又凭空造出“农户资格权”，它们与用益物权中的使用权、收益权、处分权是什么关系？如果说土地承包经营权可以一分为二，即“承包权”和“经营权”，那么宅基地的“资格权”和“使用权”又从何而来？这些问题，确实值得深入讨论。

2.保障宅基地农户资格权。

农户对宅基地的资格权与对承包地的承包权十分相似，都是基于农户在农村集体经济组织的成员资格设定的，都需要保持稳定并长期不变。农户宅基地资格权与宅基地占有权相互联系也有所区别，占有权以资格权为前提，资格权最终要靠占有权落实，但考虑到农村宅基地实际占有存在不够公平的现象，采用资格权比占有权更为公正合理。

保障农户宅基地资格权，关键是处理好居住权与财产权的关系。居住权是农户作为集体经济组织成员的基本权利，不论宅基地如何流转，都不能改变农民家庭作为集体经济组织成员的居住权。财产权是收益权的前提，既要保证宅基地可交易性、显化宅基地财产价值，又要防范城市资本到农村大肆炒房炒地、损害农民财产权，现阶段有必要将宅基地资格权流转限定在本集体经济组织内部。也即农户有权通过转让、互换、出租方式在本集体经济组织内流转宅基地资格权并获得收益。农户宅基地被征收的，有权依法获得相应补偿、参与社会保障。不得违法调整农户宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。农户有权自愿有偿退出宅基地，但资格权的退出应以农民在城市里稳定就业和稳定居住为前提。建立资格权退出的反悔机制，进城务工经商农民，若在城市内创业失败，允许基于身份，重新从集体经济中取得使用权，但原退出所获补偿应退还集体。这样规定，可以有效防止农民流离失所，维护农村集体成员权利，保证农村社会结构稳定。

 

3.适度放活宅基地使用权。

在保障农村社会稳定的前提下，有条件放活宅基地租赁权的入市流转，赋予流转主体更有保障的宅基地使用权，是宅基地制度改革的关键。目前东部沿海地区、大中城市城乡接合部、旅游区，宅基地的保障功能明显减弱，而要素功能则显著增强；一般农村腹地，宅基地仍有较强的保障功能，但处于零星、分散状态，除非政府统一组织土地整治，否则难以自发形成较大市场。鉴于各地经济发展水平差距较大，应允许各地结合实际，采取差别性办法，适度放活宅基地使用权，确保风险可控。

黄酮含量测定：取1 mL样液于25 mL比色管中，用70%乙醇补充至12.5 mL，加入1.0 mL 5%亚硝酸钠溶液，静置5 min后加入1.0 mL 10%硝酸铝，6 min后加入5 mL 1 mol/L氢氧化钠溶液，摇匀，用70%乙醇稀释至刻度，静置10 min，在510 nm波长下测吸光值[12]。

适度放活宅基地使用权，包括允许农户通过转让、互换、赠予、继承、出租、抵押、入股等方式流转宅基地使用权，其中转让、互换、赠予只能在本集体经济组织成员之间进行，出租、抵押、入股、继承可以在非本集体经济组织成员之间进行。允许在本集体经济组织成员之间转让、互换宅基地，可以促进宅基地有偿退出和有偿使用，提高宅基地集约利用水平和效益，同时也保证了农村社会结构稳定。放活宅基地租赁权和抵押权，有利于释放土地价值潜能，吸引产业资本投向农村，促进乡村新业态发展。但要防止租赁权变性为无限期使用，抵押权过度发展，从而冲击农村社会正常秩序。

为确保宅基地使用权流转有序推进，应当严格宅基地使用权流转条件，保证农户流转宅基地后仍有长期稳定的居住场所，流转的宅基地使用权及房屋所有权没有权属争议，转让宅基地后不得再申请新的宅基地，流转收益应在集体经济组织和流转农户之间合理分配。要在依法保护集体所有权和农户资格权的前提下，平等保护承租人依流转合同取得的宅基地使用权，保障其经营预期。考虑到宅基地制度的敏感性，现阶段放活宅基地使用权应当严格限定期限、用途，特别是不能进行商品住宅开发，严禁利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，维护农村土地市场秩序，保障广大农民土地权益。