在社会经济高速发展的今天，我国法治建设也在不断推向新的阶段，从社会的角度看，国家法律日臻完善，而人民群众的法律意识也在不断增强。由于长期以来行政机关尤其是在事实上处于强势地位的公安部门在社会生活中广泛和经常的渗入，直接管理和服务于人民群众，涉及限制乃至剥夺公民的权利、财产甚至是自由，是十分庞大的行政权力行使主体，令民生畏；另一方面，在治安管理、道路交通管理、消防监督以及出入境管理等依法行政强制执行过程中所遭遇到人民群众不支持、不理解和不配合的大量存在也使其无良法解之，特别是在具体适用《行政处罚法》和《治安管理处罚法》时，罚款的执行难使基层公安机关深感有法难依。为了更好地应对公安机关在实务中所遇到的行政强制执行难问题，本文通过对目前的罚款执行现状梳理，分析罚款执行难的原因并提出完善我国公安机关罚款收缴执行的针对性建议。

一、执行现状及问题梳理

随着我国社会经济的不断发展，人民的法治意识不断加强，对政府的法治管理能力和服务水平提出了越来越高的要求。以往公安机关行政强制执行中某些不良习惯的弊端日益显露，在实践中造成了一些不良影响，尤其是基层公安机关对行政处罚中罚款的强制执行不利问题。而流动人口的增多，尤其是外来务工人员、流浪人员和以乞讨为生的人员这部分群体，因其大都无固定居所或者无固定收入来源，如果不是当场执行罚款处罚，再想要找到这些人也非易事。就算当场执行，这些行政相对人确实无力缴纳或者拒不缴纳，也使公安机关的决定难以执行。[1]而且由于罚款数额有限，公安机关很少采取申请人民法院强制执行的方式予以收回，加处滞纳金等自行强制执行手段效果也不明显。治安管理的过程中，罚款的不执行或者执行不到位，使公安机关作出的行政决定在事实上处于无效状态，极大的降低了公安机关的执法权威，影响行政执法的效力。

二、罚款执行难的原因

罚款执行不到位，被处罚人虽确实违法但没有得到应有的惩处，而使国家公共利益遭受损害，尤其是有受害人的案件中，受害人因被处罚人并未被实际处罚，迁怒于行政不作为，还容易引发上访等事件发生，损害法律公信力。行政处罚中罚款的强制执行效果不理想的原因错综复杂，经过梳理，本文认为主要体现在以下几个方面。

（一）罚款设定条款增多

自2006年《治安管理处罚法》颁布施行后，改变和完善了很多原《治安管理处罚条例》（已废止）中的具体条款。比如，在种类和数量上增加了罚款的适用范围，取消了公安机关可以通过直接强制收缴罚款的规定。[2]违反治安管理的行为人经常出现拒不缴纳或者无力缴纳罚款的情况，而我国的相关法律却没有把对罚款的强制执行权赋予公安机关，只能依法提请人民法院对罚款进行强制执行，没有可以替代罚款的其他处罚措施。很多情况下，公安机关和人民法院的执行费用可能比所处罚款数额还要高，却又不能不执行，进而造成行政、司法资源的严重浪费。反观《治安管理处罚法》中却又规定有大量单处、并处或者可以并处罚款的条款，这就导致实际上罚款不能执行但有时还必须要做出罚款的决定，取消了公安机关采取其他手段代替罚款执行的裁量余地。同时由于罚款执行困难，为了完成罚款执行率指标，在实务中出现了“罚款执行到位再呈报治安裁决”的现象，严重时为了应对执法检查，办案民警不得不为违法行为人垫付罚款，更谈不上罚款滞纳金的收缴了。这样的现实情况不仅影响了法律的严肃性，损害了公安机关的权威性，也在一定程度上打击了执法民警的工作积极性。

（二）执行保障机制不完善

在强制执行的设定上，我国《公安机关办理行政案件程序规定》第一百九十二至一百九十三条规定，被处罚人未在期限内缴纳罚款的，作出行政处罚决定的公安机关可以采取将依法查封、扣押的被处罚人的财物委托拍卖机构依法拍卖或者变卖抵缴罚款，但拍卖或者变卖的价款超过罚款数额的，余额部分应当及时退还被处罚人；不能采取上一措施的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，但加处罚款总额不得超出罚款数额。依法加处罚款超过三十日，经催告被处罚人仍不履行的，作出行政处罚决定的公安机关可以按照规定向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。下面我们来详细分析一下以上的三项措施。

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根据《治安管理处罚法》第八十九条的规定，公安机关办理治安案件，对与案件有关的需要作为证据的物品，可以扣押；对被侵害人或者善意第三人合法占有的财产，不得扣押，应当予以登记。对与案件无关的物品，不得扣押。对扣押的物品，应当妥善保管，不得挪作他用；对不宜长期保存的物品，按照有关规定处理。经查明与案件无关的，应当及时退还；经核实属于他人合法财产的，应当登记后立即退还；满六个月无人对该财产主张权利或者无法查清权利人的，应当公开拍卖或者按照国家有关规定处理，所得款项上缴国库。第十一条规定，违反治安管理所得的财物，追缴退还被侵害人；没有被侵害人的，登记造册，公开拍卖或者按照国家有关规定处理，所得款项上缴国库。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百七十、一百七十一条的规定，对收缴和追缴的财物，经原决定机关负责人批准，按照下列规定分别处理：（一）属于被侵害人或者善意第三人的合法财物，应当及时返还；（二）没有被侵害人的，登记造册，按照规定上缴国库或者依法变卖、拍卖后，将所得款项上缴国库；（三）违禁品、没有价值的物品，或者价值轻微，无法变卖、拍卖的物品，统一登记造册后销毁；（四）对无法变卖或者拍卖的危险物品，由县级以上公安机关主管部门组织销毁或者交有关厂家回收。对应当退还原主或者当事人的财物，通知原主或者当事人在六个月内来领取；原主不明确的，应当采取公告方式告知原主认领。在通知原主、当事人或者公告后六个月内，无人认领的，按无主财物处理，登记后上缴国库，或者依法变卖或者拍卖后，将所得款项上缴国库。遇有特殊情况的，可酌情延期处理，延长期限最长不超过三个月。由此可以看出，依法查封、扣押的被处罚人的财物已经有专门的规定予以处理，或退还受害人、或销毁、或上缴国库，不存在可以折抵罚款的情况。

加处罚款这一措施，因为有明文规定加处罚款总额不得超出罚款数额，即罚200元，加上所加处罚款最多也就400元，震慑作用有限，收缴效果也不明显。

全面推进依法治国的前提是立法，首先要做到有法可依。法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。可见，立法质量在我国进行法治建设的进程中处于十分重要的地位。对于公安机关行政强制执行在目前社会行政管理中所遭遇的困境，立法层面所存在的更新不足的问题值得我们进一步探讨解决措施。

实际操作困难大是指申请人民法院强制执行中涉及的对行政相对人的催告时间、送达时间以及需要等行政相对人申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限届满的时间问题异常复杂，其中所耗费的时间最长可以达到6个月之久，严重降低行政机关的行政执行效率，并且在逾期之后没有任何补救措施的规定。因此，仅此规定“申请人民法院强制执行”过于简单，无法适应案件的需要，且第五十七条规定“人民法院应当自受理之日起7日内作出执行裁定”不符合实际，人民法院自身本来就存在大量的刑事、民事、行政的诉讼、执行案件，尤其是一些较为疑难的行政非诉强制执行案件，7日内难以完全审理并作出执行裁定。关于申请人民法院强制执行中因未对执行方式作出规定导致在实践中“裁执分离”还是“裁执合一”？以及人民法院强制执行是否可以委托等问题存在较大的争议，应当由立法进行进一步的规范和调整。

① 周美彤.浅谈中国流行乐坛的“中国风”现象及意义[D].武汉:沈阳师范大学学报社会科学版165期,2011.

同时，来自最高人民法院的统计数据显示，2012年以来，全国行政非诉强制执行案件每年都超过10万件以上，在2013年和2015年甚至达到17万件之多。由于行政非诉强制执行案件绝大多数都是由基层法院办理，在县市这一级执行矛盾更加突出。据了解，湖南洪江市是一个县级市，在较早前的2009年受理行政诉讼案件6件，受理非诉执行案件却达200件，比例高达1：33。[3]从下表也可以看出，自2012年以来，全国法院新收执行案件数量显著上升，2014年到2015年新收执行案件同比上升32.55%，2015年到2016年间就增加了1132252件。

  

全国法院新收执行案件（件）2012 129583 160865 2459219 2013 123194 170089 2833755 2014 141880 159347 3138509 2015 220398 172880 4159949 2016 225485 117343 5292201年度 全国一审行政案件（件）全国行政非诉强制执行案件（件）

人民法院案多人少，执行难已经成为多数法院的日益严重的问题。由于人员编制的原因，大部分法院执行局（庭）都将主要精力放在诉讼案件的执行上，对于行政非诉案件的强制执行更多的是无暇顾及。这一系列原因导致行政非诉强制执行案件的执行工作在法院面临严峻的形势，同时对尤其是公安机关这类有行政强制执行能力却没有行政强制执行资格的行政机关来讲，无疑是对行政效能最大的浪费，更是极大地拉低了公安机关的行政效率。且由于行政决定长时间得不到执行，有损于行政机关的形象和公信力，得不偿失。因此，实践中亟需立法对于这一情况予以调整，以减轻人民法院的案件执行压力，将行政机关的积极行政效能更加有效地发挥出来。

建筑工程规划核实测量是一项具有法律意义的工作，维护了城市规划的严肃性，核实的面积数据同时也是不动产登记的基础。为此，从事这项工作要坚持实事求是的原则，充分利用测绘新装备、新技术，采取科学的控制措施和方法确保核实测量成果的高质量，为规划核实提供可靠的数据支持。

（三）罚款强制执行人员素质不足

法律的生命在于执行，公安机关行政管理中行政决定的生命更在于执行。长期以来，公安行政强制执行情况不容乐观，尤其在行政处罚中罚款的强制执行不理想。究其原因，在于执法强度加大，执法难度增加，执法能力缺乏，执法观念陈旧、执法机制僵化，执法动力不足等而导致强制执行难。从《治安管理处罚法》的规定上看罚款数量、种类和额度较之前有所增加使罚款执行强度变大，且保障罚款执行机制不完善，对于收缴罚款的强制执行难度大，不易操作，也存在被处罚人员流动性大的原因导致执行难，同时客观上也有部分偏远乡村被处罚人确实无力缴纳罚款的情况存在。再加以基层公安机关执法人员编制少，案件多，办案压力大，而一些受害人可能会因为对被处罚人执行不到位而去上访、告状，影响政绩考核，导致在民警中滋生“多执行多犯错，少执行少犯错，不执行不犯错”的消极思想，主要是没有认识到执法办案是为了什么，这样的思想在一定情况下对民警办案的积极性产生了不良影响，降低执法动力。个别公安机关执法人员采取“权力本位”“处罚至上”的传统执法理念指导行政强制执行活动，以高高在上的姿态面对行政相对人，认为在行政强制执行中最重要的是处罚，而不注重对相关涉案人员的教育，背离了民警执法的最终目的，是造成警民关系紧张的重要原因。还有基层公安机关行政强制执行模式单一，执行方式创新性不足，甚至采取和行政相对人硬碰硬的方法来解决问题，同时警察办案本土人情化现象严重，有事“找关系”成风，更有甚者滥用职权、以权谋私、知法犯法，办“金钱案、人情案”，产生了严重的负面影响。

（四）人民群众法律意识不强

3.病理剖检。病死鸡剖析可见嗉囊充满积液，盲肠或小肠显著肿大，比正常肿大2～4倍，外表呈紫红色，肠腔充满凝固或新鲜的暗红色血液，盲肠壁变厚，浆膜层有针尖至米粒大小的灰白色糜烂点和紫色出血点间染，肠腔内充满许多混血内容物。

（五）监督体制落实不到位

公正是法律权威的重要来源，同时也是法律追求的终极目标。在基层公安机关的行政强制执行尤其是罚款执行制度中，效率固然值得追求，但公正地对待行政相对人更为重要，我们在实践中要切实完善其行政执法程序建设，适当增加自行强制执行的比重，以减轻法院的负担，平衡效率与公正之间的关系，而不能顾此失彼。立法层面首先要解决的是“有法可依”的问题，然后才能在之后的法律适用中不断完善，探索适合新时代下我国国情的罚款执行模式。本文结合我国现有的法律规定和理论研究，对公安机关罚款执行的问题进行了浅尝辄止的探讨，很多理论问题并没有进行深入的分析，相关工作还有待进一步深入，恳请批评指正。

四、完善罚款执行制度的建议

自党的十八大以来，法治政府建设日益提升到一个全新的高度，这就要求政府能够依法办事，则其所从事的一切公务活动亦必须在法律的规定之内，贯彻落实“法无规定不可为”的政府用权界限。公安机关作为我国人民政府一个重要的组成部分，代表国家行使公安职权和履行公安职责。公安机关行政强制执行为了维护公共秩序和利益，同时为了保障行政管理活动的正常进行而所采取的一系列措施和手段是直接针对行政相对人的人身和财产权利，稍有不慎便有可能侵犯公民的合法权益。因此，在对罚款的收缴上，也必须做到依法执行。公安机关的行政活动特别是行政强制执行活动必须严格限制在法律的框架之内，从行政强制权的创设到行政强制执行主体、行政强制执行程序都必须事先得到法律授权，依照法律规定的权限、范围、条件和程序来实施。

第一，我们应当着眼于公安机关行政权的社会作用，深刻认识和了解行政强制执行制度在社会管理中所处的地位，逐渐“还权”公安，提升行政积极性，促使其更好的履行职责。立法应当从我国法治体系建设和社会实践需求出发，制定出符合公正合理要求、契合人民实际需求的良法。在《行政强制法》的制定中，我们更多的考虑如何限制行政机关权力，减少恣意，控制行政机关在行政强制执行中对人民的权益造成的损害，所以采用了以申请法院强制执行为主的方式来控制风险发生，以设置行政强制执行由法院审查、执行的多重程序来实现保护人民不受行政强制的侵害，这样的设置也在一定程度上体现了法律文件渐进式发展的历史痕迹，有深刻的历史背景。时至今日，公安机关同人民法院两个不同性质、不同运行模式要作为一个整体的权力执行行政强制执行的“双轨制”执行模式已经不能适应社会管理的要求，其中所带来的权力性质（行政权还是司法权？）、权力边界（公安和法院各管多少？）和权力责任划分（出了事谁负责？）的问题深刻影响行政强制执行发挥其应有的作用。另外，公安机关作为行政机关，只有行政决定权而无行政强制执行权，只能做决定而不能保障执行，行政权就存在缺失，不完整的行政权不能真正将行政管理贯彻到位，也不符合正常逻辑。杨海坤教授提出：“行政强制执行是具体行政行为，一旦作出之后就具有公示力、拘束力、确定力和执行力。没有法律的特殊规定，任何机关不得停止其执行。如果让人民法院行使行政强制权，必然导致该执法决定法定效力的不稳定。”[4]目前我国法治政府建设取得了积极成效，“权力清单”制度的施行、公安执法人员素质的提高使公安机关更加合法、谨慎的用权。所以，逐渐“还权”公安机关，并在《治安管理处罚法》层面上给予公安机关处罚方式的自由裁量余地，使其根据被处罚人的经济、健康状况等因素作出合理的处罚决定，如对于确实无力支付罚款的人员可以改以拘留等措施执行，并设置相应的程序和机制保障执行。人们对法律的遵从来源于其对基本程序的尊崇。[5]合理的设计适合我国的公安行政强制执行模式，是解决目前我国行政强制执行难的重要议题，尽快使公安机关行政强制执行走到更加专业化、合理化和科学化的轨道上来，既能缓解人民法院办案压力，又能实现行政效率和人民权益保护的双重目标。

（一）完善行政处罚的立法规制

在申请法院强制执行中，如果被罚款人拒不缴纳，公安机关没有法律授权对其强制执行，只能申请人民法院强制执行，而我国《行政强制法》第五十三条规定当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。这一规定使用“可以”，意即没有行政强制权的行政机关不申请法院强制执行也是合法的。这就导致了在现实中，公安机关面临本就棘手且数额不多的行政罚款执行，怠于启动实际操作困难大的申请人民法院强制执行的程序。

公安机关罚款强制执行难，在一定程度上是由于人民群众对现行法律规定的不了解，没有培养成犯错了就应该认罚的良好法律意识，对于行政机关作出的处罚不予配合。受传统“关了不罚”的思想影响较大，对于“既关又罚”“越罚越多”的公安机关有强烈的不满，一些行政相对人特别是私企业主认为公安有权任性，打着公权力的旗号强征豪夺，滥用职权，导致其不愿接受甚至是抵抗行政强制执行活动，致使大量的行政强制执行活动起不到应有的效果。还有的人民群众对相关法律规定不了解，受自身利益的驱动，听信所谓的“黑幕”，认为公安机关盛行权钱交易，大量存在涉钱涉黑交易，对于公安机关的行政执法活动不信任，不配合，甚至蔑视公安机关，极大的降低了公安机关的社会形象、社会权威和社会公信力，这也是导致行政强制执行难的原因之一。同时，在“官本位”思想的长期影响下，直接向上级反映成为一些人解决问题的首要选择，企图通过申诉、上访甚至托人情改变或者撤销行政决定，而不是根据法律规定来采取行政复议或者诉讼的方式解决问题。这些情况在现实情况中大量存在，并且拥有大量的坚信不移的支持者，使其转变看法，破解这一现实困境，是摆在基层公安机关面前的重要问题。

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第二，应探索将更加人道的非强制执行方法引入立法。英国法学家哈特也曾经指出：“强制不是法律的内在特征，而只是法律的外部支持条件”。[6]公安机关行政强制执行的目的是为了保证行政法上社会管理的秩序，为了避免强制执行所易引发的社会矛盾，灵活根据不同的情况采取不同的执行方式也不失为新时代公安机关进行行政管理的新途径。比如在涉及拒缴罚款时，引进“失信惩戒”制度，与法院、银行等单位形成联动机制，深入推进“一处失信、处处受限”在行政强制执行领域发挥作用；加强互联网、媒体公平台建设，公布行政相对人可以公开的违法事实或者不履行行政义务的情况，通过其所在行政区域的密集人流场所、重点公共场合，通过官方微博、微信、地方权威媒体等多场合、多形式进行同步曝光，让其进一步接受所在地社会舆论的非难，在社会舆论的压力下尽快履行自己应尽的义务；对于确有困难或者特别难以执行的情况，完善债权顺位制度，明确公安行政强制执行在众多债权中的定位，以期依法可以顺位执行行政相对人的财产。可以扩充协议执行制度，落实我国《行政强制法》第四十二条，通过与行政相对人签订协议，约定条件，在不影响行政管理秩序和他人合法权益的情况下，根据其实际情况允许其延期履行、分期履行，以期切实保障社会整体秩序，一方面能缓解行政相对人履行义务压力，另一方面也在一定程度上表示出行政强制执行机关的紧迫催促和后果警示，实现“官民双赢”。[7]但在没有法律明文规定时绝对不能协议免除行政相对人的义务，但如果行政相对人不履行协议时，应当恢复强制执行；设立罚款偿还制度，对于那些违反相关行政规定要求但情节轻微、社会危害性小的人员，可以选择通过罚做社会义工等公益项目的方式来予以抵折行政强制执行，以避免行政强制执行下所带来的社会负面影响。这些措施更加体现现代文明社会的人性化执法方式，但都应考虑其与我国社会契合性和执行效果，通过立法予以明确，再择优选用。

（二）提高执法队伍素质

基层公安机关是直接面对管理和服务人民群众的单位，提升管理和服务水平的关键在执法队伍。打造一支高素质的执法队伍对于基层公安机关来讲至关重要，是法治公安建设的重要保障，是让人民群众活的更有尊严的中坚力量。为此，领导干部要率先垂范，从自身做起，同时肩负起公安机关业务建设和队伍思想政治工作的责任，两手抓，两手都要硬。平时要加强对执法人员的教育，使其端正思想，树立执法为民的理念，把为人民服务的意识贯彻到每一个人执法人员的每一个执法活动中；深入学习相关法律法规并落实相关考核机制，增强执法人员执法活动尤其是行政强制执行的合法性，依法执法，同时加强自律性、廉洁性教育，培养执法自信；强化榜样作用，通过评选执法模范，大力弘扬和宣传文明执法、为民执法的先进个人事迹，积极引导执法人员向模范学习，向模范看齐，不断提高自身执法能力、执法素质建设，争做优秀执法骨干。如有违法违纪的现象，要发现一起，处理一起，不纵容不护短，坚决杜绝公安行政执法队伍里的歪风邪气，严格落实责任追究制度，净化公安执法队伍风气，打造一支有纪律、有素质的高水平执法队伍，在公安机关行政强制执行的活动中发挥更重要的作用，树立公安权威，维护公安形象。

（三）提升人民群众法律意识

基层公安机关在执法过程中要切实承担起“谁执法，谁普法”的重要责任，在辖区内推进涉及公民直接权利义务和自身权益行政强制执行的法治宣传活动，通过法治宣传手册、展示牌等形式直接向人民群众宣传法律规定，推进行政信息公开，保障公民知情权，同时创新方式不断提高人民群众的法治理念，引导社会形成“违法可耻，守法光荣”的良好社会氛围，让人民真正知法懂法、用法守法；公安部门可以探索有限制的开放办公大厅，设立公安“开放日”，在辖区内培育重点普法宣传示范点，创新多种普法宣传活动载体，利用假期时间招募大学生志愿者开展“送法下乡”“送法进社区”等活动，进一步加强人民群众对公安机关执法了解；在法治宣传中，公安机关更应该做到在执法中普法。以罚款执行为重点积极推进在“阳光”下执法，实现执法依据、执法程序、执法结果的全程公开，推动执法方式转变，接受人民群众的广泛监督，进一步树立和强化公安机关的公信力，增加人民的满意度。

（四）有效发挥检察监督作用

行政权在国家权力中行使最活跃，范围最宽泛，对一个国家的政治、经济、文化和社会的发展和公民权利义务影响最频繁，也最直接。一个国家的法治水平高低通常取决于这个国家的行政权力是否受到有效的监督和制约，行政机关是否真正依法行政。行政机关有权执法，就有受监督的必要性，但对执法进行法律监督，又要保持慎重和适度，故建立健全行政执法的监督制约机制往往是国家法治的重心。党的十八届四中全会指出，要完善检察机关行使监督权的法律制度，即为我国监督体制的发展提供了方向和政策依据，检察机关的专业性、中立性和司法性使其可以有效避免其他监督形式的不足，不影响行政机关的能动性发挥，并且检察机关监督行政机关符合我国宪法对于检察机关的定位，在我国也已初具实践规模，在贵州、山东、辽宁、河南、广东、浙江、福建、河北、内蒙古、湖北等多个省份试开展。[8]但遗憾的是直到目前，除了限制人身自由的行政强制受检察机关监督有法律依据外，现实中存在大量的其他行政违法行为并不在检察机关的法定监督内，如果要对这些行为进行检察监督，必须要有国家立法规定。所以，在公安机关罚款执行的活动中，完善立法引进检察监督是十分必要的。

夏、商两朝都宣扬君主“受命于天”“代天行罚”，滥用刑罚镇压臣民的反抗，最后都走上众叛亲离、土崩瓦解的道路。西周初年，以周公为代表的统治者总结前代教训，深刻认识到“皇天无亲”“唯德是辅”，天命与民心息息相关，只有爱护百姓、施行德政，才能获得上天的垂青。他告诫分封在列国的王室子弟，一定要“明德慎罚”：审判囚犯要多加考虑，反复思量数日乃至十数日再做出判决；对怙恶不悛的累犯必须严惩，对悔过自新的初犯可以赦免；杀罚大权要集中，不可随意委托他人。[1]“明德慎罚”的统治方式在当时取得了良好的效果，史称“故成康之际，天下安宁，刑错四十余年不用”。[2]

通过检察监督行政的制度设计，使检察机关在事前、事中和事后具有监督权，使此前的结果监督转向过程监督和结果监督并重。检察院有权监督公安机关的工作，有权获得公安机关的罚款执行活动的知情权、调卷权，对于公安机关的违法行为具有建议权。如果行政机关“懒政怠政”损害国家和公共利益，经纠正建议无效后，检察机关有权以原告身份代表国家行使行政公诉权，进一步对其进行直接或者间接监督。这样公安机关就会受到来自监督的压力，督促自身更加合法合理的行政。行政相对人不服罚款执行也有权向作出行政行为的公安机关的上级机关或者检察机关反映，确有违法之处检察机关也可向作出原行政行为的机关行使建议权，督促改正。有了检察监督，人民群众知道公安机关的行政决定和罚款执行是在监督之下作出的，其程序、内容均具有可视的合法性，且有相应的救济途径，执行自然便会顺畅，执行难问题便迎刃而解。

结语

虽说罚款不好执行的原因主要在于被处罚人的不积极配合，但在公安机关采取强制执行时，是会对行政相对人自身的人身财产权利产生直接影响的，如果不从法律层面进行规范，把权力关进制度的笼子里，行政机关很有可能侵犯行政相对人的合法权益。在我国《行政强制法》第六十一至六十八条规定违反本法的责任，但过于笼统的各种类违法行为交由上级机关或者其他部门追究责任，并没有严格的监督体制的创设。而对于我国公安机关来讲，法律上所规定的公安执法监督体制在事实上并没有真正落实，尤其是外部监督形同虚设。在内部监督中，《人民警察法》也仅仅是在第四十六条中提到对人民警察的违法、违纪行为，有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告这一笼统规定，具体怎么监督、程序如何、职责如何并没有做出详细规定。《公安机关督查条例》作为公安机关内部的监督体制，在具体的落实和执行上也是饱受诟病，同一单位自行监督并不能真正使人民群众信任，反而更多情况下在“官官相护”的影响下助长了某些执法人员违法违纪的行为。在我国的行政监督体制中，行政层级监督中具有典型的局限性，上级机关的掣肘有可能影响下级行政机关的能动性，打击行政积极性，并且很多情况下下级行政机关的违法直接或者间接地体现上级行政机关的意志。在行政专门监督中因其具有与行政机关的从属性导致其也不能很好地履行监督职能。而法院“不告不理”的司法监督具有被动性，由于行政诉讼法对诉讼范围的限定也使法院的监督作用十分有限。权力机关监督主要体现在对行政法规、规章的备案审查，对政府工作人员的任免以及对政府工作报告的审议等，这种抽象性的监督对于政府在日常的行政行为也是鞭长莫及。所以，在作出行政罚款决定和罚款强制执行的过程中，公安机关缺乏有效监督的情况下对行政相对人采取措施，也使行政相对人不愿承认其权威性，出现执行难的情况。

新起点教材每个单元一个Let’s spell板块，每次讲授一个元音的发音，合理的归纳整理十分符合小学生的身心发展规律。例如在教授/aɪ/这个音标时，借助于Mike、kite、fine、nice、rice这些单词让孩子们通过观察、倾听和朗读找出共同的元音发音/aɪ/以及共同的拼写规则i-e组合。经过一个学期的音感启蒙，后面的Let’s spell 板块教学变得十分得心应手。所以，将音标教学“随风潜入夜，润物细无声”地渗入进“自然拼读法”单词教学中，能让学生在不知不觉中获得地道准确的音感。

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1.1 对象 2011年8—10月选取上海市浦东新区10所社区卫生服务中心护士340名，年龄20～55岁，均为女性。纳入标准:工作1年或以上，愿意配合调查的临床一线注册护士(病房、补液室、口腔科、换药室、供应室等主要临床科室)。剔除标准:工作1年以下，不愿配合问卷调查的护士。

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