一、问题的提出

《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《警察法》)是警察执法履职和职业保障的总章程，是警察行业的“宪法”，其重要性不言而喻。自《警察法》修改工作启动以来，《警察法(修订草案稿)》(以下简称《修订草案稿》)已于2016年12月1日公开征求社会意见。笔者认为，警察法的修改有三个宪法层面的问题无法绕过：其一，警察权的宪法属性问题。这是警察法修改的基本问题，也是一个宪法层面的理论问题；其二，警察权与司法权和行政权的关系问题，质言之，就是警察权的自身定位问题，其中包括学界给予较多关注的对《宪法》第一百三十五条如何进行理解的问题；其三，警察权与公民基本权利的关系问题。警察权天生存在强制性和暴力性，怎样在法律层面进行制度设计，以使得警察权充分行使的同时更加保障公民的基本权利，是非常重要的现实问题。本文分别针对上述三个问题，以宪法理念审视《警察法》的修改，对《修订草案稿》的某些条款进行分析和尝试重构，以使其更符合宪治的理念和要求，促进《警察法》修改工作的进一步开展。

二、警察及警察权的宪法属性应当明确

警察及警察权的属性是一个老生常谈的问题，笔者认为从规范的层面条分缕析，把握警察权的法律属性，才能在理论上找到强有力的立足点，推动警察法学研究的发展与繁荣，也能在实践中更好地防止警察权力越界和滥用。而这里的规范毫无疑问应当首先从宪法规范出发，警察权的法律属性问题首先必然是警察权的宪法属性问题。① 在此之前我们需要明确一个概念，宪法属性未必限于宪法明文规定的属性，一种从宪法规定中能够推导出来的或者符合立宪主义精神的应然属性同样应当被视为宪法属性。正如我国宪法文本中并未规定隐私权，但无疑隐私权具有宪法属性。

(一)宪法视阈下警察及警察权的历史溯源

近现代意义上警察的出现，与资产阶级革命及宪政国家的建立息息相关，警察的内涵与外延也随着社会的变迁和宪政的发展而不断变化[1]。16世纪至17世纪中叶，人们把公权力维持一般社会秩序的过程称为警察，此意义上的“警察”泛指一切国家行政。随着现代分权理论的出现和发展，立法、司法、军事等内容从国家行政中分离出来，“警察”的含义缩减为与社会公共福利及维持秩序有直接关系的内务行政，超出此部分的权力便不属于警察权范围之内。*诚然，警察与警察权是两个不同的概念，本文笔者无意于作概念的梳理和区分，因此本文秉持如下的观点：警察即主体意义上的存在，警察权即行为意义上的存在。质言之，警察具体指向为个人、机关或者此类的集合，警察权则指向此类主体所具有的职权。18世纪后，现代意义上的法治国家开始出现，警察的功能被限定为保护个人权利和维持社会秩序[2]，警察权的权力行使范围被进一步缩减，并开始转向强调发挥管理和服务的职能。从这样一个历史发展脉络中可以看出，警察所指代的范围以及警察权本身呈现出一种随着宪政法治的发展逐步递减的趋势[3]。尽管当下警察权又存在逐步放大的倾向，但也只能说是在限制的基础上放大，总体来讲一种限制警察权的趋势不可否认。

咳嗽变异性哮喘易引发慢性哮喘，由于该病缺乏典型的哮喘症状，临床上易出现误诊[1]。目前，治疗咳嗽变异性哮喘多以吸入性激素和β2受体兴奋剂为主，但疗效不理想且复发率较高[2]。舒利迭是糖皮质激素和长效吸入型β受体激动剂的复方制剂，在哮喘性疾病的治疗中应用较多[3]。异丙托溴铵是有抗胆碱能作用的四价铵化合物[4]。本研究旨在探讨舒利迭联合复方异丙托溴铵治疗咳嗽变异性哮喘的临床疗效。现报道如下。

从文本角度来看，宪法上对警察及警察权的规定最早可见于德国魏玛共和国时期(1919-1933)的《魏玛宪法》。*该宪法第七条、第二十八条、第九十四条、第九十七条中均对“警察”及“警察权”作出了具体的规定，详见：http://baike.sogou.com/v47780.htm?fromTitle=魏玛宪法，最后访问日期：2017年7月19日。分析世界主要国家的宪法文本或宪法性文件，不难发现，并不是所有国家的宪法或宪法性文件都对警察权进行了规定，有的国家宪法本文中对此只字未提。*譬如加拿大、日本等国的宪法，在宪法文本中，并没有关于警察及警察权的相关规定。各国宪法文本对警察权的规定存在很大的差异，特别是体例安排上的差异，大致包括三种情况：其一，在基本权利部分出现。*此种体例安排被较多国家的宪法文本或宪法性文件采纳，如《美利坚合众国宪法》、《德意志联邦共和国基本法》、《希腊共和国宪法》、《意大利共和国宪法》、英国宪法性文件《权利请愿书》及《人身保护令》等。详见：《德意志联邦共和国基本法》第一章/基本权利/第十二条第三款；《希腊共和国宪法》第二编/个人权利和社会权利/第十一条第二款；《意大利共和国宪法》第一编/公民的权利和义务/第一章公民关系/第二十一条第四款；英国宪法性文件《权利请愿书》序言、《人身保护令》第二条、第八条。该种设置考虑到警察权对公民权利的影响重大，因而强调对警察权进行限制；*如在美国宪法修正案中，第四、第五、第六、第八和第十四修正案均对警察权的行使严格地进行了限制以防止其被滥用。张小兵：《论美国联邦宪法对警察的规制》，载《中国人民公安大学学报(社会科学版)》，2010第2期。其二，在司法制度与司法机构部分出现。*如《德意志联邦共和国基本法》、《伊朗伊斯兰共和国宪法》、《希腊共和国宪法》、《意大利共和国宪法》等。详见：《德意志联邦共和国基本法》第七章/联邦立法权/第七十三条第十项、第九章/司法权的行使/第一百零四条第二款；《伊朗伊斯兰共和国宪法》第十一章/司法机构/第一百七十二条；《希腊共和国宪法》第三编/国家的组织与职能/第五章/司法权/第二节/法院的组织与职权/第九十六条第二款第一项；《意大利共和国宪法》第二编/共和国的组织/第四章/司法/第一节/司法组织/第一百零九条。此种体例安排并非赋予警察权以司法属性，更不是将警察权视为司法权，而是强调在相关诉讼案件的处理过程中，警察权所应承担行政协助职能；其三，在政府组织机构部分出现。*如《德意志联邦共和国基本法》、《西班牙宪法》、《意大利共和国宪法》等。详见：《德意志联邦共和国基本法》第二章/联邦和各州/第三十五条第二款、第三款；第八章/联邦法律的执行和联邦行政/第八十七条第一款第一项、第二款第三、四项；第九十一条第一款；《西班牙宪法》第八章/国家的地区组织/第三节/自治区/第一百四十八条第一款第二十二项、第一百四十九条第一款第二十九项；《意大利共和国宪法》第二编/共和国的组织/第三章/政府/第二节/公共行政/第九十八条第三款。此种安排强调国家权力的分权与制衡，因而也使得警察权具有更明确的行政属性。当然上述三种体例模式的划分并不绝对，如《德意志联邦共和国基本法》，在基本权利部分、司法制度与司法机构部分和政府组织机构部分均对警察权有所规定。体例安排上的差异并不影响各国对警察权为行政权这一属性的基本认知。*在基本权利部分谈及警察权的，倾向于把警察权当作一种具有强制性与暴力性的行政权而加以规制；在司法制度与机构部分涉及警察的，强调在相关诉讼案件处理过程中警察的行政协助职能；而在政府组织机构中出现警察的，更较为明确地认定了警察权的行政属性。作为一种带有国家强制力与暴力性的公权力，警察权需要有一个明确的权力范围界限，才能更好地对其进行限制。正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到没有界限的地方才停止。”[4]因此，在宪法中对警察及警察权进行明确规定，确有其必要性。

作为警察执业的总章程，《警察法》应当对警察权与行政权之间的错位进行厘定，否则很难解决实践中遇到的问题。对于警察权与司法权的关系问题，既然《宪法》第一百三十五条作出了规定，但又没有进行细化，作为人民代表大会制定并由其常务委员会修订的《警察法》，在其权限范围之内当然可以为了宪法的有效实施而做出进一步的规定。因此《警察法》至少应当从两个方面出发，对警察权进行必要的限制。

(1) {{1,2,5},{1,2,6}}中一个子集,{{1,3,5},{1,3,6}}中一个子集和{{2,3,5},{2,3,6}}中一个子集都是Y中顶点的色集合,可得1,2,C(ui), i=1,2,…,10,从而每个C(ui)只能是以下集合之一:{1,2,3,4,5},{1,2,3,4,6},{1,2,3,4,5,6},得出矛盾。

(二)我国宪法中有关警察及警察权规定的梳理

在我国宪法史上，宪法文本或宪法性文件中对警察权进行规定的情况并不多见。我国历史上第一部宪法性文件《钦定宪法大纲》以及第一部成文宪法《重大信条十九条》均未有涉及警察权的任何规定。北洋政府统治时期军阀混战带来的割据动荡局面，也使得该时期宪法及宪法性文件更迭频繁，短短十几年先后制定和颁布了多部宪法及宪法性文件，纵观此类宪法和宪法性文件，很少有关于警察的相关规定。*从1912年的《中华民国临时约法》到次年的《天坛宪草》(即《中华民国宪法草案》)，再到1914年《中华民国约法》(即《袁记约法》)均未提及警察和警察权。值得一提的是，《天坛宪草》虽未明确提及警察及警察权，但其通过第八章的规定：“中华民国之司法权，由法院行之”，明确了司法权的归属，某种程度上而言，倒是可以说排除了警察权具有司法权属性的可能。北洋政府时期，唯有1923年《曹锟宪法》第二十四条，出现了“警察”字样。*该条文规定：“下列事项，由国家立法并执行，或令地方执行之：……十、警察制度……”详见：http://www.360doc.com/content/15/0328/01/22598223_458613872.shtml，最后访问日期：2017年7月23日。随后的《中华民国训政时期约法》、《五五宪草》又对此只字未提，至1946年《中华民国宪法》方才又出现两处关于警察的规定。*即第八条：“人民身体之自由应予保障。除现行犯之逮捕由法律另定外，非经司法或警察机关依法定程序，不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序，不得审问处罚。非依法定程序之逮捕、拘禁、审问、处罚，得拒绝之”；第一百零八条：“左列事项，由中央立法并执行之，或交由省县执行之：……十七、警察制度……”。新民主主义革命时期，中国共产党领导制定的一系列宪法性文件，基本上都对警察及警察权做了相关的规定，但都属于赋权性规定，没有约束警察权的意涵。*新民主主义革命时期，中国共产党领导制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《陕甘宁边区施政纲领》、《陕甘宁边区宪法原则》和《中华民国政治协商会议共同纲领》。除了《中华苏维埃共和国宪法大纲》外，其余三部宪法性文件都有相关规定：《陕甘宁边区施政纲领》第六条中规定了“……除司法系统及公安机关依法执行其职务外，任何机关、部队、团体不得对任何人加以逮捕、审问或处罚……”；《陕甘宁边区宪法原则》在“司法”部分规定了“除司法机关公安机关依法执行职务外，任何机关团体不得有逮捕审讯的行为”；《中华民国政治协商会议共同纲领》第十条规定了“中华人民共和国的武装力量，即人民解放军、人民公安部队和人民警察，是属于人民的武力”。

新中国成立后，在各项法律文件中不再使用“警察”的称谓，转而采用“公安”的表述。*在笔者看来，新中国成立以后“公安”、“公安机关”的表述，其概念基本等同于“警察”、“警察部门”，因此，下文笔者将二者等同使用。1954年宪法中，仅有第七十条第三款一处涉及了公安，“自治区、自治州、自治县的自治机关依照国家的军事制度组织本地方的公安部队”；1975年宪法也仅有两处规定了公安相关的内容，分别是第二十五条第二款“检察机关的职权由各级公安机关行使”和第二十八条第二款“公民的人身自由和住宅不受侵犯。任何公民，非经人民法院决定或者公安机关批准，不受逮捕”。虽然只有两条规定，形式上看一条是赋权规定，一条是限权规定，但后一条在规定对公民人身自由的保护和对公权力的限制时却将公安机关排除在限权之外，因此，实质上两条都赋予了公安机关较大的权限；1978年宪法关于公安的规定也仅有一处，即第四十七条第二款“任何公民，非经人民法院决定或者人民检察院批准并由公安机关执行，不受逮捕”；现行1982年宪法，有六条涉及公安的规定，*分别是：第三十七条“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕”；第四十条“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”；第八十九条“国务院行使下列职权：(八)领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”；第一百零七条“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”第一百二十条“民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队”；第一百三十五条“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。赋予了警察更丰富的内涵，既有对公民权利的保护和尊重，又承担着社会秩序与安全的维护与保障功能。其中，第一百零七条将“公安”与民政、司法行政等多项实务并列成为“行政工作”，*第一百零七条：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。虽未明确指出警察的行政属性，但通过系统解释并结合实践，不难看出宪法隐含的倾向。

由图可知,随着电流的增大,聚合物的分子量也不断增大.由电化学聚合机理中引发过程可知,当电流增大时产生大量的电子,从而使·自由基由于得到过多的电子变成负离子,即,造成自由基减少,分子量增大,从而进一步印证了实验结果.

以100例颅内动脉瘤患者作为本次研究对象，选择电脑分配方式作为分组原则，分为两组（观察组50例与对照组50例）。

(三)《警察法》应当对警察及警察权作出清晰明确的规定

通过上述的历史总结和比较分析，可以看出，在世界范围之内，警察及警察权的宪法属性应当是比较明确的：警察权属于一种行政权。基于此，我们再来审视《修订草案稿》中关于警察及警察权的规定。

《修订草案稿》第二条规定：“本法所称公安机关是指县级以上人民政府主管公安工作及其人民警察的行政机关。本法所称人民警察是指公安机关中依法履行治安行政执法和刑事司法职能且被授予人民警察警衔的工作人员。”第九十三条第二款规定：“公安机关在具有刑事司法属性的侦查人员中实行主办侦查员制度。”从上述两条规定来看，很明显，此《修订草案稿》没有厘清警察及警察权的宪法属性，贸然地对警察具有司法属性进行了认定。另外，在《修订草案稿》第一百零四条中规定了：“除法律另有规定外，本法关于人民警察的规定，适用于国家安全机关、监狱以及人民法院、人民检察院中授予警衔的工作人员。”此处的工作人员的性质是什么？具有刑事司法职能是否就具有司法属性？《修订草案稿》没有给予清晰明确的界定。因此在警察的主体界定和警察权的范围界定上，《修订草案稿》存在严重不足。

有学者认为：“宪法中没有明确公安机关和人民警察的司法属性，……《警察法》当然也不能草率地认定警察是司法力量。”[5]笔者认为，这个观点的结论是妥适的，《警察法》确实不宜认定警察为司法力量。但恰恰是作为根本法的《宪法》没有规定，才需要在《警察法》中对警察的法律属性进行准确得定位，这并不涉及违宪，理由如下：其一，早在2006年颁布的国务院《公安机关组织管理条例》中就已经对警察的法律属性作出了规定。*该部条例的第二条规定：“公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，承担依法预防、制止和惩治违法犯罪活动，保护人民，服务经济社会发展，维护国家安全，维护社会治安秩序的职责”。作为效力位阶较低的国务院条例都能够对警察的法律属性进行定性(虽然这一定性并不准确)，全国人民代表大会通过的并由全国人民代表大会常务委员会负责修改的《警察法》为何不能规定警察的法律属性？*某种程度上来说，2006年颁布的国务院《公安机关组织管理条例》对警察的法律属性作出规定是违宪的，国务院不具备规定警察法律属性的资格和权限。全国人民代表大会通过的法律可以规定警察的法律属性。其二，人民警察法在不违背宪法条文和宪法意图的情况下对宪法的具体制度进行细化和准确定位，无可非议。警察法的制定主体是全国人民代表大会，修改主体是全国人民代表大会常务委员会，两者以法律的形式对警察权的性质进行明确，符合我国宪法治理的基本原则；其三，纵使是《警察法》对警察权进行了超前的规定，只要是符合控权的基本理论，符合人权保障原则，在实践操作中必定要比保守的规定更能体现法律的价值和作用。警察法对警察的行政属性进行确认，既没有违背宪法的明文规定，也没有违背宪法的价值和精神，从合宪角度来看无可指责。故笔者认为，《修订草案稿》当作如下之规定：“本法所称人民警察是指被授予人民警察警衔的工作人员。包括各行政机关中被授予警衔的工作人员以及人民法院、人民检察院中被授予警衔的承担司法协助职能的工作人员。”

三、警察权与行政权和司法权的关系应当厘清

(一)警察权与行政权的关系

对公民基本权利的保护是《警察法》修改需要关注的重镇。仔细审视《修改草案稿》的现有规定，笔者认为该草案在公民权利保障方面存在诸多不足，下文笔者从对公民个人住宅安宁、通信自由以及合法财产的限制三个方面提出一些看法，以期有襄于《警察法》的修改。

但正是由于警察权的上述特征，特别是第三点特征，导致了警察权与其他行政权之间的错位。警察权的行政权属性并非因为警察权来源于行政权或因为警察权是行政规范的结果，而是基于对警察作为国家权力及承担社会公共职能的认知。从实践操作中来看，警察权很大程度上成了一种扩散的行政权，质言之，警察权成了其他行政权的托底权力。一方面，民众们已经形成一种“有困难，找警察”的固化意识，即在民众不清楚对应求助机构的情况下，通常警察会是最先被求助的对象。到达现场后，警察再基于执法体系的职权分工，将执法诉求转介给对应的执法机构。另一方面，警察权所表现出的强大维稳功能，使得地方政府十分依赖这一功能的发挥。这就变相地增加了警察的工作负担，当然也就成了警察权扩张的一种路径。*尽管此种路径并非是警察部门所想要的，但现实情况是，在“有警必接，有难必帮”、“有困难找警察”的功能定位下，警察部门无法摆脱这一束缚。

(二)警察权与司法权的关系

《宪法》第一百三十五条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。立足当下的法治发展环境来看，该规定的妥当性存在如下问题。其一，如果说在以惩罚犯罪、维护社会治安为主要目的的立法之初，赋予公、检、法三机关联合处理刑事案件的职权具有一定的合理性的话，那么在强调重视人权保护功能特别是2004年人权保护条款入宪之后的当下，此规定之合理性有待斟酌[9]；其二，《宪法》第一百三十五条中公、检、法三机关关系过分放大了三机关之间的平等性，有明显的“权利平面化”倾向[10]。随着“以审判为中心”的诉讼制度改革的深化，刑事案件的办理当以法院的审判工作为中心，公安机关、人民检察院应更多地配合和辅助法院完成其审判任务，并非三机关的权力完全平等。其三，多机关享有刑事案件办理权限，易存在衔接上的问题，涉案机关越多，出现程序瑕疵或缺陷的可能性便越大，对被追诉人权益的侵害也越大。实践中对《宪法》第一百三十五条的演绎，使得刑事案件的处理更遵循一种流线型的渐进式审判模式，因而法官执行法律较为依赖侦查机关、公诉机关的侦查和取证工作[11]。

另一个方向便是警察权与司法权的应有关系。诚如上文所述，应当分为两个层面，一是警察权与司法权的相互配合，二是司法权对警察权的监督与制约。首先，《警察法》应当将人权保护作为其立法目的之一，并严格遵守宪法人权保护条款，对警察权的行使进行限制；其次，现行《宪法》是改革开放初期制定的，随着社会的变迁，有些规定的准确性及其与国情的契合度慢慢呈现瑕疵，因此对于宪法条文的理解应该把握宪法的基本价值取向和宪政精神，在对《宪法》第一百三十五条进行理解时仍不例外[12]。该条规定主要是在强调“保证准确有效地执行法律”，而其首要目的应当是惩罚犯罪保障人权，并不是在于使公检法分权制衡。*单就条文文本来看，该规定将人民法院放置于公、检、法三机关的首位，也表明了宪法认为在刑事案件的处理中，人民法院应该处于最为重要和关键的位置，而不是平面化的形态。《警察法》应当作出规定，以摆脱“权力平面化”的弊端；最后，应当规定警察权的运行接受司法权的制约，特别是刑事侦查活动中的警察权制约问题。实践中，我国不存在对侦查活动的司法审查，但对侦查活动进行司法审查是法治国家的题中之意，唯此才能使侦查活动具有诉讼性。*对侦查活动的司法审查，主要是指侦查活动中采取的剥夺或者限制人身自由或者其他权益的强制性措施，除例外情形以外，由司法机关作出决定，而侦查机关自身无权决定。陈兴良：《限权与分权：刑事法治视野中的警察权》，载《法律科学》2002年第1期。但这又可能关涉到《刑事诉讼法》的相关具体规定，法理上而言，此类具体规定似乎并不是警察法的任务所在，但原则性规定还是需要的，故笔者认为，应当在《修订草案稿》第七条法治原则中增加一个条款规定：“人民警察行使权力应当接受人民检察院的监督和人民法院的审查。”

简单来看，警察职权中包含的刑事侦查权，似乎突破了行政权的范畴，其实不然，其本质上仍然是一种行政权，只是形式上辅助了刑事案件的审判。警察权作为行政权的一种，与司法权之间的关系，应当是两个维度的关系，其一是在办理刑事案件中的“合作关系”；*在刑事案件的办理过程中，警察机关与司法机关是分别处于不同“工序”的“流水作业者”，警察对违法行为进行查处并判别该违法行为是否构成犯罪，司法机关对于经警察机关识别处理后进入司法程序的案件进行专业的审判处理，各自之间的职权界限清楚。其二是行使职权过程中的监督与被监督的关系。两层关系均集中体现在对《宪法》第一百三十五条的理解上，但第二层关系常常被我们所忽视。

我们还应当从监督与被监督的层面看待警察权与司法权的关系。从法理上来讲，警察权作为一种行政权，应当接受司法权的监督和制约。然而事实情况是，我国的警察既有根据《治安管理处罚法》享有行政管理职权，又能根据《刑事诉讼法》享有刑事侦查权，且司法实践中两权常容易混用，*司法实践中，这两种权力被人为地交叉使用：运用刑事侦查权进行治安行政管理；将行政性强制手段作为侦查破案、获取嫌疑人口供的方法。参见亓伟伟：《论警察权的滥用与规制》，载《齐鲁学刊》2012年第1期。我国司法权对警察权的监督制约有限，除了逮捕之外，其他诸如行政拘留、刑事拘留、监视居住等能够限制人身自由的权力之行使几乎不受监督和制约，对公民财产的限制也非常之随意。而当事人仅仅能够通过事后审查的方式提出行政诉讼，但行政诉讼范围狭窄，审查轻缓，几乎不能对警察权的肆意构成有效之制约。行政诉讼仅能审查警察行政行为的合法性，对一些违反比例原则的行为无法起到制约作用，另一方面，警察在刑事案件程序中的拘留、搜查、 扣押等行为，根本不在行政诉讼的受案范围之内，也就无谈司法监督的问题了。

(三)《人民警察法》应当作出的规定

从上述历史逻辑中可以归纳出两点内容：一是能够确定地讲，在宪政框架下，警察权的宪法属性应当属于行政权，警察权应当受到立法权和司法权的双重制约。二是在宪法文本中对警察权进行限制是立宪国家较为普遍的做法，尽管确实存在部分国家在宪法中对此问题没有做规定，但规定是常态，不规定是非常态。

一个方向是厘定警察权与行政权的应有关系。上文中所讨论的警察权的特性，是由警察的职能所决定的，其特殊性主要是为了更充分地完成其职能，因而不管警察权有多少独特的属性，这种特殊性总是建立在其行政权属性的基础之上的。所以尽管特殊，警察权与行政权仍呈现出一种被包含与包含的关系，警察权的本质仍是行政权。但警察权并不能成为其他行政权的托底权力，“有警必接，有难必帮”突出强调服务型公安理念的同时，也留下了突破“法律明确授权才可为”之可能，也就容易模糊警察权与其他行政权力之间的界限。因此，就整体权力而言，警察权与行政权之间是一种包含与被包含的关系，就具体权力而言，警察权与其他行政权之间是一种独立运作并相互配合的关系。应当在《警察法》中对这方面进行规定，然而目前来看，《修改草案稿》在此处还存在巨大的完善空间。*2017年7月24日，烟台市政府办公室印发了《关于规范政府公共服务热线平台对非警务报警和非紧急求助事项处置的通知》。明确五项非警务报警范围：1.水电气暖、开门开锁、救助扶助、法律援助等类型的非紧急求助；2.涉及经济、家庭、邻里、消费、买卖、劳资、土地、宅基的各类纠纷；3.涉及违反各类行政管理法律、法规等违法行为的举报；4.涉及对政府相关职能部门、公共服务单位及其工作人员的投诉；5.涉及对法律、法规、政策和对职能部门、公共服务单位有关业务的咨询等。此类事项的处置工作由其他行政部分归类解决。这一做法笔者认为颇值得借鉴，但如能在警察法中尝试进行总体规定，效果当能更好。

①借助转化关系图,定性掌握物质的化学性质。《化学1·必修》的“金属及其化合物”和“非金属及其化合物”两章章末处的“归纳与整理”板块,都有常见单质及其重要化合物的转化关系图,这些图都比较充分地表现出了常见单质及其重要化合物的化学性质,落实好了,应用起来便能得心应手。

四、警察权对公民基本权利的干涉应当谨慎

虽然警察权是行政权的一种，但相较于一般的行政权，警察权又具有一些独特属性，主要体现在以下几点：其一，在警察权的设置与行使上，具有武装性、垄断性和广泛性，而且警察权涉及对公民人身自由及财产权的限制甚至剥夺，因而具有重大性[6]。警察承担着社会公共安全秩序保障的职责，具体涉及社会生活中的各个方面，范围广泛情况复杂，且存在面对紧急情况的可能，因而武装配备是必要的。同时因武装的特殊性与难于管理性，导致了警察权的垄断性；其二，警察权的权力结构封闭性强，警察权的运行可见度低[7]。在愈发强调透明流程的行政工作中，公民的参与度与监督权普遍得到了提升。然而同属于行政权的警察权，一方面因为个案总是涉及公民的隐私权而难以公开透明化，另一方面也因为警察上下级之间的紧密领导体制，使得警察权的运行可见度一直不高；其三，警察权的职能呈现出泛化趋势，具有秩序兜底与执法衔接功能。社会的分工使得社会工作具有高度复杂性，法治社会下，已建立的执法体系未必能够周延地覆盖各执法领域，而警察权往往承担起衔接执法空隙的职责[8]。

从我国的宪法史的梳理中可以得出结论：我国宪法没有注重制约警察权的传统，虽然共产党领导制定的多部宪法及宪法性文件普遍对警察及警察权作出了规定，但并没有突出对警察权的制约。总体来看，对警察权侵犯公民权利的可能性认识不足，其深层次的原因是我国历史上缺乏对公民基本权利的重视，也就对警察权的肆意关注不够，但现行宪法中明确了人权保护原则，因此对警察权的制约应当是题中应有之义。

(一)对住宅安全的干涉应当严守宪法第三十九条之规定

《修改草案稿》第二十二条第一款规定了人民警察为履行职责需要，在确有必要立即检查、搜查的情况下可以不出示检查、搜查证明文件即可进行。*该条具体规定为：“人民警察为履行职责需要，经出示工作证件和检查、搜查证明文件，可以对与涉嫌违法犯罪有关的场所、物品、人身进行检查或者搜查；对确有必要立即进行检查、搜查的，经出示工作证件，可以当场检查、搜查。检查或者搜查应当经县级以上公安机关负责人批准，确有必要立即进行的除外。”这一条款的设计赋予了警察非常大的权力，基本可以理解为在任何时候，任何警察认为确有必要，就可以在没有申请批准的情况下，搜查任何地方。此条款的设定至少存在三个问题。其一，如何理解此条款中的“履行职责需要”、“确有必要”？笔者认为，应当做最大程度的限制性解释，尽管在警察履行职权的过程中确实存在诸多紧急情况的可能，但并不表示法律需要给予警察权如此大的裁量空间。*有学者认为，这种规定类似于国家或地区处于非和平状态下的规定，就我国目前的国家和社会安全来看，并没有对此种权力的紧迫需求。其二，第二十二条第一款中的“有关的场所”如何理解？“有关的场所”看似和“公民住所”不同，但有关场所的文意射程完全能够涵盖住所，本质上规定了有关场所就等于规定了住所。*从文意解释出发，与违法犯罪有关的场所，概念含义上必然能够包括公民的住所。实在是有违宪法第三十九条对于公民住宅不受侵犯之规定。*发生于2002年陕西省延安市的“黄碟案”，是一起典型的警察权滥用导致的悲剧，是公权力过分介入私权利带来的必然灾难，虽已过去十多年，然其时刻提醒我们公民住宅安全的重要性。同时，这一规定与刑事诉讼法和治安管理处罚法存在冲突，存在一定程度的权力扩张；*《治安管理处罚法》第八十七条规定“公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查……对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示工作证件，可以当场检查，但检查公民住所应当出示县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件”；《刑事诉讼法》第一百三十四条规定“为了收集犯罪证据、查获犯罪人，侦查人员可以对犯罪嫌疑人以及可能隐藏罪犯或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关的地方进行搜查”、第一百三十六条规定“进行搜查，必须向被搜查人出示搜查证。在执行逮捕、拘留的时候，遇有紧急情况，不另用搜查证也可以进行搜查”。可见无论是《治安管理处罚法》还是《刑事诉讼法》都对检查、搜查公民住所进行了限制。其三，第二十二条第一款中的“涉嫌违法犯罪”是将“违法”和“犯罪”作为或选项并列举出还是侧重于犯罪？如果仅仅因为违法，并不必然导致犯罪，也就未必存在需要立即进行检查和搜查的必要。

同样的问题存在于《修改草案稿》第二十七条中，第二十七条第二款规定“人民警察因履行职责的需要，可以优先使用或者征用公民、法人和其他组织的交通工具、通信工具、场地和建筑物等物品、设施，用后应当及时归还或者恢复原状，并按照国家有关规定支付适当费用；造成损失的，应当依法给予补偿”。该条规定同样存在侵犯公民住宅安全的可能。一方面，“人民警察因履行职责的需要”，可以使用公民的重要生产生活资料，那么此处的“履行职责的需要”和上文第二十二条第一款中的“履行职责需要”、“确有必要”一样，是一种模糊的一般性规定，应当怎样去具体界定？“履行职责需要”包含所有的履职行为还是仅指一些特殊的履职行为？显然这里的履行职责需要一定的限制，否则很难保证权力不被随意地使用。另一方面，《宪法》第三十九条规定“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”，上述第二十七条第二款规定中的“场地”和“建筑物”在范围上是否包含宪法第三十九条中的“住宅”？故从多方面来看，《修改草案稿》第二十二条和第二十七条之规定有待斟酌，至少目前的规定并不符合宪法公民权利保护的原则和精神。

(二)对公民合法财产的干涉需进一步明确

《修改草案稿》第二十七条：“人民警察因履行职责的需要，可以优先使用或者征用公民、法人和其他组织的交通工具、通信工具、场地和建筑物等物品、设施，用后应当及时归还或者恢复原状，并按照国家有关规定支付适当费用；造成损失的，应当依法给予补偿。”此条款中的“履行职责的需要”之规定太过宽泛，以至于无法让公众知晓在什么情况下自己的合法财产应当具有配合警察履职的义务，这一规定远无法满足公众对于法治的需求。

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从另一角度来看，既然人民警察法没有对“履行职责的需要”作出明确的限定，那么只能由其下位法规或者部门规章进行细化，如此势必带来另外一个问题，实际上对于公民合法财产的限制来自于法效位阶较低的法规甚至规章，而并不是出自于宪法所要求的“法律”。《宪法》第十三条规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”只有在“为了公共利益的需要”的情况下，公民的私有财产才可以被征收或者征用。此处的公共利益范围仍然很广泛，某种程度上来讲是很难确定的，因此《宪法》第十三条继续作出了“依照法律规定”的限制。显然，《修改草案稿》第二十七条之规定没有严守《宪法》第十三条的文本规定，更没有体现保障公民合法财产的宪政内涵。故笔者认为，应当对《修改草案稿》第二十七条中的“人民警察因履行职责的需要”进行修改。可参照《修改草案稿》第十二条公安机关履行的职责内容，进行列举式规定。既然《修改草案稿》第十二条已经明确了公安机关的职责范围，那么在这些职责范围中完全可以分辨哪些是具有重要公共安全利益的内容，哪些是不具有的，因此也就可以进一步明确“履职的需要”是指哪些“履职”，而不是进行笼统的概括性规定。*30.至少在《修改草案稿》第十二条所列的公安机关职责范围中，第九项：管理法律、法规、规章规定的行业和场所；第十一项：调解处理民间纠纷；第十二项：指导、监督单位内部治安保卫工作；第十三项：指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作；第十五项：监督管理保安服务活动，显然不具有使用和征用公民合法财产的必要。

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(三)对公民通信自由的干涉有待严格限制

《修改草案稿》对于公民通信自由的保护并不到位。《宪法》第四十条“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”而同样是上述《修改草案稿》的第二十七条之规定，存在侵犯公民通信自由和通信秘密的可能。上述第二十七条中的“通讯工具”应当作何理解？笔者认为最常见的通讯工具当属手机，随着智能手机的运用和普及，手机逐渐成为公民隐私的象征之一，一部小小的手机内含个人的丰富信息和隐私，怎样保证在警察使用手机的过程中，不侵犯到公民的个人隐私？《宪法》第四十条中，设置了检查公民通信的条件，即在实体上必须是“因国家安全”或者“追查刑事犯罪”的需要，在程序上必须“依照法律规定的程序”，宪法条文采用了授权的方式，将这一程序具体要求的设定权赋予了“法律”，从法理层面看，警察法在法的位阶上来讲确实属于“法律”，其具有规定上述具体“程序”的权限，但这并不意味着法律对此可以随意规定，而是必须符合宪法的基本原则和立宪主义精神，符合保障公民的基本权利的价值预设。《修改草案稿》的规定没有符合这些要求，从该条规定中只能推导出警察权的肆意扩张，至少在理论上给警察权侵害公民个人通信自由和通信秘密打开了阙口。因此，笔者建议，将《修改草案稿》第二十七条中的“通讯工具”删除，否则很难保障公民的通信自由和通信秘密。

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